11001032500020230013700 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Solicitud de extensión de jurisprudencia Radicación: 11001-03-25-000-2023-00137-00 (1686-2023) Solicitante: Alicia Gamboa Convocada: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social AUTO QUE RECHAZA SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA Encontrándose el expediente de la referencia para continuar el trámite de la solicitud de extensión de jurisprudencia interpuesta por la señora Alicia Gamboa, este despacho considera necesario realizar control de legalidad con el propósito de sanear cualquier irregularidad presentada en el asunto.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de extensión de jurisprudencia 1. La señora Alicia Gamboa solicitó a la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá, D.C. (en adelante SDIS) que, de conformidad con el artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), se le extienda los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 20161.

En consecuencia, solicitó: i) el reconocimiento de una relación laboral encubierta como maestra de la SDIS entre el 27 de diciembre de 2012 y 22 de enero de 2023; ii) el pago de las sumas de dinero adeudadas por concepto de prestaciones sociales y demás emolumentos; iii) el pago de los aportes dejados de cotizar al fondo de pensiones; y iv) la actualización de las sumas reconocidas. 2.

Con el fin de fundamentar sus pretensiones, argumentó que, en la sentencia de unificación invocada, esta corporación reconoció que la naturaleza del servicio docente implica el factor subordinación, por lo que los «maestros contratistas» carecen de independencia técnica y administrativa. Este aspecto es relevante, pues, a juicio de la solicitante, su condición de maestra resulta evidente dado que así se estableció en el objeto de los contratos de prestación de servicios suscritos con la SDIS.

Además, señaló que estuvo supeditada a los lineamientos educativos e institucionales de la 1 Samai, índice 3. 2_DemandaWeb_Demanda-.pdf. págs. 23 a 34. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00137-00 (1686-2023) Solicitante: Alicia Gamboa Convocada: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 entidad y que sus obligaciones contractuales coinciden con lo previsto en el artículo 104 de la Ley 115 de 1994 (en adelante Ley General de Educación)2. 3.

La solicitante manifestó que, aunque en la sentencia referida la entonces demandante prestó sus servicios en una institución educativa del municipio de Ciénaga de Oro, ella desarrolló sus labores en los jardines infantiles del distrito de Bogotá, administrados por la SDIS. Para la señora Alicia Gamboa, esa aparente distinción no afecta la identidad fáctica de su caso con el de la sentencia de unificación de 2016, ya que la educación preescolar está regulada en la Ley General de Educación. Sin perjuicio de lo expuesto, aclaró que «la sentencia de unificación no hace distinción alguna entre la labor docente formal o no formal, y por el contrario se refiere a aquella ejercida en el marco de las instituciones oficiales o públicas». 4.

Agregado a lo anterior, la señora Alicia Gamboa adujo que cumplía con un horario laboral en la ejecución de sus funciones. Según la solicitante, lo anterior tiene sustento en que su jornada no finalizaba con la hora oficial de cierre del Jardín, sino únicamente cuando los padres de familia recogían al último niño bajo su cuidado. Además, precisó que recibía instrucciones tanto del supervisor contractual como del rector del jardín y del secretario de Educación Distrital, lo cual indicaba el sometimiento a una estructura jerárquica.

Finalmente, es importante destacar que, dentro de la solicitud, se enlistó una serie de pronunciamientos de esta Subsección, donde se extendieron los efectos de la sentencia invocada a «maestras contratistas» de la SDIS3. 5. Por medio de oficio del 30 de diciembre de 20224, la SDIS negó la solicitud de extensión de jurisprudencia. Para la entidad, no es posible acceder a las pretensiones de la solicitante porque: i) la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016 no estableció una regla en torno al factor subordinación; ii) esa decisión judicial no es aplicable, ya que la SDIS no presta servicios educativos; iii) no se 2 «ARTÍCULO 104.

EL EDUCADOR. El educador es el orientador en los establecimientos educativos, de un proceso de formación, enseñanza y aprendizaje de los educandos, acorde con las expectativas sociales, culturales, éticas y morales de la familia y la sociedad. […] Como factor fundamental del proceso educativo: […] a) Recibirá una capacitación y actualización profesional; […] b) No será discriminado por razón de sus creencias filosóficas, políticas o religiosas; […] c) Llevará a la práctica el Proyecto Educativo Institucional, y […] d) Mejorará permanentemente el proceso educativo mediante el aporte de ideas y sugerencias a través del Consejo Directivo, el Consejo Académico y las Juntas Educativas». 3 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto del 24 de junio de 2021. Radicado 11001-03-25-000-2020-00455-00 (1168-2020). M.P. César Palomino Cortés; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto del 24 de junio de 2021. Radicado 11001-03-25-000-2020-00502-00 (1216-2020).

M.P. César Palomino Cortés; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto del 8 de julio de 2021. Radicado 11001- 03-25-000-2020-00540-00 (1255-2020). M.P. César Palomino Cortés; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso- Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto del 9 de septiembre de 2021.

Radicado 11001-03-25-000- 2020-00512-00 (1227-2020). M.P. César Palomino Cortés; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso- Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto del 28 de octubre de 2021. Radicado 11001-03-25-000-2020- 00542-00 (1257-2020). M.P. César Palomino Cortés; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo.

Sección Segunda. Subsección B. Auto del 20 de enero de 2022. Radicado 11001-03-25-000-2020-00464-00 (1177- 2020). M.P. César Palomino Cortés; y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto del 20 de enero de 2022. Radicado 11001-03-25-000-2020-00476-00 (1189-2020). M.P. César Palomino Cortés. 4 Samai, índice 3. 3_DemandaWeb_Demanda-Pruebas.pdf. págs. 3 a 13.

Radicación: 11001-03-25-000-2023-00137-00 (1686-2023) Solicitante: Alicia Gamboa Convocada: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 demostró la ilegalidad de los contratos de prestación de servicios suscritos; y iv) existe una falta de identidad fáctica y jurídica con el caso analizado en la sentencia de unificación invocada.

Por consiguiente, la señora Alicia Gamboa allegó su solicitud ante esta corporación con argumentos similares a los inicialmente expuestos5. 1.2. Trámite procesal 6. Mediante auto del 25 de abril de 20246, este despacho admitió la solicitud de extensión de jurisprudencia y corrió traslado a la SDIS por un término de 30 días. Sin embargo, la entidad convocada interpuso incidente de nulidad por la indebida notificación del auto admisorio7, por lo que este despacho, a través de auto del 4 de agosto de 20258, declaró «la nulidad únicamente del trámite secretarial de notificación del auto admisorio de la solicitud de extensión de jurisprudencia permaneciendo incólumes las demás actuaciones».

En consecuencia, ordenó notificar a la SDIS en los canales digitales correctos e indicó que «[c]umplido lo anterior, ingres[ara] el expediente al despacho para continuar con el trámite». II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 7. El presente asunto es competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en los artículos 102 y 269 del CPACA, modificados por los artículos 17 y 77 de la Ley 2080 de 2021, y el artículo 14, numeral 3, del Acuerdo 080 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado. 2.2.

Problema jurídico 8. Con el propósito de realizar un control de legalidad sobre el asunto de la referencia, la presente providencia judicial deberá responder los siguientes problemas jurídicos: ¿Carece el juez de lo contencioso-administrativo de la facultad para dejar sin efectos autos proferidos dentro del trámite procesal, incluso si advierte que contravienen de manera manifiesta el ordenamiento jurídico? ¿La sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016 estableció una regla frente al elemento de la subordinación en las relaciones laborales encubiertas, que permite prescindir de una etapa probatoria? 5 Ibidem. 2_DemandaWeb_Demanda-.pdf. págs. 1 a 16. 6 Samai, índice 8. 7 Samai, índice 15. 17_MemorialWeb_Otro-NULIDADYCUMPLIMIEN.pdf. 8 Samai, índice 26.

En caso de que la respuesta a los problemas jurídicos sea negativa, este despacho dejará sin efectos las providencias judiciales que impulsaron el trámite del asunto de la referencia. En su lugar, rechazará de plano y por improcedente la solicitud de extensión de jurisprudencia interpuesta por la señora Alicia Gamboa. 2.3. Control de legalidad y teoría del antiprocesalismo 10.

Frente a la existencia de providencias ilegales, se ha discutido jurisprudencial y doctrinalmente la posibilidad de que el juez —por iniciativa propia— pueda dejarlas sin efectos con el propósito de que prevalezca el respeto por el ordenamiento jurídico y el principio de legalidad. Desde esta perspectiva, la teoría del antiprocesalismo9 reconoce de manera excepcional la facultad del juez para corregir sus propios errores, cuando estos generan efectos procesales adversos o comprometen la validez del trámite judicial.

Esta posibilidad implica que, incluso si una decisión ha adquirido ejecutoria formal, puede ser invalidada si contraviene de forma palmaria la ley. 11. El fundamento de esta doctrina se halla en la premisa según la cual «el auto ilegal no vincula al juez»10, pues la actuación irregular del operador judicial no puede vincularlo a que persista en el error.

En consecuencia, el yerro inicial, aunque no alcance a configurar una causal de nulidad procesal, tampoco puede constituirse en fuente de nuevos desaciertos. Así, la legalidad sustancial debe primar sobre la apariencia formal de validez, dado que el juez está llamado a declarar la verdad jurídica y a mantener la coherencia del proceso. 12.

En este sentido, la jurisprudencia ha sostenido que el juez puede y debe corregir providencias que presenten una ilegalidad evidente, ya que estas no constituyen ley del proceso, no hacen tránsito a cosa juzgada y no deben conservarse en el ordenamiento jurídico. Tolerar su permanencia equivaldría a legitimar un error que el propio juez está en capacidad de subsanar, incluso de oficio, con lo cual se 9 Sobre el particular, Edgardo Villamil Portilla explica que: «[s]e identifica como antiprocesalismo la posibilidad que se reconoce a los jueces para no ser consecuentes con sus errores, de modo que a pesar de la formal ejecutoria de las decisiones, el juez puede dejar sin valor ni efecto o apartarse de lo decidido para restablecer el imperio de la Ley.

Esta opción no puede ser arbitrariamente ejercida por el juez. Para que este pueda revocar extemporáneamente sus decisiones debe hallar que ellas contrarían abiertamente la Ley. Esta práctica ha sido reiterada en la Corte, en Tribunales y Juzgados. De alguna manera se identifica como cierto anticipo de la acción de tutela, pues en verdad lo que hace el juez es determinar un agravio severo a la ley para enmendar un yerro que sigue produciendo efectos procesales nocivos (…) || Sobre este particular la CSJ en Auto de la Sala de Casación Civil número 062 de 23 de mayo de 1988 con ponencia del Magistrado José Alejandro Bonivento Fernández: ( ) toda vez que la Corte no puede quedar obligada por su ejecutoria, pues los autos pronunciados con quebranto de normas legales no tienen fuerza de sentencia ni virtud para constreñirla a asumir una competencia de que carece, cometiendo así un nuevo error».

VILLAMIL PORTILLA, Edgardo. Teoría Constitucional del Proceso. Ediciones Doctrina y Ley. Bogotá, 1999. P. P 889-891. 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Auto del 31 de octubre de 2016. Expediente 40547. M.P. Danilo Rojas Betancourth. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00137-00 (1686-2023) Solicitante: Alicia Gamboa Convocada: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 evita la generación de nuevos errores o la necesidad de procesos adicionales para enmendar lo que puede resolverse en sede originaria. 13.

Sobre este particular, esta corporación ha manifestado que: En efecto, la premisa según la cual la providencia ilegal no vincula al juez se debe a que la actuación irregular del operador judicial en un proceso, no puede atarlo para que los siga cometiendo, pues el error inicial, no puede ser fuente de los subsiguientes, en cuanto a que debe tenerse en cuenta el principio de legalidad “porque el juez está llamado a declarar la verdad real”, de manera que la irregularidad continuada no da derecho.

En ese orden de ideas, las providencias que se enmarcan en la evidente o palmaria ilegalidad, no pueden constituir ley del proceso y no hacen tránsito a cosa juzgada ni deben mantenerse en el ordenamiento jurídico […]11. 14. Bajo estos supuestos, la teoría del antiprocesalismo se erige como una herramienta funcional y excepcional al servicio del principio de legalidad, al facultar al juez para invalidar decisiones ostensiblemente ilegales, incluso ejecutoriadas, preservando así la supremacía del derecho, la coherencia institucional y la confianza en la función jurisdiccional.

Esta facultad, sin embargo, debe aplicarse con criterios restrictivos y en casos de ilegalidad manifiesta, a fin de no desconocer el principio de preclusión ni afectar la seguridad jurídica. 2.4. Solicitud de extensión de jurisprudencia 15. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), las autoridades deberán extender la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros que acrediten tener los mismos supuestos fácticos y jurídicos que sirvieron de sustento para la expedición de una providencia de unificación cuya extensión se pretende, siempre que se cumplan los requisitos previstos en la ley:

ARTÍCULO 102. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES. […] Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. […].

Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo.

Sección Tercera. Subsección A. Auto del 1 de abril de 2024. Radicado 11001-03-26-000-2020-00087-00 (66135). M.P. María Adriana Marín. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00137-00 (1686-2023) Solicitante: Alicia Gamboa Convocada: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado.

En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código […] (negrillas fuera del texto). 16. Para tal efecto, el inciso segundo del citado artículo estableció los requisitos generales de la petición que el interesado debe presentar ante la autoridad administrativa para su trámite: • Justificación fundada que evidencie la identidad en el mismo contexto de hecho y de derecho entre la situación del solicitante y la del demandante al que se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. • Las pruebas que tenga en su poder, que permitan corroborar la relación descrita. • La referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor. 17.

En relación con el procedimiento que debe observarse respecto de las solicitudes de extensión de jurisprudencia ante esta corporación, el artículo 269 del CPACA establece los requisitos mínimos que se deben cumplir con tal propósito, en los siguientes términos:

ARTÍCULO 269. PROCEDIMIENTO PARA LA EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este código, el interesado, a través de apoderado, podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado en el que evidencie que se encuentra en similar situación de hecho y de derecho del demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.

Al escrito deberá acompañar copia de la actuación surtida ante la autoridad competente y manifestar, bajo la gravedad del juramento, que se entenderá prestado con la sola presentación de la solicitud, que no ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende.

Si el escrito no cumple los requisitos, se inadmitirá para que se corrija dentro del término de los diez (10) días siguientes. En caso de no hacerlo, se rechazará la solicitud de extensión. La petición de extensión se rechazará de plano por el ponente cuando: 1. El peticionario ya hubiere acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende en la solicitud de extensión. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00137-00 (1686-2023) Solicitante: Alicia Gamboa Convocada: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2.

Se haya presentado extemporáneamente. 3. Se pida extender una sentencia que no sea de unificación. 4. La sentencia de unificación invocada no sea de aquellas que reconocen un derecho. 5. Haya operado la caducidad del medio de control procedente o la prescripción total del derecho reclamado. 6. Se establezca que no procede la extensión solicitada por no existir o no estar acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada.

De cumplir con los requisitos se admitirá la solicitud y del escrito se dará traslado a la entidad frente a la cual se solicita la extensión y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por el término común de treinta (30) días, para que aporten las pruebas que consideren pertinentes. La entidad convocada y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrán oponerse a la extensión, por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este Código.

Vencido el término de traslado referido anteriormente, las partes y el Ministerio Público podrán presentar por escrito sus alegaciones en el término común de diez (10) días, sin necesidad de auto que lo ordene. Dentro de los treinta (30) días siguientes al vencimiento del término anterior, se decidirá la petición. Si la solicitud se estima procedente, la Sala ordenará por escrito la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar.

Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo extendido […] (negrillas fuera del texto). 18. Finalmente, en cuanto a la oportunidad para solicitar la extensión de jurisprudencia, la Sala ha sostenido que este trámite se compone de dos etapas. La primera se adelanta en sede administrativa, conforme a lo dispuesto en el artículo 102 del CPACA, modificado por el artículo 17 de la Ley 2080 de 2021.

La segunda etapa tiene lugar ante esta corporación, en su calidad de tribunal supremo de lo contencioso-administrativo, una vez la administración haya negado la solicitud o haya guardado silencio frente a ella, de acuerdo con lo previsto en el artículo 269 ibidem, modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021. 19. Ahora bien, en relación con el término de treinta (30) días con que cuenta la administración para responder la solicitud formulada con base en el artículo 102 del CPACA, esta corporación ha sostenido que su contabilización debe considerar lo dispuesto en el artículo 614 del Código General del Proceso (en adelante CGP).

Esta disposición establece que las entidades públicas deben solicitar concepto previo a la ANDJ para resolver las peticiones de extensión de jurisprudencia12. 12 «6. [E]stima la Subsección que los términos de que tratan los artículos citados, deben contarse de la siguiente forma: Presentación de la solicitud > Recibida la solicitud de extensión de jurisprudencia, la autoridad deberá, de Radicación: 11001-03-25-000-2023-00137-00 (1686-2023) Solicitante: Alicia Gamboa Convocada: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 20.

Al respecto, la norma señala que:

ARTÍCULO 614. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA. Con el objeto de resolver las peticiones de extensión de la jurisprudencia a que se refieren los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, las entidades públicas deberán solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En el término de diez (10) días, la Agencia informará a la entidad pública respectiva, su intención de rendir concepto.

La emisión del concepto por parte de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se deberá producir en un término máximo de veinte (20) días. El término a que se refiere el inciso 4° del numeral 3 del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, empezará a correr al día siguiente de recibido el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del vencimiento del término a que se refiere el inciso anterior, lo que ocurra primero. 21.

Así, radicada la solicitud de extensión de jurisprudencia, la entidad cuenta con diez (10) días para solicitar el concepto previo a la ANDJ, la cual dispone de veinte (20) días para rendirlo, y una vez transcurrido este plazo, comenzará a contarse el término de treinta (30) días previsto en el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 17 de la Ley 2080 de 2021, para que la administración emita respuesta a la solicitud. 22.

De otra parte, el término de treinta (30) días con que cuenta el solicitante para acudir a esta corporación debe computarse de la siguiente manera: (i) si la autoridad requerida no se pronuncia dentro de la oportunidad prevista en el artículo 102 del CPACA, en concordancia con el artículo 614 del CGP, dicho término debe contarse a partir del día siguiente al vencimiento del plazo con que disponía la administración para resolver la solicitud; y (ii) si la solicitud es resuelta y notificada dentro del término legal, el plazo para acudir a esta corporación se contará desde el día siguiente a la notificación del acto administrativo que la resuelve. 2.5.

Caso concreto 23. La señora Alicia Gamboa interpuso solicitud de extensión de jurisprudencia ante esta corporación con el fin de que se ordene a la SDIS que le extienda los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016. Sin manera inmediata, solicitar a la ANDJE concepto previo sobre la procedencia de la solicitud>.

La ANDJE tendrá 10 días para informar si emitirá concepto o no > luego, se contarán 20 días adicionales en los cuales, la ANDJE deberá emitir su concepto sobre la procedencia de la extensión de jurisprudencia, > pasados los 20 días, iniciará el término de 30 días con que cuenta la autoridad requerida para decidir sobre la extensión de los efectos de la sentencia de unificación solicitada por la parte interesada > finalizado dicho término, en caso de que se haya negado total o parcialmente la extensión de efectos, o la autoridad no se haya pronunciado respecto a la petición, la parte tendrá 30 días, contados a partir del día siguiente, para acudir ante el Consejo de Estado con el fin de obtener la extensión de los efectos jurisprudenciales».

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 21 de junio de 2018. Radicación 11001-03-25-000-2015-00890-00 (3341-15). M.P. William Hernández Gómez. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00137-00 (1686-2023) Solicitante: Alicia Gamboa Convocada: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 embargo, es necesario aplicar la teoría del antiprocesalismo y revisar de oficio las providencias judiciales que impulsaron el trámite procesal de la referencia. Concretamente, se advierte que, respecto de una parte de los periodos aludidos, no existe similitud entre la situación de la peticionaria y el de la sentencia invocada; mientras que, en relación con los otros lapsos, no hay una regla sobre el factor subordinación que permita extender la existencia de una relación laboral encubierta. 24.

La sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016 abordó el caso de la señora Lucinda María Cordero Causil, quien prestó sus servicios como maestra en el municipio de Ciénaga de Oro. Por tal razón, la mencionada providencia judicial destinó un acápite sobre las relaciones laborales encubiertas en el contexto de la labor docente.

Al respecto, apuntó que la prestación de los servicios educativos no es independiente, por lo que ese tipo de labores se dan «de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación». En ese sentido, esta Sección concluyó que: de acuerdo con los derroteros trazados por ambas subsecciones, dirá la Sala que la vinculación de docentes bajo la modalidad de prestación de servicios, no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación, en razón a que al igual que los docentes – empleados públicos (i) se someten permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio de sus funciones, (ii) cumplen órdenes por parte de sus superiores jerárquicos y (iii) desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajen, motivo por el cual en virtud de los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades e igualdad, los docentes- contratistas merecen una protección especial por parte del Estado (negrillas fuera del texto). 25.

Por su parte, este despacho apunta que, contrario a lo expuesto en la solicitud de extensión de jurisprudencia, la señora Alicia Gamboa únicamente prestó sus servicios como maestra durante una parte del periodo respecto del cual solicita que se le extiendan los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, tal como se observa a continuación: Objeto contractual Contratos de prestación de servicios suscritos Periodos en los que se desarrolló el objeto contractual Prestar servicios como maestra. 2015-2494, 2014-7981, 2013-7850, 2013-2152 y 2012-6502.

Entre el 8 de enero de 2013 y 30 de enero de 2016. Prestar servicios como auxiliar pedagógica. 2018-1195, 2017-3168 y 2016-3414. Entre el 11 de febrero de 2016 y 30 de enero de 2019. Prestar servicios para la atención integral a la primera infancia. 2020-5722 y 2019-4148. Entre el 27 de maro de 2019 y 18 de marzo de 2021. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00137-00 (1686-2023) Solicitante: Alicia Gamboa Convocada: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Prestar servicios de apoyo a la gestión. 2022-1930, 2021-9310 y 2021-3499.

Entre el 7 de abril de 2021 y 21 de diciembre de 2022. 26. Durante la mayor parte del tiempo en la SDIS, la señora Alicia Gamboa prestó sus servicios como auxiliar pedagógica, «para la atención integral a la primera infancia» o de «apoyo a la gestión». Por ende, respecto a esos lapsos, no existe similitud fáctica con el caso analizado en la sentencia de unificación invocada, toda vez que esas labores no corresponden a lo previsto en la Ley General de Educación, ni encuadran dentro de la definición de «profesión docente» estipulada en el artículo 2 del Decreto 2277 de 197913.

De hecho, la falta de similitud expuesta se refuerza al analizar las cláusulas contractuales de esos periodos, pues no es posible denotar a simple vista funciones propias de la docencia. 27. Por más que las reglas jurisprudenciales plasmadas en el decisum de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016 puedan ser aplicables a la situación de la señora Alicia Gamboa, eso no implica que exista una identidad fáctica con la situación resuelta en esa decisión judicial.

Concretamente, el artículo 269 del CPACA exige acreditar la similitud entre la situación planteada por la solicitante y la analizada en la sentencia invocada. En consecuencia, no basta con la mera posibilidad de aplicar las reglas de unificación al caso concreto, ya que se requiere una coincidencia entre ambos supuestos de hecho para que proceda el mecanismo de extensión de jurisprudencia. 28.

En otras palabras, en ejercicio de su libertad de configuración normativa, el legislador consideró necesario exigir una similitud entre los supuestos de hecho abordados en la sentencia de unificación invocada y los descritos en la solicitud de extensión de jurisprudencia. Esto se debe a que, si bien las reglas de unificación pueden adoptar la forma de cláusulas abiertas, susceptibles de ser aplicadas incluso a situaciones que no comparten una identidad fáctica, el legislador optó por restringir este mecanismo dada su naturaleza sumaria.

Sobre el particular, la Subsección A de esta Sección ha sostenido: En este punto es relevante destacar la naturaleza excepcional que reviste el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, en el cual, según su desarrollo normativo, cuenta únicamente con una etapa de inadmisión, un traslado inicial –para que las partes aporten las pruebas que estimen procedentes–, un término para presentar alegatos y, finalmente, la decisión sobre la petición. 13 «ARTÍCULO 2.

PROFESIÓN DOCENTE. Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores. […] Se entiende por profesión decente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto. Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los Términos que determine el reglamento ejecutivo».

Radicación: 11001-03-25-000-2023-00137-00 (1686-2023) Solicitante: Alicia Gamboa Convocada: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Precisamente por el carácter de trámite especial y bajo el entendido de la claridad no sólo con respecto a los elementos normativos, sino fácticos que propone la parte solicitante de la extensión, en este escenario judicial no se consagró una etapa de pruebas, por cuanto el escrito razonado junto con los anexos del que habla el artículo 269 del CPACA, debe ser de tal certidumbre, que el despacho judicial únicamente puede extender o no, el fallo de unificación al caso concreto (negrillas fuera del texto)14. 29.

Lo anterior no desconoce la fuerza vinculante de las sentencias de unificación, las cuales constituyen precedente judicial para todas las autoridades de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo15. Sin embargo, el mecanismo en mención responde a un trámite excepcional, que permite reproducir de manera expedita los efectos de las sentencias de unificación, siempre que se acredite una similitud sustancial entre los supuestos de hecho.

De ahí que no baste con invocar las reglas de unificación, ni afirmar una somera afinidad entre los hechos de un caso con el otro, ya que resulta indispensable que el solicitante demuestre con claridad ese aspecto desde la solicitud inicial y sin que se requiera de una etapa probatoria. 30. En ese sentido, este despacho no puede descartar que, aunque en los contratos de prestación de servicios se estipuló que la señora Alicia Gamboa desempeñaba funciones como auxiliar pedagógica, «para la atención integral a la primera infancia» o de «apoyo a la gestión», todas ellas para la SDIS, en la práctica haya podido realizar actividades propias de la profesión docente.

Empero, como se explicó anteriormente, la naturaleza misma del mecanismo de extensión de jurisprudencia impide adelantar un debate probatorio orientado a establecer la identidad fáctica entre la situación de la solicitante y la analizada en la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016. 31. Ahora bien, por lo menos en su periodo inicial, la solicitante sí prestó sus servicios como maestra para la SDIS.

Aun así, la sentencia de unificación CE-SUJ2- 005-16 del 25 de agosto de 2016 no fijó una regla jurisprudencial relacionada con el elemento de la subordinación en las relaciones laborales encubiertas. Al respecto, la Subsección A de esta Sección ha explicado que: la sentencia invocada […] no fijó las reglas concernientes a los elementos que deben tenerse en cuenta para declarar la existencia de la relación laboral en el caso de los docentes, sino que, por el contrario, se ocupó de sentar las bases sobre la aplicación del fenómeno de la prescripción extintiva y de 14 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 10 de mayo de 2023. Radicado 11001-03-25-000-2023-00133-00. M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 15 Al respecto, se ha señalado que «el fin de las sentencias de unificación es garantizar una aplicación uniforme e igualitaria del derecho y, por ende, las decisiones deben ajustarse a los estrictos términos señalados en el precedente unificado, habida cuenta de que solo de esa forma se garantiza la seguridad jurídica, principio que, a su vez, implica una garantía de certeza».

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 18 de noviembre de 2021. Radicado 11001-03-15-000-2021-06526-00(AC). M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00137-00 (1686-2023) Solicitante: Alicia Gamboa Convocada: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 la exoneración del requisito de procedibilidad de la conciliación en los procesos de la aludida naturaleza (negrillas fuera del texto)16. 32.

Esa consideración se deriva de la simple lectura de las reglas de unificación establecidas en la sentencia invocada, pues únicamente se determinó lo siguiente: 1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;

(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;

(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2.° Unifícase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación. 33.

Como se puede observar, esta Sección nunca fijó reglas jurisprudenciales que eximan de probar la existencia del elemento subordinación en la labor docente17. Por el contrario, dadas las particularidades en este tipo de casos, se ha considerado que cada situación es distinta, por lo que debe someterse a un análisis probatorio 16 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 10 de mayo de 2023. Radicado 11001-03-25-000-2023-00133-00 (1664-2023). M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 9 de diciembre de 2021. Radicado 11001-03-25-000-2021-00775-00 (4463-2021).

M.P. William Hernández Gómez Radicación: 11001-03-25-000-2023-00137-00 (1686-2023) Solicitante: Alicia Gamboa Convocada: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 exhaustivo que permita determinar el eventual reconocimiento de una relación laboral encubierta18. 34.

Aunque la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016 refiere a las relaciones laborales encubiertas en la profesión docente, no significa que, en el caso de la solicitante, concurran por sí solos los elementos que permiten acreditar una relación de esa naturaleza. Tan es así que las consideraciones según las cuales la labor docente carece de independencia técnica y administrativa, no son suficientes para acceder a las pretensiones de la solicitante.

Esto se debe a que el alcance de esas afirmaciones no releva a la señora Alicia Gamboa de su obligación de probar el elemento subordinación19, máxime cuando dicho aspecto no hace parte de la ratio decidendi de la providencia judicial. 35. Agregado a lo anterior, es cierto que esta Subsección profirió una serie de decisiones en las que extendió los efectos de la sentencia de unificación invocada a quienes prestaron sus servicios como maestras en la SDIS20.

Sin embargo, esa línea jurisprudencial nunca fue unánime, pues un criterio disidente estimaba, entre otras razones, que la sentencia invocada «no fijó reglas concernientes a los elementos que se deben tener en cuenta para declarar la existencia de la relación laboral en materia de docentes»21. 36. Igualmente, vale la pena señalar que la Subsección A de esta Sección ha sostenido este mismo criterio, por lo que ha rechazado este tipo de solicitudes a través de decisiones adoptadas en sala unitaria22. 37.

Lo anterior se explica en el hecho de que las decisiones colegiadas reflejan la posición de los magistrados que integran una sala de decisión, de modo que una nueva composición puede generar variaciones en el criterio decisorio. En ese sentido, una 18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 11 de abril de 2019.

Radicado 11001-03-25-000-2017-00050-00 (0203-2017). M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; en criterio reiterado en: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 3 de marzo de 2022. Radicado 11001-03-25-000-2021-00774-00 (4459-2021). M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 19 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 10 de agosto de 2023. Radicado 11001-03-25-000-2021-00754-00 (4273-2021). M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 20 Al respecto, ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto del 20 de enero de 2022. Radicado 11001-03-25-000-2020-00476-00.

M.P. César Palomino Cortés, entre otros. 21 Salvamento de voto de la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez. Auto del 20 de enero de 2022. Radicado 11001- 03-25-000-2020-00476-00. M.P. César Palomino Cortés. 22 Sobre el particular, ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 8 de junio de 2023.

Radicado 11001 03 25 000 2023 00176 00 (2151-2023). M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 10 de mayo de 2023. Radicado 11001-03-25-000-2023-00119-00 (1505-2023). M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo.

Sección Segunda. Subsección A. Auto del 10 de agosto de 2023. Radicado 11001 03 25 000 2023 00134 00 (1665-2023). M.P. Gabriel Valbuena Hernández; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 2 de febrero de 2022. Radicado 11001-03-25-000-2022-00198-00 (0334-2022). M.P. William Hernández Gómez;

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 19 de junio de 2024. Radicado 11001-03-25-000-2024-00157-00 (2702-2024). M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez, entre otros pronunciamientos. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00137-00 (1686-2023) Solicitante: Alicia Gamboa Convocada: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 postura que anteriormente era disidente puede llegar a convertirse en mayoritaria, como resultado de un nuevo análisis de los argumentos expuestos durante el trámite del presente mecanismo.

Por consiguiente, la línea jurisprudencial señalada por la solicitante no condiciona la decisión que debe adoptarse en esta oportunidad. Al no existir una única postura, este despacho puede apartarse del criterio adoptado en esos primeros pronunciamientos, pues cuenta con fundamentos jurídicos que lo respaldan. 38. A partir de lo anterior, y en aplicación de la teoría del antiprocesalismo, se dejarán sin efectos los autos del 25 de abril de 2024 y 4 de agosto de 2025, que impulsaron el trámite de la solicitud de la referencia. En su lugar, este despacho: i) rechazará de plano la solicitud respecto de los periodos en los que la señora Alicia Gamboa prestó sus servicios como auxiliar pedagógica, de «apoyo a la gestión» y «para la atención integral a la primera infancia», al configurarse la causal 6 del inciso 4 del artículo 269 del CPACA23; y ii) rechazará por improcedente la solicitud frente a los demás periodos, por cuanto se invocó una regla de unificación inexistente sobre el factor subordinación en las relaciones laborales encubiertas. 39.

Finalmente, en aras de salvaguardar el derecho que le pueda asistir a la peticionaria de acudir a la administración de justicia, es importante aclarar que el lapso comprendido entre la radicación de la solicitud de extensión de jurisprudencia y la ejecutoria de esta decisión no podrá tenerse en cuenta para la configuración de los fenómenos de prescripción y caducidad24. 2.6.

Costas 40. Si bien el inciso final del artículo 269 del CPACA establece que el Consejo de Estado condenará en costas siempre que la solicitud de extensión de jurisprudencia sea manifiestamente improcedente, este despacho estima que en el caso particular, pese a que se rechazará la solicitud de extensión de jurisprudencia, no se considera manifiestamente improcedente en tanto que la parte solicitante, a través de su escrito, expuso en forma pormenorizada las razones de hecho y de derecho que a su juicio le permitían perseguir los efectos de la sentencia invocada, además de que aportó el material documental que estimó relevante para apoyar sus afirmaciones.

En consecuencia, no habrá lugar a condenar en costas. Por las razones expuestas, este despacho 23 «ARTÍCULO 269. PROCEDIMIENTO PARA LA EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS. […] La petición de extensión se rechazará de plano por el ponente cuando: […] 6. Se establezca que no procede la extensión solicitada por no existir o no estar acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada […]» (negrillas fuera del texto). 24 Sobre el particular, ver: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 24 de abril de 2025. Radicado 11001-03-25-000-2020-00735-00 (2162-2020). M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00137-00 (1686-2023) Solicitante: Alicia Gamboa Convocada: Bogotá, D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15

RESUELVE

PRIMERO: DEJAR SIN EFECTOS los autos del 25 de abril de 2024 y 4 de agosto de 2025, que impulsaron el trámite de la solicitud de extensión de jurisprudencia interpuesta por la señora Alicia Gamboa, por las razones expuestas en la presente providencia.

SEGUNDO: RECHAZAR DE PLANO la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora Alicia Gamboa respecto de los periodos en los que prestó sus servicios como auxiliar pedagógica, de «apoyo a la gestión» y «para la atención integral a la primera infancia», por configurarse la causal 6 del inciso 4 del artículo 269 del CPACA.

TERCERO: RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora Alicia Gamboa frente a los demás periodos aludidos, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.

CUARTO: Para todos los efectos legales, el lapso comprendido entre la radicación de la solicitud de extensión de la jurisprudencia de la referencia y la ejecutoria de esta decisión no podrá tenerse en cuenta para la configuración de los fenómenos de prescripción y caducidad.

QUINTO: En firme esta decisión, ARCHIVAR el presente asunto previas las anotaciones en el Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx CFGR/HDGM