CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., cinco (05) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-01 Accionante: FMP y CIA S.C. A Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 16 de enero de 2025 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela La sociedad FMP y CIA S.C.A, por intermedio de apoderado judicial1, interpuso acción de tutela2, en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la justicia, en consonancia con el principio de aplicación del precedente judicial. Dichas prerrogativas se consideraron vulneradas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al proferir la sentencia del 18 de septiembre de 2024, mediante la cual se confirmó la decisión del 30 de noviembre de 2022, emitida por el Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá. En esta última se ampararon los derechos colectivos invocados dentro del expediente identificado con el radicado 11001-33-31-030-2009-00271-01, y se ordenó a la sociedad accionante reintegrar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el valor de los incentivos a la productividad para riego y drenaje, debidamente indexados. 1.1.

Hechos 1.1.1. Samuel Urueta Rojas interpuso demanda de acción popular3 en contra de la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el propósito de que se declarara su responsabilidad por la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público “causada por la adjudicación y otorgamiento de apoyos a la competitividad entregados en desarrollo de las convocatorias públicas de riego y drenaje realizadas durante los años 2007 y 2008”4. 1 Obra en el certificado 8FD8B3154A65EE7C 381192FF2DE9AFDD 7EA1E1CB0CF7C341 AD674A6BC3D60598, índice 2. 2 Obra en el certificado E29B5A87952D48B4 85636C280BCDEC0D D8EFB16D08E0BD8F A7467332C16BC0CB, índice 2. 3 Folios 1 – 22 del cuaderno 1 del expediente físico. 4 Folio 1, ibid. 2 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-01 Accionante: FMP y CIA S.C.A Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 1.1.2.

El 30 de noviembre de 20245 el Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá amparó los derechos colectivos invocados y, en el numeral octavo de la providencia, ordenó —entre otras medidas— a la sociedad FMP & CIA S.C.A. reintegrar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el valor de los incentivos a la productividad para riego y drenaje, debidamente indexados.

Luego de aclarar que la acción popular examinada tenía un carácter restitutivo frente a los proyectos en los que se lograra establecer que los recursos públicos fueron entregados indebidamente, y de hacer referencia a las decisiones de la jurisdicción penal, de la Procuraduría General de la Nación, de la Contraloría General de la República y del Consejo de Estado respecto de los fallos en materia de responsabilidad fiscal, el juez de primera instancia entró a examinar si, frente a cada uno de los demandados, se configuró una amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados.

Para ello, estableció, entre otros criterios, que dicho supuesto se daría si a alguna de estas personas le había sido adjudicado más de un incentivo para riego y drenaje, a título personal o de un tercero. De esta forma, al examinar la conducta de FMP & CÍA S.C.A, consideró: “La compañía FMP & CIA S.C.A., como propietaria de los predios “Finca La California”, “El Cairo”, “Potosí” y “San Miguel”, ubicados en el departamento de Magdalena, presentó dos (2) proyectos de riego y drenaje para la Convocatoria 2007, siendo seleccionados y adjudicados los incentivos correspondientes a través de los Acuerdos de Financiamiento i) AF 380/2007 por la suma de $470.020.280,00; y ii) AF 388/2007 por la suma de $479.676.040,00.

Empero, como esta sociedad resultó beneficiada con más de una ayuda, y no se aportó prueba de acuerdo conciliatorio o reintegro voluntario de los recursos al MADR, con el propósito de poner fin a la vulneración de los derechos e intereses colectivos multicitados, este caso estructura una de las hipótesis atrás definidas, por lo que únicamente podrá conservar el incentivo entregado en virtud del Acuerdo de Financiamiento AF 380/2007; en consecuencia, se ordenará reintegrar el monto percibido por el apoyo recibido mediante el Acuerdo AF 388/2007”6. 1.1.3.

Inconformes, varios de los demandados —entre ellos, la sociedad FMP & CIA S.C.A.— interpusieron recurso de apelación, al cual se adhirió la sociedad Inversiones Santa Inés S.A.7. La alzada fue resuelta por el Tribunal Administrativo 5 Obra en el archivo 007ED_PRUEBA_13_11_202414_. del certificado 836BA05E90BF01D0 684A331F8D6960DA CB334AD80A7B99F1 994034B9FC0060AE, índice 16 del trámite de segunda instancia. 6 Folio 168, ibid. 7 Folios 2 – 6 del archivo 105REGRESADELTRI_5_5_1100133310302009 del certificado E7CAAC5EA5E03032 8DDE05CEA8D931A4 F3ADEA87844137D7 7097B659FDC1D17E, índice 9 del trámite de segunda instancia. 3 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-01 Accionante: FMP y CIA S.C.A Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca de Cundinamarca, mediante sentencia del 18 de septiembre de 20248, en el sentido de confirmar el fallo recurrido.

Como fundamento, y frente a cada uno de los cargos elevados en la apelación de la tutelante, se consideró que, en primer lugar, la decisión del juez de primera instancia no vulneró el principio de congruencia. Ello, por cuanto al tratarse de una acción popular, sus facultades exceden la delimitación realizada por el demandante respecto de los derechos conculcados y sus pretensiones, toda vez que está investido de competencia suficiente para adoptar las medidas que estime necesarias con el fin de salvaguardar cualquier prerrogativa que identifique en riesgo y que guarde relación directa con los hechos y sujetos procesales.

En ese sentido, las órdenes impartidas no desnaturalizaron la acción popular ni implicaron una extralimitación de las competencias del juzgador. En segundo lugar, no se desconoció el principio de buena fe con el que la sociedad participó en el programa y recibió los recursos por parte del Ministerio de Agricultura, toda vez que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que ni la confianza legítima ni la buena fe de los administrados se protegen mediante la permanencia de actos u omisiones contrarios al ordenamiento jurídico.

Lo anterior cobra mayor relevancia cuando se demostró que los hechos que motivaron el proceso, en efecto, contrariaron el interés general y diversos principios constitucionales. En tercer lugar, frente al reproche relativo a que se endilgó un comportamiento propio de los servidores públicos a la sociedad tutelante, en calidad de particular, se destacó que la moralidad administrativa no es un principio que debe ser observado únicamente por servidores públicos, sino por todo aquel que se involucre con los recursos públicos o que interactúe con las instituciones del Estado. 1.2.

Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante estimó vulnerados sus derechos fundamentales, porque, en su concepto, se configuró lo que denominó como un “Defecto procedimental- sustancial”9 por las siguientes razones: 8 Obra en el archivo 095REGRESADELTRI_16_SENTENCIA_Confirm, ibid. 9 Folio 8 del certificado E29B5A87952D48B4 85636C280BCDEC0D D8EFB16D08E0BD8F A7467332C16BC0CB, índice 2. 4 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-01 Accionante: FMP y CIA S.C.A Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 1.2.1.

Se incurrió en un yerro al considerar que la sociedad tutelante quebrantó los principios de legalidad y moralidad administrativa, pese a que su actuación se limitó a participar como aspirante en un programa de subsidios dentro del marco legal colombiano. En ningún momento ejecutó acciones contrarias al ordenamiento jurídico y, si le fueron asignados más de uno de estos beneficios, ello obedeció a que la normativa vigente así lo permitía. 1.2.2.

En ese sentido, se argumentó que no es posible atribuirle responsabilidad estatal o gubernamental a un particular que no tenía la facultad de revisar los términos de referencia. Asimismo, se señaló que se trata de una sociedad con objeto agropecuario, de mediana capacidad productiva, que no contaba con la competencia ni la obligación de advertir posibles irregularidades por parte de la Administración. 1.2.3.

También se hizo referencia a que no se delimitaron las responsabilidades correspondientes a cada proyecto, toda vez que la sociedad fue aplicante en el año 2007, mientras que las irregularidades advertidas en el proceso se relacionan con los subsidios otorgados en el marco del programa AIS en los años posteriores. 1.2.4. Además, se advirtió que se trasladó al particular, sin fundamento jurídico que lo respaldara, una responsabilidad propia del Estado, a pesar de que no vulneró los términos de referencia del programa.

Igualmente, se le agrupó junto con otras personas sin establecer con claridad cuáles fueron los actos antijurídicos e ilícitos que se le atribuyen, y bajo una presunción de perjuicios cuya existencia no fue demostrada. 1.2.5. Adicionalmente, aseguró que constituye un desacierto afirmar que vulneró el principio de moralidad administrativa, toda vez que este se predica de los funcionarios del Estado, quienes están en la obligación de velar y garantizar el interés general. 1.3.

Pretensiones de la acción de tutela La parte interesada solicitó textualmente lo siguiente: “1. TUTELAR en nuestro favor, el derecho fundamental al debido proceso, en concordancia con el derecho al acceso a la Administración de Justicia, la defensa, la igualdad y la aplicación de los precedentes judiciales y, en 5 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-01 Accionante: FMP y CIA S.C.A Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca consecuencia, dejar sin efecto y/o se revoque los efectos de la sentencia emitida por el tribunal encartado respecto de la sociedad FMP Y CIA S.C.A”10. 2.

Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 2.1. Mediante auto del 27 de noviembre de 202411 la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la demanda, negó la medida provisional solicitada, ordenó notificar, en calidad de demandados, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá; y, en calidad de vinculados, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Instituto de Cooperación para la Agricultura y al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural.

Además, comisionó al Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá para notificar a los demás interesados en el resultado del proceso12. 2.2. El Instituto Colombiano Agropecuario13 esgrimió la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la supuesta vulneración señalada en la demanda tuitiva tuvo que ver únicamente con las actuaciones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.3.

La Agencia de Desarrollo Rural14, en calidad de sucesora procesal del Incoder, sostuvo que no ha incurrido en violación de derecho fundamental alguno. Solicitó su desvinculación, en atención a que ninguna de las pretensiones fue dirigida en su contra. Además, advirtió que en el escrito introductorio no se indicó la existencia de alguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela, lo cual evidencia que, en realidad, se pretende reabrir un debate en tercera instancia. 2.4.

El Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá15, en su informe, señaló que, en el caso concreto, aquellos productores que hubiesen recibido más de un incentivo solo podían conservar uno, por lo que deben reintegrar el otro. En consecuencia, dado que a la actora le fueron adjudicados dos proyectos de riego, debe devolver el incentivo “AF 388/2007”16.

Además, señaló que el Comité de verificación del Cumplimiento de la Sentencia es el que deberá determinar si se llegare a dar una devolución en exceso. Así, la autoridad judicial concluyó que no se evidencia una 10 Folio 6, ibid. 11 Obra en el certificado 66DBE652C045998F B77B3A414AE98384 642D2BE96C031897 14089978EFE7D095, índice 4. 12 Los soportes de notificación obran en el índice 7 y en el índice 10. 13 Obra en el certificado 9B62EBAB634DF69B DAC1D040DC9224F3 EFFF16E06A7DD01A 258F7A91BD5B5F63, índice 11. 14 Obra en el certificado C2E7CE55EC4611D4 50A028C4A54A56F9 438A2F6CE9B69D91 DC6315CA0B348A88, índice 12. 15 Obra en el certificado A48490A3C7FBA53D 2A58010227233970 F5F0F486A47F28A4 612E87A487753F9E, índice 13. 16 Folio 1, ibid. 6 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-01 Accionante: FMP y CIA S.C.A Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca incongruencia en su sentencia y solicitó que se tengan en cuenta los razonamientos de hecho y de derecho expuestos en las decisiones censuradas. 2.5.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca17 puso de presente que la demanda de tutela no cumple con los requisitos formales necesarios para acreditar su procedencia. Indicó que la tutelante no expuso, mediante el recurso de apelación, todas las inconformidades que ahora plantea; tampoco presentó solicitud de aclaración, corrección ni adición. Señaló, además, que todos los argumentos propuestos en la alzada fueron debidamente resueltos en la sentencia de segunda instancia. Finalmente, resaltó que la persona que se presentó como apoderado carece del respectivo poder y no manifestó actuar como agente oficioso.

Por otro lado, estimó que no se cumplen los requisitos de procedibilidad, toda vez que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, fue presentada con el propósito de abrir una tercera instancia, su reclamo se limita a un interés puramente económico, no demostró su intención de evitar la consumación de un perjuicio irremediable ni la configuración de una irregularidad procesal. 3.

Fallo de tutela de primera instancia El 16 de enero de 202518 la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó las pretensiones de la demanda. 3.1. El juez constitucional de primera instancia, luego de concluir que se superaron todos los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, procedió al análisis del cargo por la configuración de un defecto sustantivo y concluyó que este no se configuró, porque la sentencia censurada no incurrió en una interpretación arbitraria, ni señaló que la sociedad actora hubiera directamente contravenido la Ley. 3.2.

Así mismo, estimó que el argumento relacionado con la protección de la buena fe fue resuelto razonablemente por el Tribunal accionado y que, en efecto, la solicitud de amparo pretendía reabrir el debate jurídico ya desatado en las instancias ordinarias. 17 Obra en el certificado 17E52356875BAF09 EECBD25C19633407 D0E80C81953BCEFB E309DE95074D3EA6, índice 16. 18 Obra en el certificado 61426CDFB52E75A9 7F9E0F7529E81DE5 48FD5D277C063BD9 73CEB97301BF9DF0, índice 19. 7 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-01 Accionante: FMP y CIA S.C.A Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 4.

Razones de la impugnación Inconforme con la decisión tomada, la sociedad FMP & CIA S.C.A. presentó19 escrito de impugnación20, en el que reiteró todos los argumentos expuestos en la demanda constitucional, estimó que estos no habían sido tenidos en cuenta por el juez constitucional de primera instancia y solicitó: “1. Revocar el fallo de primera instancia proferido por sección segunda subsección a sala de lo contencioso administrativo, y en su efecto amparar los derechos fundamentales conculcados y señalados en el escrito genitor. 2.

TUTELAR en nuestro favor, el derecho fundamental al debido proceso, en concordancia con el derecho al acceso a la Administración de Justicia, la defensa, la igualdad y la aplicación de los precedentes judiciales y, en consecuencia, dejar sin efecto y/o se revoque los efectos de la sentencia emitida por el tribunal encartado respecto de la sociedad FMP Y CIA S.C.A”21. 5.

Trámite de la acción de tutela en segunda instancia 5.1. Mediante auto del 14 de febrero de 202522 se concedió la impugnación. 5.2. Durante el trámite de segunda instancia, el Despacho ponente, mediante auto del 28 de marzo de 202523, requirió al Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá para que allegara los soportes de notificación a los interesados en el presente litigio y el expediente de acción popular 11001-33-31-030-2009-00271-01 en su integridad. 5.3.

SBS Seguros Colombia S.A.24 allegó un memorial en el que manifestó su intención de no pronunciarse sobre la solicitud de amparo, por cuanto los cuestionamientos formulados resultan ajenos tanto a la aseguradora como a Javier Ochoa Velásquez, persona asegurada. 5.4. El 16 de mayo de 202525 el Despacho ponente requirió el expediente físico del asunto ordinario y solicitó a la Secretaría General del Consejo de Estado que se 19 El recurso fue presentado el 6 de febrero de 2025, según el índice 23. 20 Obra en el certificado E1D933B275D8AF51 5F9E16E16A26AC0A D7B1310B861206CC 9F5E655E8F493FFE, índice 23. 21 Folio 6, ibid. 22 Obra en el certificado ED888FB8842BD42F 442DBF99FEA274AE 381D3E31886AABCF C9471E6C6E8BC0F6, índice 25. 23 Obra en el certificado 399CF937E2394CF7 0A0572CE517E3DEA 7F82BCA643B4162D 26D3C23848321764, índice 4 del trámite de segunda instancia. 24 Obra en el certificado 6FDE6944A8B069C2 F88503C1061E80EE 53612DAF8E484FDA 416D06E3D5C376FD, índice 10, ibid. 25 Obra en el certificado 78F566F0D52F2CAC D2EA98A396DCA8C1 94B13C624B68C5E3 E780B6D855BA259D, índice 12, ibid. 8 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-01 Accionante: FMP y CIA S.C.A Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca pronunciara sobre la participación o no de la sociedad tutelante en el trámite constitucional 11001-03-15-000-2024-06150-00. 5.5.

Como consecuencia, la Secretaría General de esta Corporación certificó que26, pese a que en el proceso 11001-03-15-000-2024-06150-00 se notificó a la sociedad FMP y CIA S.C.A como interesada en el resultado del litigio, no se halló registro de memoriales, solicitudes o escritos allegados por dicha sociedad en el expediente mencionado. 5.6.

Mediante auto del 7 de julio de 202527, ante la falta de certeza sobre la notificación de algunos interesados en el asunto, se ordenó la elaboración de un aviso, con el fin de garantizar sus derechos y el principio de celeridad28. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 16 de enero de 2025 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 2.

Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad. En caso afirmativo, se determinará si se incurrió en la vulneración del derecho fundamental invocado. 3. Cuestiones Previas 3.1. La Sala negará las solicitudes de desvinculación del Instituto Colombiano Agropecuario y de la Agencia de Desarrollo Rural, toda vez que se observa que 26 Folio 2 del certificado F3F985A57C336180 CBB9B85C74EE6A1A D129C02774A14A6F B4A49DC4CF7CE04A, índice 18, ibid. 27 Obra en el certificado 695E92A77E61F10C D7F394AAB2DDDB4E 47A79CC49EBB6C87 BE443D0EC33C46A4, índice 22, ibid. 28 En los índices 30, 32, 35 y 38 obran las constancias de publicación del aviso. 9 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-01 Accionante: FMP y CIA S.C.A Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca ambas entidades participaron del proceso ordinario aquí examinado, de manera que se hace evidente su interés en el resultado del presente litigio. 3.2.

Por otro lado, esta Subsección verificó el expediente 11001-03-15-000-2024- 06150-00 y evidenció que, en comparación con el presente trámite constitucional, no se configura una triple identidad procesal, toda vez que no concurren las mismas partes ni se acreditan iguales supuestos fácticos y jurídicos. 4. Verificación del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.

Sobre el requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”29. En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber30: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por su parte, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-215 de 202231, al pronunciarse sobre el requisito de relevancia constitucional, advirtió que era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 29 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 30 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 31 Sentencia del 16 de junio de 2022.

M.P. Natalia Ángel Cabo. 10 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-01 Accionante: FMP y CIA S.C.A Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 4.2. Para la Sala, resulta evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el debate planteado en la acción popular 11001-33-31-030-2009-00271-01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 4.3.

La parte tutelante alega, en esencia, que la vulneración de sus derechos fundamentales se originó porque la autoridad judicial incurrió en un “Defecto procedimental-sustancial”32, que sustentó en que no se tuvo en cuenta que sus actuaciones fueron absolutamente legales y se limitaron a ser las de un participante más en el programa de subsidios.

Señala, además, que no se delimitó adecuadamente en el tiempo el período en que ocurrió la vulneración del derecho colectivo, se trasladó la responsabilidad estatal a un particular y se omitió considerar que la moralidad administrativa solo puede predicarse de funcionarios públicos y no de particulares. 4.4. Esta Subsección observa que dicha argumentación ya fue objeto de debate en sede ordinaria, pues el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia del 18 de septiembre de 2024, se pronunció de la siguiente manera: “En el presente asunto, las órdenes impartidas por el a quo (La primera instancia) determinaron la devolución de dineros que consideró indebidamente adjudicados de personas naturales y jurídicas vinculadas desde el inicio del proceso y el reintegro de dichos recursos a programas de riego y drenaje del MADR con observancia de los parámetros legales y constitucionales, así como la adopción de medidas institucionales por parte de esa entidad que impidan la repetición de escenarios cuestionados.

Ninguna de estas órdenes comporta una desnaturalización de la acción popular ni una extralimitación del Juez natural ni una incongruencia en la sentencia, pues los hechos, derechos y pretensiones fueron planteados desde la demanda. (…) Si bien no se demostró en el expediente que existen decisiones judiciales que hayan declarado la nulidad de los términos de referencia de las convocatorias 003 de 2007, 055 de 2008 y 052 de 2009, sí está ampliamente acreditado -no son meras apreciaciones subjetivas- es que de esos procesos contractuales se derivaron diversas irregularidades que dieron como resultado sanciones de tipo penal, disciplinario y fiscal ya ejecutoriadas, justo por encontrar que no obedecieron a criterios legales y constitucionales que debieron ser atendidos.

Sin perjuicio de lo anterior, en este escenario tampoco se pretende debatir la legalidad de unos actos administrativos que entre otras perdieron vigencia en el momento en que se dio por terminado el programa AIS; lo que se pretende es determinar si las actuaciones desplegadas por las autoridades públicas demandadas y los ex servidores y ex contratistas involucrados en la ejecución del programa, estuvieron acorde con los principios de la función pública, y entre 32 Folio 8 del certificado E29B5A87952D48B4 85636C280BCDEC0D D8EFB16D08E0BD8F A7467332C16BC0CB, índice 2. 11 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-01 Accionante: FMP y CIA S.C.A Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca esas actuaciones se revisaron la elaboración y ejecución de los términos de referencia. (…) En consecuencia, la responsabilidad de la estructuración y ejecución del programa no es predicable de un vacío normativo como lo aducen varios de los demandados sino de una indebida redacción, formulación y desarrollo de los términos de referencia con los que se ejecutó el programa y que sirvieron de base para la adjudicación de los recursos.

En cuanto a los planteamientos de las sociedades F.M.P. & CIA S.C.A., V.F. S.A., Inversiones Santa Inés S.A., Inversiones Alvalena S.A.S. y La Juliana S.A. sobre que criterios del Juez de primera instancia desconocen la buena fe con la que estas compañías se postularon al programa y recibieron los recursos para invertirlos de la forma prevista en los convenios, así como que confiaron en que las actuaciones del Ministerio de Agricultura estaban enmarcadas dentro de la legalidad, haber invertido en debida forma los dineros y no contar con los recursos para el reintegro, se establece que la buena fe que aducen los recurrentes no se traduce en el caso concreto en el principio de confianza legítima, el cual en contrario al caso, se erige como una garantía del administrado frente a cambios bruscos e inesperados de las autoridades públicas.

En palabras del Consejo de Estado (12 de julio de 2018, exp. 25000-23-24-000 2009-00348-01, M.P. Rocío Araújo Oñate), este principio “consiste en la expectativa genuina que alberga el particular de que las reglas establecidas por el Estado para el ejercicio de una actividad o el reconocimiento de un derecho no sean variadas súbitamente”.

Sin embargo, también ha señalado que la confianza o la buena fe de los administrados no se protegen garantizando la estabilidad o permanencia de actos u omisiones contrarios al ordenamiento jurídico, pues precisamente el interés general se presenta como un límite a la arbitrariedad; de ahí que no es jurídico en esos aspectos reclamar el principio de la confianza legítima, menos ante derechos que no se adjudicaron conforme al ordenamiento jurídico, que contrarían el interés general, los principios de equidad y transparencia, los postulados normativos de contratación pública y a los principios rectores de la función administrativa, tal como ha sido demostrado en este proceso y con las sanciones penales, fiscales y disciplinarias impuestas con ocasión de este programa, y como consecuencia de ello se hacía necesario como lo decidió el Juzgado, adoptar medidas que en lo posible reviertan los daños causados y vuelvan las cosas a su estado anterior.

Adicionalmente, las circunstancias establecidas y en caso que resultara aplicable, no se han presentado de manera intempestiva como protegería el principio de confianza legítima; este es un asunto de vieja data que se conoció desde 2009 y desde entonces han salido a luz pública cada vez con mayor reproche ético y legal, más inconsistencias en la ejecución del programa y la entrega de los recursos, se han conocido decisiones judiciales y administrativas condenando los hechos aquí cuestionados y a la fecha ya han transcurrido 15 años en los que este asunto ya reviste notoriedad amplia.

No obstante, la orden de reintegro de dineros tuvo en cuenta un plazo razonable para que los particulares cumplan con el reintegro de los recursos. En razón de lo anterior, la confianza legítima de la que estuvo investida la expectativa de los particulares beneficiarios se encuentra desvirtuada debido al desenlace ilícito del programa AIS, por lo que la orden del Juez de primera instancia tendiente a restituir las cosas a su estado anterior queda incólume en esta instancia, es decir, se deberán reintegrar los dineros que hayan sido recibidos por concepto de incentivo del programa Agro Ingreso Seguro, como ya han procedido varios particulares, y como también se acredita con las actas 12 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-01 Accionante: FMP y CIA S.C.A Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca de conciliación aportadas como prueba, donde incluso varios de ellos lo hicieron a pesar que lo alegaron, también amparados en su momento por la buena fe; y es aplicación de los principios de igualdad, equidad, cuya orden busca cubrir a todos los implicados de la misma forma, su reintegro.

(…) Por su parte, F.M.P. & CIA S.C.A., V.F. S.A., Santa Ana S.A., Julián Alfredo Gómez Díaz y otros apelantes reprochan que la sentencia de primera instancia les endilgara un comportamiento que es propio de los servidores públicos y no de los particulares refiriéndose a los derechos colectivos que se consideran conculcados. Como se señaló en acápite anterior, la moralidad administrativa no se predica únicamente de los servidores públicos como predican los apelantes, pues también abarca el comportamiento de todo aquel que se involucre con recursos públicos, incluidos los particulares.

Si bien por la calidad que ostentan se tiene mayor exigencia para los servidores públicos frente a principios éticos y morales para garantizar el buen funcionamiento de la administración pública, la moralidad administrativa también es exigible a todas las personas en su interacción con las instituciones púbicas. (…) En consecuencia, la ética pública se inscribe como herramienta para combatir y evitar la corrupción, fenómeno que permite la inclusión de intereses impropios en el uso de recursos públicos y del poder, amenazando las instituciones democráticas y la legitimidad del Estado; cuando la administración pública detenta sus valores en la ética produce un efecto social de bienestar colectivo, en tanto que la ciudadanía percibe la sensación de certidumbre y estabilidad en la organización política y funcional del Estado, y se consulta bajo el juicio de los principios jurídicos de nuestro ordenamiento.

Por ello, la moralidad administrativa recoge e incorpora los principios clásicos del derecho administrativo como los interés general, bien común, transparencia, entre otros, cuya protección se encuentra en diferentes regímenes como el de las inhabilidades e incompatibilidades, requisitos para el acceso al cargo, el deber de motivación de las decisiones administrativas, prescripciones penales, disciplinarias y fiscales, entre otros.

En suma, el Juez de la acción popular no es sancionador, sino garante del derecho colectivo a la moralidad y bajo esa línea ejerce una labor de concreción y consulta de su núcleo, en pro del sometimiento de las decisiones administrativas a los postulados constitucionales. Así mismo, del expediente se establece que tanto servidores públicos como particulares incurrieron en conductas transgresoras de la moralidad administrativa y del patrimonio público, lo cual respalda sin duda alguna, el reproche desde el punto de vista jurídico y ético por el contenido y el núcleo esencial de los derechos vulnerados, y ello no supone una visión subjetiva del Juez como pretenden descalificarlo varios apelantes; por el contrario, es una valoración necesaria, jurídica, razonable y proporcional, resultante de la evaluación de actuaciones en el marco de la función pública”33. 4.5.

Una vez relatado lo anterior, se observa que, en sede de tutela, la parte accionante pretende que se emita un nuevo pronunciamiento orientado a examinar la legalidad de su conducta durante su participación en el programa de incentivos agrícolas, la responsabilidad de los funcionarios públicos que intervinieron en los 33 Folios 23 – 29 del archivo 095REGRESADELTRI_16_SENTENCIA_Confirm del certificado E7CAAC5EA5E03032 8DDE05CEA8D931A4 F3ADEA87844137D7 7097B659FDC1D17E, índice 9. 13 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-01 Accionante: FMP y CIA S.C.A Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca hechos y el alcance del derecho colectivo a la moralidad administrativa.

Lo anterior, a pesar de que el juez natural del asunto ya se pronunció con claridad. 4.6. Resulta claro, entonces, que la parte actora pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se ha visto, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir la controversia que tuvo lugar en el trámite de la acción popular examinada, con el fin de que prevalezca la interpretación de la tutelante sobre la del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Además, se advierte que las pretensiones de la demanda tuitiva tienen un carácter eminentemente económico, ya que, en realidad, están encaminadas a que se levante la orden de reintegro del valor de los incentivos de productividad para riego y drenaje a los que accedió. En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.7.

Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada34, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario35. 5.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala declarará improcedente el amparo constitucional objeto de estudio. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 34 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009. 35 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2018. 14 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-01 Accionante: FMP y CIA S.C.A Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca III.

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 16 de enero de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para en su lugar, DECLARAR improcedente el amparo constitucional, por las razones ut supra.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES Consejera de Estado Consejero de Estado