CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04809-01 Accionante: JOSÉ ERNESTO PÁRAMO ALTURO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (IMPUGNACIÓN) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Requisitos / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se pretende convertir la acción de tutela en una instancia adicional del proceso ordinario.

Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por el tutelante contra la sentencia de 7 de octubre de 2022, mediante la cual la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo solicitado. I.

ANTECEDENTES 1. La demanda El señor José Ernesto Páramo Alturo, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B y el Juzgado Veinte Administrativo Oral de Bogotá, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. El accionante elevó la siguiente pretensión (trascripción literal, incluidos posibles errores): Se sirvan ordenar a los Doctores: LUIS GILBERTO ORTEGON ORTEGON, ALBERTO ESPINOSA BOLAÑOS Y JOSE RODRIGO ROMERO ROMERO, MAGISTRADOS DEL HONORABLE TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B, sea revocada la sentencia de fecha 04 de mayo de 2022, EXPEDIENTE No. 110013335020-2019-00476-01, DEMANDANTE: JOSE ERNESTO PÁRAMO ALTURO, DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE 1 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04809-01 Accionante: José Ernesto Páramo Alturo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) DEFENSA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD, CONTROVERSIA: CONTRATO REALIDAD, sentencia de segunda instancia, con el fin de proferir una sentencia en derecho, por cuanto se omitieron las pruebas aportadas 2.

Hechos relevantes En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor José Ernesto Páramo Alturo demandó a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional - Dirección de Sanidad, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual se negó “la declaratoria de una relación laboral – contrato realidad – en el periodo del 30 de julio de 2014 hasta el 22 de agosto de 2018”, en el que desempeñó labores para esa entidad, a través de varios contratos de prestación de servicios, y en las que ejerció funciones de “auditorías (sic) de calidad integrales a los procesos, procedimientos y servicios médicos”, en su condición de médico especialista, en la oficina de garantía de calidad de esa institución. Como consecuencia de lo anterior, el señor Páramo Alturo solicitó que se declarara la existencia de un contrato realidad y que se condenara a la entidad demandada al pago de las prestaciones derivadas de la relación laboral.

Mediante sentencia de 29 de julio de 2021, el Juzgado Veinte Administrativo Oral de Bogotá negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de sentencia de 4 de mayo de 2022. 3. Fundamentos de la demanda El tutelante indicó que las autoridades judiciales accionadas realizaron una indebida valoración probatoria en lo que se refiere al requisito de subordinación para que procediera la declaratoria de un contrato realidad entre las partes, dado que dicho elemento no debía ser ejercido de manera constante para encontrarse acreditado, como lo ha considerado la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia1, al establecer que esta podía variar según la naturaleza de la labor, por lo que en algunos casos es imperceptible. 1 Se citan las sentencias de la Sala de Casación Laboral del 21 septiembre de 1982, 21 de febrero de 1984 y 7 de julio de 1995. 2 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04809-01 Accionante: José Ernesto Páramo Alturo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) Asimismo, señaló que se desconoció el lugar donde se debía prestar el servicio, el cual correspondía a las instalaciones de la Dirección de Sanidad de la Policía, tal como se estipulaba en la cláusula octava de cada uno de los contratos suscritos; además, se expresó que en atención al oficio No. S-2016 030993 / DISAM -GARCA – 29.27 la entidad “recuerda nuevamente que los auditores de calidad cumplen con las funciones establecidas taxativamente en (sic) clausulado contractual y en los numerales del artículo 8 de la Resolución No. 3523 del 5 de noviembre de 2009”. 4.

La admisión y el trámite de la demanda de tutela 4.1. Mediante auto de 8 de septiembre de 2022, la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas, vinculó a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, como tercero con interés y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en calidad de interviniente. 4.2.

La Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se opuso a la prosperidad del amparo solicitado, para lo cual expresó que en la decisión proferida el 4 de mayo de 2022 se valoraron en debida forma las pruebas que reposaban en el expediente, cuestión diferente es que del análisis de ese material se haya concluido que no se encontraba configurado la subordinación, elemento esencial para determinar la existencia de una relación laboral entre las partes, para lo cual citó parte de la sentencia hoy cuestionada.

Por otra parte, mencionó que, por el hecho de prestar el servicio en las instalaciones de la entidad, no se demuestra la subordinación, dado que en ocasiones el contratista debe asistir a este lugar para el cumplimiento de sus actividades y los horarios establecidos como laborables (transcripción literal): (…) siendo este el caso, toda vez que el señor PARAMO ALTURO ostentaba la calidad de auditor, y resultaba evidente que para poder llevar a cabo su labor, debía verificar los procesos que se llevaban a cabo en las diferentes dependencias de la Dirección de Sanidad, debiendo lógicamente verificarles de manera presencial y física, a efectos de establecer la procedencia de presentar opciones de mejora, hallazgos o evidencias y proponer los planes de acción respectivos.

Es decir que, la ejecución de su objeto contractual, se encontraba estrechamente ligado con la verificación de los procesos y demás aspectos a auditar, debiéndose entonces esta actividad, ejecutarse en las instalaciones 3 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04809-01 Accionante: José Ernesto Páramo Alturo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) de la Dirección de Sanidad, hecho este que para nada determina la sujeción alegada por la parte actora, máxime si se tiene en cuenta que, al valorar todas las pruebas en conjunto y en aplicación de la sana critica, se logró determinar que el señor PARAMO ALTURO contaba con autonomía e independencia para ejercer su actividad contractual.

Finalmente, precisó que en lo que respecta al oficio No. S-2016-030993 del 22 de abril de 2016, sobre las funciones de los auditores de calidad, esta no alteraba el hecho que no se había demostrado la existencia de subordinación, toda vez que “una cosa es que en la entidad este creada una dependencia encargada de ejercer labores de auditoría y otra diferente que, todos aquellos que ejerzan actividades para este grupo deban ostentar la calidad de empleados y sean subordinados como lo pretende hacer ver el accionante”. 4.3.

El Juzgado Veinte Administrativo Oral de Bogotá expresó que desconocía las consideraciones de hecho y derecho que había tenido en cuenta el Tribunal a quo para proferir la sentencia de 4 de mayo de 2022; no obstante, indicó que en lo que respecta al fallo de primera instancia, se analizaron cada uno de los medios probatorios aportados por las partes y la providencia se dictó de conformidad con la normativa y jurisprudencia, por lo que solicitó su desvinculación del presente proceso. 4.4.

Por su parte, la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. 5. La sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 7 de octubre de 2022, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo solicitado por el señor Páramo Alturo, dado que no se acreditó el requisito de relevancia constitucional, pues en la demanda de tutela se reiteraron los argumentos planteados en el proceso ordinario y que fueron resueltos en el trámite respectivo.

Se advirtió que la tutela no tenía la vocación de prosperar, en la medida que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó un análisis adecuado del material probatorio, así como los efectos de la asistencia del accionante a las instalaciones de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional y las actividades que se debían cumplir al hacer parte de la auditoría interna relacionada con la gestión, de lo cual 4 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04809-01 Accionante: José Ernesto Páramo Alturo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) concluyó que el demandante gozaba de plena autonomía para la ejecución de sus obligaciones contractuales y, de otra parte, se estableció: 10.3.- La autoridad accionada también analizó lo relacionado con la entrega de informes y asistencia a reuniones relacionadas con las auditorías, sobre lo cual señaló que no denotaban poderes de dirección, sino el cumplimiento de directrices para ejecutar las acciones encomendadas en los contratos de prestación de servicios.

Adujo que estos hechos no configuran la subordinación, máxime cuando corresponden a la lógica natural de toda labor de coordinación entre la administración y el contratista. 10.4.- En el mismo sentido, estudió el oficio S-2015-047190 del 9 de junio de 2015 que emitió directrices sobre la forma en la que debían vestirse los <<uniformados y no uniformados de la institución>> y concluyó que dicho oficio no afectó al actor, pues no constituía una orden sobre la vestimenta del personal contratista, al cual pertenecía el actor. 11.- En cuanto al contenido del oficio No. S-2016-030993 / DISAN – GARCA – 29.27 del 22 de abril de 2016, se observa que el tribunal sí lo analizó, pero ello no condujo a encontrar acreditada la subordinación. Como se observa en la página 9 del fallo atacado, el tribunal reconoció que en este oficio el director de Sanidad de la Policía Nacional emitió órdenes respecto del cumplimiento de las actividades a cargo del equipo de trabajo de Garantía de Calidad en Salud.

Con base en esta prueba, entre otras, tuvo por acreditado el elemento de prestación personal del servicio, pues, entre otras razones, <<las funciones desempeñadas por el demandante requerían de conocimientos especiales en el área de auditoría y gerencia en el área de la salud>>. Dicho de otra forma, esta prueba se refiere a la prestación personal del servicio, pero no afecta el análisis hecho por el tribunal con respecto a la ausencia de subordinación. Adicionalmente, negó la solicitud de desvinculación realizada por el Juzgado Veinte Administrativo Oral de Bogotá, dado que su comparecencia en el presente asunto se origina en el interés que pudiera tener del trámite de la demanda de tutela, toda vez que había proferido la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento cuestionado. 6.

La impugnación El tutelante impugnó la anterior decisión e indicó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tomó como ciertas situaciones que no fueron planteadas por la entidad en el proceso ordinario, pues manifestó que (transcripción literal): (…) Aclara que el hecho que la prestación de servicios se efectúa en las instalaciones de la entidad no demuestra por si solo la subordinación. Esto, pues en el marco de la ejecución de las actividades pactadas, el contratista en muchas ocasiones debe asistir a la entidad en los horarios establecidos con el fin de verificar la información que requiere para ejecutar su labor contractual.

Sostiene que esto fue lo ocurrido en el coso del actor, quien ostentaba la calidad de auditor y para poder llevar a cabo su labor debía verificar 5 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04809-01 Accionante: José Ernesto Páramo Alturo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) presencialmente los procesos ejecutados en las dependencias de la Dirección de Sanidad.

Lo anterior, para establecer la procedencia de presentar opciones de mejor, hallazgos o evidencias y proponer los planes de acción respectivos. De lo anterior, expresó que en esa aseveración radicaba la vía de hecho planteada en la demanda de tutela, pues no se había tenido en cuenta lo manifestado por el demandante, hoy accionante, cuando fue interrogado por el apoderado de la parte demandante, “que si bien en ningún momento se traen las mismas situaciones, sino la situación que se presentó en primera y segunda instancia, en donde el Juzgado es quien expone a su arbitrio que en la realidad no es cierta, provocándose una vía de hecho, y no de derecho al proferir la sentencia”.

II. CONSIDERACIONES 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales2. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena Contenciosa de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características3.

Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados son4: 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.

No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. 6 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04809-01 Accionante: José Ernesto Páramo Alturo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.

A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 7 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04809-01 Accionante: José Ernesto Páramo Alturo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, se ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado5. 2.

Análisis de la Sala La Subsección considera que lo alegado por el tutelante se puede encuadrar como un defecto fáctico, aun cuando no fue mencionado de manera expresa en su 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.

Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 8 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04809-01 Accionante: José Ernesto Páramo Alturo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) escrito de demanda; sin embargo, no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, tal como pasa a explicarse.

La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

En ese sentido, ese alto tribunal expuso (trascripción literal): Por un lado, la relevancia constitucional tiene como finalidad que el juez constitucional no entre a estudiar cuestiones que carezcan de una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos cuya definición es competencia exclusiva del juez ordinario.

De esta manera, se garantiza ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’6 y, de contera, se erige en garantía misma de la independencia de los jueces ordinarios. Por otra parte, el requisito de la relevancia constitucional busca evitar que, por medio de la acción de tutela contra providencias judiciales, se discutan asuntos legales que, por definición, no le compete resolver al juez de tutela, cuya competencia se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.

En otras palabras, este requisito garantiza que la tutela en contra de decisiones judiciales no se convierta en un escenario para controvertir y ‘discutir asuntos de mera legalidad’7. La Corte ha sostenido al unísono que ‘la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional’8.

Igualmente, el requisito de relevancia constitucional tiene como objetivo evitar que este mecanismo se convierta en una instancia o en un recurso judicial adicional. En este sentido, la Corte ha exigido que ‘teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental’9.

Solo así, la intervención del juez de tutela, por definición excepcional, no se convierte en una instancia más dentro de los procesos ordinarios10 (se destaca). 10 Corte Constitucional, Sentencia T–422 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. 9 Original de la cita: “Sentencia T- 102 de 2006”. 8 Original de la cita: “Sentencia T-335 de 2000”. 7 Original de la cita: “Sentencias T-173 de 1993 y T-102 de 2006”. 6 Original de la cita: “Sentencia T-137 de 2017”. 9 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04809-01 Accionante: José Ernesto Páramo Alturo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber11: i) que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos y ii) que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Revisada la demanda se evidencia que el señor José Ernesto Páramo Alturo acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir el debate suscitado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, a partir de allí, obtener que se declare la nulidad del acto mediante el cual se negó el reconocimiento de la existencia de un contrato realidad con la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional y se le reconozca el pago de prestaciones derivadas de la relación laboral, cuando lo cierto es que el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una tercera instancia. Tan evidente resulta que la parte actora busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural de la causa, que en la presente acción se plantearon los mismos argumentos que dieron lugar a la interposición del recurso de apelación contra la sentencia de 19 de julio 2021, por la cual el Juzgado Veinte Administrativo Oral de Bogotá negó las pretensiones de la demanda, por no encontrar “que entre las partes existiera o se presentara el elemento de subordinación o dependencia en los múltiples contratos de prestación de servicios celebrados”.

Lo anterior se evidencia si se tiene en cuenta que en el recurso de apelación –al igual que se hizo en la demanda de tutela– se alegó (transcripción literal): 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), C.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04809-01 Accionante: José Ernesto Páramo Alturo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) Ahora bien, en la Cláusula Octava de cada uno de los Contratos de Prestación de Servicios: 07-7-20084-2014; 07-7-20020-2015; 07-7-20097-2015; 07-7-20031 2017, se indicó por parte de la Entidad Contratante: "CLAUSULA OCTAVA: LUGAR DE PRESTACION DEL SERVICIO: La prestación del servicio profesional como MEDICO ESPECIALISTA III EN GERENCIA EN SALUD a contratar se realizara en la Dirección de Sanidad- Oficina de Garantía y Calidad ubicado en Bogotá en la Calle 44 No.50-51 Edificio Seguridad Social." Es decir mi prohijado desarrollo su actividad profesional en la Oficina de Garantía y Calidad, bajo la subordinación del Jefe de la oficina de Garantía y Calidad, quien a su vez controlaba su horario de entrada y de salida, su hora de almuerzo, de qué manera tenía que presentarse al trabajo de lunes a Jueves y como el día viernes, a igualmente dando cumplimiento a las actividades propias e Inherentes a la Entidad demandada, se observa documento allegado con la demande, esto es: ORDEN DE SERVICIOS 179 DISAN GARCA 38.16 de fecha 23 de diciembre de 2014, "VERIFICACION GESTION DE RESIDUOS HOSPITALARIOS EN EL HOSPITAL CENTRAL DE LA POLICIA, que entre otros dice: ( ) L. A FINALIDAD.- Verificar con la Alta dirección del Hospital central de la Policía, los procesos y procedimientos que se utilizan para el manejo y disposición final de los residuos Hospitalarios.

Verificar el cumplimiento de las normas sanitarias relacionadas con el manejo y disposición final de los residuos hospitalarios. Verificar las visitas realizadas por la INSTITUCION Hospital Central de la Policía a las empresas contratistas encargadas para la disposición final de los residuos hospitalarios. ( ) EQUIPO AUDITOR. E personal comprometido en la presente orden de servicio es: No.1 PROCESO: GARCA.

FUNCIONARIO RESPONSABLE: DR. JOSE ERNESTO PARAMO ALTURO-AUDITOR DE CALIDAD EN SALUD IDENTIFICACION: 18390694 2. PROCESO: GARCA FUNCIONARIO RESPONSABLE: DR.REINEL GONZALEZ GIL AUDITOR DE CALIDAD EN SALUD IDENTIFICACION: 72185186 3. PROCESO: AGESA. FUNCIONARIO RESPONSABLE: ING. AMBIENTAL DIEGO ALEJANDRO GARCIA RUBIO. IDENTIFICACION: 11447671.

Mi prohijado desarrollo actividades propias de la Entidad demandada, es así que fue considerado FUNCIONARIO RESPONSABLE y no CONTRATISTA, par cuanto su labor fue inherente a esa Entidad. El Oficio No. S-2016 030883/DISAN-GARCA-29.27 de fecha 22 de abril de 2016, se dijo entre otras cosas las siguientes: “Se recuerda nuevamente que los auditores de calidad cumplen con las funciones establecidas taxativamente en clausulado contractual y en los numerales del artículo 8 de la Resolución No.3523 del 5 de noviembre de 2009.” El artículo 8 de la Resolución No.3523 del 5 de noviembre de 2009, dice: “GARANTIA EN CALIDAD EN SALUD.

Es una dependencia del Hospital Central encargada de verificar el cumplimiento de los componentes del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad en Salud en su ámbito de Influencia, a través de las siguientes funcionas: “( ) 1. Diseñar y monitorear el Programa de Auditoria para el mejoramiento de la Calidad de la atención en salud de la dirección de sanidad. 2.

Fomentar la cultura del autocontrol. 3. Velar por cumplimiento del Sistema Obligatorio de Garantia de la callded en salud. ( )” 11 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04809-01 Accionante: José Ernesto Páramo Alturo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) Se encuentra demostrado plenamente la prestación personal continua y permanente de los servicios por parte del señor JOSE ERNESTO PARAMO ALTURO, que consistía en la prestación de servicios profesionales como médico especializado Auditor de Calidad en Salud; el pago de una remuneración por los servicios prestados, en los términos de las cláusulas contractuales eran cancelados mensualmente y en relación con la subordinación al demandante estaba sujeto al cumplimiento de un horario y sujeto al cumplimiento de órdenes permanentes del Jefe de Garantía de Calidad.

La ejecución de su actividad necesariamente implico la prestación de sus servicios intelectuales de manera directa y sin Independencia en el cumplimiento de su labor. Con el convencimiento de que lo expuesto se ajusta al ordenamiento jurídico, comedidamente solicito se revoque la sentencia y acceda a las pretensiones de la demanda12. Aspectos que fueron analizados y definidos de manera razonable por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, el que, mediante providencia de 4 de mayo de 2022, confirmó la decisión de primera instancia, bajo los siguientes argumentos (trascripción literal): Subordinación o dependencia (…) En el caso que nos ocupa, si bien el demandante afirmó que cumplía un horario, tenía un jefe inmediato del cual recibía órdenes, y ejecutaba su objeto contractual en las instalaciones y con los elementos propios de la DIRECCIÓN DE SANIDAD, lo cierto es que, no se allegaron pruebas documentales que soportaran tales afirmaciones y que demostraran que las actividades desarrolladas por el actor, debieron efectuarse de manera diferente a lo señalado en los contratos, incumpliendo así con la carga probatoria que le asiste.

(…). Ahora y teniendo en cuenta las actividades que debía desarrollar el señor PÁRAMO ALTURO las cuales tienen que ver con auditorías internas a nivel país y todo lo relacionado con el sistema de gestión integral, es dable señalar por esta la Corporación que el demandante tenía autonomía para la ejecución de las obligaciones contractuales descritas, toda vez que podía establecer un cronograma, un método de trabajo y llevarlo a cabo con el grupo que efectuará dichas auditorias, retroalimentaciones, así como los planes de trabajo derivados de estas.

Así las cosas, se evidencia que la contratación del señor JOSÉ ERNESTO quien tiene como profesión la de médico cirujano, obedeció a la especialidad de la cual es conocedor, esto es todo lo referente a las auditorías internas y al sistema de gestión de calidad, es decir que el actor cuenta con conocimientos especialísimos, muy seguramente adquiridos en su especialidad en gerencia de salud, que viabilizan su contratación mediante la modalidad de prestación de servicios.

De otro lado, y respecto al uso de los sistemas de información de la DIRECCIÓN DE SANIDAD así como los elementos de trabajo, para la 12 Extracto del recurso de apelación, visible a páginas 321 a 326 del documento “RECIBEPRUEBAS_EXPEDIENTERAD201 9(.pdf)” del índice 13 del historial de actuaciones de primera instancia de SAMAI. 12 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04809-01 Accionante: José Ernesto Páramo Alturo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) Corporación es evidente que estas son herramientas que facilitan la labor que debía desempeñar el contratista al efectuar sus labores de auditoría, pues indudablemente en algunas ocasiones debía asistir a las instalaciones de la entidad demandada, en tanto las auditorias eran efectuadas a cada una de las áreas que allí funcionan, debiendo entenderse con los encargados de la dependencia auditada, sin que esto implique que se demuestre la exigencia de un horario, en tanto conforme a los contratos, si bien debía cumplir con unas horas semanales, también lo es que no se le exigía que estas fueran en determinados espacios de tiempo.

Ahora, con relación a la entrega de informes y la asistencia a diferentes reuniones relacionadas con las auditorias, advierte la Sala que estos hechos no denotan poder de dirección en su actividad contractual, sino el cumplimiento de directrices para el manejo de acciones encomendadas, dado que, como lo expresó el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, “(…) la circunstancia que la persona tenga un horario o unos parámetros de tiempo para su desempeño (que en ciertas actividades es necesario para cumplir el objetivo del contrato), por sí solo no puede servir para que se admita que en ese evento existió o debió existir una relación legal y reglamentaria (…)13.

(…). De otro lado, debe manifestarse que uno de los oficios aportado como prueba en el presente proceso, esto es el S-2015-047190 del 9 de junio de 2015, si bien emite directrices para los uniformados y no uniformados de la Institución, de manera alguna evidencia que se estuvieran impartiendo órdenes al señor PÁRAMO ALTURO relacionadas con la vestimenta que debía portar, pues en ningún momento se dirige esta información al personal contratista, como era su calidad en la entidad.

Respecto de las demás documentales, se observa que estas comunicaciones obedecieron a su labor como contratista en el grupo de auditoría, pues esta información si estaba relacionada con las actividades que desarrollaba el señor JOSÉ ERNESTO y para las cuales fue contratado, sin que por la remisión de estos documentos, pueda entenderse que se le impartían órdenes de manera permanente o que se tenía injerencia sobre el desempeño de su labor como auditor, evidencian por el contrario es la existencia de directrices y trabajo mancomunado entre las partes para la exitosa culminación de la labor contratada.

En este orden de ideas, la Sala nota la ausencia del elemento subordinación, dado que no se probó la continuada dependencia que exige una relación laboral y, como de manera diáfana lo expuso el Consejo de Estado, “el elemento de la subordinación requiere, para su configuración, que esta se ejecute de manera continua e ininterrumpida durante el desarrollo del contrato, es decir, que exista una sujeción o dependencia constante de quien presta el servicio respecto de su contratante”14.

Así las cosas, esta Corporación evidencia que, si bien están demostrados los elementos de prestación personal del servicio y remuneración o contraprestación económica por el servicio prestado, para declarar la existencia de la relación laboral; no ocurre lo mismo con la subordinación o 14 Original de cita “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Expediente 3257-16, Consejero Ponente: William Hernández Gómez”. 13 Original de cita: “Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, en sentencia del 28 de julio de 2005, radicación 50001-23-31-000-2000-00262-01 (5212-03), consejero ponente: Tarsicio Cáceres Toro”. 13 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04809-01 Accionante: José Ernesto Páramo Alturo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) dependencia del señor JOSÉ ERNESTO PÁRAMO ALTURO con la DIRECCIÓN DE SANIDAD de la POLICÍA NACIONAL, pues no se probó dicho elemento de modo inequívoco.

Por tanto, los cargos formulados por la demandante contra el acto administrativo acusado no están llamados a prosperar, toda vez que, no se evidenció que vulnerara normar de rango constitucional o legal, debiendo conservar su legalidad; en consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia. Finalmente respecto de las excepciones de mérito presentada por la parte demandada, que alega no fueron resueltas por la primera instancia, se evidencia que las mismas, se resuelven al decidir el fondo del asunto, en tanto se sirven de los mismo argumentos de defensa encaminados a determinar que el acto administrativo está revestido de legalidad por cuanto no existe la relación laboral entre las partes que pretende el señor PÁRAMO ALTURO se declare en el presente medio de control.

Así las cosas, la Sala concluye que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque el objeto de la demanda es continuar con el debate planteado en el recurso de apelación promovido contra la sentencia de primera instancia, que fue razonablemente definido por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B15.

De conformidad con lo anterior, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, por la cual se declaró la improcedencia del amparo solicitado por el señor José Ernesto Páramo Alturo, por no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso 15 Al respecto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, en sentencia de 15 de noviembre de 2018 (exp. 11001-03-15-000-2018-03400-00), señaló: “4.2.3.

Así las cosas, lo que verdaderamente busca el actor es que el Juez constitucional vuelva a efectuar el estudio de su caso, como si este mecanismo constitucional, que es excepcional y residual, se tratara de una instancia adicional, o medio alterno y/o paralelo, para volver a analizar y ponderar lo que adecuada y razonablemente, dentro del ámbito de su competencia y autonomía, hizo adecuadamente el Juez natural.

Lo que, en sí mismo, comporta la improcedencia por falta de relevancia constitucional. “La jurisprudencia Constitucional ha sido explícita en recalcar que cuando se cuestionan providencias judiciales, la procedencia de la acción de tutela está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso.

“(…) lo que realmente existe es una inconformidad del demandante con respecto al análisis y decisión asumida en el fallo censurado, lo que, de modo alguno, lo habilita para pretender, a través de un mecanismo excepcional como es la acción de tutela, se deje sin efectos lo decidido por el Juez de la causa. “Más aún, si se tiene en cuenta que la acción de tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional, tal y como lo recordó la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 5 de agosto de 2014”. 14 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04809-01 Accionante: José Ernesto Páramo Alturo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (impugnación) Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 7 de octubre de 2022 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 15