CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: Dr. Pablo Andrés Córdoba Acosta Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela. Parte actora: Unión Temporal Aguas de Cundinamarca. Parte accionada: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B. Radicación: 11001-03-15-000-2026-03498-00.

Asunto: Tutela contra providencia judicial. Improcedencia por falta de relevancia constitucional. Sentencia de primera instancia La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por la parte accionante contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. I.

ANTECEDENTES 1. Hechos De la solicitud de amparo y de los documentales obrantes en el expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 1.1. Empresas Públicas de Cundinamarca SA ESP en ejercicio del medio de control de controversias contractuales promovió demanda contra las sociedades Consultores Ingenieros y Arquitectos LTDA., Construcivil Ingeniería SAS e Inconsvitop LTDA; los señores Hildebrando Díaz Molano y Fernando Alfonso Rojas, en calidad de integrantes de la Unión Temporal Aguas de Cundinamarca, con el fin de que se declarara el incumplimiento del contrato de obra pública SOP-A 250 de 2007, cuyo objeto era la construcción y mejoramiento de sistemas de acueducto y alcantarillado en varios municipios del Departamento de Cundinamarca. 1.2.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera - Subsección A, en sentencia de 27 de julio de 2023, accedió parcialmente Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03498-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a las pretensiones de la demanda al considerar que: 1) No había lugar a dejar salvedades en la liquidación unilateral del contrato. 2) Se acreditó pericialmente que las obras quedaron en estado de abandono y el porcentaje de lo no ejecutado en cada frente de trabajo. 3) Reconoció en favor de la contratante el valor de la cláusula penal pecuniaria en forma proporcional al porcentaje de incumplimiento y para tasarla tuvo en cuenta el porcentaje de incumplimiento de la ejecución según el contenido del acto de liquidación unilateral del contrato y precisó que, aunque la nulidad de dicho acto fue demandada en otro proceso judicial por parte del contratista, este desistió de las pretensiones el cual fue admitido. 1.3.

Inconforme con la anterior decisión la accionante presentó recurso de apelación argumentando que suscribieron un acuerdo transaccional entre las partes que incluye las pretensiones que se ventilan en este caso, el cual fue aprobado por el Juzgado Sesenta y Dos Administrativo de Bogotá mediante providencia del 3 de diciembre de 2019, de tal manera que ya existe pago de las sumas reclamadas. 1.4.

Mediante sentencia de 17 de octubre de 2025, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia al considerar que “[…] el acuerdo transaccional suscrito entre las partes no incluyó las pretensiones que se ventilan en el presente proceso sino que se limitó al valor del anticipo no amortizado, suma que se incluyó en favor de EPC en el acta de liquidación unilateral del contrato, al tiempo que no se plantearon otros reparos de apelación […]. 2.

Fundamentos de la solicitud de amparo La parte accionante manifestó que la autoridad accionada incurrió en defecto fáctico: i) por cuanto valoró de manera incompleta el contrato de transacción allegado al proceso, especialmente el hecho décimo sexto, la cláusula novena y aquellas “[…] que contenían concesiones recíprocas entre las partes, las cuales imponía tato a la Unión Temporal como a Empresas Públicas de Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03498-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cundinamarca la renuncia a derechos económicos en procesos distintos al que se estaba terminando […]”; y ii) “[…] por interpretación errónea de la prueba, al extraer de esa lectura fragmentada la conclusión de que el acuerdo constituía un simple pago de obligación […]”.

Afirmó que se incurrió en defecto sustantivo porque se omitió “[…] aplicar las reglas de interpretación de los contratos previstas en el Código Civil, pese a encontrarse frente a un negocio jurídico que, por su naturaleza, exigía dicho análisis […]”. Al respecto, precisó que no se aplicaron los artículos 1618, 1622, 1623, 1624 y 2469 del Código Civil.

Señaló que las “[…] irregularidades previamente expuestas no constituyen simples desaciertos interpretativos, sino que trascienden al plano constitucional, configurando una violación directa de la Constitución Política, en particular de los artículos 29, 83 y 228 […]”. 3. Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1.

El amparo del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, que comprende la aplicación de las reglas de valoración probatoria, la prevalencia del derecho sustancial y el principio de la buena fe vulnerado con ocasión de la sentencia proferida por la Subsección B, Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. 2.

Como consecuencia del amparo, se deje sin efectos la sentencia proferida por la Subsección B, Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del proceso de controversias contractuales, en lo que respecta al desconocimiento de los efectos jurídicos del contrato de transacción celebrado entre las partes. 3. Ordenar a la Subsección B, Sección Tercera del Consejo de Estado que, dentro de un término razonable, profiera una nueva decisión valorando integralmente el contrato de transacción, aplicando las reglas de interpretación contractual del Código Civil y reconociendo sus efectos conforme a la voluntad de las partes, así como la valides del contrato que hizo tránsito a cosa juzgada. 4.

Dejar sin sustento la condena impuesta a la Unión Temporal Aguas de Cundinamarca, en la medida en que las controversias que le dieron origen se encontraban comprendidas dentro del acuerdo transaccional. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03498-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.

Como medida provisional, se solicite la suspensión de los efectos de la sentencia cuestionada, en particular de cualquier actuación tendiente a hacer efectiva la condena impuesta, mientras se decide de fondo la presente acción de tutela […]”. II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Mediante auto de 12 de mayo de 2026, se admitió la presente acción de tutela y se vinculó a la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; a las sociedades Consultores Ingenieros y Arquitectos LTDA, Construcivil Ingeniería SAS e Inconsvitop LTDA; a Empresas Públicas de Cundinamarca SA ESP; a los señores Hildebrando Díaz Molano y Fernando Alfonso Rojas, en calidad de terceros con interés directo en el resultado del proceso.

En dicha providencia se negó la medida provisional solicitada por la parte actora. III. INTERVENCIONES 1. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado solicitó declarar improcedente el mecanismo de amparo por falta de legitimación en la causa por activa del accionante y relevancia constitucional. Precisó que lo pretendido es controvertir el juicio jurídico efectuado en la sentencia como si se tratase de una tercera instancia. 2.

La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca manifestó que el actor no le está atribuyendo la vulneración de derechos fundamentales a esa corporación, motivo por el cual carece de legitimación en la causa por pasiva. 3. Empresas Públicas de Cundinamarca SA ESP solicitó declarar improcedente el mecanismo de amparo en razón a que no satisface el requisito de inmediatez y el presupuesto procesal de legitimación en la causa por activa.

Adicionalmente, advirtió que la providencia cuestionada se encuentra debidamente fundamentada, pues se aplicaron las reglas de interpretación contractual y el hecho de que el accionante proponga una interpretación Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03498-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diferente no implica que la adoptada por el juez sea contraria a las normas de interpretación. IV.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sección es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 19911, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, modificado por el Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de procesos entre las secciones. 2.

Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada, la Sección debe establecer: A) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, si ello es así, se deberá: B) Determinar si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, al haber incurrido presuntamente en defecto fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución. 3.

Caso concreto La Sala advierte que la Unión Temporal Aguas de Cundinamarca sí se encuentra legitimada en la causa por activa para controvertir por vía de tutela la providencia de 17 de octubre de 2025 proferida por la Subsección B de la 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03498-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sección Tercera del Consejo de Estado, dado que en el marco del proceso de controversias contractuales fungió como demandada a través de las sociedades miembros de esta. 3.1.

Análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela La jurisprudencia pacífica tanto de la Corte Constitucional2 como del Consejo de Estado3 ha sostenido que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está supeditada, en primer lugar, al cumplimiento de unos requisitos generales y, como segunda medida, a la configuración de alguno de los requisitos especiales para dicha procedencia. Como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se han establecido, los siguientes: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.

El requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales atinente a la relevancia constitucional se entiende satisfecho cuando se acredita que el asunto planteado gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental4 y se descarta el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces5. 2 Ver sentencia C-590 de 2005, entre otras. 3 Sentencias del 5 de julio de 2012 y del 5 de agosto de 2014, expedientes 2009-01328-01(IJ) y 2012-02201-01, respectivamente.

Entre otras. 4 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 5 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18.

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03498-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional precisó que la sola mención de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional.

En ese sentido, en dicha decisión, se señaló que, además de la obligación de identificar cuáles eran los derechos fundamentales vulnerados y por qué se configuró el defecto alegado, el extremo accionante debe hacer una exposición a partir de la cual se evidencie que el caso en cuestión: (i) tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]»;

(ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”, y (iii) que se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. En este contexto, resulta claro que la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito;

(i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. Respecto de lo anterior, esta Sala advierte que la argumentación que esgrimió la parte actora para acreditar la supuesta vulneración de los derechos fundamentales en que incurrió la autoridad accionada no devela que el presente asunto gire en torno al alcance de algún derecho fundamental, sino, únicamente, frente a la mera inconformidad con la decisión adoptada el 17 de octubre de 2025 en el marco del medio de control de controversias contractuales con radicación núm. 25000-23-36-000-2013-01670-02.

Lo anterior teniendo en cuenta que el extremo accionante en ningún momento está poniendo de relieve que la autoridad judicial haya incurrido en una Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03498-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co arbitrariedad judicial, ni tampoco hace una exposición a partir de la cual se evidencie que su caso tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental” y mucho menos justifica “[…] razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”.

Cabe destacar que la argumentación planteada por la parte actora está asociada a que la autoridad no valoró debidamente las cláusulas del contrato de transacción como tampoco aplicó las normas que regulan este tipo de contrato, argumentos que para esta Sala implica la reapertura del medio de control objeto de cuestionamiento en el presente asunto.

Lo anterior en razón a que la autoridad accionada en la providencia acusada expuso de manera razonada, coherente y fundamentada las razones jurídicas por las cuales el contrato de transacción no comprendía las pretensiones que se ventilaron, sin que dicho análisis vislumbre arbitrariedad o vulneración de derechos fundamentales. Además, resulta preciso señalar que de conformidad con los principios de libre valoración de la prueba, autonomía e independencia judicial (artículos 228 y 230 de la Constitución Política), los jueces gozan de amplias facultades para valorar las pruebas dentro del proceso.

En ese sentido, es al juez natural de la causa a quien le corresponde determinar el valor de cada medio de prueba, bajo las reglas de la sana crítica. De ahí que la posibilidad de cuestionar una providencia judicial por una inconformidad con la valoración de las pruebas solo tiene cabida cuando la decisión contenga errores graves que desconozcan los principios de la sana crítica.

En esta oportunidad lo perseguido por el extremo accionante es controvertir el análisis probatorio efectuado por el juez contencioso, lo que claramente constituye una desnaturalización de este mecanismo, en tanto que está siendo utilizado como una tercera instancia. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03498-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por tanto, se considera que los argumentos de la parte actora más que develar la existencia de una cuestión que sea de “verdadera relevancia constitucional” que conlleve la presunta transgresión de derechos fundamentales, demuestra una inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad accionada como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez natural.

Bajo los anteriores argumentos, la Sala declarará improcedente la acción de tutela, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: En caso de que este fallo no sea impugnado y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03498-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado Presidente CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado