Radicado: 27001-23-33-000-2018-00098-01 [28632] Demandante: Cooperativa de Médicos Especialistas del Chocó y Afines Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 27001-23-33-000-2018-00098-01 [28632] Demandante: COOPERATIVA DE MÉDICOS ESPECIALISTAS DEL CHOCÓ Y AFINES “COOMESA” Demandado: MUNICIPIO DE QUIBDÓ Temas: Cobro coactivo.

Pago de la obligación SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 29 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que resolvió: «PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 167 de 27 de septiembre de 2018, proferida por el Municipio de Quibdó, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho el Municipio de Quibdó deberá rehacer todas y cada una de las actuaciones que respeten el debido proceso y garantías fundamentales del demandante, conforme se indicó en la parte considerativa.

TERCERO: Negar las demás pretensiones de la demanda.

CUARTO: Condénese al Municipio de Quibdó a las costas ordenadas en la parte motiva».

ANTECEDENTES El 5 de septiembre de 2018, el secretario de Hacienda de Quibdó expidió el Mandamiento de Pago nro. 161 en contra de la Cooperativa de Médicos Especialistas del Chocó y Afines [en adelante, Coomesa], por concepto del impuesto predial correspondiente a los periodos 1-2013 al 2-2017, en cuantía de $46.727.206, más los intereses a la tasa mensual vigente en los términos previstos en los artículos 634, 830 y 831 del Estatuto Tributario [ET]1.

Contra el mandamiento de pago Coomesa propuso excepciones relacionadas con la falta de documento que preste mérito ejecutivo; la factura no es idónea para adelantar el proceso de cobro coactivo; omisión de liquidación oficial del tributo; 1 Índice 2 de Samai. 3ED_EXPEDIENTE_EXPEDIENTE201898PDF(.pdf) NroActua 2. Págs. 51 y 52. Radicado: 27001-23-33-000-2018-00098-01 [28632] Demandante: Cooperativa de Médicos Especialistas del Chocó y Afines Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ausencia de los requisitos del artículo 422 del Código General del Proceso [CGP]; y extralimitación de funciones y/o abuso del poder del municipio de Quibdó2.

El 27 de septiembre de 2018, el citado funcionario expidió la Resolución nro. 167, mediante la cual rechazó todas las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución3. No se indicó la procedencia de recurso contra esa decisión. DEMANDA Coomesa, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 [en adelante, CPACA], formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERA: […] SE DECLARE LA NULIDAD de la Resolución Nro. 167 de septiembre 27 de 2018 que fue notificada en octubre de 2018 donde se resolvieron desfavorablemente las excepciones propuestas por COOMESA y se ordenó seguir adelante con la ejecución del proceso de cobro coactivo que se adelanta en contra de COOMESA.

SEGUNDA: Como consecuencia de la nulidad decretada, se deje sin efecto y/o se declare la nulidad de todo el proceso de cobro coactivo, adelantado en contra de COOMESA a partir del mandamiento de pago Nro. 161 del 05 de septiembre de 2018, y se dé por terminado el proceso que se adelanta por parte del municipio de Quibdó, se ordene su archivo definitivo y el levantamiento de todas las medidas decretadas dentro del mismo, debido a que no existe una liquidación oficial del tributo.

TERCERA: A título de restablecimiento del derecho, se ORDENE al ente público demandado, la devolución de los dineros que le hubiesen sido retenidos a COOMESA producto del embargo que pesa en su contra en los diferentes bancos de la localidad. A la correspondiente orden de devolución de estos dineros, se le aplicará el ajuste de valor, tomando como base para la liquidación la variación del índice de precios al consumidor, desde la fecha de los hechos hasta el que esté vigente para la fecha de ejecutoria de la providencia que le ponga fin al proceso.

CUARTA: Que de conformidad con la providencia dictada por la H. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, siendo Magistrado ponente el Dr. ARIEL SALAZAR RAMÍREZ, en el proceso SC10297-2014 y Radicación Nro. 1100131030032003006600, en sentencia del 05 de agosto de 2014, SE CONDENE al ente público demandado a resarcirle a COOMESA todos los perjuicios causados a través de una indemnización integral del perjuicio, como producto de la orden de embargo que pesa en contra de COOMESA desde el año 2018 hasta que acate la sentencia dictada, lo que ha conllevado a que la información bancaria y comercial se vea afectada por ese lapso de tiempo, perjuicios que considero se deben tasar en la suma de cien (100) salarios mínimos legales para el año 2018, perjuicios que se reflejan, en el reporte negativo ante las centrales de información, de igual modo; afecta su buen nombre e historia crediticia; le impide acceder a créditos con otras entidades; obstaculizan la realización de negocios; y le genera pérdidas económicas que significarán un ostensible daño patrimonial ya que no puede obtener acceso a algún crédito.

QUINTA: Que una vez ejecutoriada la sentencia que ponga fin a la presente acción, se comunique a las autoridades administrativas que profirieron los actos, para los efectos legales consiguientes. 2 Conforme consta en lo extenso del acto demandado. 3 Índice 2 de Samai. 3ED_EXPEDIENTE_EXPEDIENTE201898PDF(.pdf) NroActua 2. Págs. 56 a 60.

Radicado: 27001-23-33-000-2018-00098-01 [28632] Demandante: Cooperativa de Médicos Especialistas del Chocó y Afines Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 SEXTA: Para el complimiento de la sentencia, se ordenará dar aplicación a los arts. 187, 188 y 192 del C.P.A.C.A, además, se le condene al pago de costas y agencias en derecho. […]».

Invocó como disposiciones vulneradas, los artículos 2, 29 y 209 de la Constitución Política [CP], 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [CPACA] y, 828 y ss. del Estatuto Tributario [ET]. Como concepto de la violación, expuso que el soporte del mandamiento de pago corresponde a una factura del impuesto predial unificado por el periodo 1-2013 a 2- 2017, pese a que es un acto de trámite.

No se trata de un documento al que el ordenamiento tributario le reconozca la calidad de título ejecutivo [art. 828 ET], echando de menos la existencia de la liquidación oficial del tributo, de ahí que estén probadas las excepciones relacionadas con la ausencia de título ejecutivo y extralimitación de funciones y/o abuso del poder del municipio de Quibdó. OPOSICIÓN El municipio de Quibdó se opuso a las pretensiones de la demanda4, con fundamento en lo siguiente: Sostuvo que en el presente caso el cobro del impuesto predial está soportado en la factura emitida por la alcaldía municipal, documento que constituye título ejecutivo conforme a lo establecido en los artículos 619 del Código de Comercio [C. de Co.] y 828 del ET.

Agregó que conforme a los artículos 422 del CGP y 68 del CCA, pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones claras, expresas y exigibles que consten, entre otros, en los documentos que señale la ley. Respecto a la extralimitación de funciones y/o abuso de poder del municipio, manifestó que los artículos 116, 211 y 287 de la CP, las Leyes 489 de 1998 y 1066 de 2006, el Decreto 4473 de 2006, el CPACA y el ET facultan al secretario de Hacienda para adelantar el proceso ejecutivo de cobro coactivo.

Finalmente, propuso la excepción de cumplimiento de la Constitución y la Ley. AUDIENCIA INICIAL El 30 de julio de 2019 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA5. En dicha diligencia no se advirtieron irregularidades procesales, excepciones previas, medidas cautelares, ni nulidades que debieran ser declaradas.

El litigio se concretó en determinar la legalidad del acto administrativo demandado; se tuvieron como pruebas las aportadas con la demandada y la contestación; se decretó la documental solicitada por la actora -certificación sobre liquidación oficial del 4 Índice 2 de Samai. 3ED_EXPEDIENTE_EXPEDIENTE201898PDF(.pdf) NroActua 2. Págs. 72 a 77. 5 Índice 48 de Samai - Tribunal Administrativo del Chocó. 14Incorpora exped_EXPEDIENTE_PROCESO201898C1pdf(.pdf) NroActua 48.

Págs. 116 a 120. Radicado: 27001-23-33-000-2018-00098-01 [28632] Demandante: Cooperativa de Médicos Especialistas del Chocó y Afines Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 tributo- y, se ordenó la aplicación del último inciso del artículo 181 del CPACA, relacionado con la presentación de los alegatos de conclusión por escrito.

SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Chocó en la sentencia apelada resolvió: i) declarar la nulidad de la Resolución nro. 167 del 27 de septiembre de 2018, ii) a título de restablecimiento del derecho ordenó al municipio de Quibdó rehacer todas las actuaciones que respeten el debido proceso y garantías fundamentales de la demandante, iii) negó las demás pretensiones de la demanda y iv) condenó en costas a la parte demandada6, con fundamento en lo siguiente: Expuso que no se advierte que previo al inicio del proceso de cobro coactivo el municipio haya adelantado alguna actuación que le permitiera a la cooperativa, como contribuyente, conocer y debatir la liquidación expresada en la factura que sirvió de título ejecutivo, máxime que los periodos corresponden a 1-2013 a 2-2017, desbordando los términos anuales para su declaración, pues se trató de una renta acumulada de 4 años.

Para iniciar un proceso de cobro coactivo es necesario la preexistencia de un título que preste mérito ejecutivo, esto es, que contenga una obligación clara, expresa y actualmente exigible. En el presente caso, el municipio tenía que expedir un acto administrativo mediante el cual determinara año por año las cantidades adeudadas por concepto del impuesto predial, para así garantizar al contribuyente el debido proceso, el derecho de defensa y contradicción. Solo una vez agotado dicho procedimiento, la administración contaría con un título ejecutivo, pese a lo cual, este no se efectuó, por lo que procede la nulidad del acto demandado, por desconocer normas de rango superior.

Dado que «los actos administrativos que contienen la obligación que sirvió de base para el proceso de cobro serán anulados por esta Corporación, su legalidad quedó desvirtuada y esa obligación debe el municipio de Quibdó, liquidarla siguiendo los procedimientos legales y las consideraciones de la presente providencia, que garanticen el debido proceso, de una obligación clara, expresa y exigible, pero no formalizar una obligación en un formato que se desconoce de dónde salen los conceptos.

Por lo tanto, el proceso de cobro coactivo soportado en los documentos acusados en este proceso, ya no tiene finalidad y los actos administrativos dictados con el propósito de hacer efectiva la obligación deben ser igualmente declarados nulos, dados los efectos que un proceso tiene en el otro»7. Por otra parte, indicó que Coomesa en la demanda señaló que le fueron retenidos unos dineros; frente a lo cual no se anexó prueba y tampoco está demostrado que se haya pagado el impuesto predial por los citados periodos, por lo que «se ordena al Municipio de Quibdó rehacer todas y cada una de las actuaciones tendientes al respeto del debido proceso y demás garantías fundamentales del demandante»8. 6 Índice 48 de Samai - Tribunal Administrativo del Chocó. 14Incorpora exped_EXPEDIENTE_PROCESO201898C1pdf(.pdf) NroActua 48.

Págs. 134 a 147. 7 Pág. 12 de la sentencia de primera instancia. 8 Ibidem. Radicado: 27001-23-33-000-2018-00098-01 [28632] Demandante: Cooperativa de Médicos Especialistas del Chocó y Afines Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 En cuanto «a la devolución e indemnización de perjuicios se negarán las mismas por no encontrarse demostradas en el proceso»9.

Finalmente, se condenó en costas al municipio de Quibdó por resultar vencido en el proceso y se fijó como agencias en derecho 10 SMLMV, conforme al Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura. RECURSO DE APELACIÓN El municipio de Quibdó interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación contra la sentencia de primera instancia10, con fundamento en lo siguiente: Se refirió a las pretensiones de la demanda y manifestó que para cuando se expidió la sentencia de primera instancia, la demandante solo adeudaba las vigencias 2022 y 2023, pues de ello da cuenta la factura del impuesto predial nro. 3222740 del 8 de febrero de 2023. «Lo que quiere decir que durante el transcurso del proceso, COOMESA realizó el pago de la deuda de las vigencias anteriores.

Sin que el Municipio retuviera dineros producto del mandamiento de pago»11. Por lo tanto, aun cuando Coomesa presentó demanda esta se allanó a la deuda que por impuesto predial tenía con el municipio y autónomamente procedió a realizar el pago de la factura emitida por este -no se identifica-, lo que deriva en una carencia actual de objeto en cuanto a lo ordenado por el a quo «a título de restablecimiento del derecho el Municipio de Quibdó, deberá rehacer todas y cada una de las actuaciones que respeten el debido proceso y garantías fundamentales del demandante, conforme se indicó en la parte considerativa»; razón por la cual se solicita que dicha orden sea modificada.

Advirtió que «la sola demostración de la falta de liquidación del tributo atribuible a la administración no constituye la inexistencia de la obligación, pues la demostración de la deuda quedó satisfecha de manera voluntaria con el pago»12. TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación del municipio de Quibdó se admitió mediante auto del 20 de mayo de 202413 y, en el término de ejecutoria, la contraparte no se pronunció. Al no ser necesaria la práctica de pruebas en segunda instancia no se corrió traslado para alegar.

El Ministerio Público no intervino en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA 9 Ibidem. 10 Índices 38 y 40 de Samai - Tribunal Administrativo del Chocó. El tribunal, mediante auto del 10 de noviembre de 2023, concedió el recurso de apelación. 11 Pág. 2 del recurso de apelación. 12 Pág. 3 del recurso de apelación. 13 Índice 4 de Samai.

Radicado: 27001-23-33-000-2018-00098-01 [28632] Demandante: Cooperativa de Médicos Especialistas del Chocó y Afines Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Se decide la legalidad del acto administrativo por medio del cual el secretario de Hacienda de Quibdó rechazó las excepciones propuestas por Coomesa contra el mandamiento de pago nro. 161 del 5 de septiembre de 2018.

En los términos del recurso de apelación formulado por el municipio de Quibdó, se debe examinar si es procedente modificar el restablecimiento del derecho impartido por el tribunal a causa de la declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado, en consideración al presunto pago voluntario de la obligación. La parte apelante afirmó que para cuando se expidió la sentencia de primera instancia Coomesa solo adeudaba las vigencias 2022 y 2023, pues de ello da cuenta la factura del impuesto predial nro. 3222740 del 8 de febrero de 2023 -aportada con el recurso-, lo que a su juicio evidencia que la actora se allanó a la deuda y realizó el pago voluntario de la obligación sobre la que recae el cobro coactivo, lo que conduciría a la carencia actual de objeto en cuanto a la orden de restablecimiento del derecho impartida, en el sentido que «el Municipio de Quibdó, deberá rehacer todas y cada una de las actuaciones que respeten el debido proceso y garantías fundamentales del demandante, conforme se indicó en la parte considerativa».

Frente a dicha prueba documental -factura del 8 de febrero de 2023-, se advierte que, conforme al artículo 212 del CPACA, la oportunidad procesal para que las partes puedan aportar pruebas en segunda instancia es en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso y solo se decretarán en los eventos que la misma norma señala, dentro de los cuales, no encuadra la solicitud presentada en este proceso.

Nótese que el municipio pretende hacer valer como prueba una factura del impuesto predial emitida el 8 de febrero de 2023 -periodo 2022-1 al 2023-4, que si bien versa sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia -la demanda se contestó el 30 de abril de 2019-, con esta no se acreditan aquellos que interesan a la litis -relacionados con el acto demandado-, tampoco los señalados en el recurso de apelación, tales como el allanamiento a la deuda, la realización del pago voluntario de la obligación objeto de cobro coactivo -periodos 2013 a 2017- y la carencia actual de objeto en cuanto a la orden de restablecimiento del derecho impartida por el a quo, razón por la cual se rechaza esta solicitud14.

En cuanto a los argumentos de la apelación en relación con el pago de la obligación por concepto del impuesto predial de los años 2013 a 2017 -objeto de esta litis-, basta con indicar que frente a ese hecho no existe certeza en torno a las condiciones en las que se habría surtido, menos aún que haya sido en forma voluntaria, por lo que ello no sanea las irregularidades advertidas por el tribunal en cuanto a la falta de título ejecutivo que sirviera de base para el inicio del proceso de cobro coactivo, menos aún prueba la legalidad del acto demandado, o que la parte actora haya renunciado a la litis15.

Téngase en cuenta que en este caso el tribunal declaró la nulidad de la Resolución nro. 167 del 27 de septiembre de 2018, por medio de la cual el secretario de 14 El numeral 3 del artículo 212 del CPACA establece que cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 15 En ese sentido cfr. la sentencia del 28 de abril de 2022, exp. 25787, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

Radicado: 27001-23-33-000-2018-00098-01 [28632] Demandante: Cooperativa de Médicos Especialistas del Chocó y Afines Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Hacienda de Quibdó rechazó todas las excepciones propuestas por Coomesa contra el mandamiento de pago nro. 161 del 5 de septiembre de 2018, decisión frente a la cual en el recurso de apelación se indicó que «la sola demostración de la falta de liquidación del tributo atribuible a la administración no constituye la inexistencia de la obligación, pues la demostración de la deuda quedó satisfecha de manera voluntaria con el pago», con lo cual, se advierte que el argumento de apelación está atado al pago de la obligación, echando de menos la Sala planteamientos tendientes a atacar lo decidido por el juez de primera instancia frente a la necesidad de preexistencia de un título -liquidación oficial- que preste mérito ejecutivo, esto es, que contenga una obligación clara, expresa y actualmente exigible.

En cuanto a la orden impartida por el a quo a título de restablecimiento del derecho, se evidencia que con el recurso de apelación se propone la carencia actual de objeto derivada de un hecho sobreviniente como es el pago de la obligación, lo que a su juicio conduciría a su modificación. Al respecto, es preciso insistir en que el pago por concepto del impuesto predial por los periodos 2013 a 2017 no está debidamente probado en el expediente, como tampoco lo está que se haya hecho de forma voluntaria por la actora16 y que con el mismo se pretendiera renunciar a la litis.

Así las cosas, como los planteamientos expuestos por el municipio no logran desestimar la decisión que el tribunal estatuyó como procedente para restablecer el derecho del particular a causa de la nulidad del acto enjuiciado, no prospera el recurso de apelación. Lo anterior, resulta suficiente para que se confirme la sentencia de primera instancia, incluida la condena en costas -agencias en derecho- impuesta en el ordinal cuarto de dicha providencia, en cuanto no fue objeto de reparo en el recurso de apelación. Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 (num. 8) del Código General del Proceso, no se condenará en costas -gastos del proceso y agencias en derecho- en esta instancia, comoquiera que no se encuentran probadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1. CONFIRMAR la sentencia del 29 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó. 2. Sin condena en costas en esta instancia. 16 Es criterio de la Sala que el pago voluntario de una obligación prescrita puede entenderse como una renuncia tácita a la prescripción, si al momento de efectuarse, el deudor no hizo reproche al respecto -art. 2514 CC- (cfr. sentencia del 16 de mayo de 2024, exp. 28321, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto).

No ocurre lo mismo cuando este se realiza de manera forzada, por ejemplo, para obtener el levantamiento de las medidas cautelares decretadas (cfr. sentencia del 12 de septiembre de 2019, exp. 21259, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto), lo que debe ser analizado en cada caso concreto. Radicado: 27001-23-33-000-2018-00098-01 [28632] Demandante: Cooperativa de Médicos Especialistas del Chocó y Afines Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 3.

RECONOCER personería a la abogada Maryory Murillo Córdoba, como apoderada de la parte demandada, en los términos y para los efectos del poder visible en el índice 38 de Samai del Tribunal Administrativo del Chocó. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN La integridad de este documento electrónico puede comprobarse en la opción «validador de documentos» dispuesta en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador