CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., tres (3) octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 76001-23-33-000-2021-00756-01 (4457-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones-Colpensiones Demandado: Rolando Bejarano Pinzón Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reconocimiento pensión de vejez Decisión: Decide apelación contra auto que negó medida cautelar I. ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la accionante contra el auto del 6 de marzo de 20231, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca2, que negó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos acusados.
II.
ANTECEDENTES La Administradora Colombiana de Pensiones3, por conducto de apoderado, incoó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones SUB 125109 del 10 de junio de 2020, mediante la cual le reconoció una pensión de vejez al señor Rolando Bejarano Pinzón y SUB 151855 del 15 de julio de 2020, por medio de la cual la demandante reliquidó la pensión de vejez. 1 Índice 28, Samai Tribunal Administrativo del Valle del Cauca: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=760012333000202100756011100103 2 Magistrado ponente: Víctor Adolfo Hernández Díaz 3 En adelante Colpensiones 2 Número interno: 4457-2023 Demandante: Colpensiones Demandado: Rolando Bejarano Pinzón Como sustento fáctico de sus pretensiones, expresó que: i) Mediante Resolución SUB 125109 del 10 de junio de 2020, reconoció una pensión de vejez a favor del señor Rolando Bejarano Pinzón, efectiva a partir del 1 de junio de 2020, en cuantía de $5.912.544, con 1996 semanas. ii) El demandado solicitó, el 9 de julio de 2020, la reliquidación de la pensión de vejez.
Petición a la que accedió la entidad demandante, a través de la Resolución SUB 151855 del 15 de julio de 2020, con base en 2000 semanas cotizadas, de conformidad con la Ley 797 de 2003. iii) Contra esta resolución el demandado presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación, en el cual alegó que el porcentaje de su mesada pensional debe corresponder al 80% del IBL, porque cotizó más de 2000 semanas. iv) Indicó que después de realizar un estudio integral de la prestación reconocida, Colpensiones evidenció que el demandado se trasladó, el 11 de febrero de 2013, al Régimen de Ahorro Individual [Porvenir]. v) En un aparte de los hechos se dice: “De acuerdo a lo anterior, a través de requerimiento interno Nro. 2020_7282693, se solicitó a la dirección de afiliaciones, la verificación del traslado, para lo cual manifestaron: “El ciudadano CC 16596725 ROLANDO BEJARANO PINZON se encuentra Pensionado en Colpensiones; y ya que NO cumple con los requisitos establecidos por la sentencia C1024 SU062; igualmente el mismo paso por la validación conjunta realizada con el RAIS (Porvenir) por medio de Mantis No. 38166, el cual reitera el no cumplimento de los requisitos establecidos por las Sentencias.
Dichas trazas no se han podido ajustar en SIAFP ya que el ciudadano se encuentra pensionado. Es oportuno manifestar que la Dirección de Afiliaciones cumplió con el trámite respectivo y sus validaciones y estamos a espera que la Dirección de Prestaciones Económicas tome las medidas concernientes al interior de su proceso y confirme o en su defecto se corrija lo reconocido en acto 3 Número interno: 4457-2023 Demandante: Colpensiones Demandado: Rolando Bejarano Pinzón Administrativo.
Se realizó conteo con 360 días conteo basado en concepto del 03 de marzo 2015 llamado “Cómputo días antes y después de 1994”, no cumple con el requisito de semanas porque solo tendría 741 semanas válidas para Colpensiones…” vi) Luego mediante auto de pruebas APSUB 2332 del 4 de diciembre de 2020, la entidad demandante solicitó el consentimiento al señor BEJARANO PINZON ROLANDO, identificado (a) con CC No. 16,596.725, para revocar los actos administrativos censurados, a lo cual el ciudadano demandado se opuso con fundamento en un fallo de tutela emitido por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cali, por medio de la cual se tutelaron sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y debido proceso. vii) Ante esta negativa, la entidad demandante se vio en la necesidad de iniciar el presente proceso. viii) De este recuento es del caso destacar que Colpensiones alude en el hecho octavo a la señora MORALES LOPEZ ARACELI y a unos actos administrativos que no han sido relacionados con la demanda.
Con el libelo introductorio, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados [Resoluciones SUB 125109 del 10 de junio de 2020 y SUB 151855 del 15 de julio de 2020], al considerar que fueron expedidos por la demandante sin competencia. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con auto del 6 de marzo de 2023, negó la suspensión provisional de los efectos de los actos demandados; inconforme con esta decisión, la entidad demandante formuló recurso de apelación, el cual fue concedido el 13 de junio de 20234 y, en consecuencia, el asunto se envió a esta Corporación. III.
PROVIDENCIA IMPUGNADA 4 Índice 41 Samai Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, acta de audiencia inicial. 4 Número interno: 4457-2023 Demandante: Colpensiones Demandado: Rolando Bejarano Pinzón El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con proveído de 6 de marzo de 2023, negó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de las resoluciones SUB 125109 del 10 de junio de 2020 y SUB 151855 del 15 de julio de 2020, al encontrar que la parte actora no invocó las normas superiores y legales para argumentar en debida forma la petición de suspensión, puesto que solamente se refiere al incumplimiento del requisito de la edad del demandado para el traslado de régimen, sin indicar en forma clara y precisa cuales son las disposiciones que se vulneraron, de ahí que no es posible realizar una confrontación de las disposiciones para determinar una infracción normativa.
Sostuvo, además, que «no es posible encontrar una justificación razonada que indique que de no acceder a la suspensión provisional del acto demandando se estaría frente a una violación ampliamente visible de normas superiores, pues para ello se debe estudiar todo el expediente administrativo del actor y confrontar las normas legales y constitucionales bajo las cuales se efectúo el traslado de régimen del demandado, para definir si efectivamente cumplió con los requisitos legales y jurisprudenciales para el traslado entre regímenes pensionales, lo que no puede hacerse en esta etapa procesal y que corresponde al fondo del asunto».
IV. RECURSO DE APELACIÓN La demandante argumentó que no es procedente el reconocimiento de la prestación deprecada, porque presenta traslado a Porvenir desde el 11 de febrero de 2013 según consulta en el sistema de información de los afiliados a los fondos de pensión (SIAFP). Añadió que como el demandado se encuentra afiliado al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, por ello, Colpensiones no debió reconocer la pensión de vejez.
La información que se tuvo en cuenta para realizar el reconocimiento es insuficiente e improcedente para otorgar el derecho. Puntualizó que el pago de una prestación generada sin el cumplimiento de los requisitos legales, atenta contra el principio de estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones, establecido por el Acto Legislativo 01 de 2005, toda vez que la entidad no puede asumir un pago de una mesada pensional que no reúne los requisitos de ley establecidos para acceder a la misma, lo que constituye un 5 Número interno: 4457-2023 Demandante: Colpensiones Demandado: Rolando Bejarano Pinzón perjuicio irremediable contra la estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones V. CONSIDERACIONES 5.1 Competencia. Corresponde a la Sala, conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243 (numeral 5)5 y 244 (numeral 4)6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionada contra el auto de 6 de marzo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado. 5.2 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es acertada o no la decisión del a quo de no acceder a la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones SUB 125109 del 10 de junio de 2020, por medio de la cual se reconoció una pensión de vejez a favor del demandado y SUB 151855 del 15 de julio de 2020, por la cual se reliquidó la prestación. 5.3 De las medidas cautelares.
Conforme al artículo 229 del CPACA, en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de notificarse el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, puede el juez o magistrado ponente declarar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, de manera provisional, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, sin que su decisión implique prejuzgamiento.
Asimismo, el artículo 231 del CPACA prevé que, si se pretende la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por el quebranto de las disposiciones que se invoquen en la demanda o en el requerimiento que se realice en escrito separado, cuando dicha vulneración surja del análisis de la resolución demandada y su confrontación con las normas superiores presuntamente violadas o del estudio de las pruebas que se alleguen con la correspondiente solicitud. 5 «2.
El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar.». 6 «[…] [u]na vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano». 6 Número interno: 4457-2023 Demandante: Colpensiones Demandado: Rolando Bejarano Pinzón Al respecto, esta Corporación, a través de sentencia de 13 de mayo de 20157, precisó: […] el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad. […] Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso- administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho.
En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad.
En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la 7 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección tercera, sentencia de 15 de mayo de 2015, expediente 11001-03-26-000-2015-00022-00. 7 Número interno: 4457-2023 Demandante: Colpensiones Demandado: Rolando Bejarano Pinzón medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación, en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios [negrilla de la Sala].
De lo anterior, y en concordancia con lo previsto en los artículos 229 a 241 del CPACA, se colige que la potestad del juez, en cuanto al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional, va más allá de la simple confrontación del acto demandado con las normas que se consideran infringidas, puesto que, además de tal facultad, se le permite realizar un análisis probatorio para efectos de determinar su procedencia, sin que ello conlleve prejuzgar.
En el caso concreto, se observa que la demandante, con Resolución SUB 125109 de 2020, le reconoció una pensión de vejez, al demandado, a partir del 1° de junio de 2020, en cuantía de $ 5.912.544, con base en 1.996 semanas cotizadas con un ingreso base de cotización de $ 7.725.504. Colpensiones aseguró que la pensión se reconoció sin competencia para ello, dado que el demandado se trasladó de régimen al cumplir el requisito de la edad y, por consiguiente, carece de la facultad para realizar el reconocimiento puesto que la potestad recae en la administradora del Régimen de Ahorro Individual a la que se encuentra afiliado el accionado, en este caso, Porvenir.
Pues bien, para declarar la suspensión provisional de un acto administrativo enjuiciado es necesario la existencia de un sustento legal que otorgue, desde el principio, la convicción al juzgador sobre la infracción de las normas en que debía fundarse el acto cuestionado; en este sentido, el interesado deberá aportar esos elementos probatorios que permitan declarar la suspensión. Revisado el escrito de la demanda, la solicitud de suspensión provisional y el recurso de apelación, la Sala no advierte el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 229 del CPACA, esto si tenemos en cuenta que el fin último de esta medida cautelar es la protección de la efectivad de la sentencia. Considera la Sala que en esta etapa inicial del proceso no existen elementos de 8 Número interno: 4457-2023 Demandante: Colpensiones Demandado: Rolando Bejarano Pinzón juicio suficientes y contundentes que den cuenta de la forma como se trasladó a Porvenir el 11 de febrero de 2013, además de la efectiva contabilización de los tiempos de servicios o cotizados tanto para el momento en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993, como para la fecha en que se estructuró el derecho prestacional.
Todas estas variables deben estar sustentadas probatoriamente para efecto no solamente para definir si el traslado fue válido o no, sino también para establecer cuál es la entidad competente para otorgar el derecho prestacional. Además, tal y como se destacó en los antecedentes de la demanda, la lectura del hecho octavo resulta contradictoria con lo explicado en precedencia, pues además de referirse a una persona que no está vinculada al proceso, MORALES LOPEZ ARACELI, condiciona la del noveno al aludir a: “En ese orden de ideas, se tiene entonces que no era procedente el reconocimiento de la prestación deprecada, como quiera que el traslado efectuado a esta Administradora se realizó sin los requisitos de Ley, esto es haber acreditado al 01 de abril 1994, 15 años de servicio y/o 750 semanas, para haberse traslado en cualquier tiempo, y que para el caso bajo estudio, se trasladó con posterioridad al cumplimiento del requisito de edad, siendo competencia del RAIS – Porvenir, resolver las prestaciones pensionales de la demandada.” Es decir, relata un supuesto traslado a Colpensiones desde Porvenir sin cumplir los 15 años de servicios y/0 750 semanas a partir del 1 de abril de 1994, cuando en todo el escrito introductorio solo se menciona que hubo una afiliación el 13 de febrero de 2013.
En ese sentido, al no existir claridad sobre la situación fáctica que se discute resultaría desproporcionado adoptar una medida cautelar como lo pedida. Por tal razón, se precisa de elementos de convicción que brinden certeza sobre lo que se discute. Sumado a que no puede obviarse que el efecto pedido, la suspensión de la pensión, es una medida que afectaría a un sujeto de especial protección constitucional como es el demandado desde el mínimo vital, por lo que su adopción precisaría de todas las pruebas que lo justifiquen. 9 Número interno: 4457-2023 Demandante: Colpensiones Demandado: Rolando Bejarano Pinzón Por tal razón, esa labor probatoria debe realizarse de manera exhaustiva a lo largo del proceso para contar con los elementos de convicción que resuelvan el reproche formulado con la demanda.
Finalmente, no se acreditó el perjuicio irremediable que se previene con la medida cautelar, más allá de afirmar la afectación al sistema por el reconocimiento prestacional, pero sin aportar elementos de prueba suficientes para demostrar esa aseveración. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 6 de marzo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, conforme a las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO: Ejecutoriado este proveído y hechas las anotaciones que fuesen menester, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.