www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2021-00730-01 (2362-2024) Demandante: José del Carmen Trujillo López Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones-Colpensiones1 Tema: Resuelve apelación de auto que rechazó la demanda por controvertir un asunto no susceptible de control judicial.
AUTO INTERLOCUTORIO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora, contra el auto del 19 de enero de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante el cual rechazó la demanda por controvertir un asunto no susceptible de control judicial.
Previos los siguientes: I.
ANTECEDENTES 1.1. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, por conducto de apoderada judicial, el señor José del Carmen Trujillo López presentó demanda contra Colpensiones.
En la cual se pretende la nulidad de los siguientes actos administrativos: • Resolución SUB 94462 de 20 de abril 2021, por la cual Colpensiones, en cumplimiento de una sentencia judicial expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección A, por la cual se reconoció al actor pensión de vejez tomando como ingreso base de liquidación el periodo de treinta (30) años entre el 1 de enero de 1985 y el 30 de diciembre de 2015, aun cuando el fallo ejecutado ordenó tomar el lapso entre el 1 de enero de 2005 y el 30 de diciembre de 2015. 1 En adelante Colpensiones. 2 SAMAI, Radicación: 25000-23-42-000-2021-00730-01, índice 0002, Actuación: «Expediente digital». 3 En adelante CPACA.
Radicado: 25000-23-42-000-2021-00730-01 Número Interno: 2362-2024 Demandante: José del Carmen Trujillo López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 • Resolución DPE 3810 del 21 de mayo de 2021 que confirmó la decisión anterior y • Resolución SUB 149352 del 28 de junio de 2021 que declaró el total cumplimiento del fallo judicial.
Y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada dar pleno cumplimiento a la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” emitida el 18 de octubre del 2018 dentro del radicado No. 25000234200020160146100, liquidándose la pensión de jubilación del actor con el 75% del promedio de los factores que sirvieron de base de cotización en los últimos diez (10) años de servicio oficial, es decir, en el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2005 y el 30 de diciembre de 2015.
Como hechos que sustentan las pretensiones, en la demanda expuso que: 1. La entidad demandada expidió la Resolución SUB 94462 de 20 de abril 2021, por medio de la cual se resolvió un trámite de prestación económica de vejez en el régimen de prima media, en cumplimiento de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” emitida el 18 de octubre del 2018 dentro del radicado No. 25000234200020160146100.
Decisión que fue confirmada mediante la Resolución DPE 3810 del 21 de mayo de 2021. 2. El 4 de junio de 2021, la parte demandante solicitó a Colpensiones que indicara de qué entidades oficiales y qué factores salariales se tuvieron en cuenta para liquidar su mesada pensional. 3. En respuesta, la entidad emitió la Resolución SUB 149352 de 28 de junio de 2021 que explicó lo siguiente: «teniendo en cuenta lo (sic) orden judicial, el cálculo de la mesada pensional se realizó con base en las cotizaciones del periodo comprendido entre el 1 de enero de 1985 al 30 de diciembre de 2015, como quiera que sólo era posible incluir los periodos cotizados a entidades públicas, sin que para ello se hubiere contado con las cotizaciones que después del año 2016 se realizaron al ACUEDUCTO.» 4.
Presentó demanda ejecutiva contra Colpensiones en la cual peticionó se dé cumplimiento a la sentencia y se libre mandamiento de pago por concepto de la mayor diferencia entre las mesadas pensionales causadas y no pagadas en el acto administrativo SUB 94462 del 20 de abril 20214. 5. Con la demanda se pretende establecer el verdadero monto de la mesada pensional ordenada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, lo que difiere del proceso ejecutivo en curso, el cual tiene como objetivo perseguir el pago de la suma dejada de pagar con ocasión a la Resolución SUB 94462 de 20 de abril 2021. 4 Proceso radicado con el número identificada con radicación No. 11001334204920210021400 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00730-01 Número Interno: 2362-2024 Demandante: José del Carmen Trujillo López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 6.
Dentro del proceso ejecutivo se solicitaron entre otras, las siguientes pretensiones: «1. Que a través de la Oficina de Apoyo Judicial de su Despacho, se liquide la mesada pensional que le corresponde al señor JOSÉ DEL CARMEN TRUJILLO LÓPEZ, C.C. 5.892.674, conforme a lo ordenado por la SENTENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A”, de fecha 18 de octubre del 2018.
(…) 3. Que se liquide la Mesada Pensional que le corresponde al señor JOSÉ DEL CARMEN TRUJILLO LÓPEZ, con el promedio de los últimos diez (10) años, comprendidos entre el 01-11-1997 al 30-12-2015, tal como aparece en la página 3 de la SENTENCIA DEL TRIBUNAL, bajo el título de “Material Probatorio”. (…)
11. QUE SE LIBRE MANDAMIENTO DE PAGO en contra de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES y a favor del señor JOSÉ DEL CARMEN TRUJILLO LÓPEZ, C.C. 5.892.674, por la suma de CIENTO SESENTA Y CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL SETECIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS ($ 164.896.737) por concepto de la mayor diferencia entre las mesadas pensionales causadas y no pagadas en el Acto Administrativo SUB 94462 DEL 20 DE ABRIL DE 2021, entre el 1 de enero de 2016 a 30 de junio de 2021, conforme a la liquidación, visible de folios 5 a 9 de este libelo de Demanda Ejecutiva.»5 1.2.
Providencia recurrida6 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D rechazó la demanda presentada por el señor José del Carmen Trujillo López al considerar que los actos demandados son de ejecución y por lo tanto no susceptibles de control jurisdiccional. Para el Tribunal de instancia, los mencionados actos tienen por finalidad ejecutar el cumplimiento de lo establecido en sede judicial, esto es, reconocer la pensión de jubilación del demandante, conforme a lo ordenado en el fallo judicial, además no crean, modifican o extinguen la situación jurídica del actor y, por ende, no constituyen actos demandables.
Añadió que si el beneficiario de una condena judicial está en desacuerdo con la liquidación efectuada no le es dable reabrir el debate que por vía judicial ordinaria está revestido de cosa juzgada, iniciando una nueva actuación administrativa, debiendo en ese caso iniciar un proceso ejecutivo ante la autoridad que emitió sentencia condenatoria. 5 Trascrito con errores. 6 Proveído del 19 de enero de 2023 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00730-01 Número Interno: 2362-2024 Demandante: José del Carmen Trujillo López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 1.3.
Recurso de reposición y en subsidio apelación presentado por la parte demandante La parte demandante presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra el auto del 19 de enero de 2023, en el cual expuso que los actos de ejecución son susceptibles de control jurisdiccional de manera excepcional cuando desconocen la decisión o crean situaciones jurídicas nuevas o contrarias a la decisión ejecutada.
Que la Resolución SUB 94462 del 20 de abril de 2021 creó una nueva situación jurídica consistente en liquidar la pensión de vejez con lo cotizado desde enero de 1985 al 30 diciembre de 2015, es decir, dentro de los últimos treinta (30) años de servicio, desconociendo lo decidido en la sentencia del 18 de octubre de 2018 que ordenó liquidar la prestación pensional sobre el promedio de los últimos diez (10) años de servicio.
Las pretensiones del proceso ejecutivo se dirigen a que Colpensiones le pague al demandante los valores que debió reconocerle y pagarle según la sentencia del 18 de octubre de 2018, en cambio, el proceso se dirige a sacar parcialmente de la vida jurídica los actos administrativos demandados por apartarse de la orden judicial, creando una nueva situación jurídica.
Por todo ello, solicita sea revocado el auto recurrido y en su lugar sea admitido el libelo. 1.4. Trámite del recurso de reposición. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D resolvió en proveído de 4 de abril de 2024 no reponer la providencia recurrida reiterando los argumentos en ella expuestos y concedió el recurso de apelación. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 125 literal g), 243 numeral 1º y 244 numeral 3° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, la Sala es competente para decidir el recurso de apelación. 2.2. Problema jurídico Corresponde determinar, ¿Si los actos administrativos demandados son susceptibles de control judicial como lo alega el recurrente, y en consecuencia procede la revocatoria de la decisión de rechazo tomada por el Tribunal Radicado: 25000-23-42-000-2021-00730-01 Número Interno: 2362-2024 Demandante: José del Carmen Trujillo López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D? Para resolver el problema jurídico, la Sala abordará el estudio de los siguientes aspectos: 2.3.
Actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional. 2.4. Caso concreto. 2.3. Actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional. El acto administrativo es aquella expresión de la voluntad de la administración con capacidad de producir efectos jurídicos que crean, modifican o extinguen una situación particular o general.
Se caracteriza por: i) constituir una declaración unilateral de voluntad; ii) ser expedidos en ejercicio de la función administrativa en cabeza de una autoridad estatal o de un particular; iii) estar encaminados a producir efectos jurídicos, es decir, que inciden de manera directa y vinculante en las situaciones jurídicas y iv) crear, modificar o extinguir una situación jurídica general o particular, impactando los derechos u obligaciones de los asociados.7 Los actos administrativos, se distinguen como aquellos de trámite, definitivos y de ejecución. Respecto de su control jurisdiccional, esta Corporación ha precisado que, en principio solo los actos definitivos «que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación»8 son pasibles de ser controvertidos judicialmente.
Ocupándose esta Jurisdicción de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que tienen la virtualidad de impactar los derechos y obligaciones de los asociados, sin perjuicio de que en algunos eventos los demás actos sean objeto de control judicial. Los actos de ejecución son aquellos, cuya finalidad es dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de ellos surgen situaciones jurídicas diferentes a las dadas por las decisiones que ejecutan9.
Sin embargo, son objeto de control jurisdiccional en los siguientes eventos: «(…) cuando estos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.
Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, Auto del 7 de mayo de 2018. CP. Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicación No. 52001-33- 33-000-2015-00650-01(1921-16). 8 Artículo 43 del CPACA. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Sentencia del 13 de agosto de 2020. CP. Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicación No. 25000-23-42-000-2014-00109- 01(1997-16) Radicado: 25000-23-42-000-2021-00730-01 Número Interno: 2362-2024 Demandante: José del Carmen Trujillo López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad. »10 Contrario a ello, cuando el beneficiario de la condena impuesta se encuentra insatisfecho con la ejecución de esta por parte de la obligada, el mecanismo procesal idóneo a efectos de obtener la correcta ejecución del fallo es el proceso ejecutivo y no el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.4.
Caso concreto. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D rechazó la demanda11 presentada por el señor José del Carmen Trujillo López por tratarse los actos administrativos demandados12 de actos de ejecución no susceptibles de control jurisdiccional. Advierte la Sala que estos fueron expedidos por la entidad demandada para dar cumplimiento a la sentencia del 18 de octubre de 2018 emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca13 que resolvió ordenar a Colpensiones reconocer y liquidar la pensión de jubilación del señor José del Carmen Trujillo López «a partir del 1 de enero de 2016, con el 75% del promedio de los factores de salario sobre los cuales realizó cotizaciones en los últimos 10 años de servicio de naturaleza oficial».14 Con arreglo a lo resuelto, la entidad demandada en la Resolución SUB 94462 de 20 de abril 2021 invocó la sentencia ejecutada y definió la base de liquidación tomando el promedio de los factores de cotización de los últimos diez (10) años, así: «(…) Se estableció en el fallo judicial que la mesada pensional del asegurado debía ser efectiva a partir del 1 de enero de 2016 y corresponder al 75% del promedio de los factores de salario sobre los cuales se cotizó en los últimos 10 años de servicio, indicándose en la considerativa del fallo lo siguiente página 11 del fallo (…) Que por lo anterior se realizaron las operaciones aritméticas y se arrojó la siguiente mesada pensional: 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 6 de agosto de 2015, CP.
Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación No. 41001 23 33 000 2012 00137 01 (4594-13). 11 Auto de 19 de enero de 2023. 12 Resoluciones No. SUB 94462 de 20 de abril 2021, DPE 3810 de 21 de mayo de 2021 y SUB 149352 de 28 de junio de 2021 13 En el proceso radicado No. 25000234200020160146100 14 SAMAI, Radicación: 25000-23-42-000-2021-00730-01, índice 0002, Actuación: «Expediente digital».
Radicado: 25000-23-42-000-2021-00730-01 Número Interno: 2362-2024 Demandante: José del Carmen Trujillo López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 » En la Resolución DPE 3810 del 21 de mayo de 2021, la entidad demandada al resolver el recurso de apelación contra el acto administrativo anterior manifestó que lo decidido atendió a lo ordenado en la sentencia del 18 de octubre de 2018, ejecutada a cabalidad.
El actor peticionó ante la entidad que se le indicara los aportes de qué entidades oficiales y qué factores salariales se tuvieron en cuenta para liquidar la mesada pensional. En respuesta, Colpensiones emitió la Resolución SUB 149352 de 28 de junio de 2021, que aclaró: «(…) Que teniendo en cuenta lo orden judicial, el cálculo de la mesada pensional se realizó con base en las cotizaciones del periodo comprendido entre el 1 de enero de 1985 al 30 de diciembre de 2015, como quiera que sólo era posible incluir los periodos cotizados a entidades públicas (…)» Del recuento traído la Sala observa que los actos administrativos demandados, al ejecutar la sentencia se limitaron a indicar que la base de liquidación sería determinada sobre los últimos diez años de servicio oficial como ordenó la citada decisión. Advierte la Sala que, si bien la providencia del 18 de octubre de 2018 en su parte considerativa expuso que la base de liquidación sería calculada considerando el periodo comprendido entre el 1° de enero de 2005 y el 30 de diciembre de 2015, lo cierto es que en el numeral segundo de su parte resolutiva se lee con claridad que la prestación debe ser reconocida con «el 75% del promedio de los factores de salario sobre los cuales realizó cotizaciones en los últimos 10 años de servicio de naturaleza oficial».( negrillas y subrayas fuera de texto).
Lo anterior tiene justificación en que el actor fue reconocido como beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por tal razón le eran aplicables las disposiciones normativas contenidas en la Ley 33 de 1985 aplicable al servicio oficial. Por lo que, de hallarse inconforme con los parámetros determinados en la instancia judicial, al considerar que debía de tomarse el periodo comprendido entre el 1° de enero de 2005 y el 30 de diciembre de 2015 indistintamente del origen privado o público de las cotizaciones, la oportunidad para controvertir la providencia era a través de los recursos en contra de dicha decisión. Radicado: 25000-23-42-000-2021-00730-01 Número Interno: 2362-2024 Demandante: José del Carmen Trujillo López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Así las cosas, los actos cuestionados fueron expedidos en cumplimiento de la sentencia del 18 de octubre de 2018, y tienen el carácter de actos de ejecución, de su contenido no se desprende una situación jurídica nueva que afecta la naturaleza de la obligación reconocida en la decisión judicial.
Es así que, del análisis realizado se desprende que los actos demandados se fundamentan en los criterios dados por el juez de primera instancia para el cálculo de la mesada pensional. De tal modo que, al no constituir los actos demandados una decisión nueva que amerite un proceso de conocimiento, la controversia de si los criterios de liquidación fijados en la sentencia fueron aplicados con arreglo a lo dispuesto en ella (cumplimiento debido) o si existe una ejecución deficiente (incumplimiento imperfecto o parcial de la obligación), es propia del proceso ejecutivo.
Maxime que, de la lectura del escrito de demanda, se observa que está dirigida a controvertir la ejecución imperfecta de la sentencia, al haberse calculado de manera incorrecta la base de liquidación de la prestación pensional. Inconformidad objeto del proceso ejecutivo iniciado por el actor a la fecha de presentación de la demanda, y que alberga como pretensión principal la liquidación correcta de la mesada pensional del actor de acuerdo con lo prescrito en la sentencia del 18 de octubre de 2018.15 Por todo lo anterior, se procederá a confirmar el auto del 19 de enero de 2023 emitido por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. En mérito de lo expuesto, la Sala de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del diecinueve (19) de enero de dos mil veintitrés (2023), proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante el cual se rechazó la demanda por controvertir un asunto no susceptible de control judicial.
SEGUNDO: Por secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. 15 Según se informa en la demanda, el proceso se encuentra radicado en el Juzgado 49 Administrativo del Circuito de Bogotá bajo el radicado No.11001334204920210021400. Radicado: 25000-23-42-000-2021-00730-01 Número Interno: 2362-2024 Demandante: José del Carmen Trujillo López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión del veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024). LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA