Demandantes: Eliana Cárdenas Llorente y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04216-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-04216-01 Demandantes: ELIANA CÁRDENAS LLORENTE Y OTROS Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – confirma improcedencia – relevancia constitucional y subsidiariedad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala procede a resolver la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia del 18 de septiembre de 2023, proferida en primera instancia por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
En ese fallo se declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por la parte actora por el incumplimiento de los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad. I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. Los accionantes Eliana Cárdenas Llorente, Maira Alejandra Cárdenas Llorente, Daniel Stiven Cárdenas Llorente, César Julio Cárdenas Estrada, Marisol Cárdenas Llorente, Julio César Cárdenas Llorente, José Luis Cárdenas Llorente, Cristian Yesid Cárdenas Llorente, Luz Helena Cárdenas Llorente, Wendy Tatiana Téllez Garcés1, María Guillermina Quintero García, Yeison Orlando Quintero García, Orlando Quintero, Yineth Sulay Quintero Quintero y Lina Senic Martínez Cáceres, Brayam Estiver Quintero Quintero, por intermedio de apoderado judicial, presentaron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander2.
Con la solicitud de amparo pretende que se protejan los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y los derechos fundamentales de los menores de edad. 1 En nombre propio y en representación de su hijo menor B.A.C.T. 2 Escrito radicado el 8 de agosto de 2023.
Demandantes: Eliana Cárdenas Llorente y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04216-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Las referidas garantías constitucionales son consideradas vulneradas como resultado de la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Santander el 31 de enero de 2023, en la cual se revocó la decisión de primera instancia dictada por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga3 y, en su lugar, se negaron las pretensiones incoadas en el medio de reparación directa dentro del proceso número 68001-33-33-010-2016-00140- 00/014. 1.2.
Pretensiones 3. Los accionantes solicitaron lo siguiente: PRIMERA: Interponemos la presente tutela por considerar que hay violaciones flagrantes en el desarrollo de la sentencia de segunda instancia, en el proceso de Reparación Directa precitado, a los derechos de los accionantes a la VIDA DE SU SER QUERIDO EJECUTTADO,A LOS DERECHOS PREVALENTE Y PREFERENTES DE LOS MENORES DE EDAD, AL DERECHO A LA IGUALDAD, AL DERECHO TAMBIEN CONSTITTUCIONAL AL DEBIDO PROCESO(Junto a todos sus derechos contenidos en este derecho principal), al ACCESO REAL Y EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, A LA PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE EL FORMAL,A LA PROHIBICIÓN DE TRATOS CRUELES E INHUMANOS, plasmados en los artículos de nuestra Constitución Nacional 11, 12,13, 29, 44,228, y 229.
Por tanto solicitamos, Tutelar los derechos constitucionales de todos y cada uno de los accionantes que firman el poder aquí adjunto, para ser amparados tutelarmente en todos sus derechos constitucionales relacionados en el párrafo anterior, que han sido vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER al revocar la sentencia de primera instancia, proferida el 08 de Agosto del año 2022, y por el JUZGADO DÉCIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, al negar el Tribunal las pretensiones de la demanda del medio de control de Reparación Directa dentro del proceso acumulado con número de radicación 680013333010-2016-0014001.
SEGUNDA: En consecuencia, declarar nula y sin efectos la providencia de fecha 31 de Enero del año 2023, mediante la cual el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER MAGISTRADO PONENTE Dr. JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR, resolvió revocar la sentencia de primera instancia proferida el día 08 de Agosto del año 2022, por el JUZGADO DÉCIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, negando las pretensiones de la demanda del medio de control de Reparación Directa dentro del proceso con número de radicación 680013333010-2016-0014001, adelantado por CESAR JULIO CARDENAS ESTRADA Y OTROS, WENDY TATIANA TÉLLEZ GARCÉS Y OTRO y YEISON ORLANDO QUINTERO QUINTERO Y OTROS, contra la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL; para que en su lugar, el Juez de tutela ordene dictar nueva decisión que atienda el rigor constitucional, en la cual se analicen las circunstancias fácticas y jurídicas del caso concreto y se valoren integralmente las pruebas, reitero, A LA LUZ DE NUESTRA CONSTITUCION NACIONAL, con el respeto a las normas de la Carta Magna, de modo que, en esta nueva sentencia se considere la indemnización 3 Del 28 de agosto de 2022, en la que se accedió parcialmente a las pretensiones promovidas en el medio de reparación directa. 4 Iniciado por Edilma Llorente y otros contra la Nación, Ministerio de Defensa – Policía Nacional.
Al expediente mencionado se acumularon los procesos 68001-33-33-012-2016-00215-00 y 68001-33-33-002-2016-00246-00. Demandantes: Eliana Cárdenas Llorente y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04216-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PLENA a los demandantes disponiendo consecuencialmente el resarcimiento de todos los perjuicios materiales e inmateriales peticionados en nuestra demanda con fundamento, y con fundamento En el invocado artículo 16 de la Ley 446 del año 1998.
(Sic a toda la cita). 1.3. Hechos 4. La Sala encontró los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará. Estos se extraen del escrito de tutela y de las demás piezas procesales aportadas al proceso. 5. El 9 de junio de 2014 Yeison Orlando Quintero Quintero y Andrés Felipe Cárdenas Llorente (menor de edad) fueron heridos por integrantes de la Policía Nacional mientras conducían una motocicleta en la que huían de los efectivos de dicha institución, quienes previamente les habían solicitado que detuvieran el vehículo y, además, advirtieron la presencia de un elemento de apariencia similar a un arma de fuego, que posteriormente resultó ser una réplica de plástico sin ningún potencial letal.
Producto de las heridas recibidas, Andrés Felipe Cárdenas Llorente falleció y Yeison Orlando Quintero Quintero sufrió afectaciones que le generaron una condición de discapacidad permanente. 6. En atención a tales circunstancias, los accionantes presentaron tres diferentes demandas de reparación directa que fueron acumuladas en el proceso antes mencionado.
En primera instancia, el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga accedió parcialmente a las pretensiones de las demandas5. Contra dicha decisión, presentaron recursos de apelación las partes accionante y accionada. 7. La alzada fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Santander que, en sentencia del 31 de enero de 2023, revocó la sentencia de primera instancia. En su lugar, negó las pretensiones de los accionantes.
Lo anterior, entre otros aspectos, por los siguientes motivos: - La apelación formulada por la parte demandante se centró en el testimonio del señor David Nossa, quien habría presenciado los hechos, por cuanto atendía un negocio de comidas ubicado en la Carrera 16 No. 4-03 (Bucaramanga) y manifestó que Andrés Felipe Cárdenas Llorente y Yeison Orlando Quintero Quintero no portaban armas de fuego y que por la velocidad a la que desplazaban el ocupante del asiento trasero de la motocicleta se estaba sujetando con ambas manos. - Conforme a las pruebas aportadas al proceso, se acreditó que los disparos efectuados por los integrantes de la Policía Nacional se produjeron en la 5 En concreto, se declaró la responsabilidad administrativa de la entidad demandada; se ordenó el pago de indemnizaciones por conceptos de perjuicios morales a los familiares de Andrés Felipe Cárdenas Llorente y Yeison Orlando Quintero Quintero; se negó el reconocimiento de los valores solicitados por concepto de perjuicios materiales, con excepción de los pretendidos por Wendy Tatiana Téllez Garcés y su hijo menor de edad; y se negó el reconocimiento de la indemnización solicitada por concepto de daño a la vida de relación. Demandantes: Eliana Cárdenas Llorente y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04216-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co calle 4 con carrera 15A (Bucaramanga).
Haciendo uso de la aplicación Google Maps para contar con un contexto claro sobre la ubicación en que sucedieron los hechos, el ad quem advirtió que entre el lugar en que se encontraba el testigo y el sitio en que se produjeron los disparos existía una distancia de tres cuadras, lo que le habría impedido contar con un campo visual suficiente para determinar que los ciudadanos mencionados no portaban ningún elemento similar a un arma, más aún teniendo en cuenta la velocidad a la que, según su propio dicho, se desplazaba la motocicleta. - Aun cuando el a quo consideró que el registro fílmico aportado al proceso coincidía con la versión del testigo, dicho elemento probatorio no da cuenta de los momentos previos al encuentro de los ciudadanos mencionados con los efectivos de la Policía Nacional en la calle 4 con carrera 15A (Bucaramanga), sino exclusivamente de dicho encuentro.
Sin que tampoco pruebe que los mencionados sujetos no portaban ningún elemento que pudiera ser confundido con un arma. - Junto a la motocicleta en que se desplazaban tales personas fue encontrada un «arma de juguete» y un bolso que habría sido hurtado previamente. Dicho vehículo coincide con la descripción del funcionario de la Policía Nacional que presenció cuando la motocicleta emprendió la huida, quien, además, manifestó haber encendido las balizas y sirenas del vehículo en que se desplazaba y que los señores Andrés Felipe Cárdenas Llorente y Yeison Orlando Quintero Quintero habrían evadido dos controles situados por uniformados de la misma institución. Tales circunstancias se encuentran soportadas por otros dos testigos presenciales que rindieron su versión en el proceso. - En tales condiciones, no se encontró debidamente acreditada la existencia de una falla en el servicio que justificara la declaratoria de responsabilidad de la entidad demandada. 1.4.
Sustento de la vulneración 8. La parte accionante sostuvo que se habría configurado un defecto fáctico como consecuencia de la ausencia de valoración del acervo probatorio, toda vez que no fue analizado un informe de balística que daba cuenta de que los disparos que se propinaron a Andrés Felipe Cárdenas Llorente y Yeison Orlando Quintero Quintero fueron recibidos por la espalda y que en total fueron impactados en ocho oportunidades, lo que da cuenta de un uso excesivo de la fuerza por parte de los funcionarios de la Policía Nacional.
Adicionalmente, aducen que en total se efectuaron 13 disparos. 9. De tal forma, atribuye a dicho actuar excesivo e imprudente la muerte del menor de edad Andrés Felipe Cárdenas Llorente y la discapacidad permanente de Yeison Orlando Quintero Quintero. Demandantes: Eliana Cárdenas Llorente y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04216-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.
Así mismo, indicó que el defecto anunciado se habría presentado por una indebida valoración de las pruebas aportadas al proceso, dado que las imágenes tomadas de la aplicación Google Maps no fueron válidamente aportadas al proceso, pues no fueron solicitadas ni decretadas y tampoco pudieron ser controvertidas por las partes, al haber sido aportadas con el recurso de apelación presentado por la Policía Nacional contra la decisión de primera instancia. 11.
Por otra parte, adujo que se configuró un defecto sustantivo en atención que el juez de segunda instancia limitó su decisión al pronunciarse sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación presentado por la entidad accionada y omitió referirse a los que sustentaron la apelación de la parte demandante. De igual forma, sostuvo que el Tribunal Administrativo de Santander no tomó en consideración que Andrés Felipe Cárdenas Llorente era menor de edad y, por tanto, sujeto de especial protección constitucional, lo que hace más gravosa la actuación de los integrantes de la Policía Nacional. 1.5.
Trámite de la acción 12. Mediante auto del 14 de agosto de 2023 el magistrado sustanciador de primer grado admitió la acción constitucional de referencia. En consecuencia, ordenó notificar como accionados a los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander. 13. Igualmente, dispuso la vinculación como terceros con interés de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, Edilma Llorente Pedrozo, Diana Suley, Jaime Andrés Cárdenas Llorente y Alex Freney Quintero Suarez. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga 14. Manifestó respetar la decisión de segunda instancia que revocó la sentencia emitida por dicho juzgado. Así mismo, sostuvo que la acción de tutela resultaba improcedente, toda vez que la decisión controvertida fue proferida en un proceso que gozó de todas las garantías correspondientes al debido proceso y con pleno acatamiento de la ley y la jurisprudencia, motivo por el cual considera que lo pretendido por los accionantes es utilizar este mecanismo constitucional para ventilar aspectos con los cuales no concuerdan. 1.6.2.
Ministerio de Defensa – Policía Nacional 15. Tras efectuar un recuento sobre el análisis probatorio efectuado por el juez de segunda instancia en el proceso de reparación directa, adujo que en la decisión del ad quem se realizó un estudio completo y armónico de las pruebas obrantes en el expediente. Así mismo, sostuvo que la solicitud de los accionantes no cumplía el requisito de inmediatez, dado que la decisión cuestionada fue Demandantes: Eliana Cárdenas Llorente y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04216-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co emitida el 31 de enero de 2023 y notificada el 6 de febrero del mismo año, mientras que la demanda de tutela fue radicada el 8 de agosto de 2023. 16.
Por último, indicó que en el presente caso no se presentaba una amenaza grave e inminente contra los derechos de los accionantes que hiciese procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 1.6.3. El Tribunal Administrativo de Santander pese a que fue notificado, guardó silencio. 1.7.
Sentencia de primera instancia 17. El 18 de septiembre de 2023, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A declaró improcedente la acción de tutela por no encontrarse superados los requisitos generales de subsidiariedad y relevancia constitucional, por los siguientes motivos: 18. Los argumentos relacionados con la omisión en la valoración de los informes periciales de balística forense fueron el sustento del recurso de apelación formulado contra la decisión de primera instancia adoptada por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y tales reproches fueron resueltos por el Tribunal Administrativo de Santander mediante la valoración conjunta del acervo probatorio, análisis que le llevó a concluir que el uso de las armas por parte de los efectivos de la Policía Nacional se enmarcó dentro de la legítima defensa. 19.
Las imágenes provenientes de la aplicación Google Maps no fueron el único soporte probatorio considerado por el tribunal para desestimar el testimonio del señor David Nossa, pues para el efecto también se indicó que el propio testigo afirmó que la motocicleta se desplazaba a alta velocidad y que la información brindada por él no correspondía con el registro de video de las cámaras ubicadas en el lugar de los hechos.
De igual forma, se afirmó que la decisión de segunda instancia no solo se sustentó en las inconsistencias del mencionado testimonio, sino en una valoración integral de los demás elementos aportados al expediente. 20. De tal modo, lo pretendido por la parte accionante es la creación de una instancia adicional para reabrir el debate probatorio agotado en el proceso ordinario. 21.
Por otra parte, en relación con la alegada omisión del Tribunal Administrativo de Santander respecto del análisis de los argumentos expuestos en el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia, se indicó que dichas afirmaciones no cumplen con el requisito general de subsidiariedad, toda vez que, para el efecto, podría haber acudido a una solicitud de adición de la sentencia o al recurso extraordinario de revisión, en la medida en que la jurisprudencia de esta Demandantes: Eliana Cárdenas Llorente y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04216-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co corporación ha indicado que el desconocimiento del principio de congruencia es un presupuesto que configura la causal prevista en el artículo 250.5 del CPACA (nulidad originada en la sentencia). 1.8.
Impugnación 22. Contra lo decidido, la parte demandante presentó escrito de impugnación en el que solicitó al juez constitucional de segunda instancia tomar en consideración que el presente caso implica el estudio de una violación de los derechos a la vida, a la salud y la integridad física como consecuencia de un acto arbitrario que implicó la ejecución de una persona y la producción de graves afectaciones de salud respecto de otra, aun cuando tales sujetos se encontraban en posición de indefensión y que fueron atacadas con múltiples disparos por la espalda. 23.
En relación con el presunto incumplimiento del requisito general de relevancia constitucional, indicó que tal conclusión constituye un error por cuanto una de las víctimas directas de los hechos narrados en el proceso de reparación directa era un menor de edad y, por tanto, titular de derechos constitucionales prevalentes, conforme lo dispone el artículo 44 superior.
Entre tales garantías se encuentra el derecho a no ser sometidos a torturas o tratos crueles y degradantes y el derecho a la vida, reconocidas en múltiples instrumentos internacionales y que fueron vulneradas por los agentes de la Policía Nacional cuya conducta equivale a la aplicación de pena de muerte. 24. Reitera que la respuesta de tales funcionarios fue desproporcionada y que, por tanto, no puede considerarse como constitutiva de legítima defensa, pues además de la cantidad de disparos que se realizaron, está probado que estos impactaron a las víctimas por la espalda. 25.
Frente a lo expresado sobre el requisito de subsidiariedad, indicó que la solicitud de adición es procedente cuando se presentan errores aritméticos o apartes confusos en la parte resolutiva de una providencia y que, en esta oportunidad, se pretende modificar el sentido de la decisión de segunda instancia, por lo que dicho instituto procesal no resulta idóneo.
De igual forma, aseguró que el recurso extraordinario de revisión no era un mecanismo procesal adecuado para ventilar la controversia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 26. Esta Sala es competente para resolver la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, el 18 de septiembre de 2023.
Lo anterior de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de Demandantes: Eliana Cárdenas Llorente y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04216-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Cuestión previa 27. En esta etapa del proceso, la Sala advierte que en el auto admisorio de la demanda se identificó inicialmente a las señoras Edilma Llorente Pedrozo y Diana Suley como terceros con interés en el proceso. No obstante, en atención a que el abogado de la parte demandante allegó el poder conferido por tales ciudadanas para ser representadas por él como integrantes del extremo accionante, se les tendrá como tales. 2.3.
Problemas jurídicos 28. Tomando en consideración la situación fáctica expuesta por la parte actora, las respectivas pretensiones elevadas, el material probatorio recaudado y la impugnación presentada, esta Sala debe determinar si confirma, modifica o revoca el fallo de primera instancia proferido el 18 de septiembre de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. 29.
En ese sentido, corresponde a la Sala determinar si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, en especial los de relevancia constitucional y subsidiariedad. En caso de que se cumplan dichos requisitos, se procederá a dar respuesta al siguiente interrogante: - ¿El Tribunal Administrativo de Santander vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte demandante, al incurrir en los defectos sustantivo y fáctico en la sentencia proferida el 31 de enero de 2023 en la que se revocó lo resuelto por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y, en su lugar, se negaron las pretensiones de la demanda de reparación directa? 30.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos de procedibilidad, en especial, los de relevancia constitucional y subsidiariedad, y, en caso de encontrase superados; (iii) estudio del caso en concreto. 2.4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 31. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20126. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Demandantes: Eliana Cárdenas Llorente y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04216-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posturas sobre este tema7. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales8. 32.
A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20149. En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia10 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial11. 33.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y establecer si se configura los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) Que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) Inmediatez, iii) Subsidiariedad, iv) Relevancia constitucional, v) Identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) Efecto decisivo de la irregularidad procesal. 7 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 8 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 10 Los seis requisitos generales de procedibilidad establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 11 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandantes: Eliana Cárdenas Llorente y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04216-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que con la acción no se intente reabrir el debate de instancia. 35. Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 36.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar sí en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad, en especial el de relevancia constitucional y solo en el caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.5. Análisis sobre los requisitos generales de procedibilidad 2.5.1.
Relevancia constitucional 37. En primer lugar, se advierte que el Alto Tribunal Constitucional adoptó el término «relevancia constitucional» en la sentencia C-590 de 200512. En esta providencia se señaló que la acción de tutela contra providencia judicial sólo es procedente cuando se cumplan ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, dentro de los que se encuentra la relevancia constitucional.
Sobre esta exigencia, en aquella oportunidad se advirtió: Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes13. (Subrayado fuera de texto). 12 Durante el periodo comprendido entre 1992 y 2005 hasta aquí, es claro que el Alto Tribunal Constitucional si bien aún no contemplaba como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela, la relevancia constitucional, lo cierto es que de manera indirecta sí hacía alusión a ella, al señalar que: a) la solicitud de amparo no se constituye como una tercera instancia; b) que no se instituyó para controvertir la interpretación hecha por los jueces ordinarios en una decisión judicial; c) que no es procedente para estudiar asuntos netamente económicos.
Esto, bajo el entendido que las discusiones de orden legal escapan del radio de acción de garantías superiores. 13 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. Demandantes: Eliana Cárdenas Llorente y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04216-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.
Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional ha logrado significativos avances en torno a los criterios que llevan a determinar cuándo se cumple con esta exigencia. Así, en la sentencia SU-215 de 202214 y SU-573 de 201915 el Alto Tribunal unificó los criterios que se deben analizar a la hora de determinar si un asunto reviste o no de relevancia constitucional. 39.
A su vez, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 5 de agosto del 201416, adoptó de manera expresa la posición de la Corte Constitucional establecida en la sentencia C-590 de 2005 sobre los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. 40. En concreto sobre la relevancia constitucional, en aquella oportunidad señaló que este requisito tiene dos cometidos fundamentales: i) proteger el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces; y ii) evitar que la acción de tutela se torne en un instrumento para involucrarse en asuntos que corresponde a otras jurisdicciones. 41.
Finalmente, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 2022 17 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional. 42.
De esta manera, esta Sala de Decisión planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por esta Corporación, que en concreto se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; 14 A través de esta decisión judicial, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre.
Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 15 Mediante esta determinación judicial, la Corte Constitucional ha señalado que el reconocimiento de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías no puede ser considerado como un derecho fundamental.
En consecuencia, el caso carece de relevancia constitucional. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. N.° 11001-03-15-000-2012-02201-01. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 29 de septiembre de 2022.
Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandantes: Eliana Cárdenas Llorente y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04216-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo solo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 43.
Con tales precisiones, debe recordarse que la parte demandante atribuye al Tribunal Administrativo de Santander haber incurrido en un defecto fáctico con base en los siguientes argumentos: - Se pretermitió el análisis del informe de balística forense que daba cuenta de que los disparos efectuados en múltiples oportunidades fueron recibidos de espaldas por las víctimas, lo que permite advertir que se encontraban en condición de indefensión y que no existía un escenario de uso legítimo de las armas por los agentes de la Policía Nacional. - Se valoraron imágenes provenientes de la aplicación Google Maps que no fueron solicitadas, decretadas, practicadas y trasladadas a las partes en debida forma y con base en ellas se le retiró el valor probatorio al testimonio del señor David Nossa. 44.
Revisadas las piezas procesales, la Sala anticipa que confirmará la decisión de primer grado, comoquiera que la acción de tutela es improcedente por los argumentos señalados, toda vez que el presente asunto carece de relevancia constitucional. 45. Lo anterior, por cuanto la parte demandante presenta argumentos que, más que poner de presente la existencia de un juicio contraevidente o arbitrario por parte del juez de segunda instancia derivado de la omisión en el análisis del informe técnico mencionado, buscan controvertir las conclusiones arrojadas por el estudio integral de los elementos de prueba obrantes en dicho expediente. 46.
En efecto, de la lectura de la providencia cuestionada se advierte que en ella no se pone en duda que la muerte y lesiones causadas a los señores Andrés Felipe Cárdenas Llorente y Yeison Orlando Quintero Quintero, respectivamente, tuvieron como origen múltiples disparos efectuados por integrantes de la Policía Nacional y en ninguno de sus apartes se refiere a la posición desde la que fueron realizados los disparos como un elemento que permita desestimar la existencia de una falla en el servicio. 47.
En sentido contrario, tal conclusión surge de un análisis integral del acervo Demandantes: Eliana Cárdenas Llorente y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04216-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co probatorio que arroja como principales soportes de la decisión i) la presencia de un objeto de apariencia similar a un arma de fuego; y ii) la renuencia de las víctimas a detenerse ante los múltiples llamados efectuados por los funcionarios de la Policía Nacional.
Por tanto, no se aprecia que lo controvertido por la parte accionante se refiera en realidad a una omisión en la valoración del elemento probatorio en comento que justifique la intervención del juez constitucional, sino a un desacuerdo frente a las conclusiones arrojadas por el ad quem frente al examen del acervo probatorio en su conjunto.
Así, un pronunciamiento en sede constitucional sobre el particular implicaría un desconocimiento del ámbito de competencia asignado al juez de segunda instancia en el proceso de reparación directa. 48. Así mismo, esta Sala comparte el razonamiento expresado por el juez constitucional de primer grado, en el sentido de establecer que lo pretendido por el accionante es reabrir el debate probatorio agotado en las instancias del proceso contencioso administrativo, pues se advierte que las afirmaciones de la demanda de tutela tienden a controvertir las conclusiones a las que llegó el tribunal de segunda instancia y que le llevaron a desestimar la versión rendida en el proceso por el señor David Nossa, pues su dicho fue desacreditado por cuanto: i) en su testimonio manifestó que la motocicleta circulaba a alta velocidad; y ii) desde la ubicación desde la que afirmó haber presenciado los hechos solo pudo observar a los señores Andrés Felipe Cárdenas Llorente y Yeison Orlando Quintero Quintero de espaldas.
De tal manera, el ad quem concluyó que le hubiera sido imposible determinar si estos portaban o no un elemento que pudiera confundirse con un arma de fuego. 49. De tal modo, las capturas tomadas de la aplicación Google Maps, no constituyeron el único soporte argumentativo que condujo a tales consideraciones, sino que ellas derivaron del estudio conjunto de todo el material probatorio obrante en el expediente. 50.
Por lo indicado, esta Sección encuentra que las afirmaciones vertidas en la demanda de amparo constitucional sobre los anteriores aspectos tienen por objetivo controvertir el análisis probatorio efectuado por el juez contencioso administrativo de segunda instancia y no poner de presente la existencia de verdaderos vicios que den cuenta de la transgresión de garantías constitucionales fundamentales en el marco del estudio de los elementos de prueba aportados al proceso. 2.5.2.
Subsidiariedad 51. La subsidiariedad como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela se encuentra consagrada en el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Demandantes: Eliana Cárdenas Llorente y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04216-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Política18 y en el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 199119.
De acuerdo con esta, la solicitud de amparo solo resulta procedente cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que la ejerza como mecanismo transitorio para evitar la causación de un perjuicio irremediable20. 52. Frente a lo manifestado por la parte demandante respecto de la omisión del Tribunal Administrativo de Santander en analizar lo expuesto en su recurso de apelación contra la sentencia del Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, esta Sección advierte que la parte accionante manifiesta en su impugnación que no resultaba procedente la interposición de una solicitud de adición respecto de la decisión de segunda instancia, por cuanto dicha figura tiene por objeto permitir la corrección de errores aritméticos o de apartes confusos contenidos en la parte resolutiva de la providencia. 53.
Sobre el particular, debe indicarse que, de acuerdo con el artículo 287 del CGP, la adición de la sentencia procede «[c]uando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento». Por tanto y dado que el artículo 328 ibídem dispone que «[e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley», si la parte demandante consideró que el juez se abstuvo de la obligación de pronunciarse sobre los argumentos de su recurso de apelación, debió acudir a esta institución procesal. 54.
En similar sentido, se disiente de lo indicado por el recurrente respecto de la improcedencia de presentar un recurso extraordinario de revisión contra la decisión del Tribunal Administrativo de Santander. 55. Frente a dicho aspecto, la Sala encuentra que, contrario a lo manifestado por el accionante, la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado de manera reiterada que, además de los eventos previstos en el artículo 133 del CGP, la causal del artículo 250.5 del CPACA procede cuando se presenta una vulneración del derecho al debido proceso por que el fallo: 18 Artículo 86.
Numeral 3º. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 19 Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 20 Corte Constitucional, sentencia T-230 de 2013. Al respecto, el alto Tribunal ha precisado que el perjuicio irremediable “se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen”.
Corte Constitucional, sentencia T-634 de 2006. Sobre las características del perjuicio irremediable, la Corte Constitucional, en sentencia T-1316 de 2011 señaló que este debe ser inminente o próximo a suceder, grave, que requiera de medidas urgentes para superar el daño y, por último, las medidas de protección deben ser impostergables.
Demandantes: Eliana Cárdenas Llorente y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04216-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co … (i) es inhibitorio; (ii) se profiere sin motivación alguna; (iii) transgrede el principio de la no reformatio in pejus;
(iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso; (vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención; (v) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (vi) desconoce el principio de congruencia bien sea por una condena extra, ultra o infra petita21. 56.
Dado que el accionante aduce que la sentencia de segunda instancia omitió decidir sobre los argumentos expuestos en su recurso de apelación, la Sala encuentra que el escenario planteado coincide plenamente con el esbozado por la jurisprudencia de esta corporación en relación con la configuración de la causal prevista en el ordinal 5 del artículo 250 del CPACA. 57.
En este orden de ideas, para la Sala la presente acción no es procedente porque existe otro mecanismo contemplado por el legislador para la defensa de los derechos e intereses del accionante que se discutían en sede contencioso administrativa, el cual no ha sido ejercitado por él. Al respecto debe advertirse que el artículo 251 del CPACA prevé la posibilidad de presentar el recurso extraordinario de revisión dentro del año siguientes a la ejecutoria de la sentencia cuestionada, por lo que el accionante incluso aún puede acudir a dicho mecanismo. 58.
En consecuencia, la Sección reiterará la postura establecida por la Corte Constitucional y confirmará la sentencia emitida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A que declaró improcedente la solicitud de amparo debido a la falta de cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de relevancia constitucional y subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 18 de septiembre de 2023 dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A en la que se declaró improcedente la presente acción de amparo por no superar los requisitos de procedibilidad de relevancia constitucional y subsidiariedad.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 21 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial Decimonovena de Decisión. Sentencia del 16 de marzo de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2021-00921-00. M.P: William Hernández Gómez. En similar sentido: Sala Cuarta Especial de Decisión. Sentencia del 12 de julio de 2023.
Rad. 110010-3-15-000-2023-00759-00. M.P: Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandantes: Eliana Cárdenas Llorente y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04216-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”