Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el demandante contra la sentencia del 18 de agosto de 2023, proferida por el Consejo de Estado (Sección Tercera, Subsección “C”), que declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia.

ANTECEDENTES Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los hechos probados en el expediente, así como los argumentos expuestos por el actor frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia general de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que, en Derecho corresponda en torno a las pretensiones de la parte demandante.

Hechos probados. En el expediente de tutela consta el fallo 1291 del 6 de agosto de 2013, emitido por la Contraloría Delegada Intersectorial 2 de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, en el proceso verbal de responsabilidad fiscal CD000195 (entidad afectada: departamento del Meta), en el cual se resolvió: “ARTICULO PRIMERO. Fallar con responsabilidad fiscal solidaria de conformidad con el artículo 53 de la Ley 610 de 2000, en cuantía de SEIS MIL QUINIENTOS OCHO MILLONES TREINTA Y OCHO MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y DOS PESOS M/CTE ($6.508.038.432), en contra de Juan Manuel González Torres [ ] Ex gobernador del Departamento del Meta, [ ] Ex jefe de la Unidad de Tesorería de la Gobernación del Meta, [ ] Ex Secretario Financiero Gobernación del Meta, [ ] Ex Tesorero de la Gobernación del Meta, [ ] Ex Tesorera encargada de la Gobernación del Meta, [ ] Ex Vicepresidente de Negocios Fiduciarios y Representante Legal de Fiduagraria S. A., [ ] Ex Vicepresidente Comercial de Fiduagraria S. A., [ ] D&PE S.A. en Liquidación Judicial [ ] Agente Liquidador [ ] y como garantes de los responsables fiscales a LA PREVISORA S.A. [ ] y QBE SEGUROS S. A. [ ], quienes deberán responder solidariamente por el daño patrimonial causado al erario [ ] del Departamento del Meta, con ocasión de los hechos que son objeto del proceso de responsabilidad fiscal radicado bajo el número de expediente CD 000195. [ ]

ARTICULO CUARTO: El contenido del presente fallo se notifica en estrados de acuerdo a lo establecido por el artículo 101 de la Ley 1474 de 2011, a las personas naturales o jurídicas indicadas en los artículos anteriores.

ARTICULO QUINTO: Contra la presente providencia proceden los recursos de Reposición y Apelación de conformidad a lo establecido en los artículos 101 y 102 de la Ley 1474 de 2011”. b) Igualmente, reposan los recursos de reposición y en subsidio de apelación presentados por: (i) la empresa D&PE S. A. y la señora Lucero Jiménez Jiménez, quienes manifestaron su inconformidad frente a la decisión que los declaró fiscalmente responsables de manera solidaria, y (ii) La Previsora S. A. Compañía de Seguros y QBE Seguros S. A., que lo hicieron en su condición de garantes. c) También se encuentra el Auto 1605 del 4 de octubre de 2013, mediante el cual se repuso “(…) parcialmente el fallo (…), en el sentido de desvincular como tercero civilmente responsable del presente proceso a LA PREVISORA S.A. Compañía de Seguros (…)” (sic).

De igual modo, se concedieron los “recurso[s] de apelación presentado[s] en subsidio del de reposición por (…) la sociedad D&PE S. A. (…), QBE SEGUROS S. A. (…) y (…) LUCERO JIMENEZ JIMENEZ. En consecuencia, [se dispuso] remitir el expediente al despacho de la señora Contralora General de la República con el fin de que desate el recurso de alzada interpuesto de manera subsidiaria, y se surta el grado jurisdiccional de consulta, de conformidad con lo previsto por el artículo 18 de la Ley 610 de 2000” (sic). d) En la audiencia de lectura del precitado auto, celebrada el 4 de octubre de 2013, y una vez fueron concedidos los recursos de apelación relacionados en la letra b, el apoderado interpuso recurso de apelación adhesivo, “(…) de conformidad con lo establecido en el artículo 353 del estatuto procedimental civil”, y lo sustentó. e) Por otra parte, se observa en el expediente el Auto 1628 del 8 de octubre de 2013, a través del cual la Contraloría General de la República admitió el recurso de apelación, al estimar que “(…) dentro de las normas que regulan el proceso de responsabilidad fiscal no existe alguna que regule la institución jurídica traída a colación, así como tampoco en materia contenciosa administrativa[, por lo que, según] lo previsto en el artículo 353 del Código de Procedimiento Civil (…), resulta procedente conceder el recurso (…)”, en razón a que ese precepto habilita su interposición. f) En el plenario se aportó el fallo 58 del 2 de diciembre de 2013, por medio del cual la Contraloría General de la República rechazó por improcedente el mencionado recurso de apelación, en consecuencia, revocó el auto del 8 de octubre de ese año, y confirmó la decisión de primera instancia. Esto, tras considerar “(…) que tanto la forma como la oportunidad para interponer el recurso de apelación contra el fallo con responsabilidad, está íntegramente regulado por la Ley 1474 de 2011 (…)”, razón por la cual “(…) no hay lugar a remitirse a otro tipo de normatividad con el pretexto de llenar un supuesto vacío, invocando los artículos 105 de la 1474 de 2011 o 66 de la Ley 610 de 2000.

Este último artículo permite el reenvío normativo “en cuanto sean compatibles con la naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal”, compatibilidad que en el presente caso no se da (…)”, por consiguiente, no debió concederse, máxime cuando se presentó de manera extemporánea, “(…) dado que las decisiones tomadas en audiencia se notifican en estrados (…), por tanto, cualquier recurso presentado después de esta oportunidad procesal, resulta interpuesto por fuera de los plazos otorgados legalmente, salvo que por fuerza mayor o caso fortuito debidamente justificada en los precisos términos del literal b) del artículo 104 de la Ley 1474 de 2011, no haya podido el sujeto procesal comparecer a la audiencia, circunstancia que no se acreditó (…)”. g) Sobre esa base, el tutelante demandó a la Contraloría General de la República, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (expediente 50001-23-33-000-2015-00074-01), con el objeto de obtener la anulación de los fallos sancionatorios relacionados en precedencia, del que conoció el Tribunal Administrativo del Meta, quien el 17 de febrero de 2016 lo admitió y en audiencia celebrada el 28 de noviembre de 2018 declaró no probada la excepción denominada “falta de interposición de los recursos que fueren obligatorios de acuerdo con la Ley” formulada por el ente estatal, al estimar que, “(…) como el recurso de apelación adhesiva no se encuentra regulado en la Ley 1474 de 2011, ni en la Ley 610 de 2000, debemos remitirnos al Decreto 01 de 1984 (…), pero como este estatuto tampoco lo contempló, se seguirá lo estatuido en el CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL, vigente para la fecha en que se interpuso (…).

Luego, no existía ningún impedimento de orden legal para que el apoderado del demandante hubiere acudido a la figura de la apelación adhesiva, pues fue el mismo ordenamiento jurídico el que lo permitió, siempre y cuando no resulte incompatible con el proceso verbal de responsabilidad fiscal (…)” (sic). Dicha determinación fue apelada por la entidad, recurso concedido en el efecto suspensivo en esa misma diligencia. h) Por medio de Auto del 1° de junio de 2023, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, se revocó la determinación judicial del 28 de noviembre de 2018, para en su lugar, declarar probada la excepción de “ineptitud de la demanda por falta de agotamiento del requisito de la presentación de los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios” y dar por terminado el proceso, al estimar: “[ ] en tratándose de los procesos verbales de responsabilidad fiscal, los artículos 101, 102 y 104 de la Ley 1474 [de 2011] disponen los requisitos de oportunidad para la presentación de los recursos procedentes contra los actos que deciden de fondo estos asuntos, sin que sea necesario acudir a otra normatividad para verificar su oportunidad y la manera en la cual deben ser formulados, atendiendo a que, mediante esta ley se regularon de manera especial dichos aspectos [ ], sin que exista vacío normativo al respecto. 34.

Es importante precisar que las mencionadas disposiciones prevén que el fallo con responsabilidad fiscal se expide en audiencia de decisión y se notifica en estrados, en consecuencia, la oportunidad que tienen los sujetos procesales para recurrir la mencionada decisión es durante esta diligencia, salvo que se presente una causal de fuerza mayor o caso fortuito, circunstancias que en el presente asunto no se acreditaron. 35.

Conforme a lo anterior, la Sala considera que el “[…] recurso de apelación adhesiva […]” interpuesto por el apoderado de la parte demandante en el curso de la actuación administrativa adelantada ante la Contraloría General de la República no resulta aplicable en el procedimiento verbal de responsabilidad fiscal, por cuanto este mecanismo no está previsto en las normas especiales que regulan la materia; adicionalmente, la apelación adhesiva en el caso sub examine no es compatible, toda vez que, en el proceso de responsabilidad fiscal no hay parte demandante y parte demandada. 36.

Sobre el particular es preciso indicar que el “[…] recurso de apelación adhesiva […]” es una figura procesal que no resulta compatible con la naturaleza del procedimiento verbal de responsabilidad fiscal, atendiendo a que este medio de impugnación se encuentra previsto para controvertir sentencias judiciales, de ahí que no sea válido hacer una remisión a este mecanismo procesal, que solamente es aplicable a los procedimientos de carácter jurisdiccional como se indicó supra; en consecuencia, el escrito de apelación presentado en el curso de la actuación administrativa ante la Contraloría General de la República fue interpuesto de forma extemporánea, comoquiera que la oportunidad para recurrir los fallos que declaran la responsabilidad fiscal es en el curso de la audiencia en la que son expedidos, y en el presente asunto se encuentra acreditado que la parte demandante y su apoderado no comparecieron a la mencionada diligencia ni presentaron una justificación por su inasistencia”.

La demanda de tutela. El señor Juan Manuel González Torres, quien actúa en nombre propio, interpuso el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales antedichos, presuntamente vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Primera. Por consiguiente, solicitó dejar sin efectos el auto del 1º de junio de 2023, por el cual la precitada Sección, en segunda instancia, declaró probada la excepción de “ineptitud de la demanda por falta de agotamiento del requisito de la presentación de los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios” opuesta por la Contraloría General de la República y dio por terminado el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra ese ente estatal (expediente 50001-23-33-000-2015-00074-01).

En consecuencia, pidió que, en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas emitir una nueva providencia en la que se desestime el referido medio exceptivo y se continúe con el trámite del asunto ordinario. Hechos. El actor sostiene que la decisión objeto de censura no acoge la interpretación para él más favorable, con el fin de garantizar su acceso a la administración de justifica, pues “(…) se desatendió otra hermenéutica también razonable, legalmente posible y fundada en que las disposiciones del Código de Procedimiento Civil plantean [la] posibilidad excepcional de [la] apelación [adhesiva]; norma aplicable por remisión de las leyes 1474 de 2011 y (…) 610 de 2000 (art. 66) (…)” (sic).

Además, se le “(…) impide continuar con el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, para obtener la nulidad del fallo ilegalmente proferido por la Contraloría General de la República, tal y como fue constatado por la propia Sección Primera del Consejo de Estado al resolver una demanda por [él] formulada en un caso idéntico, con la misma causa petendi (…)” (sic).

Que la providencia objeto de censura incurre en los defectos sustantivo, “(…) porque se desconoció la normatividad aplicable al proceso de responsabilidad fiscal, en tanto existe la remisión expresa en las leyes 1474 de 2011 (art. 105) y 610 de 2000 (art. 66), [y] procedimental, porque no se [acogió] una disposición prevista en el Código de Procedimiento Civil, norma supletoria y general, como es la posibilidad de interponer el recurso de apelación como figura excepcional, por la vía adhesiva (…)” (sic).

Afirma que “(…) ante el propio funcionario que profirió el fallo condenatorio se presentó la apelación adhesiva y éste [la] concedió (…)”, por ende, es dable “(…) concluir que así como el Consejo de Estado en asuntos como términos y/o notificaciones ha realizado la remisión normativa para cubrir los vacíos de la Ley 610 de 2000 que regula el proceso de responsabilidad fiscal, para el caso de la apelación adhesiva, es válido remitirse al Código de procedimiento Civil, hoy (Código General del Proceso) (…)” (sic). 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 Tribunal Administrativo del Meta.

Afirma que, “(…) en cuanto a vacíos en las normas que regulan los procesos de RESPONSABILIDAD FISCAL (…)”, resulta viable acudir al CPACA (antes Código Contencioso Administrativo -CCA-) y al CGP (anterior Código de Procedimiento Civil -CPC-), en virtud de lo cual “(…) el apoderado del hoy tutelante, hizo uso de la figura procesal de la APELACIÓN ADHESIVA, el 4 de octubre de 2013, fecha en la cual se celebró la audiencia que resolvió los recursos de reposición y se concedió los de apelación interpuestos contra el fallo con responsabilidad fiscal No 001291 del 06 de agosto de [ese año], apoyándose en el artículo 353 del [CPC], norma que era la vigente, al momento de interponerlo” (sic).

(Énfasis propio) 1.3.2 Contraloría General de la República. Señala que no se evidencia vulneración constitucional alguna por parte de las autoridades accionadas, por cuanto realizaron “(…) una interpretación de la norma procesal que es de derecho público y de estricto cumplimiento, ya que dentro del proceso administrativo (CD-000195), no está probado que el actor haya impetrado los recursos de ley que fueren obligatorios como lo establece[n] la[s] Ley[es] 1474 de 2011 y (…) 610 de 2000”, puesto que él “(…) no fue a la audiencia donde se profirió el fallo de responsabilidad fiscal (…) y fuera del término [formuló] apelación adhesiva que no es procedente dentro del proceso de responsabilidad fiscal (…)”. 1.3.3 Sección primera del Consejo de Estado.

Aduce que “(…) no se cumple (…) el requisito general de relevancia constitucional porque la solicitud de tutela se fundamenta en los mismos argumentos que fueron planteados y objeto de pronunciamiento en [sede ordinaria] e implica que se utilice este mecanismo constitucional como una instancia adicional, lo cual (…) es improcedente (…)”. En todo caso, precisa que la apelación adhesiva “(…) es una figura procesal que no resulta compatible con la naturaleza del procedimiento verbal de responsabilidad fiscal, por cuanto: i) este mecanismo no está previsto en las normas especiales que regulan la materia; ii) este medio de impugnación se encuentra previsto para controvertir sentencias judiciales; y iii) en el proceso de responsabilidad fiscal no hay parte demandante y parte demandada”, por ende, “(…) no se configuró un defecto procedimental absoluto, por cuanto el [proveído reprochado] se fundó en el procedimiento previsto por la ley para el agotamiento del requisito de la presentación de los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios, sin que se haya realizado una interpretación restrictiva de las normas procedimentales”. 1.4 Providencia impugnada.

El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, mediante fallo del 18 de agosto de 2023 declaró improcedente el trámite de la referencia, al no superar la exigencia de relevancia constitucional, tras considerar que se “(…) pretende que se evalúe nuevamente la procedencia del recurso de apelación adhesivo para tener por satisfecho el agotamiento del requisito de la presentación de los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios, previo a interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2015-00074-01, a pesar de que la Sección Primera del Consejo de Estado fue clara en indicar que debido a que no existen vacíos normativos en la Ley 1474 de 2011 respecto a la forma y oportunidad para presentar el (…) de apelación (…) contra (…) las decisiones de primera instancia emitidas al interior de un procedimiento de responsabilidad fiscal, no era procedente tener en cuenta la mencionada figura del Código de Procedimiento Civil” (sic).

En esa medida, concluyó que “(…) la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario con el fin de que prevalezca la interpretación [del] tutelante respecto de la procedencia del recurso de apelación adhesivo sobre la de la Sección Primera del Consejo de Estado frente a esa materia” (sic). 1.5 Impugnación. Inconforme con la anterior decisión, el actor la impugnó con fundamento en las mismas afirmaciones consignadas en la solicitud de amparo y agregó que, “(…) la apelación adhesiva como cumplimiento del requisito de procedibilidad exigido por el CPACA, para efectos de formular la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (…), ya había sido aceptad[a] como medio de impugnación por el Contralor Delegado Intersectorial No. 2 en el curso del procedimiento administrativo (…)” (sic).

Que “(…) se está cuestionando una interpretación jurídica dada por el ad-quem en el curso del proceso contencioso administrativo, pero (…) este reproche no puede considerarse como la solicitud de una instancia adicional para su deliberación, porque lo que [se plantea] en este escenario tutelar, es el examen de ese razonamiento (…), a la luz de los derechos fundamentales, y su vulneración (…)”.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32 del Decreto ley 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 Análisis general de procedencia de la acción de tutela. Para determinar la procedencia de esta acción constitucional, se debe precisar que la jurisprudencia constitucional ha establecido para tal propósito los siguientes requisitos generales: Adicionalmente, es necesario precisar que, el Consejo de Estado, mediante sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, en cuanto al presupuesto de la inmediatez, precisó como término razonable para ejercer la acción de tutela contra providencias judiciales dictadas por la jurisdicción contencioso-administrativa, seis (6) meses contados a partir de su notificación o ejecutoria.

Para arribar a la anterior conclusión, el Consejo de Estado sostuvo que, aunque el presupuesto de inmediatez es exigible para todas las acciones de tutela, lo cierto es que, cuando se trata de un recurso de amparo contra providencias judiciales, el lapso de seis (6) meses se justifica como resultado de la garantía de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, sin contar que, con ello se pueden vulnerar derechos de terceros.

Sin perjuicio de lo expuesto, en dicha providencia se advirtió que resulta indispensable analizar la situación concreta sometida al juez de tutela, en particular, “(…) (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;

(iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.””. De igual modo, aceptó que, conforme a la jurisprudencia constitucional, existen dos excepciones a la aplicación del requisito de inmediatez, estas son: “(i) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual.

Y (ii) cuando la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”. Situaciones que deberán ser analizadas en cada caso, en el evento en que se acuda a la tutela en un término superior al mencionado (6 meses).

Esbozado el anterior panorama, debe examinarse si los anteriores presupuestos se configuran en el asunto bajo estudio, para proseguir así con el estudio de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, de la siguiente manera: De lo anterior se evidencia que la presente acción de tutela cumple los presupuestos generales de procedibilidad contra providencia judiciales, razón por la cual esta Sala procederá a formular el problema jurídico que deberá resolver en el presente asunto. 2.3 Problema jurídico.

Le corresponde a esta Subsección determinar si, el auto del 1° de junio de 2023, proferido por el Consejo de Estado, Sección Primera, que revocó el proveído del 28 de noviembre de 2018, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Meta declaró no probada la excepción denominada “falta de interposición de los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios” formulada por la Contraloría General de la República vulneró los derechos fundamentales invocados por el actor, tras considerar que, en esencia (i) no se acogió la interpretación normativa que le resultaba más favorable, en cuanto a la integración de las Leyes 1474 de 2011 (artículo 105) y 610 de 2000 (artículo 66) a la normativa general; y, además, (ii) se omitió aplicar el Código de Procedimiento Civil, el cual consagra la apelación adhesiva, de la cual hizo uso en las diligencias fiscales surtidas en su contra.

Con ese propósito, la Sala se pronunciará, primero, sobre la naturaleza de la acción y, luego, sobre los requisitos específicos de procedencia de esta contra providencia judicial, a saber: (i) defecto sustantivo y (ii) defecto procedimental, para finalmente, resolver el caso concreto. 2.4 La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, fue concebida como un mecanismo excepcionalísimo para la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en todo tiempo y lugar frente a su amenaza o transgresión, en principio, frente a la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y, en casos concretos respecto a particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.

El perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien se analizan en cada caso concreto, deben hallarse presentes, a saber: (i) que su ocurrencia sea inminente, es decir, no resulta suficiente que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que cause un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;

(iii) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (iv) que la acción sea impostergable, esto es, que de configurarse el perjuicio no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho. 2.5 La acción de tutela contra providencias judiciales. La Sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional sistematizó las denominadas vías de hecho en las cuales podían incurrir las providencias dictadas por los jueces de la República en sus distintas especialidades (penal, civil, laboral, contencioso administrativo, y demás) y, por consiguiente, la procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de estas.

Posteriormente, mediante la Sentencia T-217 de 2010 esa misma Corporación rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales generales y específicas de procedibilidad con el propósito de destacar, con mayor énfasis, la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.

Dicha tesis sigue vigente, por ejemplo, entre otras, en la Sentencia SU-128 de 2021. En esa medida, la actual doctrina constitucional establece que únicamente procede la acción de tutela en contra de decisiones judiciales cuando se cumplen, además de los requisitos generales relacionados en precedencia, los específicos que se relacionan a continuación, denominados, defectos: Por otra parte, se destaca que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales, no obstante, rectificó su posición mediante sentencia del 31 de julio de 2012, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia, lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos.

En el sub lite, como ya fue expuesto, se alega que el fallo acusado incurrió en: (i) defecto sustantivo y (ii) defecto procedimental. En relación con el defecto sustantivo, resulta oportuno precisar que el artículo 230 de la Constitución Política consagra que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de ese mandato, las autoridades judiciales deben decidir las discusiones de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad.

La jurisprudencia constitucional ha precisado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando el litigio es desatado con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.

Sobre el particular, la Corte Constitucional sostuvo que este defecto implica “(…) la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales”.

Por último, en lo que concierne al defecto procedimental, se precisa que puede presentarse en dos modalidades: (i) absoluto, cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido, y (ii) por exceso ritual manifiesto, que ocurre cuando “(…) hay una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales”, es decir, se privilegian aspectos formales sobre el derecho sustancial, lo que afecta la garantía de acceso a la administración de justicia. La Corte Constitucional, en sentencias SU-195 de 2002, C-590 de 2005 y T-737 de 2007, ha dicho que en la causal por defecto procedimental deben concurrir los siguientes elementos: (i) que no se pueda corregir la irregularidad por otra vía;

(ii) que el defecto procesal afecte directamente la decisión acusada de vulnerar derechos constitucionales fundamentales; (iii) que la irregularidad haya sido alegada, salvo que las propias circunstancias del caso lo impidieran; (iv) que como consecuencia de lo anterior, se vulneran garantías superiores; y (v) que no puede ser atribuible al afectado el desconocimiento del procedimiento que se arguye.

Resulta oportuno anotar que la aludida Corporación también ha indicado que el defecto procedimental de carácter absoluto se configura cuando el juez no observa las formas propias de cada juicio, bien sea porque sigue uno ajeno al autorizado (actúa por fuera de sus competencias), lo que implica exigir trámites o requisitos que no corresponden, u omite adelantar etapas procesales en desconocimiento del principio de legalidad y, por ende, del derecho constitucional fundamental al debido proceso de las partes intervinientes. 2.6 Solución al caso concreto.

La parte actora acudió al presente recurso de amparo con la finalidad de solicitar la protección de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, los cuales consideró conculcados por el Consejo de Estado, Sección Primera. Lo anterior, en virtud del auto dictado el 1º de junio de 2023 por esa autoridad judicial, que revocó el proveído del 28 de noviembre de 2018, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Meta declaró no probada la excepción de “falta de interposición de los recursos que fueren obligatorios de acuerdo con la Ley” formulada por la Contraloría General de la República dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró contra ese ente estatal, para, en su lugar, declarar probado dicho medio exceptivo y terminar esas diligencias ordinarias (expediente 50001-23-33-000-2015-00074-01).

Los reproches del tutelante, básicamente, se concentran en el desconocimiento de la normativa que rige procedimiento de responsabilidad fiscal, en particular, lo relacionado con la remisión de las Leyes 1474 de 2011 (artículo 105) y 610 de 2000 (artículo 66), y la inaplicación del Código de Procedimiento Civil, que habilitaba la interposición de la apelación adhesiva en las diligencias de responsabilidad fiscal que se surtieron en su contra.

Lo anterior, tras sostener que, con tal interposición cumplió el requisito sobre la obligatoriedad del recurso de apelación, aspecto que tornaba impróspera la excepción de ineptitud de la demanda propuesta por la Contraloría General de la República. Con el fin de determinar si el anterior reproche tiene o no asidero jurídico, resulta oportuno anotar que, el artículo 66 de la Ley 610 de 2000 establece que “[e]n los aspectos no previstos en la presente ley se aplicarán, en su orden, las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, el Código de Procedimiento Civil y el Código de Procedimiento Penal, en cuanto sean compatibles con la naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal”.

De igual modo, el artículo 34 del CPACA señala que “[l]as actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código”.

A su turno, el artículo 76 del CPACA prevé que “(…) el recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a jurisdicción (…)”, pues el numeral 2 del artículo 161 ibidem, en lo atañedero a los requisitos previos para demandar, establece que “cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios”.

Por otro lado, se tiene que el procedimiento verbal de responsabilidad fiscal, dentro del que se declaró responsable fiscal al tutelante (expediente CD 000195), se encuentra regulado, esencialmente, en los artículos 97, 98, 101, 102, 104 y 105 de la Ley 1474 del 12 de julio de 2011. Del estudio de dicho articulado, es posible colegir que, el proceso de responsabilidad fiscal se tramita por el procedimiento verbal, el cual se desarrolla en dos audiencias públicas denominadas de descargos y de decisión. En esta última, se emite el fallo (con o sin responsabilidad fiscal), el cual se notifica en estrados a las partes, con independencia de su asistencia a la diligencia, razón por la cual es en ese momento que se concede la oportunidad de interponer los recursos de reposición o apelación, según su procedencia. Ahora bien, en el caso sub examine, de la relación probatoria efectuada en precedencia, se tiene que el actor fue declarado responsable fiscalmente en la audiencia de decisión celebrada el 6 de agosto de 2013, diligencia a la que no asistió ni presentó justificación alguna dentro de los 2 días siguientes a su celebración. Posteriormente, esto es, el 4 de octubre de 2013 interpuso recurso de apelación adhesiva, dentro de la audiencia en la que la Contraloría Delegada Intersectorial 2 de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción resolvió los recursos de reposición y concedió los de apelación directa que habían sido formulados oportunamente.

Dicha alzada fue concedida mediante auto 1628 del 8 siguiente, sin embargo, en el fallo 58 del 2 de diciembre de ese año la Contraloría General de la República revocó el referido auto 1628 y rechazó por improcedente la mencionada apelación adhesiva. Por otro lado, se tiene que el actor, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, deprecó la anulación de los fallos 1291 del 6 de agosto y 58 del 2 de diciembre, ambos de 2013, y de los autos 1605 del 4 de octubre del mismo año y 987 del 2 de abril de 2014, asunto dentro del que, en segunda instancia, se declaró probada la excepción de “ineptitud de la demanda por falta de agotamiento del requisito de la presentación de los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios”.

Al respecto, el tutelante aduce en estas diligencias que se debió aplicar la remisión que la Ley 1474 de 2011 hace a la Ley 610 de 2000 y al “Código de Procedimiento Civil”, en cuanto a la posibilidad de interponer apelación adhesiva contra el fallo de responsabilidad fiscal del 6 de agosto de 2013, con el fin de que se le garantice su acceso a la administración de justicia. No obstante, se advierte que el motivo para declarar la prosperidad de la aludida excepción se fundamentó en que los artículos 101, 102 y 104 de la Ley 1474 de 2011 regulan la oportunidad para impetrar los recursos contra los actos que contienen decisiones de fondo en los procesos verbales de responsabilidad fiscal, sin que sea necesario acudir a otra norma, porque no existe vacío legal alguno y el mecanismo de la apelación adhesiva no se mencionó en la regulación especial.

La Sala reitera que, según lo expuesto en precedencia, dentro del proceso verbal de responsabilidad fiscal, es sabido que, una vez se notifica el fallo de primera instancia (en estrados), se activa la oportunidad de interponer los recursos de reposición y/o apelación, según su procedencia, en esa misma diligencia. En concordancia con lo anterior, es importante destacar que, de conformidad con el artículo 5 de la Ley 57 de 1987, en caso de incompatibilidad normativa “la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general”, lo cual configura el principio general de derecho relativo a la especialidad de la norma, al cual ha hecho referencia la Corte Constitucional en diferentes pronunciamientos, premisa contenida en el citado artículo 34 del CPACA.

Aunado a ello, se evidencia que la afirmación del actor, consistente en que “(…) ante el propio funcionario que profirió el fallo condenatorio se presentó la apelación adhesiva y éste [la] concedió (…)”, es incompleta y no corresponde a la realidad del trámite impartido en su caso, toda vez que, si bien es cierto que la referida alzada fue concedida en un principio, esto es, a través de auto 1628 del 8 de octubre de 2013, también lo es que, mediante fallo 58 del 2 de diciembre de ese año, aquella se rechazó por improcedente y extemporánea.

Asimismo, de cara a la afirmación del accionante atinente a que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho “idéntico con la misma causa petendi” obtuvo la anulación de un fallo “ilegalmente proferido por la Contraloría General de la República” en su contra, la Sala advierte que carece de veracidad, toda vez que, al verificar en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai el expediente 50001-23-33-000-2015-00091-01, en el cual, el Consejo de Estado, Sección Primera anuló el “fallo de consulta No. 042 proferido el 9 de mayo de 2014 por la Contralora General de la República en el curso del proceso de responsabilidad fiscal No. CD-0199”, resulta evidente que allí no acaecieron las mismas circunstancias procesales que rodean esta controversia, puesto que en ese asunto, el fallo de responsabilidad fiscal de primera instancia no se condenó al accionante y en la providencia de segundo grado, que fue el anulado, únicamente se resolvió el grado de consulta, por lo que no era oponible la excepción de ineptitud de la demanda que sí se halló configurada en la providencia objeto de censura en este amparo..

Por consiguiente, para la Sala es posible concluir que la postura adoptada por el Consejo de Estado, Sección Primera, al declarar probada la ineptitud de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho del actor, por la falta de agotamiento del requisito de presentación del recurso de apelación frente al fallo 1291 del 6 de agosto de 2013, no trasgrede los derechos constitucionales fundamentales invocados por aquel.

En síntesis, la providencia cuestionada no incurrió en defectos sustantivo o procedimental, toda vez que, las autoridades judiciales demandadas efectuaron una interpretación razonable de las normas especiales aplicables al proceso de responsabilidad fiscal surtido contra el demandante, de las que concluyeron que él tenía el deber de presentar el recurso de apelación directamente en la audiencia de decisión celebrada el 6 de agosto de 2013 y que la apelación adhesiva regulada por la norma procesal civil general no era procedente; y, tampoco se apartaron del procedimiento legalmente establecido para el caso, todo lo contrario, dieron prevalencia a las formas propias del trámite verbal establecido en la Ley 1474 de 2011, de acuerdo con el artículo 34 del CPACA.

III. DECISIÓN Comoquiera que el fallo cuestionado no comporta defectos sustantivo ni procedimental, se impone revocar el fallo impugnado, que declaró improcedente la tutela de la referencia, para en su lugar, negar el amparo deprecado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “C”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.

REVOCAR la sentencia del 18 de agosto de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, que declaró improcedente la acción de tutela. En su lugar, NEGAR el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al acceso a la administración de justicia y a la igualdad invocados por el señor Juan Manuel González Torres, conforme a lo indicado en la parte motiva de la presente providencia. 2º.

NOTIFÍQUESE este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º.

COMUNÍQUESE la presente decisión a la subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

(Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR