08001233300020230038101 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 08001-23-33-000-2023-00381-01 (70.710) Actor: HELENA DEL CARMEN CARRERA ARRIETA Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE SOLEDAD-SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO Temas: REPARACIÓN DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO - Alcance – PROCEDENCIA DE LA PRETENSIÓN DE GRUPO RESPECTO DE ASUNTOS LABORALES – Criterio de unificación – Exigencia de la reclamación administrativa a la luz de la regla de unificación / RECHAZO DE LA DEMANDA – El presente asunto no es susceptible de control judicial.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 17 de octubre de 2023, a través del cual el Tribunal Administrativo del Atlántico rechazó la demanda de la referencia. I. SÍNTESIS DEL CASO 1. El grupo actor pretende la indemnización de los perjuicios causados por el no pago de las acreencias laborales causadas durante el tiempo en el que se desempeñaron como docentes del municipio de Soledad (Atlántico), y hasta que la Administración los declaró insubsistentes.

II.

ANTECEDENTES A. Demanda 2. El 12 de octubre de 20231, los señores Helena del Carmen Carrera Arrieta y otras 20 personas2, en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, interpusieron demanda contra el municipio de Soledad (Atlántico)-Secretaría de Educación, con el propósito de que fueran indemnizados por los perjuicios causados con ocasión de la omisión en el pago de los salarios y 1 Memorial que obra en el índice 2 del Samai del Tribunal Administrativo del Atlántico. 2 Las personas integrantes de la presente pretensión de grupo fueron plenamente identificadas con su nombre y documento de identidad en el folio 1 de la demanda de la referencia. Radicación: 08001-23-33-000-2023-00381-01 No. Interno: 70.710 Actor: Helena del Carmen Carrera Arrieta y otros Demandado: Municipio de Soledad-Secretaría de Educación Referencia: Medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo 2 prestaciones sociales a las que tenían derecho como docentes de distintas instituciones educativas a cargo de la referida entidad territorial. 3.

Como indemnización, el grupo demandante, solicitó las siguientes sumas de dinero: i) $1.430’142.609 por concepto de lucro cesante3; ii) $2.707’317.970 por daño emergente4, y iii) 100 smmlv por perjuicios morales5, estos últimos pedidos a favor de cada uno de los afectados. 4. Como fundamento de sus pretensiones, en síntesis, se narró: 5.

La parte actora indicó que mediante Decreto municipal 029 del 10 de enero de 2019, el municipio de Soledad adoptó la planta de personal docente para la prestación del servicio de educación en las instituciones de dicha entidad. 6. En virtud de lo anterior, entre el 4 y el 9 de diciembre de 2019, los accionantes fueron nombrados y posesionados como docentes adscritos al Plan Global de Docentes de la Secretaría de Educación del municipio accionado.

Como consecuencia de lo anterior, el 30 de diciembre de esa misma anualidad, el secretario de educación envió comunicado a las correspondientes instituciones educativas para que asignaran la respectiva carga académica a cada uno de los docentes. 7. El 20 de enero de 2020, los demandantes se dirigieron a las instituciones a las que fueron designados para ejercer su cargo; sin embargo, los rectores de dichos centros educativos se negaron a asignarles la correspondiente carga académica, en cuanto “existía una orden verbal de la Secretaria de Educación de abstenerse de recibir a los docentes”6, por ende, los actores solo pudieron firmar el oficio de inicio de labores. 8.

El Municipio demandado, “sin que mediara orden judicial alguna ni existiera ningún pronunciamiento respecto de la legalidad de la incorporación de los accionantes”7, declaró insubsistente el nombramiento de los demandantes, a 3 Por concepto de cesantías, intereses de las cesantías, primas de servicios, de navidad, vacaciones, bonificaciones de servicio y recreación, rubros que no les fueron pagados desde la fecha de su posesión y hasta la declaratoria de insubsistencia. 4 Derivados de la indexación, intereses moratorios y sanción moratoria de las acreencias laborales relacionadas en la nota a pie de página número 3. 5 Causados por la zozobra, angustia, congoja, desespero y aflicción generados al enterarse que no recibirían el pago de sus acreencias laborales. 6 Folio 3 de la demanda. 7 Folio 4 de la demanda.

A juicio de la parte actora, los actos administrativos de nombramiento y las actas de posesión se presumían legales, por lo que al negarles el pago de las acreencias laborales a las que tenían derecho, durante el tiempo de su vinculación como docentes, se les causaron diversos perjuicios. 10. Finalmente, respecto de la caducidad del medio de control de la referencia, el grupo demandante consideró que el daño invocado era una omisión8, por lo que el plazo para ejercer el derecho de acción era de 2 años; además, estimaron que el menoscabo era de carácter continuado, en cuanto persistió durante el período que estuvo en vigor la relación laboral entre los accionantes y la parte accionada, por lo que el término de caducidad empezó a correr cuando fueron declarados insubsistentes.

A.1. Decisión apelada 11. El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante auto del 17 de octubre de 20239, rechazó la demanda por caducidad, esto con fundamento en el inciso segundo del artículo 90 del CGP, que aplicó en virtud de la remisión normativa de la Ley 472 de 1998. 12. De manera preliminar, el Tribunal explicó que, de conformidad con el auto de unificación dictado el 17 de mayo de 2023 por la Sala Especial de Decisión Catorce de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado10, a través de la pretensión de grupo, interpuesta al amparo de la Ley 1437 de 2011, es posible solicitar la reparación de los perjuicios causados por una causa común ocurrida en el contexto de relaciones laborales o de empleo público. 13.

El a quo determinó que la causa petendi en el presente asunto tenía que ver con: i) el reconocimiento y pago de algunos derechos laborales a favor de los demandantes, y ii) la indemnización por los perjuicios que se les causó con la ilegalidad de los actos administrativos a través de los cuales se declaró insubsistente el nombramiento de cada uno de ellos. 8 Derivada del no pago de las acreencias laborales a las que tenían derecho como docentes del municipio accionado. 9 Providencia que obra en el índice 4 del Samai del Tribunal Administrativo del Atlántico. 10 C.P: Alberto Montaña Plata, exp: 2013-00158-01.

Para el Tribunal, el último de los actos administrativos de declaratoria de insubsistencia fue expedido el 22 de diciembre de 2021, por lo que la pretensión de grupo no se formuló en oportunidad, en cuanto la demanda de la referencia se presentó el “13 de octubre de 2023”12. A.2. Recurso de apelación 16. Los accionantes formularon recurso de apelación contra la anterior determinación13, al considerar que el daño invocado se derivó de la omisión en la que incurrió la entidad accionada al no pagarles las acreencias laborales a las que tenían derecho como docentes, para lo cual aclaró que en la demanda no se cuestionó la legalidad de los actos administrativos que declararon la insubsistencia, ni tampoco se pretende reparación alguna por ese concepto. 17.

En esa medida, la omisión en el pago de los salarios y prestaciones sociales se trató de un daño continuado, el cual persistió durante el tiempo que los decretos de nombramiento estuvieron vigentes, por lo que el plazo de 2 años para demandar empezó a correr cuando finalizó el vínculo laboral de cada uno de ellos14. 11 Folio 11 de la decisión apelada. 12 Folio 13 de la decisión apelada.

Se advierte que la fecha “13 de octubre de 2023” se encuentra entre comillas, toda vez que fue la señalada por el a quo como de presentación de la demanda; sin embargo, en realidad ésta fue radicada el 12 de octubre de 2023. 13 Memorial que consta en el índice 8 del Samai del Tribunal Administrativo del Atlántico. 14 A través de proveído del 2 de noviembre de 2023, la primera instancia concedió el recurso de apelación interpuesto.

El expediente fue enviado a esta Corporación el 23 de noviembre de ese mismo año y, previo reparto, ingresó al despacho del magistrado ponente el 13 de diciembre siguiente. Índice 2 del Samai del Consejo de Estado. Radicación: 08001-23-33-000-2023-00381-01 No. Interno: 70.710 Actor: Helena del Carmen Carrera Arrieta y otros Demandado: Municipio de Soledad-Secretaría de Educación Referencia: Medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo 5 III.

CONSIDERACIONES A. Alcance del recurso de apelación15 18. El Tribunal a quo concluyó que la pretensión de grupo era procedente; sin embargo, frente al daño alegado mediaban actos administrativos, por lo que la caducidad era de 4 meses y, por ende, la demanda de la referencia no fue oportuna. 19. En criterio de la parte actora, en el sub lite solo se pide por el no pago de las acreencias laborales a las que ellos tenían derecho, distinto es que dicho menoscabo cesó cuando finalizó la relación laboral, momento a partir del cual empezó a correr el término de caducidad de 2 años. 20.

De conformidad con los cargos de apelación de la parte demandante, le corresponde a la Sala determinar si la demanda de la referencia fue o no interpuesta en oportunidad legal, lo cual impone establecer el medio de control procedente, previa determinación de la causa petendi. B. Cuestión previa B.1. Causa petendi en el sub examine 21.

El Tribunal consideró que por medio de la demanda de la referencia también se pretende la indemnización por la declaratoria de insubsistencia, de ahí que dichos actos administrativos fueran la fuente del daño alegado y, en consecuencia, el plazo de 4 meses para demandar no se cumplió en el sub examine. 22. La parte demandante alegó que solo pretende la indemnización por la omisión derivada en el no pago de los salarios y prestaciones sociales a los que tenían derecho por el tiempo que estuvieron vinculados como docentes de la entidad accionada, cosa distinta es que el término de caducidad de 2 años empezó a correr cuando se expidieron los decretos mediante los cuales se declaró la insubsistencia del empleo de cada uno de ellos. 23.

Al revisar la demanda de la referencia, la Subsección observa que, en efecto, 15 Al sub júdice por tratarse de un medio de control de los perjuicios causados a un grupo presentado el 12 de octubre de 2023 y de una apelación del 31 de octubre siguiente, le resultan aplicables las normas procesales contenidas en la Ley 1564 de 2012, de conformidad con el artículo 68 de la Ley 472 de 1998 que, en materia de apelación, remitió a las normas procesales civiles.

Por lo anterior, en este asunto la procedencia, oportunidad y trámite de la apelación se rige por lo dispuesto en los artículos 321,322 y 326 del CGP. Radicación: 08001-23-33-000-2023-00381-01 No. Interno: 70.710 Actor: Helena del Carmen Carrera Arrieta y otros Demandado: Municipio de Soledad-Secretaría de Educación Referencia: Medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo 6 los supuestos fácticos y jurídicos del grupo actor están orientados a solicitar la indemnización por el no pago de las acreencias laborales, desde la fecha en la que cada uno de los accionantes fue nombrado como docente y hasta que se expidieron los respectivos decretos de insubsistencia. 24.

En ese sentido, los actores no formulan reparo alguno respecto de la legalidad de estas últimas decisiones administrativas. Al respecto, en la demanda de la referencia se indicó lo siguiente (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “PRETENSIONES 1. Se declare patrimonialmente responsable a la Secretaría de Educación - Municipio de Soledad, por el no pago de los salarios y prestaciones sociales a que tenían derecho los accionantes en virtud de su vinculación legal y reglamentaria mediante nombramiento y posesión suscritos por el Alcalde del Municipio de Soledad a un grupo de docentes. 2.

Que se condene al Municipio de Soledad al pago de una indemnización colectiva que contenga la suma ponderada de las indemnizaciones individuales incluido el daño emergente, el lucro cesante y los perjuicios morales, desde que se originó el hecho hasta que cese el perjuicio ocasionado. 3. Se condene al Municipio de Soledad al pago de una indemnización colectiva resultado de la suma ponderada de las indemnizaciones individuales de cada uno de los accionantes, a título de indemnización por los DAÑOS MATERIALES subjetivos y objetivados, actuales y futuros en la modalidad de LUCRO CESANTE los salarios, prestaciones sociales tales como la prima de servicio, prima de vacaciones, prima de navidad, vacaciones, cesantías e intereses sobre las cesantías y demás prestaciones dejadas de percibir, desde la fecha en que tomaron posesión de su cargo como docentes y hasta la fecha en que se materializó la desvinculación a sus cargos. 4.

Reconocer, liquidar y pagar a favor de cada uno de los accionantes, a título de indemnización por los DAÑOS MATERIALES subjetivos y objetivados, actuales y futuros en la modalidad de DAÑO EMERGENTE, los intereses de mora causados por el retardo en el pago de cada una de las mensualidades que, por concepto de salario, prestaciones sociales no devengaron desde el momento de la posesión del cargo hasta la declaratoria de insubsistencia. (…) 13.

La entidad hoy demandada MUNICIPIO DE SOLEDAD, ATLÁNTICO – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, al momento de omitir el pago de los salarios, prestaciones sociales, y demás acreencias, ocasionó perjuicios del orden patrimonial y moral a mis mandantes y su núcleo familiar, en virtud de la actuación desplegada en su contra, siendo menester que la entidad esté obligada a pagar por el daño ocasionado traducido en el pago de los salarios y prestaciones dejadas de pagar, al pago de los intereses de mora, la indexación por el reconocimiento y pago tardío y demás que Radicación: 08001-23-33-000-2023-00381-01 No. Interno: 70.710 Actor: Helena del Carmen Carrera Arrieta y otros Demandado: Municipio de Soledad-Secretaría de Educación Referencia: Medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo 7 sean objeto de reconocimiento como resultado de esta acción (…)”16 (negrillas fuera del texto original). 25.

En criterio de la Sala, el asunto de la referencia es de naturaleza laboral17, pues su fuente tiene que ver con la relación legal y reglamentaria en virtud de la cual la demandada estaba en el deber de pagarle al grupo actor los salarios y demás prestaciones sociales a los que tenían derecho como docentes del municipio de Soledad (Atlántico). 26.

Como se explicó, los demandantes consideran que la causa del daño cuya indemnización se pretende es una omisión de la demandada, en cuanto el Municipio accionado no les pagó las acreencias laborales a las que tenían derecho desde la fecha en la que fueron posesionados como docentes de la referida entidad territorial. B.2. Determinación de la fuente del daño 27.

Con el propósito de resolver el recurso de apelación, la Subsección establecerá si la fuente del daño alegado en el sub lite la constituye la omisión endilgada a la parte demandada o, por el contrario, el menoscabo se origina en un acto administrativo, aspecto relevante con el fin de determinar el plazo de caducidad. 28. A juicio de la Sala, la presente controversia no versa sobre una omisión de la Administración, sino que se trata de un asunto que requiere el estudio de la legalidad de un acto administrativo particular (expreso o presunto), para así poder lograr el reconocimiento de los factores enunciados y la reparación del eventual daño causado18. 29.

Lo anterior, porque en materia laboral el reconocimiento de derechos, como los invocados en este caso, deben ser solicitados previamente a la Administración (privilegio de la decisión previa), para que esta se pronuncie –o se configure el 16 Folios 1, 2 y 9 de la demanda de la referencia. 17 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a través de sentencia de unificación jurisprudencial del 13 de julio de 2021, definió “el alcance que se le deb[ía] otorgar al concepto de acreencia laboral”, para lo cual precisó:“[S]on emolumentos de naturaleza laboral los salarios, primas, bonificaciones, vacaciones, dotaciones o reajustes salariales, pero también lo son las indexaciones, sanciones, intereses y compensaciones que haya lugar a concederle al trabajador, bajo el entendido que aquel concepto comprende todo pago que pueda atribuirse de manera directa a la existencia de la relación jurídico laboral, así como a la dinámica en la que esta se desarrolló (…)” (negrillas fuera del texto original).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación del 13 de julio de 2021, C.P. William Hernández Gómez., exp: 2006-00210-01. 18 En la demanda se indicó que los afectados pretenden el reconocimiento a futuro de las prestaciones indicadas, así como el pago de las sumas causadas con anterioridad. Radicación: 08001-23-33-000-2023-00381-01 No. Interno: 70.710 Actor: Helena del Carmen Carrera Arrieta y otros Demandado: Municipio de Soledad-Secretaría de Educación Referencia: Medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo 8 silencio negativo– y luego, si fuere el caso, se acuda ante la jurisdicción para cuestionar la respectiva decisión. 30.

En suma, el análisis judicial sobre los derechos de carácter laboral solo se activa cuando la Administración, mediante acto expreso o ficto, deniega el reconocimiento de tal derecho, decisión cuya nulidad se debe solicitar para obtener el restablecimiento del derecho vulnerado, incluso la indemnización de los perjuicios causados19. 31.

En ese orden de ideas, dado que el menoscabo alegado lo debe constituir un acto administrativo, la Subsección establecerá si en el presente caso los accionantes acudieron de manera previa a la Administración. En caso de que no se hubiera agotado el mencionado trámite, se determinarán las implicaciones de dicha circunstancia en el asunto objeto de estudio.

C. Necesidad de existencia de un acto administrativo para demandar en el sub júdice C.1. Análisis a la luz de los presupuestos procesales del medio de control de los perjuicios ocasionados a un grupo 32. De acuerdo con los artículos 145 y 164 de la Ley 1437 de 2011, el medio de control de los perjuicios causados a un grupo procede: i) cuando se ejerza exclusivamente con fines reparatorios -daños derivados de un hecho, omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble, un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona-, o ii) se pretenda la indemnización de los perjuicios causados por un acto administrativo particular que se considera ilegal y cuya nulidad se pretende en la demanda. 33.

En cualquiera de los eventos enunciados, es requisito indispensable de procedencia que la causa del daño sea común para las 20 o más personas que 19 Sobre la naturaleza de la reclamación administrativa, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha explicado lo siguiente: “A su turno, el artículo 6º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, estipula que las acciones contenciosas contra la Nación, las entidades territoriales y cualquier otra entidad de la administración pública, sólo podrán iniciarse cuando se haya agotado la reclamación administrativa, la cual consiste en el simple reclamo escrito del servidor público o trabajador sobre el derecho que pretenda, considerándose por parte de la jurisprudencia de la Corte Suprema, que el agotamiento de dicha reclamación constituye un factor de competencia para que el juez del trabajo pueda conocer la acción judicial” (negrillas fuera del texto original).

Sentencia del 19 de marzo de 2020, M.P: Gerardo Botero Zuluaga, exp: 59.146. Radicación: 08001-23-33-000-2023-00381-01 No. Interno: 70.710 Actor: Helena del Carmen Carrera Arrieta y otros Demandado: Municipio de Soledad-Secretaría de Educación Referencia: Medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo 9 ejercen el derecho de acción o en representación de las cuales se interpone la demanda. 34.

La citada uniformidad no implica la existencia de una situación similar, sino que los afectados reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales, de ahí que la caducidad corra de manera simultánea para todos. 35. En los casos en los que se pretende la indemnización de los perjuicios causados por actos administrativos que se consideran ilegales, se requiere que la fuente del daño sea una única decisión de la Administración, al punto de que basta con que uno solo de los interesados interponga los recursos obligatorios contra el acto causante del daño. 36.

De este modo, al margen de que se trate de una situación equivalente –por ejemplo, sanciones impuestas a distintas personas por la misma infracción–, si en la vía administrativa se emite una decisión frente a cada persona, a ellas les corresponderá promover de manera individual el respectivo proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues en ese escenario no se presenta una causa común, sino múltiples fuentes de daño, determinadas por el acto administrativo dictado respecto de cada una. 37.

En suma, si bien al amparo de la Ley 1437 de 2011 es posible que se cuestione a través de la pretensión de grupo la legalidad de actos administrativos particulares, incluso los relacionados con derechos laborales20, no es menos cierto que para ello se requiere la configuración de una causa común, que se estructura en los términos señalados en el inciso segundo del artículo 145 ejusdem21: afectación a 20 personas o más con un mismo acto administrativo. 38.

En el sub examine, la Sala no advierte la existencia de un acto administrativo que cumpla con los supuestos enunciados y que, en virtud de él, se hubiese decidido 20 En efecto, en auto de unificación jurisprudencial del 17 de mayo de 2023, la Sala Especial de Decisión Catorce de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado unificó jurisprudencia respecto de “la procedencia de la acción de grupo en asuntos laborales, en vigencia del CPACA”, para lo cual determinó que la pretensión de grupo es idónea para pedir indemnización por perjuicios causados, por una causa común, ocurridos en el contexto de relaciones laborales o de empleo público.

C.P: Alberto Montaña Plata, exp: 2013-00158-01. 21 A cuyo tenor: “Artículo 145. Reparación de los perjuicios causados a un grupo (…) Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio” (se destaca).

La inexistencia de un acto administrativo susceptible de analizar en sede de la pretensión de grupo se debe a que los afectados no acudieron ante la Administración de manera previa, requisito indispensable para obtener el reconocimiento o pago de una acreencia laboral, como ocurre en el sub examine. 40. Como antes se explicó22, en auto del 17 de mayo de 2023, la Sala Especial de Decisión Catorce de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia respecto de “la procedencia de la acción de grupo en asuntos laborales, en vigencia del CPACA”, en el sentido de concluir que la pretensión de grupo es idónea para pedir indemnización por perjuicios causados, por una causa común, ocurridos en el contexto de relaciones laborales o de empleo público23. 41.

En tal providencia, además, se indicó que, en tal contexto, en aquellos casos que versen sobre asuntos respecto de los cuales la ley no establezca como requisito de procedibilidad en asuntos laborales, el agotamiento de la reclamación administrativa no es posible al juez exigirla, debido a la reserva de ley en esos eventos, pues solo procede cuando el ordenamiento es el que impone lo relativo al privilegio de lo previo.

Así se indicó: “2.4. La decisión administrativa previa no es actualmente condición para la procedencia de la acción de grupo en asuntos laborales 42. La ausencia de reconocimiento de un derecho, de su liquidación, de su pago o la tardanza constituyen omisiones administrativas que, en principio, deberían ser examinadas en una acción de reparación directa o a través de una acción de grupo, en el término de caducidad de dos años.

Sin embargo, en ciertas materias la Administración pública goza de la potestad de transformar los hechos y las omisiones en actos administrativos, caso en el cual el mecanismo sería la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o la de grupo, en el término de cuatro meses. Esto es lo que comúnmente se conoce como el ´privilegio´ de la decisión previa el que, en realidad, constituye una prerrogativa administrativa que implica la posibilidad de que la Administración se pronuncie respecto de las solicitudes de las personas y, por lo tanto, el asunto no pueda ser llevado ante los jueces de manera directa, sino mediando un acto administrativo.

En el derecho administrativo colombiano esta prerrogativa no es absoluta ya que, por regla general, es posible judicializar directamente los hechos, las omisiones y las operaciones 22 Página 9 de la presente providencia, en concordancia con la nota a pie de página número 21. 23 C.P: Alberto Montaña Plata, exp: 2013-00158-01. Radicación: 08001-23-33-000-2023-00381-01 No. Interno: 70.710 Actor: Helena del Carmen Carrera Arrieta y otros Demandado: Municipio de Soledad-Secretaría de Educación Referencia: Medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo 11 administrativas – de ahí el adjetivo de directa de la acción de reparación-, sin necesidad de provocar un acto administrativo. 43.

Existen importantes razones que justificarían la exigencia de que los servidores públicos que pretenden la reparación de perjuicios a través de la acción de grupo acudan previamente ante el empleador para provocar, en todos los casos, la adopción de un acto administrativo que, con posterioridad, sería el objeto de una demanda colectiva.

En particular, la relación misma de empleo público, así como las potestades organizativas y de mando de los jefes superiores de las autoridades públicas podrían explicar la conveniencia de que toda reclamación del grupo de servidores públicos respecto de hechos, omisiones u operaciones administrativas en las relaciones de empleo público sea planteada ante el empleador para que este tenga la oportunidad de pronunciarse, a través de un acto administrativo.

No obstante, en el contexto del Estado Social de Derecho no existen las competencias implícitas y, por lo tanto, únicamente una norma de rango legal podría prever la atribución de la decisión previa, al mismo tiempo que solamente una norma legal podría imponer tal carga para el acceso a la administración de justicia, debido a la reserva de ley. 44.

Así las cosas, aunque el legislador podría introducir la carga de la decisión previa, que acarrearía beneficios de orden en las relaciones laborales, ante la ausencia de tal previsión legal esta sentencia deberá reconocer que la acción de grupo para la reparación de perjuicios causados en el contexto de las relaciones de empleo público procede tanto: (1) respecto de hechos, omisiones y operaciones administrativas o de actos administrativos, sin solicitar su anulación, en los eventos en los que se ha reconocido la procedencia de la acción de reparación directa, caso en el cual deberá presentarse dentro del término de dos años y (2) respecto de un acto administrativo general o particular viciado en su validez, caso en el cual la demanda deberá solicitar la nulidad, para transformar los daños jurídicos, en antijurídicos y, consiguientemente, la reparación al grupo de los perjuicios causados por dicho acto administrativo.

Adicionalmente, la anulación del acto administrativo procede siempre que se encuentre probado que este fue la causa de los perjuicios cuya reparación se solicita y la invalidez de la decisión sea necesaria para permitir la reparación integral. 45. Ahora bien, destaca la Sala que mediante Sentencia del 6 de diciembre de 2021 se decidió ´UNIFICAR la jurisprudencia a partir de la siguiente regla: la acción de grupo no procede para reparar perjuicios causados por varios actos administrativos individuales, al no cumplirse el requisito de comunidad de causa o de existencia jurídica del grupo y, por lo tanto, la reparación de los perjuicios causados por cada uno de tales actos administrativos debe intentarse separadamente, mediante los correspondientes procesos de nulidad y restablecimiento del derecho. 46.

En consideración de las anteriores razones, la Sala unificará la jurisprudencia a partir de la siguiente regla: respecto de las demandas presentadas en vigencia de la Ley 1437 de 2011, CPACA, la acción de grupo procede para reparar integralmente perjuicios causados por una causa común ocurrida en el contexto de las relaciones laborales o de empleo público.

Dicha causa puede consistir en un hecho, una omisión, una operación o un acto administrativo de contenido particular (…)” (negrillas y subrayado fuera del texto original). Radicación: 08001-23-33-000-2023-00381-01 No. Interno: 70.710 Actor: Helena del Carmen Carrera Arrieta y otros Demandado: Municipio de Soledad-Secretaría de Educación Referencia: Medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo 12 42.

A juicio de la Subsección, el escenario planteado en la tesis de unificación, en cuanto a la reclamación administrativa y las circunstancias en las que no es exigible su agotamiento, se refiere a aquellos eventos en los que la ley no ha establecido esta carga. Esto aplica a situaciones en las que se pretendan indemnizaciones que no se encuentren prestablecidas en el régimen laboral pertinente y tengan como fuente una acción u omisión de la respectiva entidad, de ahí que su reconocimiento no resulte procedente a través de un acto administrativo subjetivo24, sino que depende de una decisión judicial que así lo declare, con fundamento en la existencia de un daño antijurídico, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, bien sea vía reparación directa o pretensión de grupo, de tratarse de una causa común a 20 personas o más. 43.

A su vez, cuando lo que se discuta sea el pago o reconocimiento de una acreencia laboral que hace parte de la normativa que rige la respectiva relación reglamentaria del empleado público, por mandato legal del artículo 6 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social25, es necesario que el demandante previamente hubiera agotado la correspondiente reclamación administrativa, que implica el deber de acudir a la Administración para solicitar el derecho que eventualmente reclamará vía judicial y, por ende, la empleadora decida si lo concede o no a través de un acto administrativo de carácter particular26. 24 En este punto conviene precisar que, a diferencia de la reparación directa, la nulidad y restablecimiento del derecho consagra como supuesto de procedencia que el derecho pretendido esté amparado directamente por una disposición legal y que tal prerrogativa hubiese sido desconocida por la decisión de la Administración, tal como lo dispone el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, que señala: “[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño”.

En el caso de la pretensión indemnizatoria no se requiere una norma que fije los conceptos a reparar, por ejemplo, no es necesaria disposición alguna que establezca la procedencia de la indemnización por perjuicios morales, pues, al margen de ello, el juez ordenará su reconocimiento, siempre que encuentre acreditada su causación. 25 A cuyo tenor: “Articulo 6.

Reclamación administrativa. (Artículo modificado por el artículo 4 de la Ley 712 de 2001). Las acciones contenciosas contra la Nación, las entidades territoriales y cualquiera otra entidad de la administración pública sólo podrán iniciarse cuando se haya agotado la reclamación administrativa. Esta reclamación consiste en el simple reclamo escrito del servidor público o trabajador sobre el derecho que pretenda, y se agota cuando se haya decidido o cuando transcurrido un mes desde su presentación no ha sido resuelta (…)” (negrillas fuera del texto original). 26 La procedencia de las pretensiones contencioso-administrativas fue fijada por el legislador a partir de la fuente del daño cuya indemnización se pretende, de ahí que lo determinante sea la existencia de un acto administrativo, un contrato, un hecho, una omisión, una operación administrativa o una ocupación temporal o permanente de inmueble, supuestos cuya existencia se debe verificar para efectos de concluir cuál es la acción o medio de control que debe ejercerse, tal como se deduce del contenido de la normativa que regula estas pretensiones.

Radicación: 08001-23-33-000-2023-00381-01 No. Interno: 70.710 Actor: Helena del Carmen Carrera Arrieta y otros Demandado: Municipio de Soledad-Secretaría de Educación Referencia: Medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo 13 44. El Consejo de Estado se ha pronunciado sobre el denominado principio de la “decisión previa” en los siguientes términos: “Al respecto esta Subsección ha señalado que si bien con la Ley 1437 de 2011, desapareció el concepto de vía gubernativa, ello no quiere decir que no subsista la obligación de pedir ante la administración el derecho que eventualmente se reclamará en vía judicial, es decir, no se ha eliminado ese requisito, pues es claro que cuando se pretenda el reconocimiento de un derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa, este se hace a través de la solicitud de nulidad del acto que creó, modificó o extinguió una situación jurídica para el demandante y su consecuente restablecimiento, concepto que se ha reconocido como el principio de la decisión previa”27 (negrillas fuera del texto original). 45.

Respecto de la obligación de agotar la reclamación administrativa en asuntos laborales tramitados al amparo del CPACA, la Sección Segunda de esta Corporación ha razonado: “La Sala estima, que no le asiste razón al apoderado judicial de la parte demandante al considerar que no es obligatorio agotar la reclamación previa ante la autoridad administrativa, teniendo en cuenta que esta constituye un requisito sine qua non para obtener un pronunciamiento de la administración sobre el derecho reclamado; en tal sentido, se precisa que la interposición de la petición y los respectivos recursos en sede administrativa son de obligatorio cumplimiento cuando se pretende el reconocimiento de un derecho y el posterior acceso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo” (negrillas fuera del texto original)28. 46.

En concordancia, la Corte Constitucional29 ha señalado que la comparecencia previa del interesado ante la respectiva entidad como presupuesto para acudir a la jurisdicción constituye un privilegio de la Administración, derivado del principio de autotutela administrativa y, por virtud del cual, debe brindarse a los entes públicos la oportunidad de pronunciarse antes de que las controversias que hayan surgido en torno a ellos sean planteadas ante los tribunales. 47.

En el presente caso no se acreditó que el grupo demandante hubiera acudido a la Administración para que produjera un acto administrativo (expreso o presunto)30, 27 Sección Segunda, Subsección A, auto del 24 de noviembre de 2023, C.P (E): Jorge Iván Duque Gutiérrez, exp: 2017-00064-01 (5757-2022). 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto de 11 de julio de 2019, C.P. César Palomino Cortés, exp: 3222-16. 29 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-792 del 20 de septiembre de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil, exp: D-6242. 30 Al respecto, la Sala destaca que, de acuerdo con lo expuesto en la demanda de la referencia, las acreencias laborales pedidas por los accionantes en el sub examine no han sido solicitadas a la empleadora, a través de la correspondiente reclamación administrativa, al punto de que en el escrito contentivo de la pretensión de grupo los afectados indicaron que la sanción moratoria por el retardo Radicación: 08001-23-33-000-2023-00381-01 No. Interno: 70.710 Actor: Helena del Carmen Carrera Arrieta y otros Demandado: Municipio de Soledad-Secretaría de Educación Referencia: Medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo 14 en el cual se pronunciara respecto del reconocimiento y pago de las acreencias laborales a las que, supuestamente, tienen derecho los demandantes, situación que genera tres circunstancias relevantes para el asunto objeto de análisis, a saber: i) el incumplimiento de uno los presupuestos procesales referente a haber solicitado de manera previa el reconocimiento del derecho a la Administración, para que esta emitiera el acto administrativo pertinente; ii) debido a la falta del mencionado acto, la imposibilidad de computar el término de caducidad, y iii) la falta de aptitud de la demanda para establecer las condiciones uniformes del grupo respecto de la causa común. 48.

Bajo ese contexto, la Subsección estima que ante la inexistencia del referido acto administrativo no resulta posible computar el término de caducidad, así como tampoco tener por acreditada la causa común que habilita formular la demanda de grupo. Ahora, ante la referida improcedencia del medio de control de los perjuicios ocasionados a un grupo, se estudiará si la demanda de la referencia puede tramitarse, eventualmente, a través de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho.

C.2. Análisis a la luz de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 49. De conformidad con el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el idóneo para impugnar la legalidad de un acto administrativo de carácter particular, así como solicitar el restablecimiento del derecho y la reparación de los daños causados con el acto. 50.

Esta pretensión también puede promoverse contra actos de carácter general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por ese acto o la reparación del daño causado al particular por el mismo acto, siempre y cuando la demanda se presente dentro de los 4 meses siguientes a su publicación. 51. Como se explicó en el acápite precedente, en el sub examine la Sala no advierte en el pago de cada una de las mensualidad empezó a correr desde que cada uno de ellos fue posesionado como docente y no desde la fecha en la que la Administración expidió el respectivo acto administrativo, esto de conformidad con lo pretensión cuarta de la demanda de la referencia, correspondiente a lo pedido por concepto de daño emergente (folio 2 del referido memorial).

En esa medida, para la Subsección es claro que los demandantes no han agotado la correspondiente reclamación administrativa, sino que, por el contrario, optaron por demandar de manera directa en virtud del medio de control de grupo, con fundamento en una supuesta omisión (no acto administrativo), lo cual reiteraron en el recurso de apelación, aspecto que fue objeto de estudio en el acápite B.2. de las páginas 7 y 8 de la presente providencia. Radicación: 08001-23-33-000-2023-00381-01 No. Interno: 70.710 Actor: Helena del Carmen Carrera Arrieta y otros Demandado: Municipio de Soledad-Secretaría de Educación Referencia: Medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo 15 que la parte demandante hubiera interpuesto la correspondiente reclamación administrativa y los respectivos recursos ante la Administración, también aplicable a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, parámetro que, se insiste, es de obligatorio cumplimiento cuando se pretende el reconocimiento de un derecho laboral y el posterior acceso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 52.

En consecuencia, al no existir un acto administrativo de carácter particular, tampoco es posible tramitar la demanda de la referencia por medio de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, sino que lo procedente es rechazarla como pasa a exponerse. C.3. Conclusión 53. Dado que en el presente caso se debate lo relacionado con el no pago de los salarios y prestaciones sociales de algunos docentes que estuvieron vinculados al municipio de Soledad durante el periodo comprendido entre 2019 y 2021, la Sala considera que, al margen de que los demandantes hubieran interpuesto la demanda de la referencia a través de la pretensión de grupo o la de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que sí les es exigible que previamente hubieran agotado la respectiva reclamación ante la Administración. 54.

Lo anterior, en cuanto el derecho objeto de controversia es una acreencia que hace parte del régimen laboral de los accionantes y, por ende, su reconocimiento o denegatoria debe ser definido en un acto administrativo de carácter particular, que bien puede ser individual o conjunto, evento en el que de afectarse a 20 personas o más, se estaría ante una causa común y, por ende, resultaría procedente para los fines pertinentes la pretensión de reparación de los perjuicios causados a un grupo. 55.

En el caso concreto, como no se acudió previamente a la Administración y no se provocó el pronunciamiento de un acto administrativo particular que afectara de manera individual a los accionantes o de un acto administrativo conjunto que afectara por lo menos a 20 personas, se concluye que la pretensión de grupo no resulta procedente por ausencia de causa común y, en todo caso, la pretensión de nulidad y restablecimiento debe rechazarse. 56.

En efecto, toda vez que en el sub examine ninguno de los miembros del grupo realizó la reclamación administrativa para solicitar ante el Estado el reconocimiento Radicación: 08001-23-33-000-2023-00381-01 No. Interno: 70.710 Actor: Helena del Carmen Carrera Arrieta y otros Demandado: Municipio de Soledad-Secretaría de Educación Referencia: Medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo 16 del derecho que ahora solicitan en este asunto, no hay acto administrativo que pudiera ser controlado por el juez en virtud de la nulidad y restablecimiento del derecho, lo que impide, siquiera, que de resultar procedente bajo las normas que asignan competencia a esta Sección del Consejo de Estado, se proponga la adecuación del medio de control y que esta Corporación analice el asunto de esa manera, lo que deriva en que no sea susceptible de control judicial, ante la ausencia de un acto administrativo particular para el conocimiento del funcionario judicial31. 57.

Respecto del presupuesto procesal de la solicitud en la vía administrativa del reconocimiento de los derechos laborales que se reclaman en sede judicial, la Sección Segunda de esta Corporación ha sostenido lo siguiente: “De conformidad con lo expuesto, (…) la reclamación en vía administrativa es un presupuesto procesal para el estudio de la demanda, en tanto de esta se deriva el acto susceptible de censura (…), a fin de que se pueda emitir decisión de fondo sobre la legalidad de la decisión cuestionada, de lo contrario, los elementos (…) no planteados previamente estarían apartados del ámbito de competencia en sede jurisdiccional”32 (negrillas fuera del texto original). 58.

En estas condiciones, se advierte que en este caso no se cumple el presupuesto procesal enunciado, dado que, se reitera, ninguno de los accionantes agotó la actuación administrativa, de ahí que se configure la causal de rechazo establecida en el numeral 3 del artículo 169 de la Ley 1437 de 201133, que prevé que la demanda no se tramitará “cuando el asunto no sea susceptible de control judicial”. 59.

En suma, la demanda sí era susceptible de ser rechazada, pero no por caducidad, sino por el incumplimiento de uno los presupuestos procesales referente a haber solicitado de manera previa el reconocimiento del derecho a la Administración, para que esta emitiera el acto administrativo pertinente, falencia que resulta suficiente para rechazarla tanto en la demanda de grupo como de nulidad y restablecimiento del derecho. 31 Criterio expuesto por esta Subsección en auto del 17 de febrero de 2023, C.P: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 69.385. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. sentencia del 15 de julio de 2021, C.P: William Hernández Gómez, exp: 2017-03608-01(4095-19). 33 La Sala aclara que lo relacionado con el estudio de admisión hace parte de la “competencia”, aspecto que la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que sí fue modificado por el CPACA en materia de pretensión de grupo, de ahí que las causales de rechazo en ese medio de control son las establecidas en el artículo 169 ejusdem.

Véase, por ejemplo, el auto proferido el 26 de junio de 2015, por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, C.P: Stella Conto Díaz del Castillo, exp: 2014-01569-01 (AG), así como la sentencia T-869 dictada el 13 de noviembre de 2014, por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, M.P: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, exp: T-4.442.069.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 17 de octubre de 2023, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Atlántico rechazó la demanda de la referencia, según la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección, incorporarla al expediente digital y REMITIR copia al Tribunal de origen, para lo de su cargo34.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 34 Lo expuesto para efectos de obedecimiento y cumplimiento de lo resuelto en segunda instancia, de conformidad con el artículo 329 del CGP, a cuyo tenor: “Artículo 329. Cumplimiento de la decisión del superior.

Decidida la apelación y devuelto el expediente al inferior, este dictará auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior y en la misma providencia dispondrá lo pertinente para su cumplimiento (…)” (negrillas fuera del texto original).