Magistrado ponente: JAIME ENIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., primero (1) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicado número: 11001-03-15-000-2023-03859-00 Accionantes: Francy Milena Rojas Hernández, María Nélida Rojas Hernández, Luis Orlando Rojas Hernández, Flor Alba Rojas Hernández, María Ofelia Rojas Hernández, Luz Mery Rojas Hernández, Alexis Yesid Guevara Rojas, Henry Leonardo Guevara Rojas, Edwar Daniel Rojas Rey, María Fernanda Rojas Rey, Anyela Magdaly Rojas Rey, Brayan Alirio Rojas Rey y Juan David Rojas Rey Accionado: Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela Tema: acción de tutela contra providencias judiciales.

Subtema 1: requisitos de procedibilidad - subsidiariedad. Subtema 2: medidas cautelares en proceso ejecutivo. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela incoada por Francy Milena Rojas Hernández y otros en contra de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Francy Milena, María Nélida, Luis Orlando, Flor Alba, María Ofelia y Luz Mery Rojas Hernández, Alexis Yesid y Henry Leonardo Guevara Rojas, Edwar Daniel, María Fernanda, Anyela Magdaly, Brayan Alirio y Juan David Rojas Rey, como sucesores procesales de María del Carmen Hernández Navarro, presentaron solicitud de amparo de los principios del Estado Social de Derecho y a la seguridad jurídica, así como de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que consideraron vulnerados por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con ocasión del auto del 20 de junio de 2023 que revocó la medida cautelar de embargo de cuentas, emitido dentro del proceso ejecutivo con radicado núm. 11001-33-36-034-2019-00305-01. 1.2.

Hechos probados 1.2.1. María del Carmen Hernández Navarro presentó demanda en ejercicio del medio de control ejecutivo, en contra de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), con la pretensión de que se libre mandamiento ejecutivo que ordene el pago de las sumas derivadas del incumplimiento del contrato de compraventa celebrado mediante escritura pública núm. 505 del 17 de junio de 2011, tasadas en COP51.558.310 más sus intereses moratorios. 1.2.2.

El asunto correspondió conocerlo bajo el radicado núm. 11001-33-36-034-2019-00305-01, en primera instancia, al Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Bogotá, autoridad que, en auto del 19 de diciembre de 2019, libró mandamiento ejecutivo en contra de la ANI en la cuantía pretendida en la demanda. Agotadas otras actuaciones judiciales, el apoderado de la señora Hernández Navarro presentó solicitud de medida cautelar de embargo de cuentas.

Luego, el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Bogotá decidió, el 11 de febrero de 2022, seguir adelante con la ejecución, y el 31 de agosto del mismo año, en providencias separadas, aprobó la liquidación del crédito y decretó el embargo de dineros que la entidad demandada tuviera depositadas en cuentas de 14 bancos del país, hasta la suma de COP 73’045.389.

En particular, expuso que eran objeto de embargo las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por la ANI que reciban recursos del Presupuesto General de la Nación, salvo lo establecido en el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015 y en el parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA. 1.2.3. La ANI presentó escritos de reposición y en subsidio apelación en contra de la anterior decisión, pues consideró que los dineros que el juzgado ordenó retener tenían la condición de inembargables.

Al respecto, la parte demandante manifestó que debían quedar probadas las afirmaciones de los recursos para acreditar el origen de los rubros, y que, de prosperar estos, pedía se ordenara el embargo de determinadas fiducias. 1.2.4. El Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Bogotá emitió auto, el 25 de enero de 2023, en el que confirmó la decisión de decreto de medida cautelar y concedió el recurso de apelación. 1.2.5.

En segunda instancia, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió el recurso de apelación, en auto del 20 de junio de 2023, en el que revocó la providencia del 31 de agosto de 2022 que decretó la medida cautelar de embargo. Explicó que el crédito base de la ejecución tiene fundamento en un contrato de compraventa, por lo que no se subsume en la excepción al principio de inembargabilidad de los recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación, contenida en el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015. 1.3.

Pretensiones y argumentos de la tutela Los accionantes pidieron al juez constitucional que ampare los principios del Estado Social de Derecho y a la seguridad jurídica, así como de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, y, en consecuencia, deje sin efectos la providencia del 20 de junio de 2023 de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que revocó la decisión que decretó las medidas cautelares.

Como fundamento de sus pretensiones, los tutelantes indicaron que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el defecto sustantivo al revocar la cautela decretada en el auto del 31 de agosto de 2022, porque la Corte Constitucional y el Consejo de Estado establecieron 3 excepciones a la regla general de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, estas son “(i) la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas;

(ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias; y, (iii) la ejecución de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado”, excepciones dentro de las cuales se enmarcaba el título ejecutado base de la medida cautelar decretada.

En concreto, adujeron que el Tribunal accionado desconoció que el proceso con radicado núm. 2019-00305-01 contiene un título ejecutivo con una obligación clara, expresa y exigible emanada del Estado, y que, el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Bogotá ordenó seguir adelante con la ejecución del crédito, decisión que tiene la naturaleza de una sentencia judicial.

Así, indicaron que fueron inaplicados los artículos 6 de la Ley 179 de 1994, 19 del Decreto 111 de 1996 y 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, en concordancia con la jurisprudencia sobre las excepciones a la regla general de inembargabilidad. 1.4. Trámite de tutela e intervenciones 1.4.1. El Despacho del magistrado ponente, con auto del 18 de julio de 2023, admitió la acción, vinculó como terceros con interés a la Agencia Nacional de Infraestructura y al Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Bogotá; solicitó al abogado Oscar Eduardo Merchán Álvarez que aportara poder judicial que lo facultara para iniciar esta acción de tutela en representación de María del Carmen Hernández Navarro y en contra de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; ordenó notificar a los sujetos procesales y suspendió los términos del trámite constitucional. 1.4.2.

El Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Bogotá sintetizó las actuaciones surtidas al interior del proceso ejecutivo con radicado núm. 11001-33-36-034-2019-00305-01. 1.4.3. La Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca manifestó que la tutela no supera el requisito de relevancia constitucional, pues consideró que los accionantes no explicaron la afectación de bienes iusfundamentales, pretenden agotar una tercera instancia judicial, y se limitaron a presentar una simple discrepancia con la decisión adoptada en contra de sus intereses.

Afirmó que la providencia cuestionada contiene las razones que la sustentan, por lo que la solicitud de amparo resulta improcedente. 1.4.4. La ANI informó su naturaleza jurídica y definió su objeto, funciones y obligaciones. Contestó que se oponía a las pretensiones de la tutela, que no quedó superado el requisito de subsidiariedad, que no vulneró derechos fundamentales y que carece de legitimación en la causa por pasiva.

Solicitó que se declare la improcedencia de la acción. 1.4.5. El abogado Oscar Eduardo Merchán Álvarez radicó memorial en el que informó que María del Carmen Hernández Navarro falleció y que sus herederos le otorgaron poder para actuar en este trámite constitucional. Además, que presentó poder ante el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Bogotá para ejercer la representación judicial de los descendientes de la señora Hernández Navarro en calidad de herederos de los derechos litigiosos dentro del proceso ejecutivo con radicado núm. 2019-00305-01, y que actualmente se está adelantando ante notaría proceso de sucesión de mutuo acuerdo.

Por último, aportó registros civiles de defunción y de nacimiento. 1.4.6. Finalmente, el Despacho del magistrado ponente emitió auto, el 15 de agosto de 2023, en el que tuvo como sucesores procesales de María del Carmen Hernández Navarro a Francy Milena, María Nélida, Luis Orlando, Flor Alba, María Ofelia y Luz Mery Rojas Hernández; a Alexis Yesid Guevara Rojas, a Edwar Daniel, María Fernanda, Anyela Magdaly, Brayan Alirio y Juan David Rojas Rey, para todos los efectos legales y en los términos dispuestos en el artículo 68 del C. G. del P., en atención a lo considerado en precedencia. Además, ordenó al abogado Merchán Álvarez informara si existían otros sujetos que estuvieran llamados a integrar la parte activa y que aportara el registro civil de nacimiento de Henry Leonardo Guevara Rojas para resolver sobre su legitimación en la causa por activa en el presente trámite constitucional.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para decidir la presente acción de tutela, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, y lo previsto en el reglamento interno de la Corporación. 2.2. Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de legitimación en la causa de las partes, y luego de procedibilidad general de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.2.1.

Subsidiariedad Uno de los requisitos de procedibilidad es la subsidiariedad, que impide que la acción de tutela se use como un mecanismo principal, alternativo o supletorio de los mecanismos ordinarios que el legislador tiene previsto para controvertir las decisiones judiciales, con el fin de: (i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta a la que adelanta el proceso ordinario;

(ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y (iii) que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar deficiencias, errores o descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial.

En la sentencia T-396 del 2014, la Corte Constitucional delimitó los siguientes tres eventos que hacen improcedente la tutela contra providencia judicial por no superar el requisito de subsidiariedad: “(i) cuando el asunto está en trámite; (ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico”.

Así, un riguroso estudio de este requisito evita que la tutela sea utilizada para controvertir situaciones jurídicas consolidadas que tuvieron su oportunidad de ser discutidas ante el juez natural. En el presente asunto, corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si Duván Darío Uribe Urrea cumple con el requisito de legitimación en la causa por activa para interponer la acción de tutela, y en caso afirmativo, procederá a verificar el cumplimiento de los demás requisitos de procedibilidad. 2.3.

Caso concreto En el asunto bajo estudio, los sucesores procesales de María del Carmen Hernández Navarro presentaron escrito de tutela, en el que adujeron que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el defecto sustantivo al revocar, en auto de 31 de agosto de 2022, la medida de embargo decretada para garantizar el pago de la obligación cobrada.

Argumentaron que al proceso ejecutivo que se radicó bajo el número 2019-00305-01, acudieron con un título que contiene una obligación clara, expresa y exigible emanada del Estado, y por tal razón el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Bogotá ordenó seguir adelante con la ejecución del crédito. Decisión esta última que tiene la naturaleza de una sentencia judicial y por tal razón no se configuran las excepciones a la regla general de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación definidas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Así, indicaron que fueron inaplicados los artículos 6 de la Ley 179 de 1994, 19 del Decreto 111 de 1996 y 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, en concordancia con la jurisprudencia vigente sobre la materia. Pues bien, sobre este punto es preciso recordar que el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Bogotá, en auto del 31 de agosto de 2022, accedió a la solicitud de embargo de dineros que la entidad demandada tuviera depositadas en cuentas de 14 bancos del país, hasta la suma de COP 73’045.389, y que, en contra de esta decisión, la ANI presentó escritos de reposición y subsidio apelación. Además, que, al descorrer el traslado, el apoderado de la señora Hernández Navarro se limitó a manifestar que debían quedar probadas las afirmaciones de los recursos para acreditar el origen de los rubros depositados en las cuentas, y que, de prosperar estos, pedía se ordenara el embargo de determinadas fiducias.

En ese orden, es preciso denotar que la parte demandante no expuso durante el trámite de los recursos de reposición y apelación interpuestos por la ANI en contra de la decisión de embargo, los argumentos que formuló en el escrito de tutela relacionados con la configuración del defecto sustantivo, no obstante que, la oportunidad legal para ello, era el traslado que, del escrito correspondiente, le corrió el juzgado de primera instancia. En consecuencia, considera esta Sala que no está superado el requisito de procedibilidad de subsidiariedad característico de la tutela interpuesta en contra de providencia judicial, dado que la parte demandante no utilizó los mecanismos previstos por el legislador para el ejercicio del derecho de defensa dentro del proceso ejecutivo, en concreto, para que la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como juez natural, se pronunciara sobre los reparos por los que ahora considera fueron vulnerados sus derechos fundamentales.

En todo caso, cabe indicar que, por un lado, el proceso con radicado núm. 2019-00305-01 actualmente se encuentra en trámite y el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Bogotá libró mandamiento de pago, ordenó seguir adelante con la ejecución y aprobó la liquidación del crédito, y, por otro lado, que los ahora accionantes, una vez sean reconocidos como sucesores procesales de la señora Hernández Navarro, podrán solicitar las medidas cautelares que consideren pertinentes, en los términos del artículo 599 del CGP, por remisión del artículo 298 del CPACA.

Por las razones expuestas, se declarará la improcedencia de la solicitud de amparo. Finalmente, en la medida en que el abogado Oscar Eduardo Merchán aportó el registro de nacimiento de Henry Leonardo Guevara Rojas que lo acredita como hijo de María del Carmen Hernández, se tendrá como sucesor procesal para todos los efectos legales y en los términos dispuestos en el artículo 68 del C. G. del P., e integrará la parte accionante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,  FALLA PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela interpuesta por Francy Milena, María Nélida, Luis Orlando, Flor Alba, María Ofelia y Luz Mery Rojas Hernández, Alexis Yesid y Henry Leonardo Guevara Rojas, Edwar Daniel, María Fernanda, Anyela Magdaly, Brayan Alirio y Juan David Rojas Rey, como sucesores procesales de María del Carmen Hernández Navarro, en contra de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.

TERCERO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada. Notifíquese y cúmplase, NICOLAS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado (E) DCJ