Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante ASOCIACIÓN PORVENIR CAMPESINA Y OTRO Demandado PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Temas Acción de tutela.
Acuerdo Final de Paz. Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito. Cumplimiento Plan Atención Inmediata. Exclusiones y suspensiones del Programa. Condiciones de seguridad de los líderes comunitarios del Programa. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia, la acción de tutela instaurada por Héctor Arturo Rodríguez Escobar y la Asociación Porvenir Campesina, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 2 de junio de 2022, Héctor Arturo Rodríguez Escobar, en nombre propio y en representación de la Asociación Porvenir Campesina (Asoporca), instauró acción de tutela contra la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Agencia de Renovación Territorial y la Presidencia de la República, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, a la vida, al debido proceso, a la integridad física y al mínimo vital.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA-. Tutelar los derechos fundamentales de Orden Constitucional consagrados en los artículos 13 y 22 como lo son: El derecho fundamental a la vida, a la igualdad, en conexidad con el derecho al mínimo vital. Así como la protección del interés prevalente de las personas pertenecientes a comunidades campesinas, los cuales están siendo vulnerados en las circunstancias de modo, tiempo y lugar, precisados en esta sentencia por parte de la CONSEJERÍA PRESIDENCIAL PARA LA ESTABILIZACIÓN Y CONSOLIDACIÓN - DIRECCIÓN PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS ILÍCITOS, AGENCIA DE RENOVACIÓN TERRITORIAL, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA a la Asociación Porvenir Campesina (ASOPORCA).
SEGUNDA-. Ordenar a la CONSEJERÍA PRESIDENCIAL PARA LA ESTABILIZACIÓN Y CONSOLIDACIÓN, en forma imperiosa y urgente a que se cumplan con los procedimientos de asistencia técnica y el desarrollo del proyecto de seguridad alimentaria del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito en un plazo razonable a ASOPORCA.
Todo esto, con el fin de EVITAR UN PERJUICIO IRREMEDIABLE. TERCERA-. Ordenar a la CONSEJERÍA PRESIDENCIAL PARA LA ESTABILIZACIÓN Y CONSOLIDACIÓN- DIRECCIÓN PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS ILÍCITOS, AGENCIA DE RENOVACIÓN TERRITORIAL, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA a cumplir en un plazo razonable con los pagos bimensuales de seguridad alimentaria del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito con respecto a las 619 familias de ASOPORCA afectadas con la suspensión o eliminación de esta ayuda.
CUARTA-. Ordenar a la CONSEJERÍA PRESIDENCIAL PARA LA ESTABILIZACIÓN Y LA CONSOLIDACIÓN- DIRECCIÓN PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS ILÍCITOS, AGENCIA DE RENOVACIÓN TERRITORIAL, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA a cumplir activamente en un plazo razonable con el desarrollo de los proyectos de ciclo corto y largo del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito a las familias inscritas en ASOPORCA.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTA-. Ordenar a la CONSEJERÍA PRESIDENCIAL PARA LA ESTABILIZACIÓN Y CONSOLIDACIÓN a reintegrar a las personas y familias de ASOPORCA que fueron suspendidas, retiradas y/o excluidas del programa debido a las cotizaciones que realizaron al sistema de seguridad social.” 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Sobre el Acuerdo Final de Paz 2.1. El 24 de noviembre de 2016, el Gobierno Nacional y la ex guerrilla de las FARC suscribieron el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. En el punto cuatro del Acuerdo, se dispuso que el Gobierno Nacional crearía y ejecutaría un nuevo Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito1.
Se estableció que, previo a la puesta en marcha del Programa en un territorio, se celebrarían acuerdos entre las comunidades, el Gobierno Nacional y las entidades territoriales, a fin de formalizar el compromiso y la decisión de sustituir los cultivos de uso ilícito2. Entre las obligaciones dispuestas en cabeza de las comunidades se encuentran, entre otros, la sustitución voluntaria y concertada y la no resiembra.
El Gobierno Nacional, por su parte, se comprometió a ejecutar “el plan de atención inmediata y la puesta en marcha del proceso de construcción conjunta participativa y concertada de los planes integrales municipales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo”3. Según lo dispuesto en el Acuerdo Final, el “Plan de atención inmediata y desarrollo de proyectos productivos”, consiste en medidas de apoyo inmediato para garantizar el sustento y la seguridad alimentaria de las familias que se hayan comprometido a sustituir y no resembrar cultivos de uso ilícito.
En el punto 4 del Acuerdo Final, también se estableció que las comunidades de los territorios afectados por los cultivos de uso ilícito tienen derecho a “la provisión de garantías y condiciones de seguridad”. Y en el punto 3 del Acuerdo se dispuso que se garantizaría “la protección de las comunidades y de líderes/as comunitarios, de defensores/as de derechos humanos (…)”.
Sobre el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito 2.2. En virtud de lo dispuesto en el Acuerdo Final de Paz, la Presidencia de la República expidió el Decreto Ley 896 de 29 de mayo de 2017, mediante el cual creó el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS). El artículo 7, parágrafo 1 del referido artículo, se dispuso que el Gobierno Nacional diseñará “medidas especiales de prevención y protección para garantizar condiciones de seguridad para las comunidades y territorios afectados por los cultivos de uso ilícito, mediante el fortalecimiento de la presencia institucional del Estado y de sus capacidades de protección” (Negrillas propias).
Y en el parágrafo 2 del artículo, dispuso que los acuerdos suscritos con las comunidades “implican la formalización del compromiso tanto de las comunidades con la sustitución voluntaria y concertada, la no resiembra (…) como el compromiso del Gobierno 1 Acuerdo Final de Paz. Punto cuatro. Página 102. 2 Acuerdo Final de Paz. Punto cuatro.
Página 107. 3 Acuerdo Final de Paz. Punto cuatro. Página 107. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con la ejecución del plan de atención inmediata y la puesta en marcha del proceso de construcción conjunta participativa y concertada de los planes integrales municipales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo.
Sobre los acuerdos colectivos suscritos con las comunidades de Tumaco (Nariño) y formularios de vinculación 2.3. El 4 de marzo de 2017, la Coordinadora Nacional de Cultivadores y Trabajadores de Coca, Amapola y Marihuana (Coccam), 21 municipios del departamento de Nariño, incluyendo Tumaco, y 4 resguardos indígenas suscribieron con el Gobierno Nacional el “Acuerdo Colectivo para la Sustitución Voluntaria y Concertada de Cultivos de Uso Ilícito del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Usos Ilícitos (PNIS) en el departamento de Nariño”.
Las partes acordaron que (i) luego de suscritos los “acuerdos y compromisos comunitarios se dará paso a la sustitución voluntaria como alternativa frente; la erradicación forzosa”; y (ii) que “se procederá a establecer un cronograma de trabajo para la realización de las asambleas comunitarias y con ello el desarrollo de los acuerdos aquí consignados.
Este cronograma de trabajo y su desarrollo serán de conocimiento público y entregado todas las autoridades nacionales, departamentales y municipales”. 2.4. El 29 de mayo del 2017, la Red de Consejos Comunitarios del Pacifico Sur de Nariño, municipios de Tumaco y Francisco Pizarro (Recompas), 26 veredas, el Gobierno Nacional y autoridades locales suscribieron el Acuerdo Colectivo denominado “Por Bienestar y Desarrollo un Tumaco sin Coca”, en el que se establecieron compromisos por parte de las comunidades y del Gobierno Nacional. 2.5.
El 26 de agosto de 2017, se firmó Acuerdo Colectivo con las siguientes organizaciones sociales, pertenecientes a las veredas que conforman el corregimiento de Llorente, en el municipio de Tumaco (Nariño): Asociación Porvenir Campesino (Asoporca), Asociación de jóvenes líderes para el desarrollo (Asojolid), la Asociación Campo Producción, la Asociación Nuevo Amanecer, diferentes juntas de acción comunal de la zona y el Consejo Comunitario Bajo Mira y Frontera.
En el Acuerdo colectivo, las comunidades acordaron levantar la totalidad de los cultivos de uso ilícito, incluida la raíz, en un plazo máximo de 60 días calendario contados a partir del primer desembolso por concepto de la asistencia alimentaria inmediata; no resembrar, ni involucrarse en labores asociadas a los cultivos de uso ilícito; participar en las actividades relacionadas con la asistencia técnica y en la ejecución del Programa Integral de Sustitución, entre otras.
Por su parte, el Gobierno Nacional se comprometió: (i) a implementar el Plan de Atención Inmediata, que consiste en la entrega, durante el primer año del Programa, de $12.000.000 a cada núcleo familiar de cultivadores y recolectores por concepto de asistencia alimentaria inmediata, desembolsado de forma bimensual por valor de $2.000.000;
(ii) a realizar inversiones por cada familia de cultivadores, para que estas realizaran los proyectos (a) de auto sostenimiento y de seguridad alimentaria (inversión de $1.800.000); (b) de ciclo corto e ingreso rápido (inversión de $9.000.000); y (c) productivo de ciclo largo (inversión de $10.000.000); y (iii) que a las familias pertenecientes al Programa se les otorgaría permanentemente un servicio de asistencia técnica, durante todo el proceso.
Esta guía técnica versaría, especialmente, sobre mantenimiento, cosecha, postcosecha, comercialización y fortalecimiento organizacional, entre otros. 2.6. Luego de la celebración de los acuerdos colectivos, cada una de las familias que decidió acogerse al Programa Integral de Sustitución firmó un “Formulario Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de vinculación de núcleos familiares”, en el cual se replicaron las obligaciones establecidas en los acuerdos colectivos, asumidas por la familia cultivadora o de aparceros y por el Gobierno Nacional.
La parte actora manifestó que 4364 familias que se agrupan en Asoporca suscribieron el “Formulario de vinculación de núcleos familiares”, sin embargo, el Gobierno Nacional no ha cumplido con los compromisos pactados en los acuerdos colectivos celebrados en Tumaco ya que muchas de las familias pertenecientes a Asoporca suscritas al Programa Integral de Sustitución no han recibido los beneficios allí establecidos.
Sobre las amenazas contra los líderes comunitarios que promovieron el Programa Integral de Sustitución y las exclusiones de este 2.7. La parte actora aseguró que el Gobierno Nacional no ha garantizado las condiciones de seguridad necesarias a los líderes que incentivaron a la población a suscribirse al Programa Integral de Sustitución, al punto que quienes lo promocionaron han sido amenazados y asesinados. 2.8.
Los accionantes afirmaron que muchas de las familias pertenecientes al Programa Integral de Sustitución, que se reúnen en Asoporca, han sido suspendidas y excluidas del Programa arbitrariamente. Uno de los motivos de esas decisiones, aseguró la parte actora, ha sido la cotización a seguridad social. 3. Fundamentos de la acción 3.1. Sobre la procedibilidad de la acción de tutela En primer lugar, la parte actora argumentó que se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela.
Sobre la legitimación en la causa por activa, el señor Héctor Arturo Rodríguez Escobar indicó que, en su calidad de representante legal de la Asociación Porvenir Campesina Asoporca, se encuentra legitimado para ejercer la acción, por dos razones: (i) según consta en el acuerdo colectivo, la asociación que representa suscribió con las diferentes instituciones nacionales, un conjunto de compromisos relacionados con el PNIS, y el incumplimiento de esos compromisos ha generado “… la vulneración de los derechos fundamentales de las personas que hacen parte de la asociación que represento y que se inscribieron en el PNIS”.
Y (ii) porque el incumplimiento de los acuerdos suscritos pone en riesgo sus derechos fundamentales a la vida e integridad personal, al igual que el de otros líderes del Programa Integral de Sustitución. Seguido, sostuvo que se cumple con el requisito de subsidiariedad, porque lo perseguido es la protección a los derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital y a la vida.
También, indicó que aunque podría argumentarse que se debe acudir a los medios de control dispuestos en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, no es así porque “existen varios casos en los cuales miembros de la organización que represento y que están inscritos en el PNIS no tienen acto definitivo”. De ahí que aquellos no son susceptibles de control judicial.
Añadió que de considerar que se puede acudir a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa para solicitar la protección de los derechos fundamentales invocados, lo cierto es que los medios de control pertenecientes a esta última no son idóneos ni eficaces. Primero, porque la protección requerida es inmediata, dado que existe una grave vulneración al derecho al mínimo vital Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de diversas familias del corregimiento de Llorente, congregadas en Asoporca, dada su suspensión o exclusión del Programa desde el año 2018.
Y segundo, la parte actora manifestó que dichos medios de control tampoco son idóneos, debido a que la tutela versa sobre campesinos y víctimas del conflicto armado, es decir sobre sujetos de especial protección constitucional, tal como se reconoció en las Sentencias C-077 de 2017, SU-599 de 2019 y T- 211 de 2019. Con fundamento en lo anterior solicitó “…que tenga en consideración la distancia y las condiciones del territorio en el que vivimos.
Lo anterior, debido a que en el municipio de Tumaco no existe juez administrativo. La competencia territorial le corresponde a los juzgados y Tribunal que se encuentran en Pasto, por lo cual, el desplazamiento hasta esa ciudad se dificulta para poder hacerle seguimiento continuo al proceso, teniendo en cuenta que este debe hacerse al menos una vez por semana y la distancia con Tumaco es de más de cinco horas.” En tercer lugar, la parte actora manifestó que en todo caso existe un perjuicio irremediable, porque el Programa Integral de Sustitución no se ha completado, lo cual significa que aún hay familias a las que no se les han otorgado la asistencia alimentaria inmediata pactada ($12.000.000 entregados durante el primer año en instalamentos bimensuales).
Situación que vulnera gravemente los derechos al mínimo vital y a la dignidad humana de estas. Aseguró que las medidas requeridas deben implementarse inmediatamente, pues cada día que pasa implica una mayor carga para las familias, ya que el incumplimiento del Gobierno Nacional dificulta el sostenimiento propio y de sus núcleos familiares.
Lo cual se agrava por la emergencia de salud actual. 3.2. Sobre el incumplimiento del Plan de Atención Inmediata consagrado en los acuerdos colectivos y formularios de vinculación La parte actora explicó que los acuerdos colectivos fueron la primera forma de llevar el Programa Integral de Sustitución a los municipios. Estos se suscribieron entre representantes del gobierno nacional, autoridades locales (gobernadores y alcaldes), representante de las Farc, representantes de las organizaciones sociales presentes en el municipio, juntas de acción local y autoridades étnicas.
En los acuerdos colectivos se pactaron un conjunto de compromisos recíprocos en desarrollo del Acuerdo Final de Paz y del Decreto Ley 896 de 2017, entre los cuales se encontraba el compromiso de entregar el Plan de Atención Inmediata a familias cultivadoras de cultivos ilícitos, a familias no cultivadoras de cultivos de uso ilícito y a recolectores.
En el caso de Tumaco, se suscribieron acuerdos colectivos con los distintos consejos comunitarios y asociaciones. Luego de la suscripción de los acuerdos colectivos, se adelantaron las jornadas de suscripción de cada núcleo familiar, mediante los “Formularios de vinculación de núcleos familiares”. Explicó que el Plan de Atención Inmediata, creado en el Acuerdo Final de Paz e incluido en los acuerdos colectivos y formularios de vinculación, consiste en un conjunto de medidas de apoyo económico inmediato y a mediano y largo plazo otorgadas por el Gobierno Nacional a las familias que se acojan al Programa Integral de Sustitución. Puntualmente, (i) las familias de cultivadores se comprometieron a erradicar en 60 días los cultivos ilícitos y a la no resiembra;
(ii) las familias no cultivadoras se obligaron a asistir a las capacitaciones y realizar las actividades necesarias para que en sus predios recibieran los proyectos productivos; y, (iii) por esa gestión el Gobierno Nacional se comprometió a Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suministrar el Plan de Atención Inmediata que cobija la asistencia alimentaria inmediata, es decir el pago en efectivo de $12.000.000 entregados durante el primer año en instalamentos bimensuales y la ejecución de varios proyectos productivos para transitar hacia modelos de negocio diferentes a los cultivos de uso ilícito, junto con el servicio permanente de asistencia técnica.
La parte actora sostuvo que, si bien el Programa Integral de Sustitución generó la expectativa de mejorar los proyectos de vida de las personas que se vincularon, gracias a los compromisos que adquirió el Gobierno Nacional, en la realidad su implementación generó la disminución de los ingresos de los usuarios del programa, debido al incumplimiento del Gobierno. Aseguró que las autoridades accionadas han incumplido los acuerdos colectivos y los formularios suscritos con las 4364 familias que se agrupan en Asoporca.
Puntualmente, señaló: “Luego de cinco años, en marzo de 2021 de implementación del programa aún hay personas que no les han pagado la totalidad de la asistencia alimentaria, en este caso hablamos de 619 familias a las que todavía se le adeudan los pagos, de esas 282 no han recibido ningún pago. En cuanto a los proyectos de seguridad alimentaria 4298 familias han recibido sus recursos y la asistencia técnica la han recibido 4299 familias.
Los proyectos de ciclo corto y de ciclo largo no han sido recibidos por ninguna de las familias inscritas en este núcleo veredal. Adicionalmente, ninguna persona que se inscribió en estas zonas bajo el perfil de recolector ha sido vinculada al programa”. Para probar lo anterior, la Asociación se refirió a las encuestas realizadas en el 2019 y 2021 a usuarios del Programa en Tumaco, por el grupo de investigación del Instituto de Estudios Políticos de la Universidad Nacional de Colombia, en el marco del proyecto "Drugs and (dis)order: Building sustainable peacetime economies in the aftermath of war", financiado por el instituto UK Research and Innovation.
Finalmente, argumentó que las obligaciones pactadas en los acuerdos colectivos y formularios de vinculación son vinculantes; y que el Estado tiene el deber de cumplir el Acuerdo Final de Paz, de buena fe, tal como se estableció en el Acto Legislativo 02 de 2017. 3.3. Sobre las suspensiones y exclusiones del Programa Integral de Sustitución Sostiene el accionante que muchas de las familias del sector de Llorente del municipio de Tumaco han sido suspendidas y retiradas arbitrariamente del programa.
Afirmó que “Estas suspensiones y retiros se han justificado bajo causales que no están relacionadas con los compromisos básicos del PNIS que se registran en los decretos reglamentarios del programa. En este caso, se han presentado suspensiones por estar cotizando a seguridad social. Son 337 personas las que han sido retiradas del programa en estas zonas, mientras 89 permanecen suspendidas”.
Mencionó que, en el año 2020 la Sala de Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Bogotá profirió sentencia de tutela, en la cual le ordenó a la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación y a la Agencia de Renovación Territorial modificar procedimiento para suspender o excluir a los usuarios Programa de Sustitución de Cultivos.
Aseguró que, en cumplimiento de esa orden, la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Agencia de Renovación Territorial expidió la Resolución Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nro. 24 de mayo 2020, que modificó el protocolo para suspender o excluir a usuarios de la política.
En el nuevo procedimiento se estableció una etapa previa al inicio de la investigación formal con el objeto de que el programa persuadiera a los usuarios a cumplir con sus compromisos con el Programa. Sin embargo, afirmó que, a la fecha, a ninguna de las familias reunidas en la Asociación se les ha conminado al cumplimiento previo a la exclusión del Programa.
Tampoco se les notificó personalmente de las exclusiones, lo cual imposibilitó realizar reclamaciones o revisar las pruebas y demás información pertinente para su defensa. De otra parte, manifestó que varias personas pertenecientes a Asoporca, inscritas en el Programa Integral de Sustitución, que a su vez han sido reconocidas como víctimas y consecuentemente inscritas en el Registro Único de Víctimas han recibido comunicaciones en las cuales se le informa que serán suspendidos de dicho registro, dada su pertenencia al Programa de Sustitución. Esto bajo el argumento de que no es posible recibir doble ingreso por parte del Estado.
A su juicio, no se debe desconocer que las personas que se unieron al Programa Integral de Sustitución también son víctimas del conflicto armado y que tradicionalmente han sido afectados por un alto nivel de marginalización, vulnerabilidad y olvido estatal. Sin embargo, en el presente caso es importante mencionar que la vulneración del debido proceso en las exclusiones genera la vulneración a un derecho primordial como el mínimo vital, pues no se les notificó adecuadamente de las exclusiones, tampoco podían acceder a realizar reclamaciones o revisar las pruebas y demás información pertinente para su defensa.
En la sentencia del Tribunal de Bogotá citada y en el protocolo modificado, se debió notificar personalmente a cada una de las personas que se les adelantaba o adelantó el procedimiento de suspensión o exclusión para que cumplieran con sus compromisos del programa, antes de iniciar o continuar con el procedimiento formal. Sin embargo, a ninguna de las personas que integran la comunidad que represento se les surtió esa nueva etapa. 3.4.
Sobre las condiciones de seguridad de los líderes de Asoporca El señor Héctor Arturo Rodríguez Escobar aseguró que el incumplimiento de los compromisos adquiridos por el Gobierno Nacional pone en riesgo sus derechos fundamentales a la vida e integridad personal, así como los derechos de otros líderes que también participaron en el Programa Integral de Sustitución. Explicó que el Programa empezó a ser ejecutado en las regiones a través de los líderes de las comunidades, debido a que este fue diseñado para que tuviera un componente altamente participativo.
Como no se han cumplido los compromisos pactados por el Gobierno, se han tomado represalias contra los líderes que promovieron el Programa Integral de Sustitución, ya que fueron ellos quienes convencieron a las familias de unirse y de levantar sus cultivos, ya que ellos fueron la cara visible de la política en sus comunidades sin que el Estado les haya brindado garantías efectivas de seguridad.
Y agregó que “…en particular, en nuestra comunidad, las amenazas se han centrado en el incumplimiento de las obligaciones por parte del Estado, pues en varias de los escritos de Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amenazas a los líderes del programa se reitera que se deben al promover el programa que permitió la erradicación de los cultivos sin que, a la fecha, existan nuevos productos lícitos que sustituyan los ilícitos”. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto de 3 de junio de 2022, el Juzgado Segundo de Familia del Circuito de Pasto ordenó remitir la acción de tutela al Consejo de Estado, en virtud de las reglas consagradas en el numeral 12 del artículo 1 del Decreto 333 de 2021. 4.2. Tras su remisión al Consejo de Estado, en auto de 10 de junio de 2022, el despacho ponente de primera instancia admitió la acción de tutela interpuesta por Asoporca contra la Presidencia de la República, la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación y la Agencia de Renovación del Territorio.
Asimismo, se ordenó notificar en calidad de terceros a la Gobernación de Nariño, a la Alcaldía del municipio de Tumaco (Nariño) y al Fondo Colombia en Paz; y se ordenó efectuar las notificaciones correspondientes. 4.3. El representante del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y del presidente de la República manifestó que no existe legitimación en la causa por pasiva, puesto que a ninguno de sus representados le compete la entrega de ayudas humanitarias ni la inscripción, inclusión, actualización o registro en programas de ayudas sociales.
Por ende, solicitó la declaratoria de improcedencia de la tutela interpuesta. 4.4. La Agencia de Renovación del Territorio informó que desde el 1° de enero del 2020 se le asignó la implementación del Programa Integral de Sustitución, la cual se lleva a cabo a través de su Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito. Informó que antes de esa fecha, tal competencia radicaba en la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación perteneciente a la Presidencia de la República.
Considera que la Asociación Porvenir Campesina Asoporca carece de legitimación en la causa por activa, debido a que los verdaderos beneficiarios del Programa Integral de Sustitución son las familias que decidieron unirse a este, mas no dicha Asociación. De otra parte, indicó que la acción de tutela no es el mecanismo procesal idóneo para controvertir las decisiones administrativas adoptadas por su Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, pues para tal fin existe el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y a la acción popular.
Y agregó que en el caso no existe perjuicio irremediable alguno y aún menos inminente, en tanto que las alegaciones de la parte actora datan de “hechos ocurridos desde la inscripción en 2017, pasando por argumentos centrados en que desde hace 5 años”. Aseguró que la parte actora no allegó pruebas que acrediten sus afirmaciones, como le correspondía, y manifestó que en el caso no existe la vulneración de derechos fundamentales alegada.
Finalmente, tras explicar que no existe un procedimiento administrativo especial ni sancionatorio para llevar a cabo la cesación de beneficios de los núcleos familiares, afirmó que “los retiros realizados por seguridad Social por parte del Programa son directamente proporcionales a lo mencionado en el punto cuarto del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera tiene como objetivo brindar oportunidades para los cultivadores y cultivadoras cuyo único sustento monetario dependa de los cultivos de uso ilícito, creándose así un factor subjetivo que debe reunir el beneficiario ( ) El componente situacional impone que para ser beneficiario del PNIS Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se requiere consistir en una familia, que sea campesina, que esté en situación de pobreza y que derive su subsistencia de los cultivos de uso ilícito”.
Y añadió que “la DSCI en ningún momento ha decidido excluir del PNIS a aquellas familias que se encuentren inscritas en el Registro Único de Víctimas”. 4.5. El Consorcio Fondo Colombia en Paz 2019 informó que fue creado mediante el Decreto Ley 691 del 27 de abril de 2017 como un patrimonio autónomo del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, sin estructura administrativa propia, administrado por una o varias sociedades fiduciarias públicas.
El 24 de agosto de 2017 celebró el contrato de Fiducia Mercantil Nro. 124 de 2017 con el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, cuyo objeto consistió en “la constitución de un patrimonio autónomo para que sea administrado por la FIDUCIARIA, con el fin de que ésta en su calidad de vocera, administre, contrate y pague, con cargo a los recursos que pertenecen al Fondo Colombia en Paz (FCP), de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 691 de 2017”.
Aunque este finalizó, volvió a ser suscrito en los años 2018 y 2019. Seguido, indicó que carece de legitimación en la causa por pasiva, porque lo relacionado con los acuerdos colectivos no es de su competencia al no tratarse de una contratación a cargo del Patrimonio Autónomo Fondo Colombia en Paz. Añadió que los verdaderos responsables de lo pretendido son la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación de la Presidencia de la República y la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio.
Motivo por el cual solicitó declarar improcedente la tutela o en su defecto y desvincularlo del trámite. 4.6. El Observatorio de Tierras y la Clínica Jurídica de Propiedad Agraria, Restitución de Tierras y Víctimas de la Universidad del Rosario presentaron memorial, bajo la modalidad de amicus curiae. Explicaron que sustentan su intervención en los datos recolectados en el proyecto de investigación "Drugs and (dis)order: Building sustainable peacetime economies in the aftermath of war", financiado por el instituto UK Research and Innovation, sobre el incumplimiento sistemático del Gobierno Nacional frente al punto cuatro del Acuerdo Final de Paz.
Puntualmente, tales datos aluden a documentación oficial y dos encuestas realizadas en 2019 y 2021 a usuarios del Programa Integral de Sustitución en el municipio de Tumaco. Aclarada su metodología para obtener información, sostuvieron que las comunidades que decidieron pertenecer al Programa Integral de Sustitución han cumplido con los compromisos adquiridos de erradicación y no resiembra.
De acuerdo con el informe Nro. 23 realizado por la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, con corte a 31 de diciembre de 2020, “el cumplimiento en la erradicación voluntaria por parte de los usuarios del programa había sido del 98%, a nivel nacional y de 99% en el departamento de Nariño, por ende la gran mayoría de los usuarios han cumplido con su obligación de erradicar los cultivos ilícitos.
De hecho, en el 2020, 37.693 hectáreas ya habían sido erradicadas de forma voluntaria por el PNIS, de las cuales 4.126 correspondían al departamento de Nariño”. En cambio, señalaron que el Gobierno Nacional no ha cumplido las obligaciones pactadas con las comunidades. Aseguraron que la cadena de incumplimientos empezó con la omisión frente a los formularios de vinculación. Explicaron que en el departamento de Nariño se firmaron 28 acuerdos colectivos en 19 municipios.
Allí se dispuso que, tras la celebración de dichos acuerdos colectivos, el Gobierno Nacional inscribiría a las familias mediante los formularios de vinculación. Sin embargo, afirmaron que “de los 19 municipios mencionados en la acción, solo se dio la firma de estos formularios en 2 municipios”. Por lo Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que sostuvieron que “en el departamento de Nariño, el incumplimiento de esta primera fase del programa es generalizado”.
Circunstancia que imposibilita la implementación del programa en esos territorios, pues las familias nunca fueron inscritas. Sobre el pago por asistencia alimentaria inmediata ($12.000.000 entregados durante el primer año en instalamentos bimensuales) aseguraron que, de encuestas realizadas en el municipio de Tumaco se encontró que muchas de las familias pertenecientes al Programa manifestaron “que no tuvieron continuidad con el pago de la asistencia alimentaria y otras que registran retrasos significativos en el pago de las mismas”.
Inconformidades que se extienden en lo relacionado con los proyectos productivos para la transición hacía otras economías diferentes a los cultivos de uso ilícito. También sostuvieron que ha existido un incumplimiento frente a la promulgación de la Ley de Tratamiento Penal Diferenciado, ya que el Congreso aún no la expide; y que el Gobierno Nacional no ha cumplido la política de drogas consagrada en el punto 4 del Acuerdo Final de Paz, en el que se dispuso que solo ante la negativa de las comunidades a participar en el Programa Integral de Sustitución se procedería a la erradicación manual y como último recurso a la erradicación mediante aspersión aérea.
Por otra parte, aseguraron que no se han cumplido con las garantías de seguridad hacía los líderes que promovieron el Programa Integral de Suspensión, quienes “han quedado expuestos a múltiples riesgos, pues los grupos armados ven amenazada la producción, lo que genera represalias para ellos”. Al respecto agregaron que “Esta situación de riesgo ha ido aumentando con el paso de los años, y ha ocasionado que varios de los líderes que han promovido y acompañado el programa, participando en sus diversas instancias, hayan sido asesinados.
Entre el año 2016 y diciembre de 2019 se han registrado 47 asesinatos contra los líderes que habían promovido la sustitución de cultivos de uso ilícito, siendo el año 2018 el año que más registra asesinatos, con la cifra de 27 asesinatos a líderes de sustitución, De estas cifras el 83% de las víctimas correspondían a personas relacionadas directamente con el PNIS, mientras el 16% pertenecían a otros procesos de sustitución de cultivos de uso ilícito diferentes al PNIS”.
Afirmaron que se han generado exclusiones injustificadas a poblaciones enteras que han manifestado su voluntad de sustituir los cultivos ilícitos. Finalmente, aseguraron que tales circunstancias han generado la vulneración a los derechos fundamentales a la igualdad, mínimo vital y debido proceso de aquellas familias. Motivo por el cual solicitó ordenarle al Gobierno Nacional cumplir con los compromisos adquiridos en los acuerdos colectivos y los formularios de vinculación. 4.7.
Mediante auto de 19 de julio de 2022, el Despacho ponente requirió pruebas y vinculó a determinadas entidades. Asimismo, se dispuso a tener como parte actora de la tutela tanto a la Asociación Porvenir Campesina (Asoporca), como al señor Héctor Arturo Rodríguez Escobar, quien la presenta en nombre propio para la protección de sus derechos fundamentales.
Y requirió a dicha Asociación, para que explicara cuál es la relación de esta con las familias del sector de Llorente en el municipio de Tumaco (Nariño); y para que allegara (i) el acuerdo colectivo que presuntamente suscribió el 26 de agosto de 2017 con el Gobierno Nacional, en el marco del Programa Integral de Sustitución; y (ii) el certificado de existencia y representación de la Asociación actual, en el cual se acredite quién funge a la fecha como representante legal.
Con relación a las pruebas solicitadas, se requirió a la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación de la Presidencia de la República, a la Agencia de Renovación del Territorio y al Fondo Colombia en Paz para que Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acreditaran documentalmente (i) el cumplimiento de los pagos de la asistencia alimentaria inmediata, del proyecto de auto sostenimiento y seguridad alimentaria, del proyecto ciclo corto y largo y del proyecto productivo, pactados con las familias inscritas en el Programa Integral de Sustitución, en el sector de Llorente del municipio de Tumaco (Nariño);
(ii) así como las gestiones administrativas y contractuales realizadas a fin de cumplir con dichos compromisos. También se requirió a la Agencia de Renovación del Territorio a fin de que (i) allegara la Resolución Nro. 24 de mayo de 2020, mediante la cual se modificó el protocolo para suspender o excluir a usuarios del Programa Integral de Sustitución, o la norma actual que regula tal procedimiento; y (ii) remitiera las pruebas documentales pertinentes para acreditar el procedimiento que ha llevado a cabo en la presunta exclusión y suspensión de usuarios del Programa Integral de Sustitución de la zona de Llorente en el municipio de Tumaco (Nariño).
Finalmente, se vinculó en calidad de demandados, a la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, a la Fundación Panamericana para el Desarrollo Colombia y a la Unidad Nacional de Protección. 4.8. La Fundación Panamericana para el Desarrollo informó que es una organización independiente sin fines de lucro, de carácter internacional, con sede en Washington D.C., creada en 1962 mediante un acuerdo único de cooperación entre la Organización de Estados Americanos-OEA y el sector privado.
Informó que desde hace 59 años trabaja en América Latina y el Caribe, puntualmente, “en la implementación de soluciones para mejorar las condiciones de vida de las comunidades más vulnerables, aumentar los ingresos de las familias, promover el progreso sostenible de las regiones, vínculos innovadores entre territorios, además de reconstruir los lazos de confianza entre los diferentes actores presentes en los territorios”.
De otra parte, informó que suscribió con el Consorcio Fondo Colombia en Paz 2019, en su calidad de vocero y administrador del Patrimonio Autónomo Fondo Colombia en Paz, el Convenio de Asociación Nro. 1041 de 2021, cuyo objeto es "Aunar esfuerzos técnicos, financieros y administrativos entre el Fondo Colombia en Paz, la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito (en adelante "DSCI) de la Agencia de Renovación del Territorio - ART y la Fundación Panamericana para el Desarrollo FUPAD, para el fortalecimiento de la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos con la implementación del PNIS para las familias beneficiarias del Programa en los territorios de priorizados definidos previamente por la DSCI en el departamento de Nariño”.
Indicó que el convenio mencionado busca implementar actividades asociadas al componente denominado “asistencia técnica integral de proyectos productivos” y aseguró que “la implementación de estos proyectos es a 11.852 familias y atención a 151 recolectores, ubicados en el municipio de Tumaco”. Puntualmente, sobre la zona de Llorente, la Fundación aseguró que del 9 de febrero de 2022 al 22 de julio de 2022 ha realizado dos jornadas de socialización del convenio referido.
Una, realizada los días 9 y 25 de febrero de 2022, estuvo dirigida a que los líderes y representantes de Llorente conocieran el alcance del convenio y el plan de actividades. En esta, indicó, participó Asoporca. En la otra jornada de socialización, desarrollada el 2 de marzo de 2022, el convenio fue presentado a 276 beneficiarios del programa, a líderes de organizaciones comunitarias y a juntas de acción comunal.
En esa reunión se trataron temas como el periodo de ejecución y objeto del convenio, la focalización geográfica, la asistencia técnica integral para la implementación y seguimiento de proyectos productivos, la implementación de los proyectos Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co productivos y atención a recolectores, el procedimiento de entrega de los insumos para el proyecto productivo y seguridad alimentaria, requisitos para ser proveedores potenciales y el cronograma general de actividades.
Asimismo, sostuvo que el 10 de abril de 2022 se realizó la primera visita a los productores y que el objetivo de esta fue “la actualización de la caracterización, la georreferenciación de los productores y la definición de las líneas productivas y actualización de los planes de inversión”. Aseguró que dicha actualización se logró efectuar en un 93.6% y que las familias faltantes corresponden a nuevos listados entregados por la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Agencia de Renovación del Territorio.
Y resaltó que ese proceso de actuación continúa en proceso de ejecución. Aseveró que el 17 de mayo de 2022 se realizó la visita 1 de Asistencia Técnica Integral, en la que se socializó la asistencia técnica integral y se realizó la planificación predial para implementar los proyectos productivos de ciclo corto (piscicultura, cultivos de plátano y de yuca, mejoramiento de los ingresos a través del cultivo de plátano y preparatorio de cacao, pesca artesanal).
Agregó que “a la fecha se han realizado 1.207 visitas con un % de ejecución del 38%”. Finalmente, manifestó que el 23 de marzo de 2022 llevó a cabo una mesa técnica de concertación de líneas productivas, a la cual asistieron dos representantes de Asoporca y un representante de la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Agencia de Renovación del Territorio, en la cual se definieron las líneas productivas (cacao en asocio con plátano, plátano, piscicultura y yuca).
En esa mesa técnica “los representantes de ASOPORCA, quedan con el compromiso de que los acuerdos a los que se llegan en mesa técnica serán socializados con los beneficiarios del programa de la zona de Llorente”. 4.9. El Consorcio Fondo Colombia en Paz 2019 explicó que su administración se efectúa a través de subcuentas; que sus recursos son ejecutados conforme a las necesidades presentadas por las entidades ejecutoras, de acuerdo con el Plan Operativo aprobado para la inversión de estos; que se encarga de adelantar la contratación conforme a las necesidades expuestas por las entidades ejecutoras; y que a estas últimas les corresponde la supervisión de los contratos celebrados.
Con base en lo anterior, sostuvo que lo solicitado por la parte actora no es de su competencia, debido a que no se trata de asuntos relacionados con el Patrimonio Autónomo Fondo Colombia en Paz. En consecuencia, aseguró que “no cuenta con la facultad para proferir la documentación solicitada en su requerimiento, pues las entidades competentes para ello, son la Presidencia de la República – Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación y la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio”.
Por lo expuesto, volvió a solicitar la declaratoria de improcedencia de la acción o en defecto su desvinculación del trámite de tutela. 4.10. La Agencia de Renovación del Territorio informó que a su Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito le corresponde la gestión para la provisión de recursos en la Subcuenta de Sustitución del Patrimonio Autónomo Fondo Colombia en Paz.
Asimismo, aseguró que “los procesos de contratación relacionados con la ejecución del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) se adelantan a través del Manual de Contratación del PA Fondo Colombia en Paz -FCP, en su calidad de administrador fiduciario de los recursos del PNIS”. De manera que la entidad encargada de celebrar los contratos para ejecutar el Programa Integral de Sustitución es el Fondo Colombia en Paz.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que de acuerdo con el artículo 1° del Decreto Ley 691 de 2017, que regula el funcionamiento del Fondo Colombia en Paz, la contratación que esta última efectúa, se rige por normas de derecho privado y por los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución Política.
En virtud de sus competencias, indicó que realizó solicitudes para lograr asignaciones presupuestales y que gracias a esas gestiones el Ministerio de Hacienda realizó asignaciones en los años 2018 a 2022 “Así, el esfuerzo fiscal para el apalancamiento del Programa ha implicado la movilización de $2,5 billones”. De otra parte, manifestó que la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la entidad recibió el programa el °1 de enero de 2020 y que para ese momento ya se encontraban vigentes el Convenio suscrito con el Banco Agrario para efectuar los pagos de asistencia alimentaria inmediata, y el Acuerdo de Financiamiento de 22 de diciembre de 2017 “…que se firmó al amparo del Acuerdo de Ejecución Col W40 suscrito entre la ART y la Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito -UNODC (Proyectos de Seguridad Alimentaria)”.
Informó que el Fondo Colombia en Paz suscribió los siguientes contratos: ● Contrato de Prestación de Servicios No. 262 de 2020, celebrado con la Organización de Estados Iberoamericanos y actualmente se encuentra en etapa de liquidación. Su objeto consiste en: “Prestar los servicios de operador que ejecute los componentes de intervención del programa para la planeación, formulación, implementación y seguimiento de proyectos productivos y de huerta casera - autoabastecimiento y seguridad alimentaria, con actividades de asistencia técnica integral, así como acompañar la construcción participativa de los planes integrales de sustitución a nivel nacional, como estrategia para la transformación regional y el desarrollo sostenible de los proyectos productivos en el territorio para las familias beneficiadas del programa en los departamentos, municipios, corregimientos o veredas previamente seleccionados por la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos”. ● Contrato de Prestación de Servicios Nro. 896 de 2020 celebrado con la Corporación para el Fomento Social de Colombia, para los municipios de San Andrés de Tumaco (Nariño), El Retorno y San José del Guaviare (Guaviare).
Su objeto es “Prestar los servicios de Operador que ejecute los componentes de intervención del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos -PNIS con enfoque de género para fortalecer la autonomía económica de las mujeres focalizadas de las familias PNIS con acuerdos individuales de sustitución voluntaria suscritos.” ● Contrato de Prestación de Servicios Nro. 289 de 2021 celebrado con la Corporación Soluciones Técnicas Agropecuarias y Ambientales (SOTEA), cuyo objeto es “Atender familias vinculadas al PNIS en áreas ambientalmente estratégicas, mediante los componentes de implementación de iniciativas que permitan la sustitución y la generación de ingresos, el acceso a contratos de derechos de uso en Zonas de Reserva Forestal establecidas por la Ley 2 de 1959, y la implementación de un incentivo tipo Pago por Servicios Ambientales en la categoría A de dichas Zonas de Reserva Forestal, en los departamentos de Nariño, Cauca y Valle del Cauca.” El Consorcio Fondo Colombia en Paz también celebró convenios de cooperación con organismos internacionales de reconocida idoneidad, como el Convenio de Cooperación Nro. 1041 de 2021 suscrito con la Fundación Panamericana para el Desarrollo, con el objeto de “Aunar esfuerzos técnicos, financieros y administrativos entre el Consorcio Fondo Colombia en Paz 2019, vocero y administrador del Patrimonio Autónomo Fondo Colombia en Paz, la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (en adelante “DSCI”) de la Agencia de Renovación del Territorio – ART y La Fundación Panamericana para el Desarrollo - FUPAD, para el fortalecimiento de la estrategia de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos con la implementación del PNIS para las familias beneficiarias del Programa en los territorios priorizados y definidos previamente por la DSCI en el municipio de Tumaco en el Departamento de Nariño.” Sostuvo que ese convenio “aporta una contrapartida en efectivo de TRECE MIL SEISCIENTOS SESENTA MILLONES DE PESOS MCTE (COP$13.660.000.000) y una contrapartida en especie de VEINTISIETE MIL DOSCIENTOS MILLONES DE PESOS (COP$27.200.000.000) representada en apoyo comercial, desarrollo de marcas, personal de apoyo técnico, operativo, administrativo, logístico e infraestructura instalada, significando con ello que se han destinado importantes recursos para la intervención y atención de las familias beneficiarias en las regiones objeto del Convenio entre las que se Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encuentra las ubicadas en el municipio de Tumaco en el departamento de Nariño”.
Y agregó que en virtud de este, la Fundación atenderá 10.954 familias en el municipio de Tumaco. Afirmó que la celebración de ese convenio busca lograr mayor eficiencia en los recursos asignados, puntualmente en el departamento de Nariño, gracias a la experticia y trayectoria de la Fundación Panamericana para el Desarrollo, en la implementación de proyectos productivos, convenios de cooperación con entidades del orden nacional y experiencia relacionada en proyectos similares al Programa Integral de Sustitución. La Agencia de Renovación del Territorio se refirió a los pagos de la asistencia alimentaria inmediata.
Informó que ese beneficio es el único que se entrega en efectivo, se desembolsa a cada núcleo familiar a través del convenio suscrito entre el Patrimonio Autónomo Fondo Colombia en Paz y el Banco Agrario de Colombia (que efectúa las consignaciones o los pagos en ventanilla). Y agregó que se han realizado “22.575 pagos entregados a titulares de 4.079 núcleos familiares atendidos por el municipio de Tumaco Nariño sector Llorente”.
Con relación a los proyectos de auto sostenimiento y seguridad alimentaria, indicó que estos se entregan en especie. Preciso que en el núcleo veredal de Llorente esa ayuda se entregó mediante distintos operadores, tal como UNODC (Col W40) que hizo la entrega a 3755 familias y la Organización de Estados Iberoamericanos a 179 familias, mientras que la Fundación Panamericana para el Desarrollo se encuentra en el proceso de entrega a 14 familias priorizadas.
Aclaró que “el número de familias atendidas puede variar respecto al de inscritas ya que la entrega de los componentes se hace a las familias activas en el momento de la entrega que se encuentran dando cumplimiento permanente a los compromisos del programa, en ese sentido, las familias suspendidas y retiradas para el momento de cada entrega, no se encuentran incluidas en las entregas de componentes”.
Frente al componente de proyectos productivos, indicó que ese componente se subdivide en proyectos productivos de ciclo corto y largo y que en su mayoría se encuentra en ejecución, a través de los siguientes actores: “1. Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito -UNODC, En la Implementación proyecto de Autosostenimiento y Seguridad Alimentaria -SA atendió 8.626 familias, específicamente en el sector Llorente 3.751 familias. 2.
Corporación para el fomento social de Colombia – COFESCO atendió 63 familias en el municipio de Tumaco con los componentes de Implementación de proyecto Productivo ciclo corto y ciclo largo, específicamente en el sector Llorente 6 familias. 3. Organización de Estados Iberoamericanos – OEI atendió 1692 familias en el municipio de Tumaco con los componentes de Implementación de proyecto Productivo ciclo corto, específicamente en el sector Llorente 153 familias.
En la Implementación proyecto de Autosostenimiento y Seguridad Alimentaria -SA atendió 3.376 familias, específicamente en el sector Llorente 179 familias. 4. Federación Nacional de Cacaoteros – FEDECACAO atendió 23 familias en el municipio de Tumaco con los componentes de Implementación de proyecto Productivo ciclo corto. 5. Corporación Soluciones técnicas agropecuarias y ambientales – SOTEA atenderá 612 familias en el municipio de Tumaco con los componentes de Implementación de proyecto Productivo ciclo corto, específicamente en el sector Llorente 606 familias 6.
FUPAD: Implementación de proyecto Productivo ciclo corto atenderá 10.954, específicamente en el sector Llorente 3.141 familias. Además de la Implementación de proyecto Productivo ciclo largo atenderá 28 familias, específicamente en el sector Llorente 2 familias”. Por otra parte, adujo que según lo previsto en el Decreto 896 de 2017, los beneficiarios del núcleo veredal de Llorente se inscribieron de manera individual mediante el diligenciamiento de un formulario de vinculación, en el que se plasmaron una serie de requisitos y compromisos para pertenecer al programa y para permanecer vinculado y continuar percibiendo los beneficios del Programa.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Informó que en esa zona se vincularon 4355 familias, de las cuales se encuentran activas 3927 familias que han dado cumplimiento permanente y continuo a los compromisos del programa.
Explicó que 19 núcleos se encuentran suspendidos y 410 han sido retirados mediante comunicación emanada de la Dirección del Programa. Al respecto, explicó que en el Decreto Ley 896 de 2017, declarado exequible mediante Sentencia C-493 de 2017, el Programa es un programa de política pública que se implementa a partir del establecimiento de requisitos, para delimitar el universo de beneficiarios.
De manera que la entrega de los beneficios está supeditada al cumplimiento de unos compromisos. A su vez, sostuvo que el Decreto 362 de 2018 reconoce expresamente la facultad de “celebrar los acuerdos con las comunidades y autoridades territoriales (…) modificarlos, o darlos por terminados cuando se incumpla alguno de estos acuerdos en alguna de sus partes por quienes los suscriban o cuando su ejecución contradiga lo dispuesto en el Acuerdo Final”.
Por tal razón, en los acuerdos de sustitución diseñados y celebrados se incluyó una cláusula en la que las familias manifiestan comprender y aceptar “que el incumplimiento de los requisitos y compromisos aquí señalados implica el retiro inmediato del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos y en consecuencia, no acceder a los beneficios pactados con el Gobierno Nacional, excepto en casos fortuitos o fuerza mayor debidamente probados o incumplimiento por parte del Gobierno”.
Finalmente, se refirió a la cesación de beneficios. Explicó que el Decreto Ley 896 de 2017 no contempló un procedimiento administrativo especial para el retiro de los beneficiarios del Programa, ni tampoco habilitó a la autoridad encargada de su ejecución a reglamentar uno. Por consiguiente, en esa clase de decisiones se aplica el procedimiento administrativo general contemplado en la Ley 1437 de 2011.
Aseguró que cuando se evidencia un incumplimiento se efectúa la suspensión preventiva y temporal de la entrega de los beneficios, con el fin de no arriesgar la inversión de los recursos públicos. La Resolución Nro. 24 de 2020 incorporó el trámite conminatorio, como mecanismo a través del cual se realizan comunicaciones en los territorios en lugares de amplia circulación, con el fin de persuadir a los beneficiarios a cumplir con los compromisos del programa y a que informen las novedades o circunstancias que originaron el incumplimiento.
De tal manera, “desde ese preciso instante e incluso antes por cuanto es de público conocimiento la situación de incumplimiento, los beneficiarios cuentan con la posibilidad de subsanar la situación presentada, o presentar o solicitar las pruebas que estimen útiles, pertinentes y conducentes para controvertir el elemento que se aduce para probar el incumplimiento, o para demostrar que este obedeció a la configuración de un hecho constitutivo de caso fortuito o fuerza mayor”.
Enfatizó que en los territorios en los que se implementa el Programa existe presencia permanente de su Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, ya que “la ejecución del programa se coordina a través de los apoyos territoriales”. Por lo tanto, los beneficiarios tienen la posibilidad de tener comunicación directa y eficaz en todo momento.
Cuando se evidencia que no se configuró una situación de caso fortuito o fuerza mayor o en su defecto el núcleo familiar no subsana su situación de incumplimiento, se procede a proferir acto administrativo motivado de cesación de beneficios. La decisión se basa en el incumplimiento de algún requisito (artículo 6 del Decreto Ley 896 de 2017) o compromiso (parágrafo 2 del artículo 7 del Decreto Ley 896 de 2017 y acuerdos de sustitución); o cuando su ejecución contradiga lo dispuesto en el Acuerdo Final.
Posteriormente, se Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cambia el estado del beneficiario en los registros administrativos del programa. En todo caso, subrayó que el beneficiario está en la facultad de aportar o solicitar pruebas, de presentar recurso de reposición y de justificar su situación de incumplimiento. 4.11.
La Unidad Nacional de Protección manifestó que los hechos y las pretensiones descritas en el escrito de tutela no guardan ningún tipo de relación con la función y el objeto de la entidad, ya que lo solicitado es el cumplimiento de los acuerdos colectivos e individuales suscritos. Razón por la cual consideró que carece de legitimación en la causa por pasiva y por la cual solicitó su desvinculación del trámite de tutela.
Con relación a la situación de seguridad de los líderes sociales de la zona de Llorente del municipio de Tumaco (Nariño), informó que desde el año 2016 “ha iniciado estudio de evaluación de riesgo para 19 colectivos en el municipio de Tumaco de los cuales se han finalizado 10 todos con ponderación de riesgo Extraordinario”. Además, aseguró que se han implementado medidas de protección dirigidas a más de 100 líderes sociales y otras poblaciones.
Respecto al señor Héctor Arturo Rodríguez Escobar, informó que desde el año 2017 ha adelantado los respectivos estudios de nivel de riesgo que han arrojado que pertenece a una de las poblaciones objeto del programa de protección, esto es a la de “Dirigente y/o representante Organizaciones Campesinas” y que su nivel de riesgo es extraordinario.
Razón por la cual año tras año se le han otorgado diversas medidas de protección. Informó que la entidad está estudiando si para el año 2022 es procedente el otorgamiento de medidas de protección para el mencionado. Por lo tanto, sobre ese punto concluyó que “la Unidad Nacional de Protección ha sido garante de todos los derechos de la accionante, toda vez que se constata que la UNP ha atendido dentro del término legal todas las solicitudes por el hoy accionante.” 4.12.
La parte actora informó que la Asociación Porvenir Campesina es una entidad sin ánimo de lucro que tiene como objeto “el mejoramiento de la calidad de vida de las familias más pobres de los municipios de Tumaco y Barbacoas departamento de Nariño, en especial la de los habitantes de la zona rural de ‘La carretera’ de Tumaco”. En los estatutos de la Asociación se indicó que su objeto social se alcanzará: “…mediante la consecución de recursos económicos, en especie y en efectivo a través de la gestión de proyectos ante las entidades del Estado y ONG nacionales e internacionales.
Las áreas que la asociación busca mejorar en las familias son la deportiva, la alimentación, educación formal e informal, educación artística, el mejoramiento de la vivienda, y la dotación de los habitantes de la zona rural de carretera del Municipio de Tumaco”. Explicó que una de sus labores es brindar asesoría jurídica, psicosocial y humanitaria a las personas y grupos de víctimas del conflicto social, político y armado.
Por ese motivo ha “brindado acompañamiento a las familias del PNIS que hacen parte de la zona de influencia de la organización”. Explicó que la zona denominada “La carretera”, ubicada en la avenida que conecta a Tumaco con Pasto, desde el km 41, vereda pueblo nuevo, hasta el km 9, pasando por el sector de Llorente, es donde se encuentra la mayor parte de la organización. Indicó que varias comunidades campesinas de ese territorio, organizadas como juntas de acción comunal hacen parte de la Asociación. Resaltó que el artículo 9 de la Ley 2166 de 2021, que regula la acción comunal, establece la posibilidad de crear juntas de acción comunal en territorios o veredas rurales para que estas promuevan el desarrollo de las zonas en las que fueron constituidas.
A su vez, el artículo 17 establece que estas organizaciones ayudarán a promover la implementación de los programas y políticas para la construcción de paz en sus territorios. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con fundamento en lo anterior sostuvo que “Asoporca, al ser una organización en la que las JAC que la integran le facultaron para que sirviera como interlocutora con el Estado, en representación de estas, está ayudando al cumplimiento de los fines legales de las JAC que la componen.
Es por esto que Asoporca actuó como representante ante el PNIS de las comunidades campesinas que hacen parte de la organización”. Informó que la organización delegó al señor Franklin Rubén Cortés para que participara dentro del proceso de implementación del Programa Integral de Sustitución en la zona de Llorente y sus alrededores, para que este actuara como representante de las comunidades que se aglutinan en nuestra organización. Y aseveró que “La participación efectiva se corrobora en diferentes documentos, como el acta de la Tercera Sesión del Comité Asesor Territorial (CAT) en la que se discutió la ejecución del PNIS en el municipio.
Además, también puede ser corroborada la participación de Asoporca como representante ante el PNIS de las comunidades que hacen parte de la misma mediante el acuerdo colectivo suscrito el 26 de agosto de 2017, en el que la agrupación fue una de las organizaciones convocadas por el Estado para implementar el PNIS en el territorio en el que tiene influencia”.
Finalmente, con relación a los derechos fundamentales a la seguridad y vida, precisó que “la acción está guiada a que se ordenen medidas de protección a los líderes y lideresas de sustitución que hacen parte de la organización, no solamente mis derechos fundamentales, sino la de los diferentes líderes y lideresas que hacen parte de Asoporca.
Por otro lado, se busca que se brinden las medidas de protección para la totalidad de las comunidades que hacen parte del PNIS”. Sobre la seguridad colectiva de la comunidad, sostuvo que en el punto 4.1.3. del Acuerdo Final y en el numeral 1° del artículo 7 del Decreto Ley 896 de 2017 se estableció la obligación del Estado de establecer mecanismos de seguridad para las comunidades y territorios incluidos en el Programa.
Aseguró que esas medidas son necesarias para garantizar la efectiva implementación del programa, especialmente en las regiones en las que coinciden diferentes grupos armados. Y frente a la seguridad individual de los líderes del Programa de Sustitución, sostuvo que el Programa fue diseñado para ser altamente participativo, de manera que las comunidades se involucraran en el desarrollo de este.
Por ende, sostuvo que “los líderes de juntas de acción comunal, de asociaciones campesinas y étnicas eran el puente ideal para promover el desarrollo del Programa generando así la vinculación de las familias a la sustitución”. Una de sus labores consistió en socializar el Programa. Dada su participación en la suscripción de los acuerdos con las familias, la parte actora manifestó que “La falta de protección existente, cuya garantía se encontraba en manos del Estado ha generado un escenario de riesgo hacia los líderes que han promovido y acompañado el desarrollo del Programa por lo que muchos de ellos han sido asesinados.
De acuerdo con la base del Observatorio de Tierras sobre el asesinato a los lideres rurales entre el año 2016 y finales del 2019 fueron registrados 47 asesinatos contra lideres que se habian encargado de promover la sustitución de cultivos de uso ilícito, vulnerando así sus derechos a la vida e integridad personal” (sic para toda la cita) (Negrillas originales del texto).
Precisó que existe una relación entre las regiones del país con mayor presencia de cultivos de uso ilícito y aquellas en las que han ocurrido más asesinatos de líderes sociales desde la firma del Acuerdo de Paz. Estas zonas son Antioquia, Cauca y Nariño, según el “Segundo informe al Congreso sobre el estado de avance de la implementación del Acuerdo de Paz 2019-2020” realizado por la Procuraduría General de la Nación. También se explica que una de las razones por las cuales el asesinato de líderes sociales aumentó desde que se empezó a implementar el Programa Integral de Sustitución es porque estos, para lograr los objetivos del programa, se han opuesto a los intereses de los grupos armados.
Asimismo, en ese informe se aseguró que en el municipio de Tumaco (Nariño) el número de líderes asesinados aumentó en un 100%. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que ante el deterioro en las condiciones de seguridad y los pocos esfuerzos para seguir implementando el Programa Integral de Sustitución por parte del Gobierno, los líderes de las organizaciones sociales que ayudaron a promover el programa dejen de participar en las instancias de coordinación. Si bien en el año 2020 la Agencia de Renovación del Territorio expidió la Resolución Nro. 4, referente a directrices en seguridad para el Programa Integral de Sustitución, tal entidad no ha dado cumplimiento a ese instrumento.
De hecho, varios líderes pertenecientes a Asoporca han sido objeto de reiteradas amenazas que ponen en peligro su vida, por parte de grupos armados al margen de la ley. Por consiguiente, aseguró que “es vital que todos los presidentes de las Juntas de Acción Comunal vinculadas a la Asociación se encuentren en programa de protección individual para que se pueda proteger la vida de estos líderes, quienes son el puente entre las comunidades y el gobierno nacional.
Aunque algunos de los líderes ya cuentan con esquemas de seguridad por parte de la UNP, es necesario que se evalúe la posibilidad de que la totalidad de los presidentes de las Juntas de Acción Comunal se vean cobijados por medidas de protección individual y comunitarias, ya que la seguridad y vida de todas estas personas se encuentran en un riesgo inminente y actual”. 4.13.
El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República informó que ejerce la representación de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, dado que esta no cuenta con personería jurídica. Aseguró que la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación no cuenta con la información solicitada en el auto de 19 de julio de 2022, pues su naturaleza y funciones no se relacionan con los asuntos requeridos en la providencia referida.
Informó que la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito se encontraba “adscrita a la Alta Consejería Presidencial para el Posconflicto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República”. Sin embargo, resaltó que ésta ya no hace parte de la estructura del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, pues ahora pertenece a la Agencia de Renovación del Territorio.
Enfatizó que hasta diciembre de 2019 la implementación del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito estuvo a cargo de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación; y, que a partir del 1° de enero de 2020 la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio tiene a cargo el programa y otros modelos de sustitución. De manera que esta última es la autoridad competente para su implementación. 4.14.
La Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral para las Víctimas explicó que el proceso de exclusión del Registro Único de Víctimas es la actuación administrativa que se realiza cuando personas logran ingresar al Registro de forma irregular o fraudulenta, para así garantizar la sostenibilidad fiscal del Registro y la fidelidad de la información allí contenida.
Seguido, aseguró que “no existe ninguna causal de revocatoria de la inscripción relacionada con personas que se encuentren inscritas en el Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso Ilícito de la Dirección para la Sustitución de cultivos Ilícitos.” De otro lado, con relación a los hechos y pretensiones formuladas por la parte actora, manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva, debido a que no tiene ninguna competencia relacionada con el Programa Integral de Sustitución. Por consiguiente, “no puede reintegrar a las personas y familias de ASOPORCA que fueron suspendidas, retiradas y/o excluidas del programa, y no tiene ninguna injerencia en los procedimientos de asistencia técnica y el desarrollo del proyecto de seguridad alimentaria”.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Planteamiento del problema jurídico De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala analizar los siguientes cuestionamientos: 2.1. ¿La parte actora, entendida como la Asociación Porvenir Campesina Asoporca y el señor Héctor Arturo Rodríguez Escobar como persona natural, cuenta con legitimación en la causa por activa para promover la presente acción de tutela? 2.2.
¿La acción de tutela cumple con el requisito de subsidiariedad? 2.3. ¿Se vulneran los derechos al mínimo vital y vida digna de las familias inscritas en el Programa Integral de Sustitución en el corregimiento de Llorente del municipio de Tumaco (Nariño), congregadas en la Asociación Porvenir Campesina Asoporca, por el presunto incumplimiento en la ejecución del Plan de asistencia alimentaria inmediata y de los proyectos productivos? 2.4.
¿Se vulnera el derecho al debido proceso en conexidad con el mínimo vital de las familias inscritas en el Programa Integral de Sustitución, en el corregimiento de Llorente del municipio de Tumaco (Nariño) congregadas en la Asociación Porvenir Campesina Asoporca, ante las suspensiones y exclusiones del PNIS; (i) por no haberse dado cabal cumplimiento al procedimiento o protocolo previo a la suspensión y exclusión del Programa, y (ii) por la falta de notificación personal a cada una de las personas que se les adelantaba o adelantó el procedimiento de suspensión o exclusión? 2.5.
¿Se vulneran los derechos a la vida y a la seguridad de los líderes Asociación Porvenir Campesina Asoporca que han participado en el Programa Integral de Sustitución, ante la presunta falta de condiciones de seguridad para su vida e integridad física? 3. Solución al primer problema jurídico propuesto: análisis de la legitimación en la causa en materia de tutela en el caso 3.1.
El inciso primero del artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona, sin necesidad de ninguna cualificación especial como la de ser abogado, podrá ejercer la acción de tutela en nombre propio o mediante apoderado para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales4. 4 Constitución Política. Artículo 86: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…)”. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En armonía con lo dispuesto en la Constitución Política, el artículo 10 del Decreto 2591 de 19915 establece que cualquier persona que considere amenazados o vulnerados sus derechos fundamentales podrá interponer acción de tutela “por sí misma o a través de representante”.
Y a su vez, faculta a que terceros, denominados agentes oficiosos, defiendan los derechos de quienes estén imposibilitados de ejercer su propia defensa; e igualmente, permite que el defensor del pueblo y los personeros municipales ejerzan dicha defensa. En consecuencia, la acción de tutela puede ejercerse de las siguientes maneras: (i) en forma directa;
(ii) por intermedio de un representante legal, caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas; (iii) mediante apoderado judicial, abogado titulado con poder judicial o mandato expreso; o (iv) a través de agente oficioso, cuando el titular del derecho no está en condiciones de promover su propia defensa.
Asimismo, dicha norma señala que tanto el defensor del pueblo como los personeros municipales estarán legitimados para ejercer la acción de tutela. Lo anterior supone que el actor de tutela debe estar legitimado en la causa por activa, en la medida que solo podrá ejercer esta acción constitucional ante la vulneración de sus propios derechos fundamentales, sin perjuicio de la agencia oficiosa de derechos.
No sujetarse a esas reglas acarrea la falta de cumplimiento del requisito denominado legitimación en la causa por activa, ya que no existiría identidad entre el titular del derecho fundamental presuntamente vulnerado y quien presenta la acción de tutela. Asimismo, la Corte Constitucional ha indicado que, so pretexto de ejercer la acción de tutela, no puede asumirse de forma indeterminada o ilimitada la representación de otra persona; y que la informalidad propia de este mecanismo de protección constitucional no supone que la inexistencia de requisitos mínimos de procedibilidad como la legitimación en la causa por activa6.
Por su parte, la legitimación en la causa por pasiva refiere a “la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental”7 (Negrillas propias). Así, para la Corte Constitucional “la ‘legitimación por pasiva’, como presupuesto procesal de esta acción, supone que la persona contra quien se incoa la demanda sea la autoridad o el particular que efectivamente vulneró o amenaza vulnerar el derecho fundamental cuya protección se solicita; dicha persona, además, debe estar plenamente determinada” (Negrillas propias).
De ahí que, aunque la tutela es una acción sumaria e informal, es imprescindible que se aseguren ciertas garantías procesales mínimas, tal como lo es la identificación de quien amenazó o vulneró el derecho fundamental de la parte actora. En síntesis, “la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”8. 3.2.
Explicado lo anterior, en el caso es necesario efectuar ciertas precisiones frente a la legitimación en la causa por activa. 5 Decreto 2591 de 1991. Artículo 10: “Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud”. 6 Corte Constitucional. Sentencia T-417 de 2013. 7 Corte Constitucional. Sentencia T-1015 de 2006. 8 Corte Constitucional.
Sentencia T- 416 de 1997. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por una parte, el señor Héctor Arturo Rodríguez Escobar aseguró que interpone la acción de tutela “en representación de la ASOCIACIÓN PORVENIR CAMPESINA”, a fin de lograr el cumplimiento de los compromisos adquiridos por el Gobierno Nacional, en tanto que el desconocimiento de tales obligaciones ha implicado la vulneración de los derechos fundamentales “de las personas que hacen parte de la asociación que represento y que se inscribieron en el PNIS”.
Con base en lo anterior, en principio, la Sala encuentra que el señor Héctor Arturo Rodríguez Escobar simplemente actúa como representante de Asoporca. De manera que el análisis de la legitimación en la causa por activa debe efectuarse respecto de Asoporca. Sin embargo, a renglón seguido, el señor Rodríguez Escobar sostiene que también interpone la acción de tutela a fin de proteger sus derechos fundamentales propios a la vida y la integridad personal, así como los de otros líderes de Asoporca que han participado en el Programa de Sustitución. De hecho, en el escrito que allegó tras el requerimiento formulado en el auto de 19 de julio de 2022, el señor Héctor Arturo Rodríguez Escobar aclaró que “la acción está guiada a que se ordenen medidas de protección a los líderes y lideresas de sustitución que hacen parte de la organización, no solamente mis derechos fundamentales, sino la de los diferentes líderes y lideresas que hacen parte de Asoporca”.
En ese sentido, el estudio de la legitimación en la causa por activa no solo debe efectuarse respecto de Asoporca, sino frente al señor Héctor Arturo Rodríguez Escobar. Con relación a este último, la Sala encuentra que aquel cuenta con legitimación en la causa por activa para solicitar la protección a sus derechos a la vida y la integridad personal, en tanto que existe un interés directo de su parte en que estos sean amparados.
Y esto es así, justamente, porque se trata de sus propios derechos. De otra parte, la Sala considera que Asoporca (representado por el señor Rodríguez Escobar, actual representante legal de la organización), también tiene legitimación en la causa por activa para interponer la tutela, a fin de proteger los derechos de las personas se congregan en la Asociación y que decidieron acogerse al Programa Integral de Sustitución debido a que, en el desarrollo de este último, Asoporca fue reconocida de facto como una de las organizaciones sociales representante de los habitantes del Municipio de Tumaco (Nariño), corregimiento de Llorente.
Así lo comprueba el Acuerdo Colectivo de 26 de agosto de 2017 suscrito por el Gobierno Nacional y diversas organizaciones sociales y juntas de acción comunal del mencionado territorio, en el cual Asoporca fue una de las partes firmantes. En este punto es preciso remitirse al numeral 4.1.3.2. del Acuerdo Final de Paz, relativo a los “Acuerdos con las comunidades”, en el cual se dispuso que uno de los pilares para lograr la transformación de los cultivos de uso ilícito es el carácter voluntario de esa transición, que requiere de una manifestación expresa de voluntad por parte de las comunidades.
Por ende, allí se indicó que, previo a la puesta en marcha del Programa en un territorio, se celebrarían acuerdos entre las comunidades, el Gobierno Nacional y las entidades territoriales, para para formalizar dicho compromiso y la decisión de sustituir los cultivos de uso ilícito. Justamente, en desarrollo del numeral 4.1.3.2., el Gobierno Nacional empezó a suscribir acuerdos colectivos con comunidades cultivadoras y recolectoras de hoja de coca, en diferentes zonas del país, en el que se formalizaron los Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co compromisos adquiridos por las partes.
El Acuerdo Colectivo de 26 de agosto de 2017, firmado en el corregimiento de Llorente de Tumaco, fue uno de estos. En este sentido, al haber sido Asoporca una de las partes que suscribió el Acuerdo Colectivo de 26 de agosto de 2017, en calidad de organización social representante de las familias del corregimiento de Llorente de Tumaco (Nariño), no hay lugar a que el juez de tutela desconozca la naturaleza de la Asociación como vocera de los habitantes de ese territorio.
Y es que si en el curso del Programa Integral de Sustitución se ha permitido su participación activa como representante de tales familias y como puente con el Gobierno Nacional es porque aquella congrega los intereses de los campesinos de esa zona. De hecho, la lectura de los estatutos de Asoporca deja ver que la Asociación, desde su constitución el año 2014, se creó con el objetivo de propiciar alternativas económicas, de educación y cultura y brindar asesoría jurídica y acompañamiento a los habitantes, específicamente, del municipio de Tumaco (Nariño).
Así lo deja ver su objeto social: (sic para toda la cita) “El objeto social de la asociación porvenir campesina -Asoporca es el mejoramiento de la calidad de vida de las familias más pobres de los municipio de Tumaco y barbacoas en especial la de los habitantes de la zona rural de carretera del municipio de Tumaco departamento de Nariño, mediante la consecución de recursos, económicos, en especie y en efectivo a través la gestión de proyectos ante las entidades del estado y ONG nacionales e internacionales.
Las áreas que la asociación busca mejorar en las familias la deportiva, alimentación, educación formal informal, educación artística, el mejoramiento de la vivienda, y la dotación de bienes, muebles e inmuebles que disminuyan los niveles de pobreza de los habitantes de la zona rural de carretera del municipio de Tumaco. (…) Le Asociación buscará recursos a través de proyectos, productivos: Agrícolas, ambientales, de especies notes, bovinas, porcinas, caprinas, piscícolas, avícolas, ganaderas, equinas, industriales y otros.
La asociación buscara el desarrolla de emprendimientos, la creación de empresas, para de esta forma acabar con la dependencia del empleo y pasar a ser empresarios. La asociación buscará y brindará asesoría jurídica y acompañamiento psicosocial y humanitario a las personas, grupos sociales, personas vulnerables, víctimas del conflicto social, político y armado que vive el país”.
Por último, con relación a la legitimación en la causa por activa, la Sala subraya que las condiciones de vida de los habitantes del municipio de Tumaco suponen un obstáculo para que aquellos acudan directamente al juez de tutela, en defensa de sus derechos fundamentales. No puede olvidarse que se trata de una zona caracterizada por la pobreza, el abandono del Estado, la violencia desbordada y la presencia de grupos armados ilegales.
Por consiguiente, dado el contexto de esa región es excesivo pretender que cada uno de los habitantes del corregimiento de Llorente, que se acogieron al Programa Integral de Sustitución y que consideran vulnerados sus derechos fundamentales, interponga una acción de tutela. Y lo es, porque se trata de personas vulnerables que luchan diariamente para subsistir.
Por ende, exigir el ejercicio directo de sus derechos fundamentales o la representación mediante apoderado judicial de cada uno de estos supondría el desconocimiento de las condiciones reales de vida en el municipio de Tumaco. Tan solo como ejemplo de los obstáculos diarios que dichas familias enfrentan se trae a colación una de las pruebas allegadas por la Agencia de Renovación del Territorio.
Se trata de un intercambio de correos electrónicos entre la entidad y el representante de la Asociación Asoporca, Héctor Arturo Rodríguez Escobar. Allí este último informó: “Como comunudades (sic) organizadas solicitamos plazo para la entrega de las certificaciones por motivos seguridad en las veredas no ha sido Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posible la entrega de estas, ya qué las familias no pueden salir de sus fincas dónde reciden (sic) por el conflicto interno. (Negrillas propias)” En un caso de cierta semejanza fáctica, en lo que respecta a la legitimación, la Corte Constitucional explicó que pretender que 6’670.368 habitantes de los 166 municipios llamados a conformar las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la Cámara de Representantes hagan uso de la acción de tutela de forma directa resulta contraria al principio de economía y eficiencia procesal.
De ser así, el efecto que se generaría es la presentación de tutelas masivas, que justamente fue lo que se buscó superar mediante el Decreto 1834 de 2015. También indicó que, incluso, si se presentara una sola acción de tutela suscrita por las 6.670.368 personas también se contrariaría el principio de economía y eficiencia procesal. Por ende, concluyó que la mejor alternativa ante un escenario que involucra masivamente a tantas personas es la interposición de una sola acción de tutela, en que un actor funja en nombre de estas.
Así lo explicó la Corte en la Sentencia SU-150 de 2021: “143. Como punto de partida, este tribunal debe señalar que, en la práctica, tres serían las vías para que las víctimas pudiesen satisfacer este derecho con ocasión de la cuestión sometida a decisión. La primera consistiría en exigir que todas y cada una de ellas deban presentar una acción de tutela para acreditar que tienen un interés directo y particular en el asunto y que consienten en las pretensiones que se solicitan al juez.
Esta alternativa si bien garantiza tener plena certeza de que se cumple el requisito de voluntariedad que se exige para acudir ante la administración de justicia, resultaría excesiva y gravosa frente a la economía y eficiencia procesal, pues se estaría requiriendo en la práctica acudir al escenario de la presentación masiva de tutelas, el cual se pretendió superar normativamente con el Decreto 1834 de 2015.
De ahí que, lo idóneo y pertinente sería exigir la presentación de una única acción que reúna en un solo texto la controversia. 144. La segunda vía susceptible de ser utilizada implicaría exigir que la única tutela que se radique sea suscrita por todas las víctimas, aun cuando se trata de una opción jurídicamente posible, igualmente es contraria a la economía y eficiencia procesal, más allá de que en la práctica pueda considerarse como irrealizable (piénsese en una demanda suscrita por 6.670.368 personas), sobre todo cuando, como en este caso, la pretensión corresponde a un interés homogéneo, en el que a partir de la solicitud de un solo individuo con características uniformes, el amparo se extendería por igual a todos los que se encuentran en la misma situación. En este contexto, no solo sería entonces idóneo, adecuado y pertinente requerir una única acción, sino que, además, para su eficacia, sería suficiente que la suscriba una única persona en representación de las otras. 145.
Finalmente, la tercera vía correspondería precisamente a la acabada de señalar, esto es, que es suficiente una única acción, propuesta por una sola persona, actuando en nombre y representación de las víctimas”. Así las cosas, la Sala considera que dichas consideraciones son aplicables al caso ahora analizado por su similitud desde el punto de vista jurídico.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que en el asunto la parte actora, conformada por el señor Héctor Arturo Rodríguez Escobar y por la Asociación Asoporca, cuenta con legitimación en la causa por activa, pues como se indicó el primero de estos persigue la protección de sus derechos propios y la segunda la protección de los derechos de las familias que se congregan en la Asociación y que han sido representadas por esta en la implementación del Programa Integral de Sustitución en varias oportunidades, como lo fue en la suscripción del Acuerdo Colectivo de 26 de agosto de 2017. 4.
Solución al segundo problema jurídico propuesto: análisis del requisito de la subsidiariedad en el caso 4.1. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela es el de subsidiariedad. Norma que señala que esta “solo procederá cuando el afectado no Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” A su turno, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Del carácter subsidiario de la acción de amparo se deriva que los mecanismos ordinarios de defensa para la protección de los derechos no pueden ser desplazados o suplantados por la acción de tutela, claro está, siempre que estos sean idóneos y eficaces. Por tanto, la acción de tutela solo procede cuando no existen otros medios de defensa para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En ese sentido, el juez de tutela tiene la potestad de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción es procedente; o si por el contrario, existen otros medios que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor.
Así las cosas, la tesis de la Sección, expuesta en diversas sentencias, consiste en que por regla general cuando existe otro medio de defensa judicial, idóneo y eficaz, no es procedente la acción de tutela. Por supuesto, la idoneidad y eficacia del medio de defensa se definen en función del caso concreto, atendiendo a las circunstancias en las que se encuentra el solicitante y, además, dependen de la existencia o no de un perjuicio irremediable, en los términos del numeral 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
La subsidiariedad de la acción de tutela consiste en impedir que esa herramienta, cuyo campo de aplicación es restrictivo, se convierta en un mecanismo principal de protección. Lo contrario significaría desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales, igualmente, eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó: “La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…)”9.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. Con fundamento en este requisito (la subsidiariedad), la jurisprudencia de las altas cortes ha concluido que, por regla general, esta acción es improcedente cuando se pretende controvertir actos administrativos, puesto que el interesado puede o pudo discutir su contenido a través de distintos medios de control, dependiendo de la naturaleza del acto, sea general o particular. 9 Corte Constitucional.
Sentencia C-543 de 1992. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2. Así las cosas, a efectos de establecer si se cumple o no el requisito de subsidiariedad es indispensable determinar qué se persigue con la acción de tutela.
En el caso, son varios los propósitos que pretende la parte actora. Así de la lectura del escrito de tutela, de las pretensiones y del memorial allegado posterior al auto de 19 de julio de 2022, se encuentra que lo pretendido es: ● Que las autoridades competentes cumplan con los compromisos adquiridos en los Acuerdos Colectivos y formularios de vinculación suscritas con personas pertenecientes a Asoporca.
Concretamente, lo pretendido es que se cumpla con el Plan de Atención Inmediata. Es decir, que se entregue el dinero por concepto de asistencia alimentaria inmediata; y que se ejecuten los proyectos de auto sostenimiento y seguridad alimentaria, de ciclo corto y de ciclo largo y que se brinde el servicio de asistencia técnica. ● Que se reintegre al Programa Integral de Sustitución a las personas pertenecientes a Asoporca que fueron suspendidas o excluidas del programa. ● Que ordenen medidas de protección a los líderes del Programa Integral de Sustitución que hacen parte de Asoporca. 4.2.1.
Subsidiariedad frente a la solicitud relacionada con el Plan de Atención Inmediata Con relación al cumplimiento de las obligaciones asumidas por el Gobierno Nacional, la Sala considera que se cumple con el requisito de subsidiariedad, pues lo que en últimas persigue tal pretensión es la protección a la vida digna y mínimo vital de las familias que se congregan en Asoporca y que se unieron al Programa Integral de Sustitución. Para comprender la relación existente entre el presunto incumplimiento y los mencionados derechos fundamentales, es necesario explicar la naturaleza de los componentes solicitados por la parte actora.
Por una parte, según se estableció en los acuerdos colectivos suscritos, la asistencia alimentaria inmediata es el único componente del Programa Integral de Sustitución que se le entrega a cada núcleo familiar en efectivo. Se trata de un pago por valor de $12’000.000, que sería entregado de forma bimensual por valor de $2’000.000. Su finalidad es permitir que, tras el levantamiento de los cultivos de uso ilícito, los campesinos tengan recursos para transitar hacia actividades de sustitución y para preparar las tierras a fin de realizar siembras legales.
Por su parte, los demás proyectos, según lo informó la Agencia de Renovación del Territorio, son entregas en especie otorgadas a los núcleos familiares de cultivadores, cuyo objetivo es que estos últimos logren desarrollar otras actividades diferentes a las asociadas con el cultivo y recolección de hoja de coca. Puntualmente, en el Acuerdo Colectivo de 26 de agosto de 2017 se dispuso que el proyecto de auto sostenimiento y de seguridad alimentaria corresponde a una inversión de $1’800.000, por cada núcleo familiar.
Mientras que el proyecto de ciclo corto e ingreso rápido corresponde a una inversión por valor de $9’000.000, “una vez se haya realizado la adecuación del terreno y el proyecto esté formulado y avalado”, que podrá entregarse de manera parcial, según el plan de inversión. De acuerdo con lo establecido en el Acuerdo Colectivo de 26 de agosto de 2017 la inversión para los proyectos mencionados se entregaría durante el primer año de ejecución del Programa de Sustitución. Mientras que en el segundo, las familias cultivadoras recibirían una inversión por valor de Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co $10’000.000 para proyectos productivos de ciclo largo y para sufragar mano de obra, a fin de “asegurar a las familias mejores ingresos y condiciones de vida dignas”.
Por su parte, para las familias que solo fungen como recolectoras se previó, para el primer año, el pago de la asistencia alimentaria inmediata, en los mismos términos que para los núcleos familiares de cultivadores. Y para el segundo, la búsqueda de opciones de empleo temporal. De las anteriores aclaraciones se desprende que la finalidad de dichos componentes es otorgar a las familias de cultivadores y recolectores una serie de ayudas para transitar hacia actividades económicas no relacionadas con cultivos de uso ilícito.
Entre estas se encuentra la asistencia alimentaria inmediata que constituye el único pago en efectivo para los núcleos familiares, una serie de inversiones que se materializan mediante proyectos productivos y el servicio de asistencia técnica. En ese orden de ideas, la falta de otorgamiento de estas herramientas, una vez se ha efectuado el levantamiento y la no resiembra de cultivos de uso ilícito, indudablemente afecta los derechos a la vida digna y mínimo vital de las familias que han cumplido con los compromisos y que por ende ya no cuentan con fuentes de ingreso económico.
Entonces, la pretensión relativa al otorgamiento de esos instrumentos de transición está íntimamente relacionada con los derechos fundamentales a la vida digna y al mínimo vital; por consiguiente, el mecanismo judicial para la solicitar su protección no es otro que la acción de tutela, pues lo que en últimas se persigue es que estos se garanticen, a través de la entrega de la asistencia alimentaria inmediata, la ejecución de los proyectos productivos y el otorgamiento del servicio de asistencia técnica.
Adicionalmente, en consideración a que el Acuerdo Colectivo de 26 de agosto de 2017 y los formularios de vinculación por familia no cuentan con la misma naturaleza que una ley o un acto administrativo no podría aducirse la procedencia de la acción de cumplimiento. Justamente, en sentencia de 4 de agosto de 2022, esta Sala analizó un caso de similares supuestos fácticos a la presente, pero referente a una población diferente a la del corregimiento de Llorente del municipio de Tumaco (Nariño).
Con relación al requisito de subsidiariedad, la Sección explicó lo siguiente: “De acuerdo con lo anterior, lo primero que conviene decir es que, en el presente caso, la parte accionante invoca la protección de los derechos a la participación, a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital y al debido proceso, con ocasión al presunto incumplimiento de unos acuerdos suscritos con miembros de la comunidad que se acogieran a los proyectos de erradicación voluntaria de cultivos ilícitos, por lo tanto, no es posible afirmar que las pretensiones de la acción de tutela persiguen la protección de derechos colectivos, de modo que haga procedente el ejercicio de la acción popular prevista en la Ley 472 de 1998.
Tampoco resulta procedente ejercer la acción de cumplimiento, porque el acuerdo respecto del que se alega el incumplimiento que generaría el desconocimiento de los derechos invocados, no tiene la connotación de normas con fuerza material de Ley y/o de acto administrativo que hiciera procedente el mecanismo, de conformidad con la Ley 393 de 1997, además, porque como se anticipó, en el presente caso se pretende la protección de derechos de carácter fundamental.
La parte accionante no está cuestionando la legalidad del acuerdo colectivo para la sustitución voluntaria y concertada de cultivos de uso ilícito del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos y, en ese sentido, no es posible predicar la existencia de mecanismos de defensa de carácter ordinario y no se está solicitando el cumplimiento de un contrato propiamente dicho, por lo que no es posible solicitar el cumplimiento de este.
En ese orden, la Sala encuentra que la acción de tutela resulta ser el medio de defensa idóneo para la defensa de los derechos fundamentales que se invocan vulnerados y, por lo tanto, se dará por acreditado el presupuesto de la subsidiariedad en el caso objeto de estudio”10. 10 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia de 4 de agosto de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2022- 00795-01. C.P. Milton Chávez García. Actor: Jomary Ortegón Osorio y otros. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 27 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, en vista de que la acción de tutela es el único mecanismo judicial consagrado en el ordenamiento jurídico para la protección de los derechos fundamentales a la vida digna y al mínimo vital, la Sala considera que se cumple con el requisito de subsidiariedad, en lo que respecta a las pretensiones relacionadas con la asistencia alimentaria inmediata y la ejecución de los proyectos productivos. 4.2.2.
Subsidiariedad frente a la pretensión de reintegrar a las familias suspendidas o retiradas del Programa de Sustitución En lo que respecta a la solicitud de la parte actora consistente en que se reintegren al Programa de Sustitución a las familias presuntamente suspendidas o retiradas, la Sala considera que también se cumple con el requisito de subsidiariedad.
La jurisprudencia constitucional11 ha admitido que, en casos excepcionales se flexibilice el requisito de subsidiariedad, atendiendo a la verificación de las particularidades del caso, para lo cual el juez de tutela tiene la obligación de verificar: (i) la calidad de sujetos de especial protección de quienes solicitan el amparo; (ii) la gravedad del riesgo para la salud o la vida de los afectados, y (iii) las condiciones de debilidad manifiesta de los solicitantes.
En el presente asunto, si bien existen de por medio una serie de actos administrativos en los cuales se materializó la decisión de retirar o suspender a determinadas familias del Programa Integral de Sustitución, que en principio podrían ser cuestionados mediante el medio de control y nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala advierte que en el caso se acredita la existencia de un perjuicio irremediable que justifica la intervención inmediata del juez de tutela, por las siguientes razones: (i) Se solicita la protección del mínimo vital de algunas de las familias campesinas congregadas en Asoporca, ante la imposibilidad de obtener los beneficios económicos brindados por el Programa, en efectivo y en especie, para transitar hacia actividades no relacionadas con cultivos ilícitos.
Circunstancia que, sostienen, los afecta gravemente, puesto que tras la erradicación de los cultivos de uso ilícito su subsistencia depende de recibir los beneficios a los que se comprometió el Estado. (ii) La parte actora busca la protección del derecho fundamental al debido proceso quebrantado, en su criterio, dada la falta de notificación personal de los actos administrativos de suspensión o exclusión del Programa, y la imposibilidad de realizar reclamaciones o revisar las pruebas y demás información pertinente para su defensa (iii) La Corte Constitucional en la sentencia SU-213 de 2021 reconoció que los campesinos y trabajadores rurales son sujetos de especial protección constitucional “cuando (i) se encuentren en circunstancias de marginalización y vulnerabilidad o (ii) formen parte de grupos de sujetos de especial protección constitucional”, esto es, en consideración a las condiciones de vulnerabilidad y discriminación que los han afectado históricamente, así como a los cambios profundos en materia de producción de alimentos y a los usos y la explotación de los recursos naturales.
La jurisprudencia constitucional ha enfatizado en que, dada la estrecha relación existente entre el nivel de vulnerabilidad y la relación de los campesinos con la tierra, el ordenamiento jurídico colombiano también reconoce en el campo un “bien jurídico de especial protección constitucional, y 11 Sentencias T-087 de 2018 y T-375 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 28 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establece en cabeza de los campesinos un Corpus iuris orientado a garantizar su subsistencia y promover la realización de su proyecto de vida”. Que ese Corpus iuris está compuesto por los derechos a la alimentación, al mínimo vital, al trabajo, y por las libertades para escoger profesión u oficio, el libre desarrollo de la personalidad, y la participación, que se pueden interpretar como una de las manifestaciones del postulado de la dignidad humana.
En sentencia C-077 de 2017, la Corte Constitucional destacó que “una persona, familia o comunidad se encuentran en estado de vulnerabilidad cuando enfrentan dificultades para procurarse su propia subsistencia y lograr niveles más altos de bienestar, debido al riesgo al que están expuestos por situaciones que los ponen en desventaja en sus activos”.
En ese contexto, añadió que los riesgos podían surgir de la permanencia de las situaciones que les impiden a las personas garantizarse de manera autónoma su subsistencia, o de cambios que amenazan con sumergirlas en una situación de incapacidad para procurar su mantenimiento mínimo, y lograr niveles más altos de bienestar. Así las cosas, la Sala considera que en el caso las familias que se unieron al Programa Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito son sujetos de especial protección constitucional, pues son campesinos que (i) ante la imposibilidad material de participar en actividades económicas lícitas, se han visto empujados por su pobreza a obtener su sustento económico de la siembra y recolección de cultivos de uso ilícito;
(ii) se trata de poblaciones históricamente abandonadas por el Estado, sin oportunidades para tener un proyecto de vida propio diferente a las actividades relacionadas con los cultivos de uso ilícito. Por lo tanto, se concluye que la tutela es procedente en lo relativo a la inconformidad por las presuntas suspensiones y exclusiones que consideran arbitrarias del Programa Integral de Sustitución, pues (i) lo perseguido es la protección a los derechos fundamentales al debido proceso en conexidad con el mínimo vital; y (ii) los campesinos pertenecientes dicho Programa ostentan la condición de sujeto de especial protección constitucional. 4.2.3.
Subsidiariedad frente a la pretensión de que se otorguen condiciones de seguridad para la vida de los líderes de Asoporca La Sala considera que se cumple el requisito de subsidiariedad respecto a la solicitud de la parte actora de que se otorguen condiciones de seguridad para los líderes de Asoporca, debido a que la acción de tutela es el único mecanismo judicial que permite la protección del derecho fundamental a la vida.
Precisamente, en la Sentencia SU-020 de 2022 la Corte Constitucional se refirió a la procedencia de la acción de tutela, en eventos en que líderes sociales solicitan su protección al derecho a la vida. Al respecto señaló lo siguiente: “La jurisprudencia constitucional ha destacado que en escenarios en los que las personas enfrentan riesgos específicos –como ocurre en el caso de la población firmante del Acuerdo Final de Paz, dado el creciente número de asesinatos y amenazas de muerte que en lugar de decrecer aumentan en el país, lo que acontece asimismo respecto de los líderes y lideresas sociales, así como de los defensores y defensoras de derechos humanos–, imponer que se agote el trámite ante el juez contencioso, cuando lo que se encuentra en discusión es la vida misma, resulta jurídicamente injustificado” Así mismo, debe subrayar la Sala que las y los accionantes no están solicitando en esta oportunidad un control de legalidad de las actuaciones de las entidades accionadas.
De igual manera, la Corte considera que la acción popular no sería idónea, pues solamente podría proteger los derechos colectivos, por ejemplo, a la seguridad, a la paz, pero no a la vida, a la integridad y Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 29 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la seguridad personal y tampoco sería apta para conferir la protección del derecho a la paz en su dimensión subjetiva.
En otros casos relativos a la idoneidad de medios judiciales alternativos, la Corte ha sostenido que para que un remedio judicial sea apto, la protección del derecho fundamental presuntamente vulnerado debe ser el ‘objeto directo’ de ese medio judicial. (…) 3.25. De lo expuesto se concluye que los derechos que se alegan vulnerados (a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz) son justiciables por medio de la acción de tutela en razón a que presuntamente se está desconociendo su carácter fundamental.
Para esta Corte es claro que quienes solicitaron el amparo constitucional de sus derechos fundamentales en los procesos de la referencia argumentaron que enfrentan una amenaza extraordinaria que se enmarca en esa misma situación de gravedad y urgencia que implica que la acción de tutela deba considerarse como el mecanismo definitivo”.
En consecuencia, la Sala reitera que se cumple el requisito de subsidiariedad, en lo relativo a la solicitud de que se brinden condiciones de seguridad reales para los líderes de Asoporca, en la medida en que lo que se pretende es el amparo del derecho fundamental a la vida. 5. Solución al tercer problema jurídico propuesto: presunto incumplimiento del Plan de Atención Inmediata establecido en los acuerdos colectivos y en los formularios de vinculación 5.1.
Mediante el Acto Legislativo 02 de 201712 se adicionó un artículo transitorio a la Constitución Política que le ordena a todas las instituciones y autoridades del Estado “cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final”. En tal mandato constitucional también se estableció que “las actuaciones de todos los órganos y autoridades del Estado, los desarrollos normativos del Acuerdo Final y su interpretación y aplicación deberán guardar coherencia e integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el espíritu y los principios del Acuerdo Final”.
En ese sentido, las instituciones y órganos del Estado tienen una doble obligación. No solo deben cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final, sino que también tienen que velar porque sus actuaciones guarden coherencia con lo dispuesto en el Acuerdo Final13. Por esto, la Corte Constitucional señaló que “su realización tiene un valor estratégico que, no puede depender ‘de las variables dinámicas de la actividad política’”14.
En esa medida, las autoridades públicas deben adelantar sus gestiones, de forma coordinada y de conformidad con el principio de colaboración armónica de los poderes públicos, a fin de cumplir lo dispuesto en el Acuerdo. Y, por su parte, los ciudadanos y las organizaciones sociales son “los verdaderos garantes” de las decisiones de las autoridades públicas materialicen lo pactado en el Acuerdo Final15. 5.2.
Ahora bien, en el punto cuatro del Acuerdo Final de Paz se dispuso que el Gobierno Nacional crearía y ejecutaría un nuevo Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito16. Su objetivo sería promover la sustitución voluntaria de dichos cultivos, a través del desarrollo de programas y proyectos que contribuyeran a superar la pobreza de las familias campesinas, que logran su subsistencia económica gracias a estos.
En ese sentido, en el Acuerdo Final se expresó que los objetivos del Programa de Sustitución serían, entre otros: “Promover la sustitución voluntaria de los cultivos de uso ilícito, mediante el impulso de planes integrales municipales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo, diseñados en forma concertada y con la participación directa de las comunidades involucradas”17 y “Superar las condiciones de pobreza de las comunidades campesinas, y en particular de los núcleos familiares que las conforman, afectados por 12 El Acto Legislativo 02 de 2017 fue declarado exequible mediante la Sentencia C-630 de 2017. 13 Corte Constitucional.
Sentencia SU-020 de 2022. 14 Corte Constitucional. Sentencia SU-020 de 2022. 15 Corte Constitucional. Sentencia SU-020 de 2022. 16 Acuerdo Final de Paz. Punto cuatro. Página 102. 17 Acuerdo Final de Paz. Punto cuatro. Página 104. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 30 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los cultivos de uso ilícito, mediante la creación de condiciones de bienestar y buen vivir en los territorios”18 (Negrillas propias).
En el punto cuatro del Acuerdo, también se estableció que “Con el fin de formalizar ese compromiso y la decisión de sustituir los cultivos de uso ilícito, se celebrarán acuerdos entre las comunidades, el Gobierno Nacional y las entidades territoriales, previo a la puesta en marcha del Programa en un territorio”19 (Negrillas propias). Entre las obligaciones allí dispuestas en cabeza de las comunidades se encuentran “la sustitución voluntaria y concertada, la no resiembra, el compromiso pleno de no cultivar ni estar involucrado en labores asociadas a los cultivos de uso ilícito ni de participar en la comercialización ilegal de las materias primas derivadas de estos”20.
Mientras que el Gobierno Nacional se comprometió a ejecutar “el plan de atención inmediata y la puesta en marcha del proceso de construcción conjunta participativa y concertada de los planes integrales municipales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo”21. Asimismo, se dispuso que “En los acuerdos con las comunidades se definirán los tiempos para el cumplimiento de los compromisos por parte del Gobierno Nacional y las comunidades en el marco del proceso de sustitución”22.
En el Acuerdo de Paz también se dispuso que se crearían planes integrales comunitarios y municipales de sustitución y desarrollo alternativo. Estos comprenden obras de infraestructura, gestiones de recuperación ambiental, formalización de la propiedad23. A su vez, dichos planes integrales incluyen el “Plan de atención inmediata y desarrollo de proyectos productivos” consistente en medidas de apoyo inmediato para garantizar el sustento y la seguridad alimentaria de las familias que se comprometieron a sustituir y no resembrar cultivos de uso ilícito.
Las medidas contempladas se condicionaron al cumplimiento del cronograma de compromisos adquiridos24. Para los núcleos familiares dedicados a cultivos ilícitos, el Plan de Atención Inmediata incluye, entre otras medidas, la siguiente: “Asistencia alimentaria inmediata que consiste en la entrega directa de mercados, o de su equivalente en bonos o cualquier otro sistema que se establezca de acuerdo con las particularidades del territorio, hasta por 1 año, de acuerdo con el tamaño de cada núcleo familiar, las características propias y las necesidades de cada población y región, y el desarrollo de los proyectos de generación de ingresos.
Se dará prioridad a los proveedores locales para el suministro de los mercados y se promoverá la asociatividad solidaria para que las comunidades contraten con el Gobierno el suministro de los mismos”25. En virtud de lo dispuesto en el Acuerdo Final de Paz, en el año 2017 la Presidencia de la República expidió el Decreto Ley 89626, mediante el cual creó el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito.
Que tiene por objeto “…promover la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito, a través del desarrollo de programas y proyectos para contribuir a la superación de condiciones de pobreza y marginalidad de las familias campesinas que derivan su subsistencia de los cultivos de uso ilícito”27. También se estableció que los beneficiarios del Programa Integral de Sustitución son “las familias campesinas en situación de pobreza que derivan su 18 Acuerdo Final de Paz.
Punto cuatro. Página 104. 19 Acuerdo Final de Paz. Punto cuatro. Página 107. 20 Acuerdo Final de Paz. Punto cuatro. Página 107. 21 Acuerdo Final de Paz. Punto cuatro. Página 107. 22 Acuerdo Final de Paz. Punto cuatro. Página 107. 23 Acuerdo Final de Paz. Punto cuatro. Página 114. 24 Acuerdo Final de Paz. Punto cuatro. Página 114. 25 Acuerdo Final de Paz.
Punto cuatro. Página 112. 26 El Decreto Ley 896 de 2017 fue declarado exequible mediante la Sentencia C-493 de 2017. 27 Decreto Ley 896 de 2017. Artículo 2. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 31 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co subsistencia de los cultivos de uso ilícito, que voluntariamente se comprometan a las sustituciones de los cultivos de uso ilícito, la no resiembra, ni estar involucradas en labores asociadas a estos, y que no hayan realizado siembras posteriores al 10 de julio de 2016”28.
En lo relativo a los acuerdos suscritos con las comunidades, el artículo 7 del Decreto Ley 896 de 2017 dispuso que estos son el mecanismo para formalizar los compromisos pactados por las partes: “Los acuerdos suscritos en el marco del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito - PNIS, implican la formalización del compromiso tanto de las comunidades con la sustitución voluntaria y concertada, la no resiembra, el compromiso pleno de no cultivar ni estar involucrado en labores asociadas a los cultivos de uso ilícito ni de participar en la comercialización ilegal de las materias primas derivadas de estos, como el compromiso del Gobierno con la ejecución del plan de atención inmediata y la puesta en marcha del proceso de construcción conjunta participativa y concertada de los planes integrales municipales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo.
Los acuerdos celebrados con las comunidades serán objeto de la definición técnica que para el efecto señale la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos, y deberán integrarse cuando ello corresponda a los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial”. Y con respecto a los planes integrales, el artículo 8 del Decreto Ley 896 de 2017 dispuso que estos funcionarían como impulso para promover el Programa Integral de Sustitución; y que uno de sus componentes es el Plan de Atención Inmediata y la ejecución de proyectos productivos “que desarrollan los acuerdos celebrados con las comunidades”. 5.3.
Puntualmente, en el Acuerdo Colectivo de 26 de agosto de 2017 suscrito por Asoporca y otras organizaciones sociales, pertenecientes a las veredas que conforman el sector de Llorente del municipio de Tumaco (Nariño), el Gobierno Nacional se comprometió a entregar $12.000.000 a las familias pertenecientes al Programa, por concepto de asistencia alimentaria inmediata.
Y también se obligó a realizar inversiones por cada familia, a fin de que estas llevaran a cabo (i) el proyecto de auto sostenimiento y de seguridad alimentaria; (ii) el proyecto de ciclo corto e ingreso rápido; y (iii) el proyecto productivo de ciclo largo. Tales compromisos y los plazos de entrega se pactaron en los siguientes términos siguientes: “1) Plan de Atención Inmediata (PAI), para los Núcleos Familiares de Cultivadores y Cultivadoras: Durante el primer año: 1) Realizar la entrega de la Asistencia Alimentaria Inmediata para desarrollar actividades de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito, preparación de tierras para siembras legales o trabajos de interés comunitario por un término de 12 meses por valor de $1.000.000 mensuales, el cual se entregará a cada núcleo familiar de manera bimestral por valor de $2.000.000. ³, a través de bancos y/o corresponsales bancarios.
Se realizará una reunión para buscar unas condiciones favorables de bancarización de las familias vinculadas al Programa. 2) Invertir por núcleo familiar para el proyecto de auto sostenimiento y de seguridad alimentaria la suma de $1.800.000, por una sola vez. 3) Invertir por núcleo familiar para el proyecto de ciclo corto e ingreso rápido la suma de $9.000.000 por una sola vez.
(…) De igual manera y contando con el plan de inversión (técnica y ambientalmente avalado) de los recursos previstos para el proyecto de auto sostenimiento y seguridad alimentaria por la suma de $1.800.000, por una sola vez, éste se realizará junto con el segundo desembolso por concepto de asistencia alimentaria inmediata, el cual se entregará de conformidad con lo acordado con las propias comunidades en las asambleas, esto es, a través de una organización seleccionada por la comunidad o directamente a la familia.
Así mismo, la inversión por familia para el proyecto de ciclo corto e ingreso rápido, equivalente a la suma de $9.000.000, será entregada a partir del momento en que se cuente con el plan de inversión (técnica y ambientalmente avalado), de conformidad con lo acordado en las asambleas, esto es, a través de una organización seleccionada por la comunidad o directamente a la familia.
Se estima entregar estos recursos en el tercer pago de asistencia alimentaria. Sin embargo, la entrega de este componente podrá coincidir con el segundo pago, una vez se haya realizado la adecuación del terreno y el proyecto esté formulado y avalado. Es fundamental tener en cuenta 28 Decreto Ley 896 de 2017. Artículo 6. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 32 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los ciclos de implementación del proyecto por parte de la asistencia técnica y las comunidades.
En los casos en que sea necesario, se tendrán en cuenta los ciclos de siembra. Se podrán realizar desembolsos parciales según el plan de inversión. En todo caso, se concertará con la comunidad el cronograma para la ejecución de esta actividad. Durante el segundo año: Para asegurar a las familias mejores ingresos y condiciones de vida dignas, el Gobierno Nacional invertirá por familia, a partir del segundo año, $10.000.000 (diez) millones de pesos para proyectos productivos de ciclo largo y sufragar mano de obra, para lo cual debe contarse con el plan de inversión (técnica y ambientalmente avalado).
De conformidad con lo establecido en las asambleas, el pago se podrá realizar a través de una organización seleccionada por la comunidad o directamente a la familia. Si se avanza en la formulación, aprobación y aval del proyecto de largo plazo con la asistencia técnica antes del segundo año, se podrá acceder a estos recursos. Las comunidades podrán definir junto con la asistencia técnica y de acuerdo con las condiciones del territorio, que el proyecto productivo de ciclo corto e ingreso rápido ($9.000.000) y el proyecto productivo de ciclo largo ($10.000.000) se desarrollen en un solo proyecto productivo.
Nota 2: Los plazos establecidos en este acuerdo se empezarán a implementar a partir de la fecha del primer desembolso por concepto de Atención Alimentaria Inmediata del Plan de Atención Inmediata - PAI. Adicionalmente se garantizará la prestación del servicio de Asistencia Técnica Integral, durante todo el proceso aplicando los criterios de asistencia técnica integral contenidos en los planes nacionales de la Reforma Rural Integral (RRI) en el sub punto 1.3.3.2., del Acuerdo Final de Paz.
El Gobierno se compromete a implementar programas de asistencia técnica integral que garanticen el acompañamiento permanente a los núcleos familiares que se acojan al acuerdo en temas relacionados con: establecimiento, mantenimiento, cosecha, pos cosecha, comercialización y fortalecimiento organizacional, entre otros, por un periodo de 24 meses, con un costo aproximado de tres millones doscientos mil pesos ($3.200.000) por núcleo familiar.
(…) 2) Plan de Atención Inmediata (PAI), para los Recolectores que sean reconocidos y avalados por la asamblea comunitaria y el PNIS: Durante el primer año: • Realizar la entrega de la Asistencia Alimentaria Inmediata por el desarrollo de actividades de interés comunitario como la sustitución de cultivos de uso ilícito, preparación de tierras para siembras legales, entre otros, que habrán de ser definidas y priorizadas por las asambleas comunitarias y ejecutadas a través de contratos que suscriban con las Juntas de Acción Comunal u organizaciones comunitarias y/o sociales hasta por 12 meses y con una asignación mensual de un millón de pesos ($1.000.000), que garantizará la seguridad alimentaria de los núcleos familiares que derivan ingresos de esta actividad.
Durante el segundo año: • Se buscarán opciones de empleo temporal para las recolectoras y recolectores asentados y no asentados en la región: la identificación de obras comunitarias y otras fuentes de empleo que surjan en el marco de la implementación de la Reforma Rural Integral- RRI, que vinculen de manera prioritaria a miembros integrantes de los núcleos de las familias de los recolectores y recolectoras”.
Frente a estos compromisos, la parte actora aseguró que “Luego de cinco años, en marzo de 2021 de implementación del programa aún hay personas que no les han pagado la totalidad de la asistencia alimentaria, en este caso hablamos de 619 familias a las que todavía se le adeudan los pagos, de esas 282 no han recibido ningún pago. En cuanto a los proyectos de seguridad alimentaria 4298 familias han recibido sus recursos y la asistencia técnica la han recibido 4299 familias.
Los proyectos de ciclo corto y de ciclo largo no han sido recibidos por ninguna de las familias inscritas en este núcleo veredal. Adicionalmente, ninguna persona que se inscribió en estas zonas bajo el perfil de recolector ha sido vinculada al programa”. De manera que su inconformidad puntual, frente al Plan de Atención Inmediata, radica en el presunto incumplimiento del pago por concepto de asistencia alimentaria inmediata, que de acuerdo con lo establecido en el Acuerdo Colectivo de 26 de agosto de 2017 y los formularios de vinculación por cada familia corresponde a $12.000.000 entregados bimensualmente en instalamentos de $2.000.000 durante el primer año de implementación del Programa.
Asimismo, sostuvo que no se ha empezado la implementación de los proyectos de ciclo corto y de ciclo largo, por lo cual ninguna de las familias inscritas en Llorente ha podido disfrutar de esos planes. 5.4. Ahora bien, la Sala encuentra que la entidad encargada de la implementación del Programa Integral de Sustitución es la Agencia de Renovación del Territorio, mediante su Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 33 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Si bien cuando el Programa se creó mediante el Decreto Ley 691 de 2017 este le fue asignado a la Alta Consejería Presidencial para el Posconflicto perteneciente a la Presidencia de la República, ahora denominada Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, lo cierto es que la Ley 1955 de 2019, parágrafo 4 del artículo 28129, trasladó el desarrollo y ejecución del Programa a la Agencia de Renovación del Territorio.
En virtud de ese traslado de competencias, la Presidencia de la República expidió el Decreto 2107 de 2019, el cual se dispuso que la Dirección de Sustitución de Cultivos de la Agencia de Renovación del Territorio tendría las funciones de diseñar los lineamientos de funcionamiento y poner en marcha la implementación del Programa Integral de Sustitución, hacer seguimiento y evaluar la ejecución de los proyectos adelantados en virtud del Programa, entre otras, consagradas en el artículo 6 del Decreto 2107 de 201930.
Esclarecida la entidad encargada de la implementación del Programa, la Sala considera que resulta razonable que sea la Agencia de Renovación del Territorio la encargada de acreditar que sí cumplió con los compromisos, bajo el rótulo de Plan de Atención Inmediata. Esto dada la calidad de sujetos de especial protección de las familias campesinas congregadas en Asoporca y el nivel de vulnerabilidad en que actualmente se encuentran, ante la imposibilidad de obtener los beneficios económicos brindados por el 29 Ley 1955 de 2019.
Artículo 281. Parágrafo 4: “Para el cumplimiento e implementación de la política de estabilización, en especial lo contemplado en el presente artículo, con la expedición de la presente ley, la Agencia de Renovación del Territorio cambiará su adscripción del Sector Agricultura y Desarrollo Rural al sector Presidencia de la República. En desarrollo de lo anterior, el desarrollo y ejecución del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos, se efectuará por parte de la Agencia de Renovación del Territorio.
Con base en las facultades permanentes que se asisten al Gobierno nacional, dentro de los seis meses siguientes a la expedición de la presente ley, se procederán a efectuar los arreglos institucionales a que haya lugar.” 30 Decreto 2107 de 2019. Artículo 6: “Adicionar el artículo 26A al decreto 2366 de 2015, modificado por el decreto 2096 de 2016, el cual quedará así: ‘Artículo 26A.
Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito. Son funciones de la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, dependencia con autonomía administrativa y financiera, en los términos del literal j) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: 1. Diseñar los lineamientos de funcionamiento y puesta en marcha de los procesos para la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito PNIS, en los territorios intervenidos bajo las directrices establecidas por la Presidencia de la República y la normativa vigente aplicable en la materia. 2.
Coordinar, con las autoridades competentes la planeación de la estrategia de erradicación manual voluntaria y forzosa de cultivos ilícitos, y coordinar con éstas su desarrollo. 3. Hacer seguimiento y evaluar la ejecución de los planes y proyectos que adelante PNIS, según los lineamientos de Dirección General y del Consejo Directivo. 4.
Coordinar con las entidades del Gobierno Nacional la implementación de los planes y proyectos que se adelanten dentro del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito - PNIS, en las áreas afectadas por la presencia de cultivos de uso Ilícito, incluidos Parques Nacionales Naturales. 5. Coordinar la estructuración y ejecución de los proyectos que se adelanten en el desarrollo del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito del PNIS con las comunidades rurales, agencias nacionales y entidades territoriales. 6.
Formular los proyectos de inversión que permitan la operación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito y hacer seguimiento y control. 7. Diseñar e implementar nuevos modelos y proyectos alternativos de sustitución de cultivos ilícitos para ser aplicados aquellos territorios que para el efecto determine el Consejo Directivo de la ART. 8.
Gestionar y administrar, en coordinación con el Jefe de Planeación de la Agencia, ante las instancias competentes los recursos para la implementación, desarrollo, ejecución y seguimiento del PNIS. 9. Dirigir las actividades administrativas, financieras, contables, presupuestales, y de tesorería a cargo de la Dirección y establecer los procedimientos para garantizar la operación y funcionamiento de la Dirección. 10.
Atender y resolver las consultas, solicitudes y peticiones de carácter jurídico relacionadas con el PNIS, bajo los lineamientos de la Oficina Jurídica.11. Ordenar los gastos y suscribir los actos, convenios y contratos para el cumplimiento de los objetivos y funciones asignadas, que le sean delegados. 12. Nombrar y remover el personal de la Dirección, así como expedir los actos administrativos relacionados con la administración de personal, de conformidad con la delegación que le sea conferida. 13.
Rendir informes al Consejo Directivo y a la Dirección General sobre las actividades desarrolladas, la ejecución del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito y la situación general de la dependencia. 14. Gestionar e implementar el modelo de Sistema Integrado de Gestión adoptado por la entidad con el fin de garantizar la prestación de los servicios con base en los procesos y procedimientos vigentes. 15.
Elaborar en coordinación con las demás dependencias el Programa Anual Mensualizado de Caja - PAC de los recursos a cargo de la Dirección y controlar su ejecución. 16. Llevar en contabilidad separada de la Agencia, la contabilidad de los recursos del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito y remitirla para su consolidación, de acuerdo con los lineamientos que para el efecto defina la Agencia. 17.
Las demás funciones asignadas que correspondan a la naturaleza de la dependencia.’” Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 34 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Programa, en efectivo y en especie, para transitar hacia actividades no relacionadas con cultivos ilícitos.
Además, por tratarse en este caso de afirmaciones o negaciones indefinidas, (artículo 16731 del Código General del Proceso), de (i) “una persona se encuentra en posición de debilidad o de subordinación frente a otra persona o autoridad, de quien se cuestiona la vulneración de un derecho”32; (ii) se “alega la existencia de tratos crueles, inhumanos o degradantes por parte de superiores jerárquicos en el ámbito castrense”33; y (iii) están involucrados “algunos sujetos de especial protección que se encuentra en condiciones de debilidad manifiesta, (…), así como de ciertos actos de discriminación contra sujetos o grupos históricamente discriminados”34.
Y aunque lo anterior es suficiente, se destaca que la entidad encargada de la implementación del Programa es la llamada a acreditar los pagos e inversiones que afirma haber efectuado en el asunto objeto de análisis. Ni la Asociación Asoporca ni las familias pertenecientes al Programa Integral de Sustitución tienen forma de acreditar que no se han efectuado los desembolsos ni las entregas en especie para los proyectos productivos, por tratarse de negaciones indefinidas.
Por ende, la Agencia de Renovación del Territorio es la llamada a desvirtuar probatoriamente los cargos de la parte actora. 5.4.1. Verificación del cumplimiento frente a la asistencia alimentaria inmediata De entrada, la Sala entrevé la existencia un cumplimiento parcial de la Agencia de Renovación del Territorio. De hecho, la propia parte actora reconoció que frente a los compromisos de seguridad alimentaria y de asistencia técnica (distintos a los de asistencia alimentaria inmediata y a la ejecución de los proyectos productivos) sí ha existido cumplimiento.
Al respecto, en el escrito de tutela la parte actora reconoció que “En cuanto a los proyectos de seguridad alimentaria 4298 familias han recibido sus recursos y la asistencia técnica la han recibido 4299 familias”. No obstante lo anterior, frente a los compromisos respecto de los cuales la parte actora formuló reproches, es decir asistencia alimentaria inmediata y la ejecución de los proyectos productivos de ciclo corto y largo la parte actora no logró desacreditar lo manifestado por la parte actora.
Puntualmente, sobre el compromiso de asistencia alimentaria inmediata, los accionantes manifestaron: “Luego de cinco años, en marzo de 2021 de implementación del programa aún hay personas que no les han pagado la totalidad de la asistencia alimentaria, en este caso hablamos de 619 familias (…) todavía se le adeudan los pagos, de esas 282 no han recibido ningún pago”.
Al respecto, la Agencia de Renovación del Territorio que afirmó que se han realizado “22.575 pagos entregados a titulares de 4.079 núcleos familiares atendidos por el municipio de Tumaco Nariño sector Llorente” y aseveró que antes de que se le asignara la implementación del Programa en enero de 2020 ya se encontraba el Convenio suscrito con el Banco Agrario para efectuar los pagos de asistencia alimentaria inmediata.
Para acreditar sus afirmaciones allegó una serie de pruebas. Las relacionadas con el pago de la asistencia alimentaria inmediata fueron (i) una tabla de Excel con el número de familias a las que se les ha desembolsado tal dinero en el corregimiento de Llorente del municipio de Tumaco; y (ii) el Oficio Nro. 31 Ley 1564 de 2012. Artículo 167: “Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba.” 32 Corte Constitucional.
Sentencia C-086 de 2016. 33 Corte Constitucional. Sentencia C-086 de 2016. 34 Corte Constitucional. Sentencia C-086 de 2016. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 35 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20226000080681 de 27 de julio de 2022, en el cual la Agencia de Renovación del Territorio le solicita al Fondo Colombia Paz “gestionar ante el Banco Agrario la certificación y/o soportes que confirmen la entrega de los pagos realizados a 4.079 titulares de los núcleos familiares del sector Llorente”.
Las demás pruebas allegadas por la Agencia de Renovación del Territorio son (i) 26 actas de entrega de diversos productos como cormo de plátano, cal dolomita, lima, material vegetal, plántulas de cacao universales, semilla de maíz y otros; inversiones otorgadas a las familias en Llorente por concepto del proyecto de auto sostenimiento y de seguridad alimentaria;
(ii) 6 actas de entrega de diferentes productos relacionados con el cacao y la cría de cerdos por concepto de proyecto productivo; y (iii) documentos diversos relacionados con el proceso de suspensión y exclusiones del Programa Integral de Sustitución. De lo anterior se observa que las pruebas allegadas por la Agencia de Renovación del Territorio sobre el desembolso de los $12.000.000 por concepto de asistencia alimentaria inmediata son insuficientes, ya que únicamente se allegó una tabla de Excel y un oficio en el cual tal entidad le solicita al Fondo Colombia Paz que le remita una certificación de los pagos efectuados por dicho concepto a ese grupo poblacional.
A juicio de la Sala, el primero de estos es puramente informativo; sin embargo, no acredita la entrega efectiva y total de tal compromiso a las 619 familias mencionadas por la parte actora. Asimismo, el oficio referido no es más que una solicitud elevada ante otra entidad. Lo anterior denota que la entidad mencionada no logró desvirtuar probatoriamente las aseveraciones de la parte actora referentes al incumplimiento parcial de los pagos para 619 familias y total para 282 familias, por concepto de asistencia alimentaria inmediata. 5.4.2.
Verificación del cumplimiento frente a los proyectos productivos de ciclo corto e ingreso rápido y de ciclo largo De otro lado, frente al compromiso relacionado con la ejecución de proyectos productivos, en el Acuerdo Colectivo de 26 de agosto de 2017 se estableció que el proyecto de ciclo corto e ingreso rápido empezaría a ejecutarse en el primer año de implementación del Programa.
Asimismo, se dispuso que dicha inversión “será entregada a partir del momento en que se cuente con el plan de inversión (técnica y ambientalmente avalado), de conformidad con lo acordado en las asambleas, esto es, a través de una organización seleccionada por la comunidad o directamente a la familia”. Y se indicó que “Se estima entregar estos recursos [haciendo referencia al proyecto de ciclo corto] en el tercer pago de asistencia alimentaria.
Sin embargo, la entrega de este componente podrá coincidir con el segundo pago, una vez se haya realizado la adecuación del terreno y el proyecto esté formulado y avalado. Es fundamental tener en cuenta los ciclos de implementación del proyecto por parte de la asistencia técnica y las comunidades. ( )” (Corchetes propios). Así, de acuerdo con lo estipulado en el referido acuerdo colectivo, la ejecución del proyecto de ciclo corto e ingreso rápido debía empezar en el primer año de implementación del Programa, luego de contar con un plan de inversión y podía ser concomitante con la entrega de la asistencia alimentaria inmediata, que también debía entregarse en el primer año. Por su parte, en el Acuerdo Colectivo de 26 de agosto de 2017 se dispuso que el proyecto productivo de ciclo largo empezaría en funcionamiento a partir del segundo año, una vez se contara, también, con un plan de inversión. Sobre dichos proyectos, la parte accionante aseguró que “Los proyectos de ciclo corto y de ciclo largo no han sido recibidos por ninguna de las familias inscritas en Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 36 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co este núcleo veredal”.
Aseveración que tampoco fue desacreditada probatoriamente por parte de la Agencia de Renovación del Territorio, pues con relación a los proyectos productivos tan solo se allegaron 6 actas de entrega (en estas no se especificó si se trataba del proyecto corto o del largo). Y aunque la Fundación Panamericana para el Desarrollo, con la que se contrató la implementación de los proyectos productivos y el servicio de asistencia técnica, sí allegó pruebas relacionadas con los proyectos productivos, estas no son más que el acta de las reuniones del 25 de febrero de 2022 y 2 y 23 de marzo de 2022 con líderes comunales y algunas entidades y las actas de visitas realizadas a las familias, en las que se definieron en qué línea de producción a futuro se desarrollarán los proyectos productivos (ej.
Cultivo de cacao). Las otras 26 actas remitidas al expediente de tutela hacen referencia a un compromiso diferente, eso es al proyecto de auto sostenimiento y seguridad alimentaria, respecto del cual la parte actora reconoció, como se advirtió previamente, que 4298 familias han recibido recursos específicamente por ese concepto. En suma, tampoco se encuentra suficiente material probatorio que acredite la ejecución oportuna y avanzada de los proyectos productivos de ciclo corto e ingreso rápido y de ciclo largo.
Los cuales debían empezar a ejecutarse en el primer y segundo año de implementación del Programa Integral de Sustitución, con base en un plan de inversión. 5.4.3. Verificación del cumplimiento frente a los recolectores Como se indicó previamente, en el Acuerdo Colectivo de 26 de agosto de 2017 se estableció que los recolectores reconocidos y avalados por la asamblea comunitaria y por el Programa Integral de Sustitución recibirán durante el primer año el pago por concepto de la asistencia alimentaria inmediata, también por valor total de $12.000.000.
Dinero que se entregará “por el desarrollo de actividades de interés comunitario como la sustitución de cultivos de uso ilícito, preparación de tierras para siembras legales, entre otros, que habrán de ser definidas y priorizadas por las asambleas comunitarias y ejecutadas a través de contratos que suscriban con las Juntas de Acción Comunal u organizaciones comunitarias”.
Asimismo, se estableció que durante el segundo año “Se buscarán opciones de empleo temporal para las recolectoras y recolectores asentados y no asentados en la región: la identificación de obras comunitarias y otras fuentes de empleo que surjan en el marco de la implementación de la Reforma Rural Integral- RRI, que vinculen de manera prioritaria a miembros integrantes de los núcleos de las familias de los recolectores y recolectoras”.
Con relación a los recolectores, la parte actora sostuvo que “…ninguna persona que se inscribió en estas zonas bajo el perfil de recolector ha sido vinculada al programa”. Aseveración que tampoco fue desacreditada probatoriamente por la Agencia de Renovación Territorial, pues frente a esa inconformidad guardó silencio. 5.4.4. Conclusiones respecto al cumplimiento de los componentes previamente analizados Con fundamento en lo expuesto en los párrafos anteriores, y de las propias aseveraciones de la parte actora, la Sala entrevé un cumplimiento parcial de parte de la Agencia de Renovación del Territorio, puntualmente, frente al compromiso de seguridad alimentaria otorgado a 4298 familias.
Aun así, tal entidad no acreditó: (i) el pago de la asistencia alimentaria inmediata correspondiente a una suma de $12.000.000 entregados en Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 37 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instalamentos bimensuales para las 619 familias a las que se refirió la parte actora;
(ii) las entregas en especie destinadas a la ejecución de los proyectos productivos de ciclo corto y largo que debieron entregarse masivamente entre el primer y segundo año de la implementación del programa; (iii) el otorgamiento de los beneficios dispuestos en el Acuerdo Colectivo de 26 de agosto de 2017 para los recolectores del corregimiento de Llorente.
Circunstancias que en criterio de la Sala demuestran la vulneración de los derechos fundamentales a la vida digna y al mínimo vital de aquellos, en la medida en que su propia subsistencia solo depende de los productos que logren comercializar a partir de sus tierras. De manera que si, tras la erradicación de los cultivos de uso ilícito a las familias adscritas al Programa no se le entregó los 6 instalamentos bimensuales por $2.000.000, para que aseguraran su subsistencia durante un año, ni se les suministró las entregas en especie para poner en marcha los proyectos productivos que sustituyeran los cultivos erradicados, se les cercenó sus posibilidades de cubrir sus necesidades primarias.
Conclusión que se hace extensiva a los recolectores de los cultivos de uso ilícito, quienes también derivan su sustento de tales cultivos y respecto de los cuales la Agencia de Renovación del Territorio tampoco acreditó (i) la entrega de la asistencia alimentaria inmediata, a la que también tienen derecho; (ii) la gestión tendiente a opciones de empleo temporal, como se estableció en el Acuerdo Colectivo de 26 de agosto de 2017.
En consecuencia, se ampararán los derechos fundamentales mínimo vital y a la vida digna de las familias inscritas en el Programa Integral de Sustitución, en el corregimiento de Llorente del municipio de Tumaco (Nariño), congregadas en la Asociación Asoporca. Considera la Sala que, en este punto, la mejor manera de proteger los derechos fundamentales conculcados, es ordenarle a la Agencia de Renovación del Territorio que analice la situación de cada una de las 619 familias de dicho territorio a las que todavía se le adeudan los pagos parciales, de las cuales a 282 familias no se les efectuó ningún pago por concepto de asistencia alimentaria inmediata, a fin de determinar si procede efectuar los correspondientes pagos por tal concepto.
En todo caso, la Sala enfatiza que estos pagos deben desembolsarse solo a aquellas familias que han cumplido con los compromisos adquiridos de erradicación y no resiembra. Justamente, en el Acuerdo Colectivo de 26 de agosto de 2017 se dispuso que “La puesta en marcha del PAI se realizará sobre la base del compromiso de la comunidad de realizar la sustitución voluntaria y concertada, la no resiembra, el compromiso pleno de no cultivar ni estar involucrado en labores asociadas a los cultivos de uso ilícito, ni de participar en la comercialización ilegal de las materias primas derivadas de estos”.
De ahí que la verificación del cumplimiento de los compromisos de erradicación y no resiembra son indispensables en la determinación de las familias que tienen derecho al pago de la asistencia alimentaria inmediata. Se insiste que los compromisos del Programa Integral de Sustitución tienen una naturaleza bilateral. Lo cual implica que la entrega de los beneficios del Programa parte de la premisa del cumplimiento de las familias que voluntariamente decidieron acogerse al Programa.
Por el ende, los desembolsos referidos deben estar precedidos de la verificación previa de los compromisos de erradicación y no resiembra, ya que la dinámica de tales compromisos se basa en el cumplimiento recíproco entre las partes. En otras palabras, las familias campesinas vinculadas al programa adquieren ciertos Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 38 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co beneficios que solo cuando cumplen los compromisos que les permiten continuar en el programa.
En los casos en que haya lugar a realizar los pagos, se le ordenará a la Agencia de Renovación del Territorio que efectúe las gestiones administrativas para que los instalamentos adeudados se empiecen a desembolsar y supervise el pago efectivo de estos. Y en los casos de dichas familias, en que la Agencia de Renovación del Territorio considere que no procede el desembolso por concepto de asistencia alimentaria inmediata, aquella deberá expedir acto administrativo motivado en que explique las razones de la negativa al pago de tal compromiso; decisión que deberá ser notificada tanto a la familia como a la Asociación Asoporca, a fin de garantizar que las familias excluidas del pago por asistencia alimentaria inmediata ejerzan su derecho de contradicción. Para dicha labor, se le ordenará a la Asociación Asoporca que remita un listado a la Agencia de Renovación del Territorio, en el cual se identifiquen las 619 familias a las que todavía se les adeudan pagos por concepto de asistencia alimentaria inmediata y de las 282 las familias a las que no se les efectuó ningún pago por ese concepto.
El listado debe incluir el jefe del hogar, su ubicación y sus datos de contacto. Por otra parte, se instará a la Agencia de Renovación del Territorio la implementación del proyecto de ciclo corto e ingreso rápido y del proyecto productivo de ciclo largo, destinados a las familias del corregimiento de Llorente del municipio de Tumaco (Nariño), pertenecientes a la Asociación Asoporca.
Finalmente, la Sala instará a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio a que adelante las actividades necesarias para garantizar el cumplimiento de los compromisos suscritos en el Acuerdo Colectivo del 26 de agosto de 2017, respecto de los recolectores reconocidos y avalados por la asamblea comunitaria y por el Programa Integral de Sustitución, del corregimiento de Llorente, Tumaco (Nariño). 6.
Solución al cuarto problema jurídico: procedimiento de suspensiones y exclusiones del Programa Integral de Sustitución 6.1. Según establece el artículo 29 de la Constitución Política35, el derecho fundamental al debido proceso aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. En particular, el debido proceso constituye un límite a la actuación de la Administración, a fin de evitar arbitrariedades por parte de las autoridades y proteger los derechos de los ciudadanos. Con fundamento en esta disposición, el derecho fundamental al debido proceso es una garantía de rango constitucional instituida a favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación judicial o administrativa, que comprende, varios elementos como: (i) el derecho de toda persona a ser 35 Constitución Política.
“Articulo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.
Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 39 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co juzgada según las formas propias de cada juicio, es decir, según las normas procesales propias de cada actuación judicial, administrativa o de cualquier índole;
(ii) el principio del juez natural, que implica el derecho a ser juzgado por la autoridad competente; y (iii) el derecho de contradicción y defensa36. Uno de los elementos esenciales del debido proceso es el principio de publicidad, y una de las formas en las que se concreta ese principio es a través de las notificaciones. 6.2. En lo que respecta al procedimiento para llevar a cabo suspensiones o exclusiones del Programa Integral de Sustitución, el Decreto Ley 896 de 2017 no reglamentó tales aspectos.
Por tanto, dada la falta de un procedimiento especial sobre la materia, dichas actuaciones deben regirse por el procedimiento administrativo general previsto en la parte primera de la Ley 1437 de 201137. Y, en cualquier caso, tal procedimiento debe respetar las garantías propias del debido proceso y regirse por los principios de la función administrativa (artículo 209, Constitución Política38).
No obstante lo anterior, en la sentencia de tutela de 28 de abril de 2020, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras estableció una serie de criterios que la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio debía tener en cuenta en el procedimiento de suspensión y exclusiones.
Uno de estos fue la existencia de una etapa previa a la decisión final, mediante el cual se conmine a las familias que estaban incumpliendo con los compromisos adquiridos a cumplirlos. Otro fue el permitir diversos medios de prueba para acreditar el cumplimiento o para justificar los motivos de incumplimiento por caso fortuito o fuerza mayor.
Frente a estos dos criterios, el referido Tribunal consideró que “antes de iniciar formalmente el trámite de su posible exclusión de acuerdo con el procedimiento administrativo común, era indispensable que previamente, ( ) fueran conminados a cumplir con la erradicación voluntaria pendiente. Esta actuación, se entiende, razonable y legítima a partir de lo dispuesto en el numeral 4.1.3.239 del Acuerdo de Paz”.
Asimismo, dicha autoridad judicial encontró una transgresión a los derechos de defensa y contradicción, debido a que “prácticamente se estableció una tarifa legal para efectos de acreditar el cumplimiento de la erradicación voluntaria a la que se comprometieron, dado que, se le opuso, sin mayor justificación, que las certificaciones de las Juntas de Acción Comunal o las fotografías no podían tenerse por conducentes para probar tal hecho, pues tal labor correspondía a la UNDOC”.
En consecuencia, con relación al trámite de suspensión y exclusión del Programa, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras le ordenó a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio lo siguiente: 36 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias del 30 de agosto de 2012.
Radicado No. 11001-03-15-000- 2012-00135-01. C.P. William Giraldo Giraldo; y del 10 de diciembre de 2009, Radicado No. 11001-03-15- 000-2009-01032-00, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 37 En inciso tercero del artículo 2º del CPACA, dispone que “…Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales.
En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código”. 38 Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. 39 En el numeral 4.1.3.2 del Acuerdo de Paz se menciona el deber del Estado y de las comunidades de persuadir a quienes no deseen sustituir los cultivos de uso ilícito o a quienes “incumplan los compromisos adquiridos sin que medie caso fortuito o fuerza mayor”.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 40 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “3.3. AJUSTAR el «PROTOCOLO DE PROCEDIMIENTO EN CASO DE INCONSISTENCIAS O INCUMPLIMIENTOS DE LOS NÚCLEOS FAMILIARES CON EL PNIS» a lo estipulado en el numeral 4.1.3.2 del Acuerdo Final del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, en el sentido que, antes de iniciar formalmente algún trámite de exclusión del PNIS, es indispensable que tanto por el Estado como por la comunidad campesina a la que pertenecen, los beneficiarios del programa en situación de cumplimiento parcial y/o incumplimiento sean conminados (persuadidos) previamente a cumplir con la erradicación voluntaria pendiente.
Igualmente, deberá tener en cuenta el corpus iuris que protege al campo y a los campesinos como bien y sujeto de especial protección constitucional, junto con los enfoques diferencial en derechos humanos, la salud pública, el género, el territorio, el bienestar y el buen vivir previstos en el referido Acuerdo. 3.4. Una vez ajustado el protocolo mencionado en el ordinal 3.3 anterior, el mismo se deberá APLICAR a los aquí amparados con el fin de definir su situación jurídica en relación con el PNIS, y tendrá en cuenta que: 3.4.1.
De ser necesaria una nueva verificación de compromisos, se deberá disponer su correspondiente realización con miras a corroborar el cumplimiento que invoquen los aquí amparados. 3.4.2. De haber lugar a la apertura formal de una actuación administrativa de exclusión se deberán tener en cuenta los parámetros jurídicos expuestos en la parte motiva de la presente providencia”.
(resaltos propios) Posterior a dicho fallo, la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio expidió la Resolución Nro. 24 de 7 de mayo de 2020, que dispuso que quienes se encuentren en estado de suspensión deben ser conminados a que cumplan con su obligación de erradicación, a fin de continuar en el Programa.
Así lo dispone el artículo 1° de tal instrumento normativo: “REALIZAR las actuaciones administrativas requeridas con el fin de conminar a los beneficiarios del PNIS que se encuentren en estado de suspensión por presunto incumplimiento del compromiso de levantamiento total y de raíz de los cultivos ilícitos comprometidos en sustitución, o por no haber acompañado las actividades de monitoreo realizadas por el ente verificador, para que en un término razonable procedan a la erradicación manual de tales cultivos con el fin de proceder a la aplicación de los cambios de estado que permitan continuar con la ruta de intervención prevista para el programa”.
Esa labor de persuasión, sin embargo, no solo debe efectuarse respecto de aquellos que se encuentren en estado de suspensión del Programa, sino también respecto de los beneficiarios que se encuentren activos. Así lo establece el artículo 2° de la Resolución Nro. 24 de 7 de mayo de 2020: “ORDENAR a los apoyos territoriales del PNIS requerir a los beneficiarios del programa que se encuentren activos o en estado de suspensión, y que por caso fortuito o fuerza mayor se encuentran imposibilitados para dar cumplimiento a cualquiera de los compromisos del programa, con el fin de que informen tales circunstancias a esta dependencia junto con los medios de prueba que estimen útiles, pertinentes y conducentes para acreditar dicha situación, ( ) y en caso de ser requerido, ordenar la práctica de una visita de verificación” (Negrillas propias).
Lo anterior significa que la gestión de conminación debe efectuarse (i) antes de la suspensión frente a los usuarios del Programa que aún siguen activos; y (ii) antes de la exclusión respecto de los beneficiarios del Programa que ya se encuentran en estado de suspensión. Es decir que la Agencia de Renovación del Territorio tiene la obligación de efectuar un ejercicio doble conminación previo a la suspensión y a la exclusión. Adicional a lo anterior, en la Resolución Nro. 24 de 7 de mayo de 2020 se dispuso que a los usuarios del Programa suspendidos se les debe “PRACTICAR, por intermedio de los apoyos territoriales del PNIS, una nueva visita de verificación del compromiso de erradicación ( ), la cual deberá ser programada y comunicada con Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 41 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co anticipación según la disponibilidad de personal y de recursos que sean requeridos para el efecto, siempre que las circunstancias de orden público y las condiciones sanitarias lo permitan”.
La Resolución Nro. 24 de 2020, entonces, tuvo como propósito maximizar “las garantías que les asisten a sus beneficiarios en el desarrollo del procedimiento administrativo durante la etapa de implementación, en especial tratándose de la definición de la permanencia de un núcleo familiar en el programa”. 6.3. Puntualmente, sobre las suspensiones y exclusiones, la parte actora reprochó la falta de notificación personal de las decisiones de suspensión y exclusión del Programa Integral de Sustitución, lo cual les imposibilitó realizar reclamaciones o revisar las pruebas y demás información pertinente para su defensa; y adicionalmente, las razones para hacerlo, las cuales consideró arbitrarias.
Por su parte, la Agencia de Renovación del Territorio, de manera general, informó que en la zona veredal de Llorente se vincularon 4355 familias, de las cuales se encuentran activas 3927 familias que han dado cumplimiento permanente y continuo a los compromisos del programa. Explicó que 19 núcleos se encuentran suspendidos y 410 han sido retirados mediante comunicación emanada de la Dirección del Programa. 6.3.1.
Con relación al primer cargo expuesto por la parte actora, relacionado con la vulneración del derecho al debido proceso por la falta de notificación de los actos de suspensión y exclusión del Programa, la Sala encuentra que a la luz de las normas consagradas en la parte primera de la Ley 1437 de 2011 la forma que se debe privilegiar para notificar las decisiones de exclusión del Programa Integral de Sustitución es la personal.
Así, el artículo 66 de la Ley 1437 de 2011 dispone que “Los actos administrativos de carácter particular deberán ser notificados en los términos establecidos en las disposiciones siguientes”. Seguido, dicho instrumento normativo, en su artículo 67, establece que “Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse.
En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo”. A su turno el artículo 69 de la Ley 1437 de 2011 ordena que “Si no pudiere hacerse la notificación personal al cabo de los cinco (5) días del envío de la citación, esta se hará por medio de aviso que se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia íntegra del acto administrativo.
El aviso deberá indicar la fecha y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse, los plazos respectivos y la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino”.
De las normas transcritas se desprende que los actos administrativos de exclusión del programa deben notificarse prevalentemente de forma personal, en la medida en que finalizan una actuación administrativa. Y es de resaltar que la notificación por aviso procede únicamente en los eventos en que “no pudiere hacerse la notificación personal”.
Explicado lo anterior, se advierte que la Agencia de Renovación del Territorio acreditó la realización de ciertas gestiones para llevar a cabo la notificación personal de los actos administrativos mediante los cuales se declara la exclusión del Programa. Entre las pruebas en ese sentido allegó oficios como los siguientes: Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 42 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, se allegaron notificaciones por avisos (i) en que se conmina a ciertos núcleos familiares para el cumplimiento de los compromisos pactados publicados en estaciones de Policía, Personerías y Alcaldías Municipales; y (ii) en que se informa la cesación de beneficios del Programa.
Entonces, aunque la Sala reconoce que se aportaron pruebas que acreditan que en algunos casos sí se surtió el procedimiento conminatorio previo a la exclusión, así como la realización de ciertas gestiones para llevar a cabo la notificación personal de los actos de exclusión, lo cierto es que del conjunto de pruebas allegadas por dicha autoridad no se acredita (i) que en todos los casos de las familias suspendidas se les haya conminado previamente al cumplimiento;
(ii) que en todos los casos de las familias excluidas se les haya persuadido previamente al cumplimiento; y (iii) la debida notificación personal de los actos administrativos de exclusión. Se insiste, como se explicó previamente, que la obligación de persuadir a las familias para que cumplan con los compromisos pactados debe efectuarse respecto de los usuarios activos, antes de tomar la decisión de suspender; y frente a los beneficiarios del Programa suspendidos, antes de decidir excluirlos.
Obligación que la Agencia de Renovación del Territorio no acreditó haber cumplido en ambas etapas (previo a la suspensión y previo a la exclusión). Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 43 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por ende, la Sala considera que la Agencia de Renovación del Territorio ha vulnerado el debido proceso de las familias suspendidas o excluidas.
Circunstancia que, a su vez, deriva en la afectación del derecho al mínimo vital, si se tiene en cuenta que la fuente de su subsistencia depende de la entrega de los componentes del Programa. Por las anteriores razones, la Sala encuentra que la administración desconoció el debido proceso al no respetar las formas propias de cada procedimiento e impedir el derecho de audiencia y defensa previo a la decisión de suspensión y de exclusión del PNIS.
Esa omisión también desconoce los principios propios del PNIS fijados en el Acuerdo Final, que establece el deber de persuadir a las comunidades en la erradicación voluntaria de los cultivos, así se lee en el punto 4.1.3.2.: 4.1.3.2. Acuerdos con las comunidades: Un fundamento indiscutible de la solución definitiva al problema de los cultivos de uso ilícito se encuentra en el carácter voluntario y concertado y, por tanto, en la manifiesta voluntad de las comunidades —hombres y mujeres— de transitar caminos alternativos a los cultivos de uso ilícito, y el compromiso del Gobierno de generar y garantizar condiciones dignas de vida y de trabajo para el bienestar y buen vivir.
(…) En los casos donde, en el marco de la suscripción de los acuerdos con las comunidades en el marco del PNIS, haya algunos cultivadores y cultivadoras que no manifiesten su decisión de sustituir los cultivos de uso ilícito o incumplan los compromisos adquiridos sin que medie caso fortuito o fuerza mayor a pesar de los esfuerzos del Programa y de las comunidades de persuadirlos, el Gobierno procederá a su erradicación manual, previo un proceso de socialización e información con las comunidades.
Siendo así, la Sala estima que la mejor forma de proteger los derechos fundamentales de los núcleos familiares objeto de esta tutela es que la Agencia de Renovación del Territorio, en acatamiento de los artículos 1° y 2° de la Resolución Nro. 24 de 7 de mayo de 2020, (i) conmine a los 19 núcleos familiares que se encuentran suspendidos40 y a los 410 núcleos familiares excluidos41 al cumplimiento de las obligaciones pactadas; y (ii) tras el ejercicio de persuasión, y luego de un término prudencial concedido a los núcleos familiares, verifique si la familia cumplió con el compromiso que originó la suspensión o exclusión del Programa.
La Sala insiste que el motivo por el cual es imperativo conminar a las familias suspendidas e incluso a las excluidas obedece a que la Agencia de Renovación del Territorio no acreditó haber efectuado el ejercicio de persuasión frente a las 19 familias que se encontraban en estado activo y que posteriormente fueron suspendidas; y respecto de las 410 familias que encontrándose en estado de suspensión posteriormente fueron excluidas del Programa.
A su vez, se precisa que la Agencia de Renovación del Territorio deberá emplear medios de notificación verdaderamente eficaces para realizar la conminación al cumplimiento, a fin de que los núcleos familiares conozcan que cuentan con un tiempo prudencial para acatar el compromiso que originó la suspensión o exclusión del Programa. Esto en atención a que los mecanismos empleados hasta el momento realmente no han sido lo suficientemente eficaces.
Además, la Agencia de Renovación del Territorio deberá observar plenamente la Resolución Nro. 24 del 7 de mayo de 2020, en la que se determinó que las 40 En el informe rendido, la Agencia de Renovación del Territorio aseguró que las familias suspendidas corresponden a 19. 41 En el informe rendido, la Agencia de Renovación del Territorio aseguró que las familias excluidas corresponden a 410.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 44 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actuaciones administrativas que materialicen el desarrollo e implementación del Programa deben observar el debido proceso administrativo y tomar como referente de validez el Acuerdo Final.
En especial lo previsto en el punto 4.1.3.2., que exige que en los casos en los que no haya acuerdos de sustitución, o se incumplan los compromisos derivados de estos se persuada a las comunidades mediante la promoción de la sustitución voluntaria antes de dar aplicación a otras estrategias de intervención en los territorios. 6.3.2.
Finalmente, en relación con las causales de suspensión o exclusión de algunas familias del PNIS, no debe perderse de vista que la columna vertebral del Programa es la sustitución voluntaria, lo cual inicia con la erradicación y no resiembra de dichos cultivos y continúa con el desarrollo de proyectos productivos. Esto obedece a que, desde el Acuerdo Final se dispuso que el Programa Integral de Sustitución busca otorgar “a las personas directamente vinculadas con los cultivos de uso ilícito oportunidades para desvincularse definitivamente de esa actividad”42.
Objetivo que se logra a través “la sustitución voluntaria de los cultivos de uso ilícito mediante el impulso de planes integrales municipales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo en el marco de la Reforma Rural Integral” (Negrillas propias)43. Y justamente, en virtud de lo anterior en el decreto de creación del Programa, es decir el Decreto Ley 896 de 2017, se estableció que “El Programa tiene por objeto promover la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito, a través del desarrollo de programas y proyectos para contribuir a la superación de condiciones de pobreza y marginalidad de las familias campesinas que derivan su subsistencia de los cultivos de uso ilícito” (Negrillas propias)44. 7.
Solución al quinto problema jurídico propuesto: Los derechos a la vida y a la seguridad de líderes sociales y su análisis en el caso 7.1. La Constitución Política consagra la vida como un derecho fundamental inviolable que debe ser defendido por las autoridades públicas y por los particulares. Desde sus primeros pronunciamientos, la Corte Constitucional reconoció que el derecho a la vida es un presupuesto para el goce y la ejecución de los demás derechos constitucionales.
A su vez, esta ha explicado que su inclusión en el catálogo de derechos de la Constitución no es una mera fórmula, sino que responde a “una voluntad nacional de crear las condiciones necesarias para que la violencia deje de ser empleada como medio de solución de conflictos”45. Asimismo, los artículos 2° y 11 constitucionales establecen que las “autoridades de la República están instituidas para proteger la vida de todas las personas residentes en Colombia”.
Para la Corte Constitucional, de este deber estatal se desprenden dos esferas de obligatorio cumplimiento: el deber de respetar la vida y la obligación de protegerla46. Los deberes de respeto se traducen en que las autoridades deben abstenerse de vulnerar la vida e integridad personal de los ciudadanos. Mientras que el deber de protección alude a la implementación de medidas concretas para la protección de una persona, sobre la cual pesan amenazas concretas sobre su vida e integridad personal, a fin de evitar la consumación de un daño. 7.2.
Por su parte, frente a la seguridad, existen dos nociones diferentes. Una visión clásica que alude al aseguramiento del “monopolio del poder en el Estado y suele 42 Acuerdo Final de Paz. Punto cuatro. Página 105. 43 Acuerdo Final de Paz. Punto cuatro. Página 106. 44 Decreto Ley 896 de 2017. Artículo 2. 45 Corte Constitucional. Sentencia SU-020 de 2022. 46 Corte Constitucional.
Sentencia T-473 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 45 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relacionarse con la necesidad de incrementar el poder militar para contrarrestar cualquier posible amenaza”47. Con el paso del tiempo esta noción resulta insuficiente desde un punto de vista holístico.
Por ende, surge una perspectiva según la cual la seguridad no se agota en el monopolio de las armas por parte del Estado, sino que incluye “medidas y acciones dirigidas también a cubrir las amenazas que afectan la vida misma de las personas, sus relaciones con otras personas y su comunidad, con el territorio que habitan, sus posibilidades de acceder a condiciones que les permitan vivir libres de necesidades, de enfermedades, de ignorancia, de discriminaciones y de estigmatizaciones, así como hagan viable la posibilidad de expresarse artística y culturalmente”48.
En ese sentido, esa visión también incluye un elemento preventivo. De manera que la garantía a la seguridad no solo abarca la reacción frente a riesgos, sino el establecimiento de condiciones para prevenir factores de vulnerabilidad49. Por ende, explica la Corte Constitucional, que uno de los puntos centrales de esa noción holística de la seguridad “es que los órganos estatales abandonen un enfoque meramente reactivo y fortalezcan una aproximación preventiva.
Para ello, es necesario articular los esfuerzos de diferentes órganos estatales, así como operar juntamente con la sociedad civil”50. Con fundamento en esa última perspectiva, la Corte Constitucional ha reconocido a la seguridad como un derecho fundamental, consistente en la protección a las personas, por parte de las autoridades, ante riesgos de distinta índole, no solo de índole militar, que rebasen los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad51. 7.3.
A partir del desarrollo jurisprudencial de los derechos a la vida y a la seguridad, se ha reconocido que existen ciertas personas, grupos o comunidades expuestas a unos niveles de riesgo superiores que el común de la población. Ya desde el año 2001, en la Sentencia T-981, la que Corte Constitucional aseguró que al Estado le corresponde responder a las diversas amenazas que existan “sobre la existencia y tranquilidad de individuos o grupos que habitan zonas de confrontación o que desarrollan actividades de riesgo en los términos del conflicto”.
Actualmente, tales amenazas son atendidas a través de la Unidad Nacional de Protección. Entidad que tiene la obligación de definir mecanismos de protección específicos para evitar que se materialice el daño, especialmente cuando se trata de personas que por su actividad o contexto social están expuestas a un nivel de amenaza superior52; y, consecuentemente, de brindarles condiciones de seguridad.
Tratándose de líderes sociales o comunitarios, en la Sentencia T-924 de 2014 tal Corte reconoció que aquellos “se encuentran en categoría de una amenaza mayor, pues al ser de alguna manera directa o indirectamente, la cara visible de una comunidad u organización, pueden ver afectada su integridad y seguridad personal. Por ende, tales sujetos gozan de una presunción de riesgo, que sólo podría ser desvirtuada por las autoridades luego de los estudios técnicos de seguridad”.
Dado el nivel de riesgo que pesa contra este grupo, en varios pronunciamientos la Corte Constitucional ha reiterado los líderes sociales que demuestren encontrarse en una situación de peligro para su vida y seguridad deben recibir una atención especial y una pronta respuesta por parte del Estado, a fin de que no se consume el daño. Por consiguiente, ha aseverado que las entidades encargadas están obligadas a tener en cuenta el contexto 47 Corte Constitucional.
Sentencia SU-020 de 2022. 48 Corte Constitucional. Sentencia SU-020 de 2022. 49 Corte Constitucional. Sentencia SU-020 de 2022. 50 Corte Constitucional. Sentencia SU-020 de 2022. 51 Corte Constitucional. Sentencia SU-020 de 2022. 52 Corte Constitucional. Sentencia T-473 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 46 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de aquellos que solicitan protección y su calidad de sujetos de especial protección constitucional.
En suma, “el deber de especial protección que tienen las autoridades frente a estos sujetos se acentúa en situaciones de emergencia en las cuales sus derechos fundamentales se encuentren en un nivel significativo de riesgo”53. Además del daño personal que se genera cuando se atenta contra la vida y seguridad de los líderes sociales, ese tipo de acciones en su contra genera efectos colaterales: la desintegración de los grupos a los que pertenecen, la apatía a la participación política y social y el miedo a expresarse de los demás habitantes del territorio54. 7.4.
Ahora bien, en el punto 4 del Acuerdo Final de Paz (Solución al problema de las drogas ilícitas), numeral 4.1.3.1. se reconoció que las comunidades de los territorios afectados por los cultivos de uso ilícito, lo que incluye a los líderes sociales de esas zonas, tienen derecho a “la provisión de garantías y condiciones de seguridad”. Allí se dejó consignado que esto se lograría mediante el fortalecimiento de la presencia institucional del Estado y la judicialización de redes territoriales de narcotráfico.
Asimismo, en el punto 3 del Acuerdo Final de Paz (Fin del conflicto), numeral 4.3. se establecieron una serie de parámetros sobre condiciones de seguridad y se reconoció que estas son imprescindibles para “garantizar la implementación de los planes y programas aquí acordados, garantizar la protección de las comunidades y de líderes/as comunitarios, de defensores/as de derechos humanos (…)”.
Para lograr tales condiciones de seguridad, se dispuso que el Gobierno Nacional debería intensificar acciones, incluyendo la persecución penal, contra las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres que atentan contra defensores de derechos humanos y contra personas que participen en la implementación de los acuerdos.
Y que la garantía de seguridad se debe ejercer en aplicación a las normas del Derecho Internacional Humanitario, a efectos de proteger a la población. Asimismo, en el Decreto 896 de 2017, mediante el cual se creó el Programa Integral de Sustitución, puntualmente en el parágrafo 1 del artículo 7 se dispuso que uno de los elementos necesarios para el desarrollo del Programa es el diseño de “medidas especiales de prevención y protección para garantizar condiciones de seguridad para las comunidades y territorios afectados por los cultivos de uso ilícito, mediante el fortalecimiento de la presencia institucional del Estado y de sus capacidades de protección”.
En desarrollo de los instrumentos mencionados (Acuerdo de Paz y Decreto 896 de 2017), la Agencia de Renovación del Territorio expidió la Resolución Nro. 4 de 2020, en la cual se establecieron “las Directrices en Seguridad para el Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito - PNIS." Allí, además, se definió como líderes del Programa Integral de Sustitución a todos aquellos miembros de la comunidad, no necesariamente deben habitar el sector, o delegados de núcleos veredales que impulsaron el Programa en las comunidades que hoy hacen parte de este.
Ejemplo de líderes del programa, según la Resolución Nro. 4 de 2020, son los voceros de las veredas, reconocidos por la comunidad, que impulsaron a sus vecinos a inscribirse y a mantenerse en el Programa o que actualmente realizan acompañamiento a las familias. También, se entienden como líderes del Programa las personas que actúan como delegadas por las asambleas comunitarias. 53 Corte Constitucional.
Sentencia T-473 de 2018. 54 Corte Constitucional. Sentencia T-473 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 47 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además de esa caracterización sobre los líderes del Programa, en la Resolución Nro. 4 de 2020 se reconoció que la seguridad de estos últimos “implica la adecuada articulación y sincronización de todos los actores y niveles”.
En consecuencia, dicho instrumento creó una Mesa Nacional Interinstitucional de Articulación y una Mesa Territorial de Articulación en Seguridad. El objetivo de ambas es identificar de qué manera implementar condiciones de seguridad a nivel territorial y revisar, mensualmente o cuando se requiera, los riesgos de la población. La mesa del orden nacional está conformada por la Consejería Presidencial de Estabilización y Consolidación, los Ministerios de Interior y Defensa, el Comando General de las Fuerzas Militares de Colombia, la Unidad de Investigación de la Fiscalía General de la Nación y el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos lícitos.
En la resolución mencionada se dispuso que la coordinación de esa mesa está a cargo de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación. Por su parte, las mesas territoriales se realizarán mensualmente en las capitales de departamentos donde existe vinculación de familias al Programa Integral de Sustitución. Están conformadas por un delegado del gobernador, un delegado de cada alcalde de los municipios donde tiene presencia el Programa, el defensor seccional del pueblo, un delegado del fiscal seccional, el director territorial del CTI, el comandante del Ejército Nacional y/o Armada Nacional y/o Fuerza Aérea en territorio, el comandante de Policía del territorio, un delegado de la oficina de derechos humanos de la Policía Nacional en territorio, un delegado de la Unidad Nacional de Protección y el coordinador territorial del PNIS, que también fungirá como coordinador de la mesa. 7.5.
En lo que respecta a la carga de la prueba, la Corte Constitucional ha explicado que en los eventos que se solicita la protección a los derechos a la vida y a la seguridad en contextos de marcada violencia y, consecuentemente, ante la existencia de riesgos extraordinarios, se invierte ese deber probatorio, que inicialmente recae en el demandante.
Por consiguiente, le corresponde a la respectiva entidad, generalmente a la Unidad Nacional de Protección, desvirtuar la existencia o nivel del riesgo. Lo anterior obedece al reconocimiento de que las personas que se encuentran inmersas en dichos marcos de violencia estructural, desde el punto de vista probatorio, usualmente cuentan con poco más que sus relatos sobre las amenazas y riesgos de que son víctimas.
Así lo explicó la Corte Constitucional en la Sentencia de Unificación SU-020 de 2022: “cuando existe ‘un contexto generalizado de violencia que supone riesgos extraordinarios y desproporcionados para determinados grupos poblacionales’, esta situación debe dar lugar a ‘la presunción del riesgo para enfrentar efectivamente dichos escenarios de violación extendida de derechos’.
Además, ha enfatizado que en los casos de personas especialmente vulnerables, quienes no cuentan con la forma o las oportunidades ‘para allegar medios de prueba adicionales sobre las amenazas que enfrentan, más allá de sus propios relatos’, se invierte la carga de la prueba ‘sobre la Unidad Nacional de Protección, a quien corresponde confirmar o desvirtuar el nivel de amenaza”. 7.6.
Expuesto el anterior marco normativo, la Sala establecerá si hay lugar a otorgar algún tipo de protección a los líderes de Asoporca que han participado en el Programa Integral de Sustitución. Para esto, se considera pertinente referirse al reciente comunicado oficial de la Defensoría del Pueblo de 19 de agosto de 2022, publicado en su página web.
Allí esta reveló “que entre el primero de enero y el 31 de julio del 2022 se presentaron 122 homicidios contra líderes sociales y personas defensoras de derechos Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 48 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co humanos” (Negrillas propias).
Dentro de los cuales 17 se han perpetrado en el departamento de Nariño. La Defensoría indicó que existe “un incremento en el número de casos, ya que durante el mismo periodo de 2020 se habían registrado 106 homicidios y en 2021 la cifra había llegado a 90 casos”. También se indicó que “en Nariño ha habido un incremento de los homicidios en los últimos años, pasando de 6 casos en 2016 a 14 en 2020 y en los primeros siete meses de 2022 ya se han presentado 17 muertes.
Tumaco, con 7 homicidios, es la región en la que más se han presentado el mayor número de muertes violentas contra los líderes, le siguen Barbacoas con 4, Manalla, Olaya Herrera, Samaniego, Leyva, Córdoba, Guachucal, con un caso cada uno” (Negrillas propias). Estas cifras oficiales demuestran que los líderes sociales, particularmente aquellos que ejercen sus actividades de liderazgo en el departamento de Nariño y en Tumaco, se encuentran en una situación de riesgo elevado.
Y aunque se trata de una situación de público conocimiento, pues recurrentemente reportan asesinatos con líderes sociales, las entidades vinculadas a la acción de tutela guardaron silencio respecto a ese punto, con excepción de la Unidad Nacional de Protección. La Presidencia de la República aseguró en los dos informes rendidos en el trámite que carece de legitimación en la causa y no hizo mención alguna respecto a las condiciones de seguridad de los líderes que incentivaron a la participación en el Programa Integral de Sustitución en el municipio de Tumaco.
A su turno, las demás autoridades participantes en el curso de la acción se refirieron a los otros cargos expuestos por la parte actora, mas no al referente a seguridad de los líderes. Por su parte, la Unidad Nacional de Protección remitió un documento denominado “ANÁLISIS REGIONAL DE RIESGO MUNICIPIO SAN ANDRÉS DE TUMACO (NARIÑO)” del 2 de febrero de 2022, en el que se caracteriza esa zona así: “La ubicación como puerto en el océano pacífico determina a Tumaco como una zona de conexión entre el cultivo de coca y las rutas de narcotráfico y de economías ilegales de corredores estratégicos que vienen desde el Putumayo y la zona de frontera con Ecuador, lo cual hace que los índices de violencia generada por los intentos de control y dominio territorial de las organizaciones armadas ilegales se eleve principalmente frente a homicidios y desapariciones.
El municipio de San Andrés de Tumaco viene siendo un escenario de permanente atención del UNP y se constituye de acuerdo con las cifras 2021 como el tercer municipio a nivel país con mayor ENR (Estudio Nivel de Riesgo) realizados, a la vez, con un alto porcentaje en la ponderación en el nivel extraordinario (198 de 245). (…) Tumaco está en la mira de varios actores, pero a la vez de nadie, es foco importante para los actores armados que convergen e interactúan con el crimen trasnacional de los carteles mexicanos de Sinaloa con el tráfico de drogas y armas a través de la frontera ecuatoriana.
Adicional a estos intereses (drogas, armas y rutas) es preciso considerar que los enfrentamientos también se deben por alcanzar el reclutamiento de antiguos miembros de las FARC quienes son piezas clave para sus fines bélicos por cuanto su conocimiento y experiencia en el actuar criminal, lo que conlleva a otro escenario de riesgo para reinsertados y protegidos del Acuerdo de Paz.
Por otra parte, no ha atraído la mirada del Gobierno por cuanto el olvido en materia de inversión y desarrollo de políticas públicas que mejoren las necesidades básicas de la población. (…) Un 40% de la población vive en zonas aledañas al mar o incluso viven sobre el agua, estar inmersos en una zona rica en biodiversidad el impacto es más severo, no solo desde lo ambiental sino desde la salud pública, ya que los pobladores conviven entre plagas, ratas, ácaros y otras especies que son atraídos por los desechos, siendo los niños los más afectados.” Asimismo, allegó una tabla de la cual se desprende que al 5 de julio de 2022 ha brindado esquemas de protección a 155 líderes de Tumaco.
Y a nivel colectivo aseguró que “ha iniciado estudio de evaluación de riesgo para 19 colectivos en el municipio de Tumaco de los cuales se han finalizado 10 todos con ponderación de riesgo Extraordinario”. Sin embargo, más allá de esas aseveraciones y de las tablas con datos sobre la materia, la Unidad Nacional de Protección no allegó pruebas que acrediten Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 49 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su gestión frente a la protección de los líderes del Programa Integral de Sustitución en Tumaco.
Como se explicó previamente, ante contextos de marcada violencia, no solo bélica, sino estructural, y de acentuada pobreza la carga de la prueba para quienes alegan la amenaza a sus derechos a la vida y la seguridad vira en sentido opuesto. Por ende, ante la insuficiencia probatoria de dicha entidad y la notoria situación de riesgo de aquellos, respaldada por las cifras oficiales de la Defensoría del Pueblo, la Sala amparará los derechos a la vida y seguridad de los líderes pertenecientes a la Asociación Asoporca, a fin de que la Unidad Nacional de Protección cumpla con su deber de protección a quienes se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida y seguridad personal55.
En consecuencia, se ordenará a la Unidad Nacional de Protección iniciar estudios de nivel de riesgo respecto a los líderes pertenecientes a Asoporca, a fin de que determine si hay lugar a otorgarles esquemas de protección individuales. Para esto, la Asociación deberá remitirle a la Unidad Nacional de Protección un listado de los líderes que se reúnan en esta con sus datos de contacto, a fin de que la referida entidad les indique los pasos a seguir para iniciar el respectivo estudio de riesgo.
A su vez, se le ordenará evaluar si procede otorgar protección colectiva a dicho conglomerado de líderes. Ahora bien, pese a la responsabilidad y competencia de la Unidad Nacional de Protección, la seguridad de los líderes no se agota con el otorgamiento de esquemas individuales de protección. Como se reconoció en la Resolución Nro. 4 de 2020, lograr ese objetivo “implica la adecuada articulación y sincronización de todos los actores y niveles, así como el reconocimiento de lo que implica la lucha focal contra la delincuencia”.
Precisamente, es por esto que en dicho instrumento se dispuso como mecanismo para contrarrestar los riesgos a los que están sometidos quienes fungieron como líderes del Programa la mesa nacional y las territoriales, en las cuales diversas entidades públicas se reúnen para establecer estrategias puntuales para la seguridad de este grupo.
Reconocer que no basta el otorgamiento de esquemas de seguridad individuales, sino que se requiere de un conjunto de medidas encaminadas a desmontar los focos de riesgo para líderes del Programa necesariamente implica la articulación de diversos actores. Por consiguiente, se ordenará que se reúnan en conjunto, en la misma fecha y locación, la Mesa Nacional Interinstitucional de Articulación y la Mesa Territorial de Articulación en Seguridad, consagradas en la Resolución Nro. 4 de 2020, con el fin de que establezcan mancomunadamente acciones concretas para garantizar condiciones de seguridad a los líderes del Programa Integral de Sustitución del Departamento de Nariño. La coordinación y citación de esas mesas estará a cargo de (i) la Presidencia de la República, a través de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación; y de (ii) la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Agencia de Renovación Territorial, coordinación regional de Nariño. Así se ordenará, debido a que en la Resolución Nro. 4 de 2020 se dispuso que la coordinación de la mesa nacional está a cargo de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, que carece de personería jurídica y por ende es representada por la Presidencia de la República; y que la coordinación de la mesa territorial se encuentra en cabeza del coordinador territorial del Programa Integral de Sustitución, que a su vez dirige la Agencia 55 Decreto 4065 de 2011.
Artículo 3. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 50 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Renovación Territorial, mediante su Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos. La Sala considera que la actuación coordinada entre las diferentes entidades estatales tanto del orden nacional como territorial es imprescindible para lograr controlar los riesgos que pesan sobre los líderes comunitarios que participaron en el Programa Integral de Sustitución, pues se necesitan acciones inmediatas y coordinadas en ambos frentes.
Además, al ser estos líderes la voz de los campesinos de la zona, que por diversos factores socioeconómicos se vieron abocados al cultivo de ilícitos, es deber del Estado garantizar la continuidad de su labor en condiciones de seguridad y tranquilidad. Finalmente, con relación a la presunta vulneración de los derechos a la vida e integridad física del señor Héctor Arturo Rodríguez Escobar, la Sala no concederá amparo alguno, en la medida en que anualmente desde el año 2017 la Unidad Nacional de Protección le ha otorgado diversas medidas de protección, como respuesta a que los estudios de nivel de riesgo han arrojado que aquel enfrenta uno de nivel extraordinario, dada su calidad de “Dirigente y/o representante Organizaciones Campesinas”.
Y actualmente la entidad está efectuando el correspondiente estudio para determinar si procede continuar con el esquema que cuenta o no. 8. Conclusión 8.1. Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala ampararán los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la vida digna de las familias inscritas en el Programa Integral de Sustitución, en el corregimiento de Llorente del municipio de Tumaco (Nariño), congregadas en la Asociación Porvenir Campesina Asoporca.
Por lo cual: 8.1.1. Se ordenará a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio (i) determinar frente a qué familias de las señaladas por la parte actora corresponde efectuar el pago por asistencia alimentaria inmediata; (ii) realizar las gestiones administrativas para que dichos pagos se empiecen a desembolsar;
(iii) supervisar que tales pagos efectivamente se efectúen; y (iv) en caso de considerar que ciertas familias no tienen derecho al pago de tal concepto, expedir los actos administrativos a que haya lugar en que se expliquen las razones del no pago por asistencia alimentaria inmediata, con plena observancia del debido proceso. 8.1.2.
Para la materialización de lo anterior, se le ordenará a la Asociación Porvenir Campesina Asoporca, que remita un listado a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio, en el cual se identifiquen las familias a las que todavía se les adeudan pagos por asistencia alimentaria inmediata y a las que no se les efectuó ningún pago por tal concepto.
El listado debe incluir el o la jefe del hogar, su ubicación y sus datos de contacto y debe determinar si se trata de cultivadores o recolectores u otra calidad. 8.1.3. A su vez, se instará a la Agencia de Renovación del Territorio que continúe con la implementación del proyecto de ciclo corto e ingreso rápido y del proyecto productivo de ciclo largo, destinados a las familias del corregimiento de Llorente del municipio de Tumaco (Nariño), pertenecientes a la Asociación Porvenir Campesina Asoporca. 8.1.4.
Y se instará a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio a que adelante las actividades necesarias para garantizar el cumplimiento de los compromisos suscritos en el Acuerdo Colectivo del 26 de agosto de 2017, respecto de los recolectores Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 51 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconocidos y avalados por la asamblea comunitaria y por el Programa Integral de Sustitución, del corregimiento de Llorente, Tumaco (Nariño). 8.1.5.
Se ordenará a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la Agencia de Renovación de Tierras que (i) conmine a los 19 núcleos familiares que se encuentran suspendidos y a los 410 núcleos familiares excluidos al cumplimiento de las obligaciones pactadas; y (ii) tras el ejercicio de persuasión, y luego de un término prudencial concedido a los núcleos familiares, verifique si la familia cumplió con el compromiso que originó la suspensión o exclusión del Programa. 8.2.
Asimismo, la Sala amparará los derechos a la vida y seguridad de los líderes pertenecientes a la Asociación Porvenir Campesina Asoporca, paro lo cual: 8.2.1. Se le ordenará a la Unidad Nacional de Protección informar a los líderes pertenecientes a la Asociación Porvenir Campesina Asoporca, los pasos a seguir para iniciar el respectivo estudio de riesgo y, en efecto, empezar el respectivo estudio, a fin de que determine si hay lugar a otorgarles esquemas de protección individuales y colectivos. 8.2.2.
La Asociación Porvenir Campesina Asoporca deberá elaborar un listado en que identifique a los líderes en mención, el cual deberá remitir a la Unidad Nacional de Protección, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia. 8.2.3. Se ordenará a la Presidencia de la República, a través de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, y a la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Agencia de Renovación Territorial, coordinación regional de Nariño que, dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de esta providencia, coordinen y convoquen la realización de la Mesa Nacional Interinstitucional de Articulación y la Mesa Territorial de Articulación en Seguridad, consagradas en la Resolución Nro. 4 de 2020.
Deberán reunirse en conjunto, en la misma fecha y locación, a fin de que establezcan mancomunadamente acciones concretas para garantizar condiciones de seguridad a los líderes del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito en el municipio de Tumaco (Nariño). En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la vida digna de las familias inscritas en el Programa Integral de Sustitución, en el corregimiento de Llorente del municipio de Tumaco (Nariño), congregadas en la Asociación Porvenir Campesina Asoporca. En consecuencia: 1.1. Ordenar a la Asociación Porvenir Campesina Asoporca que, dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de esta providencia, remita un listado a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio, en el cual se identifiquen las familias a las que todavía se les adeudan pagos por asistencia alimentaria inmediata y a las que no se les efectuó ningún pago por tal concepto.
El listado debe incluir el o la jefe del hogar, su ubicación, sus datos de contacto y determinar si se trata de cultivadores, recolectores u otra calidad. 1.2. Ordenar a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio que, dentro de los tres (3) meses siguientes al recibo del listado de que trata el ordinal anterior, determine frente a cuáles de Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 52 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las familias incluidas en el listado referido, que habiendo cumplido con sus compromisos de erradicación y no resiembra, procede realizar los pagos por asistencia alimentaria inmediata.
Asimismo, ordenar a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio que, dentro de ese mismo término efectúe las gestiones administrativas para que los instalamentos adeudados se empiecen a desembolsar efectivamente. Los primeros pagos deberán empezar a entregarse en el mismo término aquí concedido, bajo su coordinación y supervisión. 1.3.
Ordenar a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio que en los casos en que considere que no procede el desembolso por concepto de asistencia alimentaria inmediata, dentro de los tres (3) meses siguientes a la recepción del listado por parte de la Asociación Porvenir Campesina Asoporca, con plena observancia del derecho al debido proceso administrativo, expida los actos administrativos motivados a que haya lugar, en que explique las razones de la negativa al pago de tal compromiso.
Tales decisiones deberán ser notificadas tanto a la familia como a la Asociación Porvenir Campesina Asoporca, a fin de que los excluidos del pago por asistencia alimentaria inmediata ejerzan su derecho de contradicción, si así lo consideran pertinente. 1.4. Instar a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio que, de manera inmediata, continúe con la implementación del proyecto de ciclo corto e ingreso rápido y del proyecto productivo de ciclo largo, destinados a las familias del corregimiento de Llorente del municipio de Tumaco (Nariño), pertenecientes a la Asociación Porvenir Campesina Asoporca. 1.5.
Instar a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio a que adelante las actividades necesarias para garantizar el cumplimiento de los compromisos suscritos en el Acuerdo Colectivo del 26 de agosto de 2017, respecto de los recolectores reconocidos y avalados por la asamblea comunitaria y por el Programa Integral de Sustitución, del corregimiento de Llorente, Tumaco (Nariño). 1.6.
Ordenar a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la Agencia de Renovación de Tierras que, dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de esta providencia, se ejecuten las siguientes actuaciones: (i) Respecto de los 19 núcleos familiares, que según la entidad se encuentran suspendidos, se adelanten las etapas del procedimiento conminatorio establecido en la Resolución No. 24 de 2020, empleando canales efectivos de comunicación que permita conocer a cada hogar, de manera directa, el alcance de esa decisión y la irregularidad que se le endilga, brindándole la oportunidad real para subsanarla o aclararla antes de que se expida el acto administrativo de exclusión. Lo anterior, sujeto al monitoreo y verificación de la erradicación de cultivos de uso ilícito y la no resiembra, y demás requisitos que deban cumplir las familias inscritas conforme con los acuerdos celebrados para su permanencia en el Programa Integral de Sustitución;
(ii) Respecto de 410 núcleos familiares, que según la entidad han sido excluidos, se adelanten las etapas del procedimiento conminatorio establecido en la Resolución No. 24 de 2020, empleando canales efectivos de comunicación que permita conocer a cada hogar, de manera directa, el alcance de esa decisión y la irregularidad que se le endilga, brindándole la oportunidad real de defensa.
Y únicamente en los casos necesarios, rehaga las actuaciones administrativas que correspondan, con plena observancia del derecho al debido proceso administrativo y los principios de la función administrativa establecidos en el artículo 209 de la Constitución Política. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03053-00 Demandante: Asociación Porvenir Campesina y otro 53 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Amparar los derechos a la vida y seguridad de los líderes pertenecientes a la Asociación Porvenir Campesina Asoporca. En consecuencia: 2.1. Ordenar a la Asociación Porvenir Campesina Asoporca que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, remita a la Unidad Nacional de Protección un listado que contenga los datos de contacto de los líderes que se reúnan en la Asociación y que por su participación en el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito corran riesgos en su vida e integridad personal. 2.2.
Ordenar a la Unidad Nacional de Protección que, dentro del (1) mes siguiente tras la remisión del listado por parte de la Asociación Porvenir Campesina Asoporca a que se refiere el numeral anterior, (i) se contacten con los líderes identificados en la lista; (ii) les informen los pasos a seguir para iniciar el respectivo estudio de riesgo;
(iii) inicien y culminen los estudios de nivel de riesgo frente a los líderes incluidos en el listado mencionado, a fin de determinar si hay lugar a otorgarles esquemas de protección individuales y colectivos. 2.3. Ordenar a la Presidencia de la República, a través de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, y a la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Agencia de Renovación Territorial, coordinación regional de Nariño, que dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de esta providencia, coordinen y convoquen la realización de la Mesa Nacional Interinstitucional de Articulación y la Mesa Territorial de Articulación en Seguridad, consagradas en la Resolución Nro. 4 de 2020.
Ambas deberán reunirse en conjunto, en la misma fecha y locación, a fin de que establezcan mancomunadamente acciones concretas para garantizar condiciones de seguridad a los líderes del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito en el municipio de Tumaco (Nariño). 3. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4.
Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5. De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Salva voto (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO