CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., siete (7) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de Tutela Radicación: 19001 23 33 000 2022 00171-01 Actor: Juan Carlos Játiva Rúales Accionado: Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Popayán Tema Tutela contra providencia judicial.

Auto abstiene a dar apertura a incidente de desacato Decisión: Confirma la decisión de primera instancia. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación impetrada por el señor Juan Carlos Játiva Ruales, contra la sentencia del 8 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual i) declaró la configuración de cosa juzgada frente al amparo de los derechos a la salud y de petición y ii) negó el amparo respecto al derecho al debido proceso, en la acción de tutela de la referencia.

ANTECEDENTES. ESCRITO DE TUTELA La Sala se permite resumir los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: Informó el actor que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Popayán, mediante fallo del 16 de diciembre de 2021, protegió su derecho fundamental a la salud y ordenó al Cárcel y Penitenciaría de Alta y Mediana Seguridad de Popayán brindarle atención y valoración por odontología, oportunidades en las que, según lo afirma, su salud oral empeoró, pues, al realizarse un procedimiento en el espacio interdental con ausencia de molares se produjo un sangrado e inflamación de las encías, lo cual llevó a la suspensión del tratamiento ante la ostensible afectación; circunstancia por la que solicitó ante el juez constitucional iniciar incidente de desacato por incumplimiento de la referida orden de amparo.

Adujo que, por auto del 24 de enero de 2022, se abrió incidente de desacato, respecto del cual, la autoridad carcelaria alegó que prestó los servicios médicos requeridos, por lo que el juzgado de conocimiento, mediante auto interlocutorio del 8 de febrero siguiente, se abstuvo de sancionar Informó que el CPAMS de Popayán, al observar su sensibilidad del diente 27 y encía sangrante, le autorizó ser valorado por especialista, siendo atendido el 8 de febrero de 2022 por la rehabilitadora oral Fernanda Castillo, quien determinó algunos procedimientos para el restablecimiento de su salud, entre otros, reemplazo de los dientes, frente a lo cual se advirtió que no había órdenes para implantes, no obstante, se negó a aceptar la prótesis por «secuelas posteriores que me había explicado».

Que a pesar de existir la necesidad de reemplazar los molares en la manera como lo observó la especialista en rehabilitación, el CPAMS de Popayán remitió un escrito solicitando archivar un segundo incidente de desacato por él promovido por cuanto no había aceptado la prótesis parcial removible, desconociéndose las repercusiones posteriores en su salud, pasando por el tratamiento integral reconocido en la orden de amparo.

Refirió que el 10 de marzo de 2022, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Popayán se abstuvo de abrir el incidente solicitado, pese a continuar el incumplimiento de la orden de amparo, pues, según su dicho, debe otorgarse el tratamiento integral para su patología oral, incluidos los implantes dentales y no la prótesis parcial removible.

Al respecto considera el actor, que el despacho accionado no es objetivo, pues, el fin del amparo era la protección de su derecho fundamental a la salud oral para el tratamiento del sangrado, hipersensibilidad e inflamación en los espacios interdentales con ausencia de dientes que presenta, por lo cual se pidió que se practicaran exámenes especializados para determinar si era apto o no para los implantes; y si bien, el juez expresó que no se había ordenado la colocación de los implantes dentales, en la historia clínica si esta la posibilidad de realizar exámenes para saber si era apto o no para ello, siendo estos una tomografía bimaxilar, un componente 3D y un scaner bimaxilar, los cuales debían ser tomados de manera extramural, pues, el establecimiento no cuenta con las condiciones locativas ni con los equipos necesarios para su práctica. 1.1.1.

Pretensiones. Del escrito de tutela, la Sala entiende que el señor Juan Carlos Játiva Ruales, en protección de sus derechos fundamentales, aparte de manifestar las inconformidades con las decisiones judiciales que han negado sus solicitudes de desacato, solicita: «[…] - Impartir orden perentoria para que se me realice de forma EXTRAMURAL los exámenes especializados: * Tomografía bimaxilar componente 3D * Escaner Bimaxilar.

Que aunque no estén en orden médico si están plasmados en mi historia clínica, para determinar si soy apto para los implantes dentales. 2. De ser apto; impartir orden perentoria para el Procedimiento de los implantes dentales y no de la prótesis parcial removible, ya que se me expresó en la historia clínica por parte del especialista en rehabilitación oral Dr. Saulo, realizar los exámenes especializados para saber si soy apto para los implantes dentales, es decir si soy apto ordenar perentoriamente el procedimiento. 3.

Se me suministre la crema dental COLGATE PRO ALIVIO para patología de sensibilidad en encías periódicamente, y si no está por orden, se tenga en cuenta lo que está expresado en el Auto Interlocutorio 252 del 22 de abril de 2022 en la consideración en el punto 2.2.1… Se tiene así que aunque no esté formulado sí es recomendación del odontólogo tratante y al no tener los recursos económicos solicito se me suministre este producto periódicamente. 4.

Garantizar la continuidad de la prestación del servicio de salud sin tener represalias en mi contra. […]».

1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante auto del 27 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo del Cauca admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Popayán, al Fideicomiso Fondo Nacional de Salud PPL – Fiduciaria Central S.A., a la Unidad Administrativa Especial de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC y al CPAMS de Popayán, en calidad de accionados.

1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Popayán Solicitó negar las pretensiones de la Acción de Tutela y para el efecto señaló que el tutelante ha presentado tres incidentes de desacato: el primero se decidió con el auto interlocutorio de 8 de febrero de 2022, en el que se concluyó que los encargados del cumplimiento de la orden de tutela no incurrieron en desacato, pero se les conminó a que se le garantizara el tratamiento integral prescrito para su patología; en el segundo incidente se profirió auto el 10 de marzo de 2022 en el que se abstuvo de abrir el incidente, al encontrar que por auto de 8 de febrero de 2022 se resolvió sobre el tema, y se concluyó que se estaba cumpliendo el fallo de tutela; y se requirió, nuevamente, a las autoridades para que siguieran cumpliendo la orden de tutela; en el tercero, se abstuvo de abrir el trámite incidental, mediante auto de 22 de abril de 2022, por cuanto en la historia clínica, al momento de la valoración, el médico especialista indicó que ante la ausencia de exámenes especializados no era posible determinar si era apto para los implantes, pues, de ello dependía de que el área, la zona y el tipo de hueso lo permitiera, por lo que se le ofreció como alternativa una prótesis parcial removible, dejando constancia que se negó a aceptar dicho tratamiento.

Señaló que los médicos tratantes han considerado como tratamiento la prótesis parcial removible, con el fin de devolver la funcionalidad de los dientes perdidos, ante lo cual el accionante se negó a recibir. En igual sentido, se tiene que no obra orden medica expedida por los médicos tratantes para la entrega del insumo proalivio, tal como lo aduce el accionante en sus escritos de incidente de desacato Que resulta improcedente contra las providencias judiciales emitidas dentro del proceso de Acción de Tutela y las decisiones de los incidentes de desacato, por cuanto al juez constitucional no le corresponde revisar el contenido de las decisiones de otras autoridades judiciales en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, ni cambiar las providencias dictadas, por carecer de competencia para ello, y de proceder de esa manera quebrantaría el principio de cosa juzgada, las formas propias de cada juicio, la autonomía e independencia del funcionario judicial y la desconcentración que caracteriza a la administración de justicia. Destacó que los incidentes de desacato se tramitaron conforme al ordenamiento legal y constitucional, brindándose la oportunidad a cada uno de los intervinientes de ejercer su derecho de defensa y contradicción, con lo cual es clara la inexistencia de vulneración al debido proceso.

Y tampoco se configura alguna de las causales de procedibilidad contra providencia judicial, en tanto de la evaluación de los autos interlocutorios que resolvieron cada uno de los incidentes de desacato presentados, se desprende que se atendieron los principios de la sana crítica, al igual que los criterios de objetividad, racionalidad, legalidad y motivación; y se valoró el material probatorio en su integridad, por tanto, la apreciación del despacho no es caprichosa, ni arbitraria; por el contrario, se ajustó a la razón o el discernimiento humano y se enmarca dentro de la ley y la jurisprudencia sobre el tema. 1.3.2.

Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) La entidad, mediante escrito del 28 de octubre de 2022, recordó que de conformidad con el artículo 4 del Decreto 4150 del 3 de noviembre de 2011, su objeto es «[…] gestionar y operar el suministro de bienes y la prestación de los servicios, la infraestructura y brindar el apoyo logístico y administrativo requeridos para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC. […]», de cuyas funciones se destaca «[a]delantar las gestiones necesarias para la ejecución de los proyectos de adquisición, suministro y sostenimiento de los recursos físicos, técnicos y tecnológicos y de infraestructura que sean necesarios para la gestión penitenciaria y carcelaria» y «[p]romover, negociar, celebrar, administrar y hacer seguimiento a contratos de asociaciones público privadas o de concesión, o cualquier tipo de contrato que se suscriba que tengan por objeto la construcción, rehabilitación, mantenimiento, operación y prestación de servicios asociados a la infraestructura carcelaria y penitenciaria. […]».

Señaló que, de conformidad con la Ley 65 de 1993, modificada por la Ley 1709 de 2014, el Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario, está integrado por i) el Ministerio de Justicia y del Derecho, ii) el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), iii) la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), iv) los propios centros de reclusión, v) la escuela nacional penitenciaria, vi) el Ministerio de Salud y Protección Social, vii) el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y otras entidades públicas de acuerdo al asunto.

Luego de referir el procedimiento para la prestación del servicio de salud a PPL, en cuanto al caso particular del señor Juan Carlos Játiva Rúales, adujo que el trámite de las autorizaciones médicas debe ser materializado por el CPAMS de Popayán «ante la entidad prestadora del servicio médico que la Fiduciaria señale en la autorización de servicios médicos, de acuerdo a la red prestadora que el mismo Consorcio ha contratado para la atención intramural y extramural, sin que la USPEC tenga injerencia alguna en dicho trámite».

(Resaltado texto original) Que, en atención a lo anterior, la FIDUCIARIA CENTAL S.A y el director del CPAMS de Popayán, son quienes «deben articularse para que se realicen las actuaciones pertinentes para que el señor JUAN CARLOS JATIVA RUALES cuente con la atención médica que requiera». De acuerdo con lo expuesto, la entidad solicitó la desvinculación del asunto por falta de legitimación en la causa por activa y en tanto no ha vulnerado los derechos fundamentales deprecados. 1.3.3.

Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) El instituto penitenciario, a través de Oficio 2022EE0190706 del 31 de octubre de 2022, solicitó la desvinculación del asunto por carecer de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la prestación del servicio de salud a la PPL «[…] se encuentra asignada a otras entidades como la USPEC, y la EPS que dicha unidad determine en la actualidad es FIDUCIARIA CENTRAL S.A, entidades dotadas de personería jurídica distinta a la del INPEC.

Corolario de lo expuesto, es que las unidades de Servicios Penitenciarios y Carcelarios son legalmente los únicos responsables de prestar en debida forma la atención médica requerida por el interno accionante, […]». 1.3.4. Fiduciaria Central S.A. - Patrimonio Autónomo Fideicomiso Fondo Nacional de Salud PPL Mediante Oficio AP-DJ-DJ-OE 9738 del 31 de octubre de 2022, la fiducia solicitó la desvinculación del asunto al señalar que «es una entidad de servicios financieros que tiene por objeto social la celebración y ejecución de todos los actos, contratos y operaciones propias de la actitud fiduciaria con sujeción a los requisitos, restricciones y limitaciones impuestas por las leyes aplicables a las entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia […]», por lo que estaría llamada a comparecer, exclusivamente, como vocera del patrimonio autónomo fideicomiso Fondo Nacional de Salud de las PPL.

Sin perjuicio de lo anterior, refirió que en el asunto existe cosa juzgada constitucional toda vez que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Popayán, en la acción de tutela 2021-00219-00, ordenó tratamiento integral odontológico en favor del señor Játiva Rúales, tal como lo reiteró el Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas del mismo circuito en el expediente 2022-10553-00, al desatar una segunda solicitud de amparo elevada por los mismos hechos y pretensiones, en especial, por la realización de los exámenes odontológicos que hoy se deprecan.. 1.3.5.

Del CPAMS Popayán

1.4. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia del 8 de noviembre de 2022, declaró improcedente la acción de tutela por existir cosa juzgada en cuanto los derechos a la salud y de petición, y negó el amparo del derecho al debido proceso. En cuanto a la existencia de cosa juzgada, refirió que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Popayán mediante sentencia núm. 250 del 16 de diciembre de 2021, proferida en la acción de tutela 19001 33 33 003 2021 00219 00, reconoció en favor del señor Juan Carlos Játiva Rúales la prestación del servicio odontológico integral.

En cuanto a los cargos presentados contra las decisiones proferidas por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Popayán, mediante las cuales se le negó al accionante las solicitudes de desacato presentadas con ocasión del supuesto incumplimiento de la referida orden de amparo, consideró «[…] En lo que respecta a la supuesta desatención del Juez Tercero Administrativo frente a la falta de materialización del tratamiento integral de su patología oral, en vista de que no se había impartido orden para la realización de los exámenes denominados “TOMOGRAFÍA BIMAXILAR COMPONENTE 3D” y “ESCANER BIMAXILAR” para que el rehabilitador oral pudiera determinar si era o no candidato a la realización de implantes dentales y para que se procediera a ello de ser encontrado apto.

Es pertinente explicitar que como bien lo hubiere interpretado en el Auto Interlocutorio No. 252 del 22 de abril de 2022, que en ningún aparte de la historia clínica del paciente arrimada al expediente para resolver el trámite incidental, era posible extractar que los rehabilitadores orales que lo han atendido indicaran que la ausencia dental que presentaba se debía tratar con implantes ni mucho menos la orden para la realización de los mencionados exámenes, a contrario sensu, en esta se recalcaba el hecho que si bien se le prescribió tratamiento con prótesis parcial removible o fija, este no había sido aceptado por el paciente.

Dicho esto, también resulta adecuado resaltar, que en la historia clínica valorada por el Juez Tercero Administrativo del Circuito de Popayán no se encontró ninguna anotación o registro de los rehabilitadores orales que permitiera estimar que el tratamiento de la mencionada patología con prótesis parcial removible o fija implicara algún tipo de secuela que repercutiera negativamente en la salud del paciente; por ello, al haber sido prescritos por sus especialista tratantes, se tiene que es este el tratamiento que fue amparado por el juez de tutela, el cual ha sido claramente garantizado por las autoridades carcelarias.

De suyo, que la autoridad judicial accionada constató con los informes y las pruebas allegadas por las autoridades carcelarias, que según lo consignado en la historia clínica del actor se estaba cumpliendo con la orden de tutela, con lo cual no era posible verificar la configuración del aspecto objetivo para imponer la sanción o para aperturar el incidente de desacato, puesto que - se itera -, en las pruebas vistas por el Juez el insumo y el tratamiento solicitados no estaban prescritos por sus odontólogos ni rehabilitadores orales tratantes, encontrando la Sala que su actuar está conforme a derecho. […]».

1.5. ESCRITO DE IMPUGNACIÓN El accionante impugnó la decisión del a quo, sin expresar consideración. II. CONSIDERACIONES Con el fin de resolver la presente acción de tutela, en esta providencia se tratarán los siguientes aspectos: i) competencia, ii) delimitación del asunto a decidir, iii) problemas jurídicos, iv) de la cosa juzgada, v) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, vi) actuaciones judiciales adelantadas en el trámite del incidente de desacato cuestionado y, vii) del caso concreto. 2.1.

COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en cuanto estipula que «[p]resentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]», esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada contra el fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca.

2.2. DELIMITACIÓN DEL ASUNTO A DECIDIR De conformidad con el escrito de tutela y la manifestación del accionante de impugnar la decisión de primera instancia, observa la Sala que lo pretendido por el actor es lograr la realización de los exámenes dentales tomografía bimaxilar, un componente 3D y un scaner bimaxilar, así como el suministro de una crema dental específica y de cuatro implantes dentales.

Así mismo, se tiene que tales procedimientos fueron solicitados en el marco de los trámites de desacato iniciados por el actor en la acción de tutela 19001 33 33 003 2021 00219 00, con ocasión de la sentencia del 16 de diciembre de 2021, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Popayán a través de la cual, en amparo de sus derechos fundamentales a la salud y de petición, se ordenó prestarle servicio odontológico integral de acuerdo a sus necesidades.

Incidentes que han sido resuelto de manera desfavorables mediante autos núms. 049 del 8 de febrero de 2022, 160 del 10 de marzo de 2022 y 252 del 22 de abril de 2022, los cuales también fueron cuestionados por el actor, según se lee del escrito petitorio, en tanto, principalmente, le han negado los referidos implantes dentales. De acuerdo con lo expuesto, tal como lo hizo el a quo, el presente estudio se dirigirá a establecer si en el presente asunto existe cosa juzgada constitucional, y si las decisiones que negaron los trámites de desacato del señor Juan Carlos Játiva vulneraron sus derechos fundamentales.

2.3. PROBLEMAS JURÍDICOS De acuerdo con lo expuesto en el numeral anterior, como problemas jurídicos a resolver, la Sala deberá definir: ¿La acción de tutela presentada por el señor Juan Carlos Játiva Rúales comporta una actuación temeraria o configura cosa juzgada, como quiera que en oportunidad anterior interpuso recurso de amparo, presuntamente, con la misma identidad de partes, objeto y causa petendi con el fin de lograr los exámenes médicos odontológicos y el suministro de una crema e implante dental echados de menos? ¿La acción de tutela es procedente para cuestionar las decisiones proferidas por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Popayán, mediante las cuales se negaron los desacatos propuestos en la acción de tutela 19001 33 33 003 2021 00219 00? De ser favorable la respuesta al anterior problema jurídico, deberá la Sala establecer si ¿El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Popayán vulneró el derecho fundamental al debido proceso del señor Juan Carlos Játiva Rúales al negar los desacatos propuestos pese a que las autoridades carcelarias no le han realizado los exámenes dentales tomografía bimaxilar, un componente 3D y un scaner bimaxilar ni se le ha suministrado la crema dental Colgate Pro Alivio ni los implantes dentales?

2.4. DE LA ACTUACIÓN TEMERARIA Y LA COSA JUZGADA EN LA ACCIÓN DE TUTELA. La acción de tutela [al constituirse en un mecanismo efectivo de defensa judicial de los derechos constitucionales] cuenta con un procedimiento -que si bien es sumario- garantiza el desarrollo de una actividad dotada de todas las posibilidades de defensa para los involucrados, llegando –en todos los casos- al conocimiento de la Corte Constitucional, a quien se le confió la guarda y supremacía de la carta magna y ante quien opera un proceso de selección cuya decisión, en todo caso, le imprime a las providencias de las instancias fuerza de cosa juzgada constitucional; corporación, que en sentencia T-089/2019, consideró: «[…] Ahora bien, la cosa juzgada se configura cuando existe la triple identidad mencionada, es decir, de partes, hechos y pretensiones, sin que se evidencie la configuración del elemento subjetivo que es la intención de buscar engañar a las autoridades judiciales y abusar del ejercicio de la acción de tutela.

Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que un fallo de tutela hace tránsito a cosa juzgada, en el evento en que esta Corporación se pronuncia sobre una determinada acción de tutela ya sea mediante fallo o a través del auto de selección que notifica la no selección de la misma. Lo anterior, de conformidad con el artículo 243 de la Constitución Política de Colombia.

La figura de cosa juzgada constitucional prohíbe“(…) que se profiera un nuevo pronunciamiento sobre el mismo asunto, pues ello desconocería la seguridad jurídica que brinda este principio de cierre del sistema jurídico”. Sin embargo, aún cuando estos tres supuestos se evidencien, el juez constitucional deberá hacer un análisis material entre las acciones de tutela presentadas, con el fin de identificar si existen nuevos elementos que llevaron al actor a presentar la solicitud de amparo y que habiliten al juez para realizar un nuevo pronunciamiento.

Por lo que, la cosa juzgada no es otra cosa que “los efectos jurídicos de las sentencias, en virtud de los cuales éstas adquieren carácter de inmutables, definitivas, vinculantes y coercitivas, de tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y decididos en ellas, no resulta admisible plantear litigio alguno ni emitir un nuevo pronunciamiento”. […]».

En este sentido, entonces, el uso de la acción de tutela debe ser racionalizado y atender al hecho de que, una vez resuelto el caso por un juez constitucional, éste no puede ser puesto en conocimiento -bajo los mismos supuestos y con idénticas pretensiones y partes- ante otra autoridad, pues ello implicaría un quebrantamiento del principio de la cosa juzgada constitucional.

Bajo esta óptica, entonces, el artículo 38 del Decreto 2591 de 1992 regula: «[…] Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes. El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años.

En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar […]». (Subrayas fuera del texto). Sin embargo, no es suficiente presentar una acción de amparo más de dos veces ante varios despachos judiciales para que se configure la actuación temeraria, ya que deben concurrir una serie de requisitos establecidos por la jurisprudencia de la referida corporación, de la siguiente manera: «[…] Para deducir que una misma demanda de tutela se ha interpuesto varias veces, con infracción de la prohibición prevista en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, es indispensable acreditar: (i) La identidad de partes, es decir, que ambas acciones de tutela se dirijan contra el mismo demandado y, a su vez, sean propuestas por el mismo sujeto en su condición de persona natural, ya sea obrando a nombre propio o a través de apoderado judicial, o por la misma persona jurídica a través de cualquiera de sus representantes legales.

(ii) La identidad de causa petendi, o lo que es lo mismo, que el ejercicio simultáneo o sucesivo de la acción se fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de causa. (iii) La identidad de objeto, esto es, que las demandas busquen la satisfacción de una misma pretensión tutelar o el amparo de un mismo derecho fundamental. (iv) Por último, y como se dijo anteriormente, a pesar de concurrir en un caso en concreto los tres (3) primeros elementos que conducirían a rechazar la solicitud de tutela, el juez constitucional tiene la obligación a través del desarrollo de un incidente dentro del mismo proceso tutelar, de excluir la existencia de un argumento válido que permita convalidar la duplicidad en el ejercicio del derecho de acción […]» De lo expuesto, se concluye que los jueces de tutela deben verificar cuidadosamente los citados requisitos partiendo de la presunción de buena fe del accionante, pues no es suficiente con el cumplimiento formal de los mismos, sino que se hace necesario examinar las razones por las cuales se interponen las demandas y evaluar si los motivos están plenamente justificados y, de esta manera, determinar la existencia de una actuación temeraria. 2.4.1.

De la existencia de cosa juzgada en el caso en concreto De conformidad con la información suministrada por la Fiduciaria Central S.A. - Patrimonio Autónomo Fideicomiso Fondo Nacional de Salud PPL, el señor Juan Carlos Játiva Rúales en oportunidad anterior impetró acción de tutela, presuntamente, por los mismos hechos y bajo las mismas pretensiones que en el asunto constitucional en estudio, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán, siendo desatada a través de sentencia del 3 de junio de 2022.

Dicho al anterior, la Sala se permite realizar un comparativo entre la referida acción de tutela y el asunto bajo estudio, así: Así pues, pese al encontrarse identidad de partes, causa petendi y objeto, no puede hablarse siempre de la existencia de una acción temeraria, pues para que ésta se configure se requiere que haya una actuación dolosa o de mala fe contra la administración de justicia, por parte de quien invoca varios recursos de amparo.

En síntesis, la tutelante instauró la presente acción con el fin de lograr que, en amparo de sus derechos fundamentales a la salud, debido proceso y de petición, se ordene a quien corresponda se le realice los exámenes dentales tomografía bimaxilar, un componente 3D y un scaner bimaxilar, y se le suministro de la crema dental Colgate Pro Alivio y los implantes dentales No obstante, y sin desconocer que se interpone la presente acción bajo los mismos supuestos fáctico del expediente de tutela ya referido, su actuación no da lugar a interponer una sanción. Ello, por cuanto del líbelo introductorio presentado se deduce que su radicación obedeció a que, aparentemente, se tenía el convencimiento errado de que agregar, modificar o ampliar algunos hechos a la nueva demanda de tutela, e identificar una nueva autoridad judicial como accionada, de los cuales se constató tienen la misma finalidad, se entendería que se trataba de otra acción diferente a la impetrada en otra oportunidad; y a que su actuar urgente de defender sus derechos impedía la configuración de la temeridad, de lo que no se puede colegir mala fe o ánimo fraudulento contra la administración de justicia. Lo anterior, sin perjuicio de que en el asunto bajo examen se haya presentado el fenómeno de cosa juzgada cuyo objeto es efectivizar el derecho constitucional al debido proceso y la seguridad jurídica, pues se erige en garantía de que una determinada controversia decidida en sede judicial no será objeto de un proceso posterior.

De este modo, se impide que los debates se tornen indefinidos en el tiempo y se procura la eficiencia en la administración de justicia. Bajo este contexto, es claro que el primer pronunciamiento con efectos inter partes impide una nueva decisión en relación con aspectos previamente definidos, lo cual ocurre en el asunto bajo análisis, en la medida en que esta corporación ya tuvo oportunidad de pronunciarse respecto a la controversia planteada, de manera que la acción de tutela bajo estudio es improcedente ante la existencia del fenómeno de cosa juzgada.

Además, tal como se consideró en la primera acción de tutela impetrada, ya existe una orden judicial que amparó los derechos fundamentales a la salud y de petición del señor Juan Carlos Játiva Rúales, en el sentido de ordenarles a las autoridades carcelarias correspondientes que le presten el servicio de salud odontológico integral. Así las cosas, en consideración a que el Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán profirió una decisión respecto de la solicitud de amparo que hoy se reitera, se considera que en el sub exámine ha operado el fenómeno de la cosa juzgada, de donde no solamente se predican los efectos procesales de la inmutabilidad y definitividad de la decisión, sino que igualmente se producen efectos sustanciales, consistentes en precisar con certeza la relación jurídica objeto de litigio; siendo esta la respuesta al primer problema jurídico planteado.

Así entonces, la Sala confirmará el numeral primero de la sentencia del 8 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del cauca.

2.5. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. 2.2.1. Acción de tutela contra desacato. Ahora bien, teniendo en cuenta que en el caso concreto la providencia que se cuestiona es aquella que impuso sanción con ocasión del presunto incumplimiento de una orden de tutela, es pertinente advertir que en reiterada jurisprudencia se ha considerado que, por regla general, la acción constitucional de tutela no procede dentro de un trámite de acción de tutela.

Lo anterior, en tanto se trata de una acción que tiene carácter excepcional, en razón a que la propia Constitución Política la ha señalado como un mecanismo encaminado a la protección de derechos fundamentales, y que, por lo tanto, su utilización debe hacerse en forma racional, de manera que no se reste su eficacia. Sin embargo, en ciertas ocasiones es procedente dejar de lado tal postura para estudiar de fondo dichas providencias, esto es, en aquellos eventos en los que bajo una interpretación restrictiva, sea evidente la vulneración grave de derechos fundamentales.

Al respecto la Corte Constitucional en Sentencia T- 482 de 2013 expresó que la acción de tutela contra la providencia que decide el incidente de desacato procede en forma excepcional, «[…] siempre que logre verificarse la existencia de una vía de hecho […]», pues en virtud de tal procedimiento se toman decisiones que pueden vulnerar los derechos fundamentales de las partes.

Adicionalmente, consideró, que para que proceda la acción de tutela contra la providencia que resuelve un incidente de desacato es necesario además de superar los requisitos generales y específicos de la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, que el trámite incidental haya finalizado; y en relación con el demandante que: i) los argumentos expuestos en el trámite del desacato y en la acción de tutela contra éste deben ser coherentes y no contradictorios, ii) no se trate de asuntos nuevos, pues el momento procesal para argumentarlos es el mismo incidente de desacato; y iii) no puede pedir o presentar pruebas que no fueron originalmente solicitadas y que el juez no estaba obligado a practicar oficiosamente.

Así mismo, en relación con el juez constitucional que conoce de una tutela contra providencia de desacato, consideró que éste debe limitarse a estudiar: i) si el juez que concedió el incidente de desacato se ajustó a la orden de amparo cuyo incumplimiento define; ii) si respetó el debido proceso y, iii) si la sanción interpuesta –si fuere el caso- no resulte arbitraria, sin que por otra parte pueda reabrir el debate o decidir sobre el fondo del asunto ya fallado en la tutela donde se produjo el incidente de desacato que se ataca, ni cambiar la protección concedida o el alcance y contenido de aquella.

En ese orden de ideas, el actuar del juez constitucional que conoce del recurso de amparo impetrado contra decisiones de desacato, está limitado al estudio del trámite y la decisión adoptada en virtud del incidente mismo, por lo tanto el juez de tutela no puede entrar a desplegar un estudio del fondo del asunto y reabrir el debate que quedó clausurado en la tutela original y en consecuencia, le está vedado revisar la decisión original de proteger el derecho o cambiar el alcance o contenido sustancial de las órdenes proferidas por el juez de la primera tutela cuyo desacato se estudia.

Así las cosas, en el caso sub lite al pretenderse el estudio de los autos mediante los cuales el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Cúcuta se ha abstenido de dar apertura a los incidentes de desacato propuestos, hace procedente analizar de fondo la acción de tutela impetrada, siempre y cuando se superen los demás requisitos generales de procedencia del recurso de amparo contra decisiones judiciales, en razón a la vigencia de los derechos fundamentales dentro del marco de un Estado Social de Derecho. 2.2.2.

Requisitos de procedencia general. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes, c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable, y d) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan al accionante a atacar por esta vía las providencias judiciales proferidas en el trámite de un incidente de desacato en sede de tutela.

Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado; siendo favorable la respuesta al segundo problema jurídico enunciado.

2.6. ACTUACIONES JUDICIALES ADELANTADAS EN EL TRÁMITE DEL INCIDENTE DE DESACATO CUESTIONADO - El señor Juan Carlos Játiva Ruales impetró acción de tutela en contra del INPEC, la USPEC y el Consorcio PPL, hoy Fideicomiso Fondo Nacional de Salud PPL - Fiduciaria Central S.A, para que, en amparo de sus derechos fundamentales a la salud y de petición, se le preste la atención médica odontológica necesaria de acuerdo a sus padecimientos. - El conocimiento del asunto, con radicado 19001333300320210021900, correspondió al Juzgado tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que, mediante sentencia del 16 de diciembre de 2021, resolvió: «[…]

PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales a la SALUD y de PETICION del señor JUAN CARLOS JATIVA RUALES, identificado con cedula de ciudadanía No. 76.323.486 y T.D. 12092, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR al INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO, a través del Director y/o representante legal o quien haga sus veces, que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la presente providencia, autorice, ordene y realice la valoración odontológica, al señor JUAN CARLOS JATIVA RUALES, […], a través de la Unidad de Atención Primaria y Atención de Urgencias, para que el profesional en la salud emita un diagnóstico, y el posible tratamiento a seguir para el restablecimiento de la salud del paciente, el cual deberá ser prestado de manera oportuna, y en caso de remisión a servicios extramurales, tramitará el otorgamiento de las autorizaciones a que haya lugar, solicitará la programación de cita, y realizará el traslado del paciente.

Así mismo, y a través de la dependencia competente expida y notifique respuesta de fondo a las solicitudes elevadas por actor, a través de las cuales solicitó atención odontológica para tratar sus molares.

TERCERO: ORDENAR al FIDEICOMISO FONDO NACIONAL DE SALUD PPL -FIDUCIARIA CENTRAL S.A., que cuando se emitan ordenamientos médicos u odontológicos, COORDINE con el Contac center o el órgano encargado, para que sean expedidas de manera oportuna en caso de ser necesario, las autorizaciones respectivas, y de igual manera propenderá por la atención médica oportuna y continua del paciente a través de la red de servicios contratada.

Además, para que le sean prestados todos y cada uno de los servicios al actor de manera oportuna, continua e integral, en relación con el diagnóstico que se emita por el odontólogo.

CUARTO: ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS USPEC, para que VELE porque se le preste de manera continua, oportuna e integral el servicio de salud al actor. […]» - A través de escrito del 19 de enero de 2021, el actor promovió incidente de desacato ante el presunto incumplimiento de la orden de amparo, en el cual refirió: «[…] solicité crema dental COLGATE PROALIVIO que es especializada en encías sensibles pero la odontóloga Nancy se negó a realizar esta remisión, e igualmente se opuso rotundamente para mis implantes dentales de mis cuatro molares con el fin de mitigar el impacto de los alimentos contra mis encías, que es lo que me produce inflamación crónica de encías. […]». - Luego del trámite pertinente, el juzgado de conocimiento mediante auto núm. 049 del 8 de febrero de 2022, se abstuvo de emitir sanción al considerar: «[…] Ahora bien, conforme la historia clínica del accionante, se tiene que se le ha venido prestando la atención del servicio médico en odontología al señor Jativa Ruales, dejándose constancia de los procedimientos a él realizados por el odontólogo tratante y que, para el 25 de enero de 2022, se expidió orden m[e]edica con remisión con especialidad de rehabilitación oral.

Obra formato de referencia y contrarreferencia de fecha 26 de enero de 2022, expedida por la Odontóloga del Inpec, en el que se solicitó el procedimiento de rehabilitación oral por ausencia parcial de dientes; autorización que se efectúo el trámite para su correspondiente autorización. […] En consecuencia, considera esta Judicatura que las entidades accionadas, han garantizado los servicios médicos requeridos por el paciente el señor Juan Carlos Jativa Ruales, en principio a través del servicio médico intramural y con el inicio del correspondiente tramite de autorización de atención en salud oral extramural, dando así cumplimiento a la orden judicial impartida en el fallo de tutela del 16 de diciembre de 2021, proferida dentro del presente asunto.

Por lo anterior, no resulta exigible en la actualidad, el cumplimiento del ordenamiento de tutela y en consecuencia, se abstendrá de dar aplicación a las sanciones dispuestas en el Decreto 2591 de 1991. Sin perjuicio de lo anterior, se conminará a las entidades accionadas para que una vez la valoración por parte del especialista en rehabilitación Oral, se proceda a garantizar TRATAMIENTO INTEGRAL prescrito para el tratamiento de su patología, incluida la práctica de exámenes, procedimientos, medicamentos e insumos, hospitalización, consultas, cirugía y demás ordenados para su tratamiento, y gestionará lo de su cargo para la pronta realización, en los términos y condiciones que el correspondiente médico tratante le ordene, conforme el numeral 2 de la sentencia No. 250 del 16 de diciembre de 2021. […]». - El 14 de febrero de 2022, el actor presentó un segundo escrito de desacato, en el que solicitó: «[…] 1) Impartir orden para autorizar los (4) cuatro implantes dentales (molares) fijos en el menor tiempo posible y no prótesis removibles. 2) continuar la rehabilitación oral ordenada por la especialista en rehabilitación oral Dra. Fernanda Castillo plasmada en mi historia clínica, de forma continua y no esporádica, igualmente sin perjuicios a mi persona y de forma oportuna e integral. 3) Suministro de la crema dental especial para sensibilidad dental Colgate Pro-Alivio, que aún a pesar de haber dado ud. la orden no se me ha entregado y que sea periódicamente y no por una sola vez. […]» - Mediante auto núm. 160 del 10 de marzo de 2022, el despacho accionado, nuevamente, se abstuvo de dar apertura al incidente de desacato propuesto, al encontrar que: «[…] En consecuencia, considera esta Judicatura que las entidades accionadas, han garantizado los servicios médicos requeridos por el paciente el señor Juan Carlos Jativa Ruales; además de la revisión de su historia clínica no se observa que el médico tratante en rehabilitación oral haya ordenado como tratamiento la realización del procedimiento de implantes dentales, en cambio si se tiene constancia que el procedimiento por ella recomendado fue el removible, con el fin de devolver la funcionalidad de los dientes perdidos, ante lo cual el accionante se negó a recibir.

En igual sentido, se tiene que no obra orden medica expedida por los médicos tratantes para la entrega del insumo proalivio, tal como lo aduce el accionante en sus escritos de incidente de desacato. […]». - El 14 de marzo de 2022 el accionante impetró un tercer desacato insistiendo en cuatro implantes dentales y la entrega de la crema dental Colgate Pro Alivio. - El juez de conocimiento, una vez más, mediante auto núm. 252 del 22 de abril de 2022 se abstiene de dar apertura al incidente de desacato propuesto, en los siguientes términos: «[…] Ahora bien, conforme la historia clínica del accionante, se tiene que se le ha venido prestando la atención del servicio médico en odontología al señor Jativa Ruales, dejándose constancia de los procedimientos a él realizados por el odontólogo tratante en el área de sanidad intramural del centro carcelario como extramural de fecha 8 de febrero de 2022 al 6 de abril de 2022, fue atendido por médico especialista en rehabilitación oral, así: De la historia clínica expedida por la IPS FES SAS del señor Juan Carlos Jativa Rueales de fecha 6 de abril de 2022 se tiene que al momento de la valoración el médico especialista indicó que ante la ausencia de exámenes especialidados no es posible determinar si es apto para colocación de implante, por lo que ello depende del área de la zona y tipo de hueso lo permita, por lo que ofreció como alternativa la prótesis parcial removible, dejó constancia que dicho tratamiento no fue aceptado por el paciente.

En consecuencia, considera esta Judicatura que las entidades accionadas, han garantizado los servicios médicos requeridos por el paciente el señor Juan Carlos Jativa Ruales; además de la revisión de su historia clínica no se observa que el médico tratante en rehabilitación oral haya ordenado como tratamiento la realización del procedimiento de implantes dentales, como se indicó anteriormente, no existe exámenes que determinen que es paciente apto para dicho procedimiento, como tampoco percata el Despacho que los mismos hayan sido ordenados, en cambio si se tiene constancia que actualmente y por la necesidad, los médicos tratantes han considerado como tratamiento la prótesis parcial removible, con el fin de devolver la funcionalidad de los dientes perdidos, ante lo cual el accionante se negó a recibir.

En igual sentido, se tiene que no obra orden medica expedida por los médicos tratantes para la entrega del insumo proalivio, tal como lo aduce el accionante en sus escritos de incidente de desacato. […] Entonces, el tratamiento integral consiste en asegurar la atención de las prestaciones del servicio de salud relacionadas con las afecciones de los pacientes, relacionadas con las prescripciones realizadas por el médico tratante para lograr la recuperación de la salud; así entonces, es el médico tratante, en este caso el odontólogo, quien determina la idoneidad y conveniencia de los servicios requeridos, lo cual deja constancia en la historia clínica, y no le corresponde al paciente, o incluso a los jueces constitucionales, valorar la adecuada científica de los procedimientos a la luz de las condiciones particulares de cada persona.

En ese orden de ideas, el Despacho se abstendrá de iniciar INCIDENTE DE DESACATO propuestos por el accionante, al no existir merito para ello, de conformidad con lo previsto en el Decreto 2591 de 1991, en tanto se está dando cumplimiento a lo ordenado en el fallo judicial con el fin de restablecer la salud oral del señor Juan Carlos Játiva.

Sin perjuicio de lo anterior, se conminará a las entidades accionadas para que sigan garantizando TRATAMIENTO INTEGRAL para el tratamiento de su patología, incluida la práctica de exámenes, procedimientos, medicamentos e insumos, hospitalización, consultas, cirugía y demás ordenados para su tratamiento, y gestionará lo de su cargo para la pronta realización, en los términos y condiciones que el correspondiente médico tratante le ordene, conforme el numeral 2 de la sentencia No. 250 del 16 de diciembre de 2021. […]»

2.7. DEL CASO CONCRETO. El señor Juan Carlos Játiva Rúales acudió al juez de tutela, en protección de su derecho fundamental al debido proceso, con ocasión de las decisiones adoptadas por la autoridad judicial accionada mediante las cuales se abstiene de dar apertura a los incidentes de desacato propuestos ante el presunto incumplimiento de la orden de amparo proferida en su favor mediante sentencia del 16 de diciembre de 2021, en la cual se ordenó a las autoridades carcelarias competentes de velar por la salud de la PPL, que se le garantice el servicio odontológico integral que requiere, de acuerdo a sus necesidades.

Específicamente, cuestiona el actor, la negativa a la realización de los exámenes dentales tomografía bimaxilar, un componente 3D y un scaner bimaxilar, como al suministro de la crema dental Colgate Pro Alivio y de cuatro implantes dentales, pese a haber sido ordenado por una de las profesionales en salud oral tratante. Argumento que, pese a no identificarse en el escrito de tutela como un defecto fáctico, el estudio del asunto se dirigirá en tal sentido, pues, se logra establecer, que, presuntamente, el juez de tutela accionado desconoció órdenes médicas.

Al respecto, de conformidad con el recuento fáctico descrito en el acápite 2.6. de esta providencia, es claro que las decisiones por las cuales el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Cauca se abstuvo de dar apertura de los incidentes de desacato propuestos por el señor Juan Carlos Játiva Ruales, con el fin de lograr la realización de los exámenes dentales tomografía bimaxilar, un componente 3D y un scaner bimaxilar, y el suministro de la crema dental Colgate Pro Alivio y de cuatro implantes dentales, se fundamentaron en la ausencia de órdenes médicas emitidas por los médicos de salud oral tratantes, en tal sentido.

En este punto, llama la atención de la Sala el hecho que las solicitudes del actor no se fundamentan en órdenes médicas, sino en recomendaciones verbales que le pudo haber hecho en su momento el profesional de la salud oral que lo atendió; dicho ello, tal como lo consideró el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Cúcuta en las decisiones que se acusan, en la historia clínica aportada al expediente no obran recomendaciones en tal sentido, siendo lógico y ajustado a derecho, abstenerse de dar apertura a los incidentes de desacato propuestos.

En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad de la parte actora con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Cúcuta cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, lo que conduce a la denegatoria del recurso de amparo.

Así las cosas, esta Sala de decisión observa que el despacho judicial accionada no incurrió en irregularidad alguna, debido a que las providencias acusadas fueron proferidas conforme a las normas reguladoras de su función judicial, apoyándose en los supuestos fácticos y jurídicos acreditados para efectuar la interpretación que consideró más ajustada al caso concreto.

De conformidad con lo expuesto, la Sala encuentra que las decisiones a través de las cuales se han negado los incidentes de desacato propuestos por el señor Juan Carlos Játiva Rúales no incurrieron en irregularidad alguna; razón por la cual, se confirmará el ordinal segundo de la decisión del a quo, mediante el cual negó el amparo de su derecho fundamental al debido proceso.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia del 8 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual i) declaró la configuración de cosa juzgada frente al amparo de los derechos a la salud y de petición y ii) negó el amparo respecto al derecho al debido proceso del señor Juan Carlos Játiva Rúales, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Librar las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

TERCERO: En acatamiento a las disposiciones del articulo 32 ibidem, dentro de los diez (10) días siguientes remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica           Firma electrónica               CÉSAR PALOMINO CORTÉS (E)    CARMELO PERDOMO CUÉTER