Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2024-00578-00 (6651-2024) Demandantes: Juliana Vélez Lopera y otros1 Demandados: Comisión Nacional del Servicio Civil y otros2 Tema: Auto que resuelve solicitud de medida cautelar de suspensión provisional.

Decisión: Se niega la petición de suspensión provisional de los actos acusados porque ninguno de los planteamientos formulados por la parte demandante permite evidenciar en esta etapa procesal que se desconoció las normas que se invocan como infringidas. El Despacho decide la medida cautelar de suspensión provisional de los Acuerdos 135 del 21 de diciembre de 2023 y 97 del 5 de junio de 2024, expedidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil (en adelante CNSC).

I. Antecedentes Hechos 1. Mediante el Acuerdo 135 del 21 de diciembre de 2023 se convocó y se fijaron las reglas del proceso de selección núm. 2575 de 2023 (Antioquia 3), con el objeto de proveer empleos en vacancia definitiva de la planta de personal del Área Metropolitana del Valle de Aburrá (en adelante AMVA). 2. Los demandantes sostienen que, en junio de 2023, previo a la publicación de la convocatoria, el AMVA modificó su planta de personal y el manual específico de funciones y competencias laborales.

Alegan que los cambios realizados no se vieron reflejados en la convocatoria porque para esa fecha la entidad ya había alimentado la plataforma del SIMO con la información de la planta de personal y manual de funciones. 3. Mediante el Acuerdo 97 del 5 de junio de 2024 se modificó la oferta pública de empleos de carrera (en adelante OPEC) de la convocatoria en cuestión para cambiar la modalidad de un empleo de la modalidad abierto a la modalidad ascenso y se aumentó el número de vacantes.

La solicitud de medida cautelar 4. En criterio de la parte demandante los actos acusados desconocieron las siguientes disposiciones: 1 Marcela Arboleda Acevedo y Juan Sebastián Gómez Arias. 2 Área Metropolitana del Valle de Aburrá y Departamento Administrativo de la Función Pública. Radicado: 11001-03-25-000-2024-00578-00 (6651-2024) Demandantes: Juliana Vélez Lopera y otros Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 5.

El artículo 2.2.6.34 del Decreto 1083 de 20153 ante la ausencia de una planeación conjunta entre la CNSC y el AMVA. Afirman que, en junio de 2023, el AMVA modificó su planta de personal y el manual específico de funciones y competencias laborales sin que dicha reforma se hubiera visto reflejada en la convocatoria. 6. El artículo 31 de la Ley 909 de 20044 dado que los actos demandados carecen de la firma del director del AMVA, autoridad que debía suscribirlos junto con la CNSC. 7.

El artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto5 porque los actos acusados fueron expedidos sin contar con el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal (en adelante CDP) necesario para respaldar la financiación del concurso. En este sentido alegan que, si bien inicialmente se había previsto la financiación del concurso, no se expidieron los certificados correspondientes para cada una de las vigencias fiscales posteriores a la convocatoria. 8.

El artículo 2.2.6.29 del Decreto 1083 de 20156 porque las OPEC utilizadas en la convocatoria no reflejaban la modificación de la planta de personal adoptada 3 ARTÍCULO 2.2.6.34. Registro de los empleos vacantes de manera definitiva. Los jefes de personal o quienes hagan sus veces en las entidades pertenecientes a los sistemas general de carrera y especifico o especial de origen legal vigilados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, deberán reportar los empleos vacantes de manera definitiva, en el aplicativo Oferta Pública de Empleos de Carrera - OPEC de la Comisión Nacional del Servicio Civil, con la periodicidad y lineamientos que esta establezca.

Las entidades deben participar con la Comisión Nacional de Servicio Civil en el proceso de planeación conjunta y armónica del concurso de méritos. La convocatoria deberá ser firmada por la Comisión Nacional de Servicio Civil y por el jefe de la entidad pública respectiva. Previo al inicio de la planeación del concurso la entidad deberá tener actualizado su manual de funciones y competencias laborales y definir los ejes temáticos.

En la asignación de las cuotas sectoriales las dependencias encargadas del manejo del presupuesto en los entes territoriales deberán apropiar el monto de los recursos destinados para adelantar los concursos de méritos. Teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 110 del Estatuto Orgánico de Presupuesto - EOP y el techo del Marco de Gasto de Mediano Plazo, las entidades del nivel nacional deberán priorizar el gasto para adelantar los concursos de méritos.

Igualmente, los cargos que se sometan a concurso deberán contar con el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal, de acuerdo con lo establecido en el EOP. (Negrillas del Despacho). 4 ARTÍCULO 31. Etapas del proceso de selección o concurso. El proceso de selección comprende: 1.Convocatoria. La convocatoria, que deberá ser suscrita por la Comisión Nacional del Servicio Civil, el Jefe de la entidad u organismo, es norma reguladora de todo concurso y obliga tanto a la administración, como a las entidades contratadas para la realización del concurso y a los participantes.

(…) 5 ARTÍCULO 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin.

En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Confis o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados.

Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación, que impliquen incremento en los costos actuales, será requisito esencial y previo la obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la dirección general del presupuesto nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones.

Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones. 6 ARTÍCULO 2.2.6.29. Derechos del empleado en periodo de prueba. El empleado que se encuentre en período de prueba tiene derecho a permanecer en el cargo por el término de éste, a menos que incurra en falta disciplinaria o causa legal que ocasione su retiro.

Durante este período no se le podrá Radicado: 11001-03-25-000-2024-00578-00 (6651-2024) Demandantes: Juliana Vélez Lopera y otros Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 en junio de 2023. Esta situación generó que los concursantes se inscribieran a empleos con funciones descritas en la convocatoria que no coinciden con las funciones reales de los cargos. 9.

Finalmente, sostuvieron que los acuerdos deben suspenderse porque la convocatoria se apoya en una planta de personal cuya legalidad se discute en otro proceso judicial, actualmente en curso. A su juicio, continuar con el concurso mientras está pendiente la definición de la legalidad de la planta conllevaría el riesgo de consolidar situaciones jurídicas contrarias al ordenamiento, pues podrían conformarse listas de elegibles y efectuarse nombramientos sobre cargos cuya existencia está cuestionada.

Los pronunciamientos sobre la solicitud de medida cautelar 10. La CNSC se opuso a la solicitud de medida cautelar porque los actos demandados fueron el resultado de una planeación conjunta con el AMVA y que las OPEC fueron registradas y certificadas en el SIMO por el representante legal y el jefe de personal de la entidad administrativa.

Por lo tanto, considera que no se desconoció el deber de planeación establecido en el artículo 2.2.6.34 del Decreto 1083 de 2015. A su vez, sostuvo que los acuerdos cuestionados son actos expedidos en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, por lo que no deben ser ratificados o suscritos por el director de la entidad oferente 11.

En relación con el desconocimiento del Estatuto Orgánico del Presupuesto, la CNSC indicó que el concurso cuenta con el respaldo presupuestal suficiente, pues se financia con los derechos de participación pagados por los aspirantes, lo que asegura los recursos necesarios para su ejecución. 12. La CNSC sostuvo que no existe prueba de que los cargos ofertados y las funciones asignadas difieran de las previstas en la planta de personal.

Explicó que el Acuerdo 97 de 2024 actualizó las OPEC antes del cierre de inscripciones, con lo cual se garantizó que los aspirantes concursaran con la información vigente. 13. Finalmente, señaló que los actos se presumen legales mientras no exista pronunciamiento judicial que los anule, de modo que la sola existencia de otro proceso no impide la realización del concurso. 14.

El AMVA sostuvo que la reforma que realizó a su planta de personal fue integrada en el Acuerdo 97 de 2024, el cual modificó la convocatoria para ajustarla a los cambios realizados por la entidad. Indicó que no era necesario que su director suscribiera los actos acusados porque la competencia para expedir los acuerdos está radicada exclusivamente en la CNSC. 15.

Sostuvo que la eventual ausencia de certificaciones en algunas vigencias no invalida la convocatoria, ya que los recursos del concurso están garantizados con ingresos propios y no existe riesgo de desfinanciación. efectuar ningún movimiento dentro de la planta de personal que implique el ejercicio de funciones distintas a las indicadas en la convocatoria que sirvió de base para su nombramiento o ascenso.

Radicado: 11001-03-25-000-2024-00578-00 (6651-2024) Demandantes: Juliana Vélez Lopera y otros Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 16. Manifestó que la modificación que realizó al manual de funciones no generó las inconsistencias señaladas por la parte demandante, pues las funciones y requisitos de los cargos ofertados permanecieron acordes con la convocatoria, de manera que los nombramientos derivados del concurso respetaran los derechos de quienes resulten elegidos en periodo de prueba. 17.

Adujo que los actos en los que estableció la estructura de su planta de personal y el manual de funciones se encuentran vigentes, por lo que es válido que la convocatoria se adelante teniendo en cuenta esos actos, en tanto no haya decisión judicial que los retire del ordenamiento jurídico. 18. El DAFP indicó que los acuerdos demandados corresponden a actos de trámite que no afectan derechos subjetivos, por lo que no pueden suspenderse cautelarmente.

En todo caso sostuvo que el certificado de CDP es un requisito de ejecución del acto, pero no es una condición de validez de la convocatoria, por lo que su eventual ausencia no puede erigirse en fundamento suficiente para disponer la suspensión provisional de los acuerdos acusados. 19. Por otra parte, señaló que el planteamiento de la parte actora respecto de la no conformidad de las funciones requiere de un cotejo técnico entre las descritas en las OPEC y las señalas en la planta de personal, lo cual no es propio de la valoración cautelar y debe resolverse en el análisis de fondo del proceso. 20.

Indicó que la decisión sobre legalidad de la planta de personal debe resolverse en el proceso respectivo por lo que no corresponde anticipar sus efectos mediante una medida cautelar en este proceso, ya que ello equivaldría a suspender un acto administrativo por la sola existencia de otro litigio. II. CONSIDERACIONES Competencia 21.

De conformidad con lo establecido en el literal h) del artículo 125 del CPACA, le corresponde al Despacho adoptar la decisión sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los actos demandados. Caso concreto 22. Para resolver la presente solicitud se realizará un estudio de cada uno de los planteamientos expuestos por la parte demandante.

Sin embargo, previo a realizar tal análisis es importante anotar que las medidas cautelares son instrumentos jurídico – procesales previstos en el ordenamiento jurídico para proteger y garantizar, de forma temporal, el objeto del proceso y la efectividad de la eventual sentencia favorable a las pretensiones de la demanda, sin que el mismo, tal como lo dispone expresamente la ley, implique un prejuzgamiento7. 7 Ley 1437 de 2011.

Artículo 229. Radicado: 11001-03-25-000-2024-00578-00 (6651-2024) Demandantes: Juliana Vélez Lopera y otros Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 23. Estos mecanismos, en lo que concierne a los procesos que se ventilan ante esta jurisdicción, se encuentran reglamentados en los artículos 229 y siguientes del CPACA, regulación que clasificó las medidas cautelares en (i) preventivas, (ii) conservativas, (iii) anticipativas y (iv) de suspensión8. 24.

De los artículos 229 y 233 del CPACA se desprenden varias reglas que devienen en forzosas a efectos de adoptar la presente decisión: (i) Se puede adoptar cualquier clase de medida cautelar que garantice el objeto del proceso (preventivas, conservativas, anticipativas y/o de suspensión). (ii) Se prevé una regla flexible ateniente a la oportunidad para solicitar y decretar medidas cautelares, permitiendo que las peticiones al respecto se eleven hasta antes de que se dicte la sentencia de última instancia. (iii) La diferencia entre solicitar medidas cautelares con la presentación de la demanda o en oportunidad diferente (es decir, durante el trámite del proceso) está en el cauce procedimental a seguir previa adopción/decreto de la misma (específicamente en lo que respecta a la forma del traslado a la contraparte y la oportunidad para decidir). 25.

En cuanto a los requisitos para el decreto de las medidas cautelares, de lo previsto en el artículo 231 ibidem se deriva que varían según su naturaleza, de suerte que la primera parte de la norma se ocupa de aquellos relativos a la suspensión provisional de los efectos de decisiones administrativas; mientras que la segunda condensa los requerimientos que deben concurrir en el evento en el que se pretenda una medida cautelar innominada (suspensiva, preventiva, conservativa o anticipativa). 26.

Según la norma, los requisitos sustanciales para la procedencia de la suspensión provisional radican en: • Violación de las normas invocadas como vulneradas a partir de un estudio del acto demandado o de las pruebas aportadas con la solicitud; • En caso de que se depreque restablecimiento del derecho o indemnización de perjuicios, se deberá probar la existencia del derecho o del perjuicio. 27.

Por lo tanto, el estudio y resolución de la solicitud de medida cautelar de «suspensión provisional» exige del juez de lo contencioso administrativo un análisis o estudio inicial de legalidad, así como del material probatorio hasta entonces recaudado, que apunta a abordar el objeto del proceso, esto es, la discusión de validez que propone la demanda a partir de una aprehensión o conocimiento sumario que posibilite efectuar interpretaciones o valoraciones normativas preliminares.

Artículo 2.2.6.34 del Decreto 1083 de 2015 8 Artículo 230 ídem. Radicado: 11001-03-25-000-2024-00578-00 (6651-2024) Demandantes: Juliana Vélez Lopera y otros Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 28. Para resolver este planteamiento es importante resaltar que el hecho de que, en ejercicio de sus facultades9, el AMVA hubiera adoptado en junio de 2023 una reforma de su planta de personal y del manual funciones no desconoce el deber de planeación previsto en el artículo 2.2.6.34 del Decreto 1083 de 2015.

Lo contrario implicaría aceptar que una vez iniciado el procedimiento para expedir el acto de la convocatoria la entidad pierde competencia para modificar su planta, lo cual sería contrario a la obligación de garantizar un servicio adecuado y ajustar la estructura de la entidad a las nuevas necesidades que requieren los ciudadanos. 29.

En todo caso, es relevante resaltar que mediante el Acuerdo 97 de 2024 se modificó la convocatoria para ajustarla a las modificaciones realizadas por la entidad oferente, circunstancia que evidencia la existencia de coordinación y planeación entre el AMVA y la CNSC. De esta manera lejos de desconocer el deber de planeación, la expedición del referido acuerdo constituyó un mecanismo para asegurar que la convocatoria se desarrollara sobre parámetros ciertos y actualizados a las necesidades del servicio.

Artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto 30. Para resolver la petición de suspensión provisional por este planteamiento es importante resaltar que, según esta Corporación, el CDP no es requisito de validez del acuerdo de convocatoria del concurso de méritos, por lo que su ausencia no conlleva necesariamente la suspensión de dicho acto o a la anulación del proceso de selección. 31.

Al respecto, el Consejo de Estado ha advertido «que la suscripción de la convocatoria a concurso de méritos, sin que previamente se haya expedido el certificado de disponibilidad presupuestal, es una situación irregular, pero que no afecta su validez»10. En este sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha concluido que: […] la ausencia del certificado de disponibilidad presupuestal no constituye una irregularidad sustancial que derive necesariamente en la nulidad o suspensión de la convocatoria a concurso de méritos para la provisión de cargos de carrera11. 32.

Así las cosas, no se observa una vulneración a la norma presupuestal invocada que amerite la suspensión de los actos demandados. Artículo 31 de la Ley 909 de 2004 33. Aunque el artículo 31 de la Ley 909 de 2004 prevé que la convocatoria debe ser suscrita por el jefe de la entidad oferente como expresión de la coordinación 9 Artículo 14 de la Ley 128 de 1994 y 46 de la Ley 909 de 2004. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 28 de enero de 2021, expediente 11001-03-25-000-2019-00835-00 (6080-2019), M.P., Rafael Francisco Suárez Vargas. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de noviembre de 2020, radicado: 11001 03 25 000 2014 00025 00 (0064-14).

Reiterado en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 28 de enero de 2021, expediente 11001-03-25-000-2019-00835-00 (6080-2019), M.P., Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicado: 11001-03-25-000-2024-00578-00 (6651-2024) Demandantes: Juliana Vélez Lopera y otros Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 institucional en el proceso de selección, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la ausencia de la firma del jefe de la entidad no invalida la convocatoria siempre que exista coordinación institucional y planeación conjunta con la CNSC12. 34.

En este orden, si bien el artículo 31 de la Ley 909 de 2004 prevé que la convocatoria debe suscribirse por el jefe de la entidad oferente, ello no significa que su ausencia conlleve automáticamente la nulidad de los actos acusados, puesto que lo determinante es la existencia de la coordinación institucional entre el AMVA y la CNSC, circunstancia que se sumariamente se encuentra acreditada en el expediente.

Artículo 2.2.6.29 del Decreto 1083 de 2015 35. El artículo 2.2.6.29 del Decreto 1083 de 2015 establece algunas garantías para quienes ingresan a un empleo en periodo de prueba, entre las que se encuentra que las funciones del cargo a desempeñar deben corresponder con lo definido en la convocatoria. En el caso bajo estudio, la parte demandante limitó su acusación a señalar, de manera genérica, que las OPEC no coincidían con el manual de funciones, pero en ningún momento aportó prueba sumaria que logre acreditar en que cargos se presenta esta inconsistencia. 36.

Por tanto, en sede cautelar no se acreditó que los actos acusados hubieran desconocido lo previsto en el artículo 2.2.6.29 del Decreto 1083 de 2015 ni que exista un riesgo cierto para los derechos de quienes ingresen en periodo de prueba, motivo por el cual este planteamiento no da lugar a la suspensión provisional de los actos acusados.

El hecho de que la convocatoria se adelante sobre una planta de personal cuya legalidad se discute en otro proceso judicial configura un riesgo cierto que haga necesaria su suspensión. 37. En este caso, el planteamiento esgrimido por la parte demandante se apoya en que el acto administrativo por medio del cual se estableció la planta de personal del AMVA se encuentra demandado en otro proceso judicial, lo que afectaría la validez de la convocatoria. 38.

No se comparte este argumento porque el proceso objeto de estudio en esta providencia tiene por objeto el control de legalidad de los acuerdos 135 y 97, mediante los cuales se establecieron las reglas de la convocatoria de un concurso de méritos, mientras que en la causa judicial señalada por los demandantes se discute la legalidad de los actos que modificaron la planta de personal. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 18 de noviembre de 2021, proceso con radicado 11001-03-25-000-2019-00039-00 (0102-2019). «se refiere a suscripción de la convocatoria, implica que tanto la CNSC como la entidad beneficiaria deben adelantar ineludiblemente una etapa previa de planeación y coordinación interinstitucional por las implicaciones administrativas y presupuestales que ello comporta, sin que este proceso de participación e interrelación implique necesariamente que ambas entidades, a través de sus representantes legales, deban concurrir con su firma el acto administrativo que incorpora la convocatoria al proceso de selección o concurso».

Radicado: 11001-03-25-000-2024-00578-00 (6651-2024) Demandantes: Juliana Vélez Lopera y otros Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 39. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado13, no puede predicarse la existencia de un acto administrativo complejo entre la convocatoria y los actos que regulan el manual de funciones o la planta de personal, pues se trata de decisiones autónomas, con objeto y finalidad distintos.

La validez de la convocatoria no depende de la suerte del manual de funciones ni del acto que establece la planta de la entidad, dado que la CNSC expide el acto de la convocatoria con base en la información certificada por la entidad, la cual se presume válida hasta tanto no exista pronunciamiento judicial que disponga lo contrario. 40.

Aceptar la tesis de la parte actora equivaldría a suspender de manera indefinida los concursos de méritos por la sola existencia de un litigio judicial en el que se discute temas ajenos a la convocatoria, lo que contraría los principios de eficacia y mérito que rigen el acceso al empleo público. En ese orden, al ser procesos diferentes que controvierten actos administrativos distintos, no se configura una situación que justifique la suspensión provisional solicitada.

Conclusión 41. En consecuencia, los planteamientos formulados no permiten, en esta etapa preliminar, advertir la vulneración de las normas invocadas. En mérito de lo expuesto, se negará la solicitud de suspensión provisional. 42. Finalmente, es pertinente recordar que, conforme al artículo 229 del CPACA, la decisión adoptada en esta etapa preliminar no implica prejuzgamiento sobre el fondo del asunto.

En consecuencia, el Despacho III.

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los Acuerdos 135 de 2023 y 97 de 2024, expedidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA.  13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 12 de junio de 2025, rad. núm. 11001-03-25-000-2021-00468-00 (2277-2021).

C.P. Juan Camilo Morales Trujillo.