CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 25 Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico Bogotá D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil veintidós (2022). Radicación: 11001-03-15-000-2022-00843-00 (REV) Recurrente: José Hernando Cardona Osorio Demandado: Nación - Ministerio de Educación y Departamento de Caldas Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021) I. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a pronunciarse de fondo en relación con el recurso extraordinario de revisión formulado por el señor José Hernando Cardona Osorio en contra de la sentencia proferida el 3 de diciembre de 2020 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

II.

ANTECEDENTES 1. El señor José Hernando Cardona Osorio, a través de apoderado judicial, interpuso demanda1 de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Caldas, con el fin de que se anularan las resoluciones Nos. 7764-6 y 10103-6, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios generados con el pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial. 2.

Surtido el trámite legal correspondiente2, en sentencia del 21 de febrero de 20193, el Tribunal Administrativo de Caldas declaró fundadas algunas de las excepciones 1 Folios 4 a 19 del cuaderno principal del proceso ordinario (índice No. 33 de Samai). 2 Es pertinente precisar que, en virtud de la demanda de tutela presentada por el abogado Alejandro Uribe Gallego en contra del Tribunal Administrativo de Caldas por actuaciones desplegadas en el marco del juicio ordinario, el juez de tutela de segunda instancia amparó los derechos fundamentales invocados, dejó sin efectos el auto del 6 de febrero de 2018 expedido por dicho Tribunal y le ordenó proferir nueva decisión sobre la solicitud de nulidad procesal formulada por el tutelante.

En cumplimiento de lo resuelto en sede de tutela, en decisión del 27 de noviembre de 2018 el Tribunal a quo declaró la nulidad del proceso a partir de la notificación de la providencia mediante la cual se convocó a audiencia inicial. Como consecuencia de lo anterior, en auto del 21 de enero de 2019 se convocó a las partes a audiencia inicial, la que se celebró el 21 de febrero del mismo año y en desarrollo de la cual, previo agotamiento de las etapas previstas en la ley, se dictó fallo de primer grado.

Folios 208 a 239 del cuaderno de apelación del proceso ordinario (índice No. 33 de Samai) 3 Folios 231 a 239 del cuaderno de apelación del proceso ordinario (índice No. 33 de Samai). Radicación: 11001-03-15-000-2022-00843-00 (REV) Recurrente: José Hernando Cardona Osorio Demandado: Nación - Ministerio de Educación y Departamento de Caldas Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 2 propuestas por las entidades accionadas4 y reconoció a favor del demandante y a cargo del Ministerio de Educación Nacional, “por razones de equidad y justicia”, la indexación del valor neto pagado por concepto del retroactivo de homologación y nivelación salarial entre el 1 de enero de 2011 y el 14 de abril de 20135. 3.

Inconformes con la anterior decisión, la parte actora6 y el Ministerio de Educación Nacional7 formularon sendos recursos de apelación. 4. Mediante sentencia dictada el 3 de diciembre de 20208, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la sentencia del Tribunal y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda y declaró probadas algunas excepciones planteadas por las entidades accionadas9.

Lo anterior, bajo las siguientes consideraciones (se trascribe de forma literal): En ese orden, los problemas jurídicos que deben resolverse en esta instancia se resumen en las siguientes preguntas: 1. ¿El señor José Hernando Cardona Osorio tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Departamento de Caldas? 2.

¿Era procedente emitir en este caso una decisión extra petita a fin de ordenar al Ministerio de Educación, reconocer la indexación sobre las sumas abonadas al demandante por concepto de nivelación salarial derivada del proceso de homologación referido? (…) (…) si bien es cierto la tardanza en el desarrollo de las etapas propias de un proceso interadministrativo como el referido [la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo], no justifican el perjuicio de los beneficiarios en cuanto a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo en los casos en los que, como el presente, transcurren años sin que se haya percibido el capital adeudado a la fecha de su exigibilidad, 4 En los siguientes términos: “Declárese infundada la excepción de Falta de legitimación en la causa por pasiva material, planteada por la Nación – Ministerio de Educación Nacional.

Declárense fundadas las excepciones de ‘Inaplicabilidad de los intereses moratorios’ y ‘prescripción’, formuladas por el Ministerio de Educación Nacional. Así mismo, se declaran fundadas las excepciones de ‘Falta de legitimación en la causa por pasiva material’, ‘Buena fe’, ‘Inexistencia de la obligación con fundamento en la ley’ e ‘Inaplicabilidad de los intereses moratorios’ planteadas por el Departamento de Caldas”. 5 Precisó que la indexación tendría efectos fiscales a partir del 28 de julio de 2012 por prescripción trienal. 6 Folios 247 a 257 del cuaderno de apelación del proceso ordinario (índice No. 33 de Samai). 7 Folios 258 a 268 del cuaderno de apelación del proceso ordinario (índice No. 33 de Samai). 8 Folios 323 a 332 del cuaderno de apelación del proceso ordinario (índice No. 33 de Samai). 9 En el ordinal tercero de la providencia, esta Corporación resolvió: “Declarar probadas las excepciones de ‘prescripción’ formulada por el Ministerio de Educación; ‘falta de legitimación en la causa por pasiva material’, ‘buena fe’ e ‘inexistencia de la obligación con fundamento en la ley’ propuestas por el Departamento de caldas, e; ‘inaplicabilidad de los intereses moratorios’ planteada por ambas entidades demandadas.

Así mismo, declarar infundada la excepción de ‘falta de legitimación en la causa por pasiva material’ presentada por el Ministerio de Educación Nacional”. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00843-00 (REV) Recurrente: José Hernando Cardona Osorio Demandado: Nación - Ministerio de Educación y Departamento de Caldas Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 3 lo cierto es que el ordenamiento jurídico prevé dos figuras actuariales que permiten aliviar dicha situación, por lo que es dable predicar que ambas tienen el mismo fin a pesar de que difieren en cuanto a su naturaleza jurídica.

(…) En suma, la indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.

Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello.

Lo expuesto significa que pese a ser cierto el hecho de que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, esto es, una de carácter compensatorio y la otra de tipo sancionatorio, debe tenerse en cuenta que las dos instan por un mismo fin que es restablecer los efectos adversos del cumplimiento tardío de una obligación en cantidad líquida, razón por la cual no es procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego otra, así se solicite descontar lo ya cancelado por alguno de estos conceptos, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia. Pues bien, en el caso concreto se advierte que el proceso de homologación y nivelación salarial del Departamento de Caldas se materializó a través del Decreto 0388 del 12 de octubre de 2012, en virtud del cual se expidió con posterioridad la Resolución 1635-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 3970-6 del 19 de junio de la misma anualidad, por medio de las cuales se ordenó cancelar en favor del demandante la suma total de $84.962.823 como valor del retroactivo correspondiente, monto comprendido por $33.768.191 en razón de servicios personales y contribuciones inherentes a la nómina y el restante ($51.194.632) por concepto de indexación y ajuste de la misma, como se aprecia del cálculo efectuado en el último de los actos precitados, a folio 42 del cuaderno 1.

Bajo este entendido, la Subsección estima que a pesar de que el proceso como tal de homologación se consolidó desde 1997 hasta 2009 y que el pago del retroactivo al libelista se dio hasta el año 2013, lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Departamento de Caldas hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se canceló el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo.

Por lo anterior, resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que primar sobre la indexación como lo sostiene el libelista, en la medida que conforme se adujo previamente, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en el pago, cuya consecuencia directa, es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC y no el pago de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, aunado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas, así como el acto cuestionado.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-00843-00 (REV) Recurrente: José Hernando Cardona Osorio Demandado: Nación - Ministerio de Educación y Departamento de Caldas Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 4 (…) (…) es necesario recordar que como ambas partes apelaron10 la totalidad de la sentencia de primera instancia, la competencia de esta Corporación en segunda instancia se configura sin limitaciones ni sometida a los reparos puntuales de los impugnantes (…) (…) Puntualmente para casos en los que se han evidenciado sentencias con decisiones por fuera de lo pretendido, esta Subsección ha fijado una posición restrictiva sobre su uso, en orden de garantizar el principio de congruencia como fundamento esencial de protección del debido proceso en el contexto de esta jurisdicción (…) (…) (…) no es dable proferir decisiones respecto de asuntos no discutidos en vía administrativa y que tampoco fueron planteados en la demanda al punto de haberse incluido en el litigio con opción de pronunciamiento por parte de la demandada.

Ahora, en el caso concreto se observa que el demandante no planteó ni solicitó el reconocimiento de indexación sobre las sumas reconocidas desde la fecha del acto que así lo ordenó hasta la data real de pago, sino solo los intereses moratorios respecto del capital abonado. (…) (…) debe destacarse el hecho de que en el sub iudice se encuentra debidamente probado que la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas efectuó la liquidación indexada de las sumas adeudadas al libelista a la fecha en que se profirió el acto administrativo de reconocimiento de la nivelación salarial, lo cual conlleva que sí hubo compensación efectiva por el retraso en el pago de aquella obligación. Empero, la indexación ordenada por el a quo correspondía a la generada desde la data del día siguiente a la fecha final de la indexación (1. ° de enero de 2011) hasta el momento puntual del pago, lo cual en cualquier caso evidencia un análisis que supera los extremos propios del período deprecado con la demanda.

En este sentido, el hecho de haber impuesto una condena en primera instancia relativa a una indexación bajo criterios de equidad y justicia, pero sin que ésta hubiese sido pretendida u objeto de discusión, implica que el fallo impugnado trascendió lo que constituía materia de decisión al margen de la importante argumentación esbozada, más aun cuando la situación concreta del señor Cardona Osorio no encaja en alguno de los supuestos excepcionales11 contemplados tanto legal como jurisprudencialmente para la procedencia de pronunciamientos extra petita. 5.

El 1 de febrero de 202212, el señor José Hernando Cardona Osorio formuló recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia de segunda instancia, con fundamento en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 10 Así se observa en los folios 279 y 285 del cuaderno de apelación del proceso ordinario (índice No. 33 de Samai). 11 “Sobre el particular debe tenerse en cuenta que una de las bases adjetivas que circunscriben las actuaciones judiciales ante la presente jurisdicción, es que el proceso se desarrolla de manera general bajo la égida de la justicia rogada y excepcionalmente de oficio cuando la misma ley lo permite o en situaciones puntuales de abierta vulneración de garantías constitucionales que ameritan una protección inmediata en razón de su prevalencia”.

Página 15 de la sentencia de segunda instancia. Folio 330 del cuaderno de apelación del proceso ordinario (índice No. 33 de Samai). 12 Índice No. 2 de Samai. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00843-00 (REV) Recurrente: José Hernando Cardona Osorio Demandado: Nación - Ministerio de Educación y Departamento de Caldas Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 5 de 2011, consistente en existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Como sustento de la causal de revisión invocada, la parte actora expresó lo siguiente (se trascribe de forma literal, incluso con posibles errores): Además de fallar incongruentemente, desconociendo de plano las normas preexistentes para este caso en concreto, pues en uno de los apartes del fallo advierten con desnaturalizada credibilidad, que los intereses moratorios aquí reclamados en derecho no gozan de una ley especial, como si cada obligación en concreto debiera tener una norma particular para ejecutar su mora en caso de incumplimiento (…) (…) En suma, el(a) demandante solicitó el reconocimiento de intereses de mora desde el año de 1997, cuando pasó a pertenecer a la planta de personal territorial, y hasta el año 2013, fecha en la cual se concretó el pago del retroactivo salarial de que se trata, en tanto que en la sentencia enjuiciada se evidencia, que se entendió erróneamente que la reclamación de dichos intereses se refirió a los que se causaron desde el acto de reconocimiento del retroactivo, dictado el 22 de marzo de 2013, y hasta el año 2013 cuando se efectuó el pago.

(…) Y es incongruente la sentencia, en tanto que las pretensiones de la demanda no contienen ningún petitum respecto a la indexación que los togados reconocieron de oficio, confundiendo lamentablemente el significado de indexación y el postulado legal de los intereses moratorios (…) (…) En suma, la sentencia en su totalidad es un contrasentido, partiendo del ejemplo claro de que la indexación no está consagrada en una norma que la autorice expresamente, de hecho, su reconocimiento, fue con base a los principios de equidad y justicia, pero para negar la procedencia de intereses moratorios, la administración de justicia sí se valió de la supuesta exigencia normativa que las autorice; decisión que resulta totalmente incongruente, a lo que respecta a la naturaleza jurídica que se trató y debatió en el proceso. 6.

Por auto del 22 de marzo de 202213, se admitió el recurso extraordinario de revisión de la referencia, decisión que fue notificada en debida forma a las entidades demandadas, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado14. 7. El 3 de mayo de 202215, se presentó contestación a la demanda de revisión “en representación del Ministerio de Educación Nacional”, escrito que fue rechazado por 13 Índice No. 13 de Samai. 14 Esta providencia fue notificada electrónicamente a las partes y demás sujetos procesales el 24 de marzo de 2022 (índices Nos. 16 y 18). 15 Índice No. 23 de Samai.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-00843-00 (REV) Recurrente: José Hernando Cardona Osorio Demandado: Nación - Ministerio de Educación y Departamento de Caldas Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 6 extemporáneo mediante providencia del 13 de mayo del mismo año16, decisión que no fue impugnada.

Por su parte, el departamento de Caldas guardó silencio en esta etapa procesal. 8. A través de decisión del 13 de mayo de 202217, se decretaron como pruebas los documentos aportados con la demanda y el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que terminó con la sentencia objeto de revisión. 9. El 6 de junio de 2022, el Tribunal Administrativo de Caldas, autoridad judicial que tramitó en primera instancia el proceso ordinario, remitió el expediente solicitado, respecto del cual se corrió traslado por tres (3) días mediante fijación en lista del 7 de junio de la misma anualidad18, sin pronunciamiento alguno de los sujetos procesales. 10.

El agente del Ministerio Público rindió concepto en el asunto de la referencia19, mediante el cual solicitó a esta Corporación declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto. Afirmó que no se observa vulneración al debido proceso por desconocimiento del principio de congruencia, toda vez que el Consejo de Estado estudió el recurso de apelación de acuerdo con lo establecido en el artículo 328 del Código General del Proceso20 y, finalmente, no accedió a las pretensiones de condena.

Explicó que, según jurisprudencia de esta Corporación, no es procedente reconocer intereses moratorios respecto del pago retroactivo de nivelaciones salariales, pues por tratarse de una medida sancionatoria se requiere una norma que la consagre expresamente. 16 Índice No. 25 de Samai. Este proveído fue notificado por estado electrónico el 18 de mayo de 2022, fecha en la que también se envió el respectivo mensaje de datos (índices Nos. 28 y 29 de Samai). 17 Índice No. 25 de Samai. 18 Índice No. 34 de Samai. 19 Índice No. 21 de Samai. 20 “Artículo 328.

Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. “Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

“En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. “El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. “En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia”.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-00843-00 (REV) Recurrente: José Hernando Cardona Osorio Demandado: Nación - Ministerio de Educación y Departamento de Caldas Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 7 Agregó que dichos intereses no se reclamaron a partir del acto administrativo de reconocimiento de la nivelación salarial, sino con posterioridad.

De otro lado, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervino en este trámite. 11. El presente asunto ingresó a despacho para dictar sentencia el 13 de junio de 202221. III. CONSIDERACIONES 1. Régimen aplicable Al sub judice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación del recurso extraordinario de revisión -1 de febrero de 2022- las cuales corresponden a las contenidas en la Ley 1437 de 201122 -con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 202123-, así como a las disposiciones de la Ley 1564 de 2012, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 30624 del primer estatuto mencionado25. 2.

Procedencia del recurso extraordinario de revisión y competencia de la Sala para resolverlo En los términos del artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, “[e]l recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos”.

En el caso objeto de estudio, el recurso extraordinario de la referencia resulta procedente, toda vez que tiene por objeto la revisión de la sentencia proferida el 3 21 Índice No. 35 de Samai. 22 “Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia ( )”. 23 “Artículo 86.

Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley (…)”. 24 “Artículo 306.

Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil [léase Código General del Proceso] en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. 25 Este criterio fue aplicado recientemente por esta Sala en sentencia del 7 de diciembre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2021-04479-00.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-00843-00 (REV) Recurrente: José Hernando Cardona Osorio Demandado: Nación - Ministerio de Educación y Departamento de Caldas Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 8 de diciembre de 2020 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual quedó ejecutoriada el 4 de febrero de 202126.

De otro lado, según los artículos 111-227 y 24928 de la Ley 1437 de 2011, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado tiene competencia para conocer de los recursos extraordinarios de revisión promovidos contra las sentencias dictadas por las Secciones y Subsecciones de dicha Corporación. Además, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 107 ejusdem29, mediante el Acuerdo 80 de 2019 se reglamentó la creación de las salas especiales de decisión encargadas de resolver los recursos extraordinarios de revisión formulados contra las sentencias proferidas por las Secciones o Subsecciones de esta Corporación30.

En el sub examine, la sentencia cuestionada fue dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por lo cual esta Sala Especial de Decisión ostenta competencia para conocer el recurso extraordinario de revisión interpuesto en contra de dicha providencia. 3. Oportunidad en la presentación del recurso extraordinario de revisión De conformidad con lo señalado en el artículo 251 de la Ley 1437 de 201131, el término para interponer el recurso extraordinario de revisión se determina en función de la causal alegada. 26 En la medida en que su notificación se surtió el 1 de febrero de 2021, según consulta realizada en el aplicativo Samai respecto del proceso con radicación No. 17001-23-33-000-2016-00268-01 (ver índice No. 16). 27 “Artículo 111.

Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: (…) 2. Resolver los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones y los demás que sean de su competencia”. 28 “Artículo 249. Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión”. 29 “Artículo 107.

Integración y composición. (…)”. “Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.

Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. “La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno”. 30 Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019.

“Artículo 29. Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado”. 31 “Artículo 251. Término para interponer el recurso. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia (…)”.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-00843-00 (REV) Recurrente: José Hernando Cardona Osorio Demandado: Nación - Ministerio de Educación y Departamento de Caldas Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 9 Dado que en este caso el recurrente invocó la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 -nulidad originada en la sentencia- el plazo para tal fin corresponde al de un año contado desde el día siguiente a la ejecutoria del fallo objeto de impugnación. En el presente asunto, la sentencia objeto de revisión fue proferida el 3 de diciembre de 2020 y notificada el 1 de febrero de 202132, motivo por el cual adquirió firmeza el 4 de febrero siguiente33.

De este modo, el plazo para formular la demanda de revisión se extendió hasta el 7 de febrero de 202234 y, como ello ocurrió el primer día del mismo mes y año, se concluye que su interposición fue oportuna. 4. Legitimación por activa El señor José Hernando Cardona Osorio se encuentra legitimado en la causa por activa para controvertir la sentencia dictada el 3 de diciembre de 2020 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, pues fue quien promovió el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión que resultó adversa a sus intereses. 5.

Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión tiene por objeto permitir que las sentencias ejecutoriadas puedan ser analizadas nuevamente e invalidadas excepcionalmente en aquellos casos en los que se han proferido por medios irregulares o carecen de verdad, por razones o causales taxativamente establecidas en la ley, las cuales, en términos generales, comparten la característica de no ser imputables a la parte afectada.

Dicho recurso se introduce en la ley procesal con la finalidad de preservar el valor de la justicia y la seguridad jurídica que brinda la figura de la cosa juzgada, toda vez que las causales que permiten la procedencia del recurso de revisión son taxativas y de aplicación restrictiva. 32 Según consulta realizada en el aplicativo Samai, en relación con el proceso con radicación No. 17001-23-33-000-2016-00268-01 (ver índice No. 16). 33 De acuerdo con el artículo 302 de la Ley 1564 de 2012, las providencias “que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas (…)”. 34 En vista de que el 5 y el 6 de febrero de 2022 fueron días inhábiles (sábado y domingo, respectivamente).

Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el artículo 118 (inciso 7°) de la Ley 1564 de 2012, según el cual “[c]uando el término sea de meses o de años, su vencimiento tendrá lugar el mismo día que empezó a correr del correspondiente mes o año. Si este no tiene ese día, el término vencerá el último día del respectivo mes o año. Si su vencimiento ocurre en día inhábil se extenderá hasta el primer día hábil siguiente” (se destaca).

Radicación: 11001-03-15-000-2022-00843-00 (REV) Recurrente: José Hernando Cardona Osorio Demandado: Nación - Ministerio de Educación y Departamento de Caldas Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 10 Al respecto, esta Corporación ha considerado lo siguiente (transcripción literal): (…) Este medio extraordinario de impugnación en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo lo erige el legislador como excepción al principio de la inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, siempre que el mismo resulte contrario a la Justicia y al Derecho, de acuerdo con las causales establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo y con el único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley (…)35.

Su finalidad, como lo ha precisado la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, es “( ) conciliar nociones esenciales del ordenamiento legal, como lo son la seguridad jurídica que representa el principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, o la cosa juzgada material y el principio de restablecimiento de la justicia material que persigue asegurar la vigencia de un orden justo, propuesto por el Preámbulo de la Constitución Política ( )”36.

En atención a su carácter extraordinario, no se trata de una instancia adicional en la que puedan plantearse, nuevamente, argumentos de fondo en relación con la sentencia que se pretende revisar, de modo que las pretensiones deben limitarse a demostrar la configuración de alguno de los supuestos contemplados en las causales para su prosperidad37. 6.

Generalidades de la causal de revisión invocada y del principio de congruencia La causal contenida en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 establece que podrá demandarse la revisión por “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. Al respecto, se ha sostenido lo siguiente (transcripción literal): (…) La Sala Plena de esta Corporación, de forma reiterada, ha dicho que para que se configure la causal de revisión de ‘nulidad originada en la sentencia’, es necesario que concurran dos circunstancias: A) Que el vicio que se alega se configure en el momento procesal en que se profiere la sentencia, no antes.

B) Que el vicio alegado se fundamente en un desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustancial propia de esa actuación (…) La nulidad originada en la sentencia se produce cuando el acto procesal consistente en dictar la 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 18 de octubre de 2005, radicación No. REV-173, C.P. María Elena Giraldo Gómez, reiterada por la Subsección A de dicha Sección, en sentencia del 20 de febrero de 2020, expediente No. 61.519, entre muchas otras providencias de esta Corporación. 36 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 12 de julio de 2005, radicación No. REV-00143, C.P. María Claudia Rojas Lasso. 37 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 13, sentencia de 7 de abril de 2015, radicación No. 11001-03-15-000-2013-02724-00, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-00843-00 (REV) Recurrente: José Hernando Cardona Osorio Demandado: Nación - Ministerio de Educación y Departamento de Caldas Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 11 providencia que desata el litigio se encuentra viciado desde el punto de vista formal por circunstancias de lugar, tiempo o modo que se consuman en el preciso instante en que el juez toma la decisión. Por tal razón, en atención al carácter extraordinario del recurso de revisión, esta Corporación ha entendido que esta causal de revisión se configura únicamente cuando se acredita alguna de las causales de nulidad del proceso, previstas de manera taxativa por el legislador en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil hoy, artículo 133 del Código General del Proceso, siempre que ella pueda predicarse, exclusivamente, de la sentencia cuya infirmación se solicita.

A las causales de nulidad previstas por ley debe agregarse la nulidad de la prueba obtenida con violación al debido proceso, en los términos de la sentencia C-491 de 1995, circunstancia que podría ocasionar la nulidad de la sentencia por violación al debido proceso, si la decisión del juez se sustenta únicamente en dicha prueba. También se ha admitido por la Sala Plena de esta Corporación que la sentencia es intrínsecamente nula cuando la legalidad de la decisión está viciada, entre otros supuestos excepcionales, por los siguientes: I) Cuando se profiere sentencia condenatoria contra un tercero que no fue vinculado al proceso.

II) Cuando la sentencia no cuenta con el número de votos necesarios para su aprobación. III) Cuando la sentencia carece de motivación formal y material (…)38. Adicionalmente, la jurisprudencia ha considerado que el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, bajo la causal de “nulidad originada en la sentencia que puso fin a proceso y contra la que no procede recurso de apelación”, es el mecanismo judicial idóneo para alegar la posible falta de congruencia de un fallo de segunda instancia, lo cual puede traducirse en una vulneración del derecho fundamental al debido proceso39: (…) El Consejo de Estado ha sostenido que la nulidad originada en la sentencia se puede invocar como causal para la procedencia del recurso extraordinario de revisión por vicios de incongruencia. Al respecto, la Sala Especial de Decisión No. 22 de lo Contencioso Administrativo señaló lo siguiente40: 2.6.

Desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia. [L]a jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma. 38 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 13, sentencia del 7 de junio de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2015-02493-00, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 39 Ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 25, sentencia del 28 de junio de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-03697-00; sentencia del 20 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-02925-00; sentencia del 31 de enero de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2020-03065-00. 40 Original de la cita: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de febrero de 2020, radicación No. 11001-03-15-000-2019-03861- 01, C.P. María Adriana Marín”.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-00843-00 (REV) Recurrente: José Hernando Cardona Osorio Demandado: Nación - Ministerio de Educación y Departamento de Caldas Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 12 Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa petendi.

Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. (…) En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita, definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los siguientes términos: este principio de la congruencia de la sentencia [C.C.A. Art. 170], exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.

Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo ‘ultrapetita’ que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, ‘extrapetita’: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y ‘minuspetita’: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.

La violación de dicho principio traería como consecuencia, igualmente la violación al debido proceso, en la medida en que nuestro ordenamiento positivo consagra etapas procesales exclusivas a que las partes manifiesten y contradigan argumentos en defensa de sus derechos, siempre bajo el marco de litis que se ha planteado desde la demanda.

En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar.

Fuerza concluir, entonces, que la sentencia debe ser objeto de revisión cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando aquella carece de la coherencia externa o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que se repite está determinada por los cargos y pretensiones de la demanda.

Pues bien, estas reflexiones, con apoyo en jurisprudencia del Consejo de Estado y en la doctrina de la Corte Constitucional, ratifican la tesis según la cual la congruencia de los fallos es un elemento de validez de los mismos, cuya inobservancia configura la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia, artículo 250, numeral 5 del CPACA ( ) (se destaca)41. 41 Original de la cita: Sentencia del 2 de febrero de 2016, expediente No. 11001-03-15-000-2015- 02342-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-00843-00 (REV) Recurrente: José Hernando Cardona Osorio Demandado: Nación - Ministerio de Educación y Departamento de Caldas Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 13 Como se aprecia, para la configuración de esta causal de revisión resulta indispensable que se funde en la ocurrencia de: i) un supuesto configurativo de las causales de nulidad procesal previstas taxativamente en el artículo 133 de la Ley 1564 de 2012, siempre que estas se prediquen de la sentencia; ii) las hipótesis creadas jurisprudencialmente que comportan la violación del derecho fundamental al debido proceso, tales como: • Haberse dictado con sustento, únicamente, en una prueba obtenida con violación al debido proceso. • Haberse dictado fallo condenatorio contra una persona que no fue vinculada al proceso. • Proferir una sentencia sin motivarla. • Dictar un fallo inhibitorio injustificado. • Faltar al principio de congruencia. Además, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado42 determinó que igualmente podrían existir otros supuestos en que la configuración de la causal de nulidad originada en sentencia por violación a la garantía constitucional al debido proceso habría de tener cabida y que no necesariamente se agotan de manera exhaustiva en los eventos señalados43.

A propósito del principio de congruencia, la Corporación ha expresado que: [D]elimita el contenido de las decisiones judiciales, para que estas se profieran de acuerdo con el contenido y alcance de las peticiones y excepciones formuladas por las partes, de modo que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones y excepciones oportunamente aducidas, salvo que la ley otorgue facultades o competencias oficiosas al juzgador44. 42 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, radicación: 11001-03-15-000-1998-00153-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro.

Se precisa que la magistrada ponente de esta providencia no acompañó el criterio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, anteriormente transcrito, en el sentido de darle un entendimiento más amplio a la causal que se analiza, en tanto se considera que impartir un tratamiento abierto a las causales de nulidad puede transgredir la seguridad jurídica por repercutir en la taxatividad del régimen de nulidades; sin embargo, en esta providencia se acata la postura mayoritaria de la Sala para estimar cumplido el requisito formal relativo a la indicación y sustentación de la causal de revisión en comento. 43 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 25, sentencia del 28 de junio de 2021, radicación No. 11001-03-15-000-2020-03697-00. 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de marzo de 2021, radicación: 11001-03-25-000-2013-01223-00(3095-13), C.P. César Palomino Cortés;

Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de noviembre de 2021, radicación: 11001-03-26-000-2019-00001-00 (63.104), C.P. María Adriana Marín. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 27, sentencia del 1 de junio de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2021-05767-00, C.P. Rocío Araújo Oñate.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-00843-00 (REV) Recurrente: José Hernando Cardona Osorio Demandado: Nación - Ministerio de Educación y Departamento de Caldas Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 14 En la misma línea, el Consejo de Estado ha puntualizado que la alegación sobre el quebrantamiento del citado principio no admite el cuestionamiento a la valoración probatoria o a la actividad interpretativa efectuada por el juez, así como tampoco permite calificar el acierto de la decisión censurada o examinar la posible configuración de errores in iudicando45. 7.

Análisis del caso concreto En el sub lite, el recurrente plantea, en síntesis, que con la sentencia impugnada se desconoció su debido proceso, dado que se vulneró el principio de congruencia y se falló de manera citra petita46. Lo anterior, por cuanto, en lugar de acceder a la pretensión de reconocimiento de intereses moratorios por la tardanza en el pago del retroactivo, se ordenó una indexación que no fue solicitada y, además, no se atendió al período objeto de reclamación judicial que, según los hechos de la demanda, transcurrió desde 1997 -cuando se efectuó el traslado de planta de personal- hasta 2013 -cuando se realizó el pago mencionado-.

Esta Sala encuentra que, en el fallo cuestionado, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado explicó en qué consistió la descentralización de la educación en el país y el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo en el ente departamental demandado. Seguidamente, describió las figuras de la indexación y los intereses moratorios.

Indicó que la primera tiene un carácter compensatorio y opera en casos en los que existe una razón válida para la tardanza, mientras que la segunda ostenta un carácter sancionatorio y se abre paso cuando existe una norma que la regule expresamente y no media una causa que justifique la dilación en el pago. Precisó que, a pesar de sus diferencias, ambos mecanismos han sido diseñados para mitigar los efectos adversos generados con el cumplimiento tardío de obligaciones dinerarias, por lo que su compatibilidad no resulta admisible. 45 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Sexta Especial de Decisión, sentencia del 3 de mayo de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2022-00580-00, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio;

Sala Primera Especial de Decisión, sentencia del 27 de mayo de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2016-01822-00, C.P. María Adriana Marín; Sala Octava Especial de Decisión, sentencia del 31 de mayo de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2021-11310-00, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; Sala Especial de Decisión No. 27, sentencia del 8 de junio de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2021-07354-00, C.P. Rocío Araújo Oñate;

Sala Tercera Especial de Decisión, sentencia del 29 de junio de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2022-00721-00, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 46 “Conforme lo enseña la jurisprudencia, se está frente a una decisión Citra Petita, cuando el juez no resolvió sobre todas las pretensiones que se le presentaron en el escrito de la demanda”.

Página 14 de la subsanación de la demanda de revisión (índice No. 9 de Samai). Radicación: 11001-03-15-000-2022-00843-00 (REV) Recurrente: José Hernando Cardona Osorio Demandado: Nación - Ministerio de Educación y Departamento de Caldas Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 15 Al descender al caso concreto, el juzgador ad quem advirtió, a partir del contenido de los actos administrativos expedidos en el marco del proceso de homologación y nivelación salarial, que a favor del accionante se ordenó pagar la suma total del retroactivo correspondiente, la cual comprendía un monto concerniente a los servicios personales prestados y las contribuciones de nómina y otro monto por concepto de indexación y ajuste.

Con fundamento en lo anterior, estimó que, si bien el proceso de homologación se consolidó entre 1997 y 2009 y el pago del retroactivo se efectuó en 2013, lo cierto era que el debido agotamiento de las etapas de dicho proceso constituía una justificación razonable del retardo en el pago. Agregó que, como el monto correspondiente a la indexación se pagó, se conjuró la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo y, dado que no existía norma expresa que prescribiera intereses moratorios, no era procedente acceder a su reconocimiento.

De otro lado, en la sentencia controvertida esta Corporación precisó que la indexación ordenada por el a quo configuraba una decisión extra petita y no resultaba procedente, puesto que en la demanda lo pretendido fue el reconocimiento de los intereses moratorios del capital pagado por concepto de retroactivo, y no su indexación entre el acto administrativo de reconocimiento de la nivelación salarial y la fecha del pago efectivo, como lo estableció el tribunal de primera instancia. Sostuvo, además, que se encontraba probado que, a la fecha de expedición del referido acto administrativo, el ente departamental indexó las sumas adeudadas, con base en lo cual era válido concluir que sí existió una compensación efectiva por el retraso en el pago del retroactivo.

Adujo que, en contraste, la indexación dispuesta por el juez de primera instancia superaba los extremos temporales señalados en la demanda. Bajo ese entendimiento, como en este caso el actor no se encontraba en alguno de los supuestos excepcionales que habilitan al juez para proferir una decisión extra petita, y en vista de que ambas partes apelaron y el ad quem podía resolver sin Radicación: 11001-03-15-000-2022-00843-00 (REV) Recurrente: José Hernando Cardona Osorio Demandado: Nación - Ministerio de Educación y Departamento de Caldas Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 16 limitaciones, el Consejo de Estado revocó la sentencia de primer grado47 y denegó las pretensiones de la demanda48.

Pues bien, aunque es cierto que el desconocimiento del principio de congruencia es una hipótesis jurisprudencial que puede estructurar la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, la Sala advierte que la argumentación propuesta por el recurrente está orientada a reabrir el debate jurídico que se surtió en el proceso primigenio y propiciar una tercera instancia que no es de recibo en esta sede extraordinaria.

En efecto, se evidencia la manera en que la parte recurrente, a través de este mecanismo excepcional, pretende controvertir el razonamiento jurídico y probatorio que condujo al juez de segunda instancia a no encontrar procedente el reconocimiento de intereses moratorios por el retardo en el pago del retroactivo, en el lapso indicado en el escrito inicial.

De lo anterior dan cuenta las siguientes afirmaciones esbozadas en la demanda de revisión (se trascribe de forma literal): Al resolver de fondo el asunto, a través de la sentencia objeto de revisión, reconoce que el pago de la homologación, en efecto fue realizado de manera posterior al momento de su exigibilidad, pero de una manera totalmente diferente a la expuesta en la demanda; la autoridad judicial entendió que la reclamación de dichos intereses abarcó el interregno de un mes entre el 22 de marzo de 2013, cuando se reconoció y se ordenó el pago del consecuente retroactivo, y el mes de abril de 2013, cuando se efectuó el pago (…) (…) Sorpresivamente, el Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A, da por probado, sin estarlo que, el Estado no incurrió en mora dentro del periodo comprendido entre la Resolución 22 de marzo de 2013, y el mes de abril de 2013.

No existe dentro del plenario, elementos fácticos que hubiesen permitido llevar al juez a concluir, que la parte actora solicitaba el pago de una mora causada por un periodo de un mes (…) (…) mi representado(a) le manifestó al operador judicial, a través de éste apoderado, que tenía derecho a recibir su salario nivelado, desde el mismo momento que es trasferido de una planta a otra, y es por ese motivo, que al no 47 Al respecto, en la parte considerativa se realizó la siguiente precisión: “(…) la Subsección revocará en su integridad la sentencia de primera instancia que condenó al Ministerio de Educación al pago de una indexación a favor del libelista, dado que en la parte resolutiva no realizó pronunciamiento expreso sobre la pretensión del pago de los intereses moratorios y tampoco se indicó que se denegaban las demás súplicas de la demanda.

Por ende, se impone realizar orden expresa al respecto en esta instancia según el contenido de la sentencia que prevé el artículo 187 del CPACA, por cuanto se revocará en su totalidad la providencia apelada”. 48 También resolvió lo siguiente: “Declarar probadas las excepciones de ‘prescripción’ formulada por el Ministerio de Educación; ‘falta de legitimación en la causa por pasiva material’, ‘buena fe’ e ‘inexistencia de la obligación con fundamento en la ley’ propuestas por el Departamento de caldas, e; ‘inaplicabilidad de los intereses moratorios’ planteada por ambas entidades demandadas.

Así mismo, declarar infundada la excepción de ‘falta de legitimación en la causa por pasiva material’ presentada por el Ministerio de Educación Nacional”. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00843-00 (REV) Recurrente: José Hernando Cardona Osorio Demandado: Nación - Ministerio de Educación y Departamento de Caldas Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 17 pagarse oportunamente la obligación, el interés se causa desde el año de 1997, pero a la luz de lo resuelto por el juez, se nota que el proceso no se estudió acuciosamente, porque es inaceptable que la obligación de pagar sólo nace cuando se profiere la resolución que ordena el retroactivo.

(…) (…) tenemos que la decisión no se encuentra, dentro del margen de interpretación razonable, en consideración a que se trata de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) y claramente perjudicial para los intereses legítimos de quienes acuden a la administración de justicia, lo que genera que las decisiones Judiciales adoptadas estén por fuera del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable (…) (…) (…) no puede predicarse, como de manera incoherente lo hizo el juzgador, que la indexación y los intereses de mora, son cargas económicas que tienen la misma finalidad.

(…) El Consejo de Estado a través de la Sección Segunda, no resolvió las pretensiones de la demanda, es decir, desconoció el reconocimiento de la mora en que incurrió el Estado colombiano, y que se está reclamando en esta oportunidad, la cual ha sido probada dentro del plenario, con documentos idóneos, y demostrada con fechas y periodos de liquidación irrefutables (…) (…) Otra vez el fallador desconoce la norma rectora, que para efectos de mora la legislación colombiana contempla, es decir, el Código Civil colombiano, es decir que, arbitrariamente el Consejo de Estado, sección segunda - subsección b (sic), da por probado, sin estarlo, que en el presente asunto no se puede acudir a la regla general que trae el Código Civil colombiano, respecto a la procedencia y pago de intereses moratorios, declaración que no guarda coherencia frente al origen de las obligaciones y las sanciones que ha creado el legislador para el deudor incumplido (se destaca).

Como se puede apreciar, el extremo activo profundizó en los motivos de su desacuerdo con la forma en la que el ad quem abordó la configuración de la mora en el pago del retroactivo, la procedencia de los intereses moratorios, el momento desde el cual se entienden causados y la interpretación de las normas que gobiernan la materia, puntos que se relacionan directamente con los fundamentos de hecho y de derecho de la providencia cuestionada.

En esa dirección, el recurrente aseveró que “aquí lo que se busca, es la infirmación de la sentencia de 2da instancia, en aras de que se resuelva conforme a las normas aplicables al reconocimiento, pago y procedencia de intereses moratorios en el sistema jurídico colombiano” (se destaca). De otra parte, revisados los reparos expuestos por el señor Cardona Osorio en el recurso de apelación49, se observa que allí se insistió en que lo pedido en la 49 Folios 247 a 257 del cuaderno de apelación del proceso ordinario (índice No. 33 de Samai).

Radicación: 11001-03-15-000-2022-00843-00 (REV) Recurrente: José Hernando Cardona Osorio Demandado: Nación - Ministerio de Educación y Departamento de Caldas Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 18 demanda no fue la indexación, sino el reconocimiento de intereses moratorios en los términos consagrados en la normativa civil, desde que se realizó el traslado de planta de personal hasta el pago efectivo, alegato que, en esencia, se corresponde con lo manifestado por el actor en sede de revisión. Por lo demás, vale la pena resaltar que en el fallo de segundo grado objeto de revisión, en realidad, no se dispuso indexación alguna como lo dice el recurrente, puesto que en la mencionada decisión se revocó la sentencia de primera instancia50, en cuyo ordinal segundo se había reconocido oficiosamente la indexación51.

Así las cosas, la Sala estima que, en ejercicio de este mecanismo de impugnación, el demandante persiste en su inconformidad con el fallo cuestionado por resultar adverso a sus intereses, a la vez que propone un nuevo análisis jurídico y probatorio para controvertir el plasmado en tal providencia y obtener una decisión diferente. Además, es claro que, mediante la alegación de la supuesta violación del principio de congruencia, la intención del recurrente es conseguir la reapertura integral del debate que fue debidamente zanjado en el juicio ordinario, lo cual es ajeno a la naturaleza y la finalidad del recurso extraordinario de revisión. En todo caso, frente al supuesto desconocimiento del principio de congruencia, se constató que el juzgador ad quem sí decidió sobre los aspectos materia de controversia52, por cuanto se pronunció -aunque en un sentido distinto al pedido por 50 “Primero: Revocar la sentencia proferida el 21 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió el señor José Hernando Cardona Osorio contra la Nación, Ministerio de Educación y el Departamento de Caldas.

En su lugar, “Segundo: Denegar las pretensiones de la demanda”. Folio 332 del cuaderno de apelación del proceso ordinario (índice No. 33 de Samai). 51 “SEGUNDO: SE RECONOCE POR RAZONES DE EQUIDAD Y JUSTICIA, en favor de la parte demandante y a cargo de la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, la indexación del valor neto cancelado por concepto del retroactivo de homologación y nivelación salarial, desde el 1° de enero de 2011 hasta el 14 de abril de 2013, de conformidad y en los precisos términos señalados en la parte considerativa de esta sentencia. La indexación tendrá efectos fiscales a partir del 28 de julio de 2012, por prescripción trienal”.

Folio 238 del cuaderno de apelación del proceso ordinario (índice No. 33 de Samai). 52 En la audiencia celebrada el 21 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas consideró que el litigio se circunscribía a determinar lo siguiente: “¿Es procedente el reconocimiento de intereses moratorios sobre la liquidación del retroactivo por homologación salarial cancelado a la parte actora cuando, adicionalmente, en esa liquidación se le reconoció una indexación? En caso afirmativo, ¿Si el pago se hizo con posterioridad a la fecha en que se profirió la resolución de homologación, tiene derecho el actor a que se le reconozca indexación o intereses por ese lapso? ¿Están probados los límites temporales para efectos de calcular los intereses, esto es, la fecha en que se hizo el pago y la fecha en que se notificó la resolución de homologación? ¿Cuál es la entidad llamada a responder por el pago de los intereses o de la indexación más el ajuste que está reclamando la parte actora? (…) Por su pronunciamiento oral, esta decisión queda notificada en estrados” (folio 230 del cuaderno de apelación del proceso ordinario, índice No. 33 de Samai).

Asimismo, el Consejo de Estado planteó los problemas jurídicos que debían resolverse en segunda instancia en los siguientes términos: “1. ¿El señor José Hernando Cardona Osorio tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al Radicación: 11001-03-15-000-2022-00843-00 (REV) Recurrente: José Hernando Cardona Osorio Demandado: Nación - Ministerio de Educación y Departamento de Caldas Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 19 el actor- acerca de la discusión que se ventiló en el proceso ordinario, es decir, la procedencia del reconocimiento de intereses moratorios derivados del pago tardío del retroactivo producto de la homologación y nivelación salarial, en esta ocasión, para negarla con base en las consideraciones legales y jurisprudenciales desarrolladas en la providencia bajo examen.

Conviene poner de presente que el hecho de negar las pretensiones de la demanda no deviene automáticamente en un quebrantamiento del debido proceso53, toda vez que lo que se censura en los fallos minus petita o citra petita no es la resolución de fondo propiamente dicha -favorable o no a lo pedido-, sino la omisión de decidir sobre los asuntos que constituyeron el objeto del litigio54, supuesto que no se verificó en esta oportunidad, tal y como se desprende de lo explicado líneas atrás. En ese orden de ideas, habida cuenta de que la argumentación propuesta por la parte recurrente no se adecúa a la causal de revisión invocada y, en concreto, a la hipótesis consistente en desconocer el principio de congruencia de la sentencia, y dado que su vulneración no se aprecia en el caso concreto, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto. 8.

Costas Dado que en el presente asunto resultan aplicables las disposiciones procesales contenidas en la Ley 1437 de 2011, con las modificaciones introducidas por la Ley retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Departamento de Caldas? 2.

¿Era procedente emitir en este caso una decisión extra petita a fin de ordenar al Ministerio de Educación, reconocer la indexación sobre las sumas abonadas al demandante por concepto de nivelación salarial derivada del proceso de homologación referido?” (folio 327 del cuaderno de apelación del proceso ordinario, índice No. 33 de Samai). 53 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Octava Especial de Decisión, sentencia del 31 de mayo de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2022-00723-00, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; sentencia del 6 de junio de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2022- 00373-00, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 54 En sentencia T-714 del 17 de octubre de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), la Corte Constitucional afirmó lo siguiente en relación con el principio de congruencia: “El alcance que en esta jurisprudencia se le da al principio de congruencia implica que puede llegar a ser desconocido por: 1.

Resolver sobre elementos o puntos no comprendidos en la relación jurídico-procesal (extra petita); 2. Proveer más de lo que el demandante pide (ultra petita); y 3. Ser deficiente por dejar de proveer, positiva o negativamente, acerca de puntos integrantes de la demanda o sobre las excepciones que, además de aparecer probadas, hayan sido alegadas por el demandado cuando así lo exija la ley (citrapetita).

“Los anteriores supuestos se pueden evidenciar con relativa facilidad, comparando el contenido de fondo de la relación jurídico-procesal y lo resuelto por el juzgador en el respectivo fallo. Valga decir que en los primeros dos supuestos se da un exceso en el ejercicio jurisdiccional, mientras que en el último hay un defecto u omisión más conocido como fallo omiso o diminuto” (se destaca).

Este criterio fue aplicado en: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Octava Especial de Decisión, sentencia del 31 de mayo de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2021- 11310-00, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00843-00 (REV) Recurrente: José Hernando Cardona Osorio Demandado: Nación - Ministerio de Educación y Departamento de Caldas Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 20 2080 de 2021, existe norma especial55 que impone la condena en costas cuando el recurso extraordinario de revisión se declara infundado.

De este modo, como el recurso de revisión de la referencia se declarará infundado, en principio, sería procedente condenar en costas a la parte recurrente. No obstante lo anterior, la Sala considera que en este caso no hay lugar a condenar en costas al extremo recurrente, en la medida en que las entidades públicas contra las cuales se dirigió la impugnación extraordinaria no intervinieron en este trámite y no acreditaron haber constituido apoderado judicial56, de manera que no es posible inferir razonablemente que se ejerció la vigilancia del proceso de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en Sala Especial de Decisión No. 25, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor José Hernando Cardona Osorio en contra de la sentencia dictada el 3 de diciembre de 2020 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

SEGUNDO: ABSTENERSE de imponer condena en costas, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta decisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO 55 “Artículo 255. Sentencia (modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021). Vencido el período probatorio se dictará sentencia. “(…) “Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”. 56 En este caso se evidencia que, si bien se presentó contestación a la demanda de revisión “en representación del Ministerio de Educación Nacional” (índice No. 23 de Samai), lo cierto es que dicho escrito fue rechazado por extemporáneo (índice No. 25 de Samai) y, por tanto, no puede ser tenido en cuenta como una actuación procesal de cara a la imposición de una condena en costas a su favor, máxime cuando tal decisión no fue recurrida a pesar de haberse notificado en debida forma (índices Nos. 28 y 29 de Samai).

Además, se observa que el poder especial y los soportes correspondientes no fueron allegados al proceso con el escrito de oposición y tampoco de forma posterior. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00843-00 (REV) Recurrente: José Hernando Cardona Osorio Demandado: Nación - Ministerio de Educación y Departamento de Caldas Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 21 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE CÉSAR PALOMINO CORTÉS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Con aclaración de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: Esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. EZS-JPDC [EXPEDIENTE DIGITAL]