Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-000-2016-00119-00 (1732-2024) Demandante: Inés Mercedes Conrado Molina Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Tema: Pensión de jubilación del Decreto Ley 546 de 1971.

Cómputo de tiempos públicos y privados para la acreditación del requisito de tiempo de servicio. Decisión: Revoca la sentencia de primera instancia y, en su lugar, niega las pretensiones de la demanda. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia del 13 de noviembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en la que se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La actora interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 005289 del 6 de febrero de 2013, RDP 015810 del 9 de abril de 2013 y RDP 018570 del 23 de abril de 2013, mediante las cuales se reliquidó su pensión de vejez en los términos de la Ley 100 de 1993, esto es, aplicando una tasa de reemplazo del 75% del promedio de los factores salariales percibidos durante sus últimos 10 años de servicio (del 1 de agosto de 2001 al 1 de julio de 2011). 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene la reliquidación de su pensión al tenor del artículo 6 Decreto Ley 546 de 1971, es decir, por un porcentaje equivalente al 75% de la asignación básica salarial más elevada percibida durante su último año de servicio (del 1 de enero al 30 de diciembre de 2011). Asimismo, que se le pague la diferencia entre el valor inicialmente reconocido y el que está reclamando, desde el 1 de agosto de 2011 hasta que se materialice el pago de la sentencia condenatoria. 3.

Señaló que se desempeñó como funcionaria de la Fiscalía General de la Nación y era beneficiaria del régimen de transición establecido el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 08001-23-33-000-2016-00119-00 (1732-2024) Demandante: Inés Mercedes Conrado Molina razones por las cuales tenía derecho a que su pensión fuera liquidada de conformidad con el artículo 6 del Decreto Ley 546 de 1971.

A pesar de lo anterior, la UGPP le aplicó el régimen general de pensiones al considerar erradamente que no había acreditado los 20 años de servicio público exigidos para acceder al régimen especial de la Rama Judicial. 4. Adicionalmente, indicó que la reliquidación no tuvo en cuenta todos los factores salariales que han sido reconocidos por la jurisprudencia contenciosa – administrativa para la liquidación de este tipo de pensión. Contestación de la demanda 5.

La UGPP afirmó que reconoció a la demandante la pensión por aportes de que trata la Ley 71 de 1988 y no la pensión de jubilación dispuesta en el artículo 6 del Decreto Ley 546 de 1971, habida cuenta que no demostró los 20 años de servicio exclusivamente público exigidos por esta última norma. Especificó que la demandante cumplió con los 10 años al servicio de la Rama Judicial, pero los 10 años restantes no eran en su totalidad de naturaleza pública, sino que combinaban tiempos públicos y privados. 6.

Explicó que, por mandato legal y de la jurisprudencia, la determinación del IBL de la pensión por aportes no hizo parte del régimen de transición y, en esa medida, debe realizarse conforme el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal como tuvo lugar en el presente caso. En ese sentido, era dable tener como período de liquidación los últimos 10 años de servicio y como factores salariales los establecidos en el Decreto 1158 de 1994. 7.

Sin perjuicio de lo anterior, indicó que en el caso de la demandante no todos los factores salariales fueron tenidos en cuenta por el empleador al momento de realizar los aportes a pensiones. Por esa razón, consideró necesario llamar al proceso al aportante y, en caso de que se ordene la reliquidación de la pensión, descontar de la condena el valor de los factores salariales que no fueron objeto de deducción; estimó que, de lo contrario, se vulnerarían los principios de legalidad y sostenibilidad fiscal. 8.

Finalmente, formuló las excepciones de cobro de lo no debido, buena fe, prescripción y genérica. Respecto a la prescripción, solicitó que se declaren prescritas las mesadas o diferencias de las mensualidades causadas con 3 años de anterioridad o más a la fecha de radicación de la reclamación administrativa. Sentencia apelada 9. Mediante sentencia del 13 de noviembre de 2020, notificada el 3 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo del Atlántico accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados en lo que respecta a la inaplicación del régimen especial de pensiones contenido en el Decreto Ley 546 de 1971 y a la omisión de algunos factores salariales para el reconocimiento de la pensión de jubilación de la demandante. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 08001-23-33-000-2016-00119-00 (1732-2024) Demandante: Inés Mercedes Conrado Molina 10.

A título de restablecimiento del derecho ordenó la reliquidación de la pensión a partir del 1 de agosto de 2011, fecha de retiro del servicio, con fundamento en el Decreto Ley 546 de 1971 y por valor equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante los 10 años anteriores al reconocimiento pensional. Asimismo, declaró la prescripción de los valores reclamados causados con anterioridad al 3 de febrero de 2013.

Se abstuvo de imponer condena en costas. 11. Consideró que la demandante estaba cobijada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que para el 1° de abril de 1994 tenía cumplidos 46 años de edad. En este contexto, concluyó que sí tenía derecho a la pensión de jubilación establecida en el artículo 6 del Decreto Ley 546 de 1971 porque acreditó los 20 años de servicio exigidos por la norma, combinando su período en la Fiscalía General de la Nación, de naturaleza pública, y tiempos privados. 12.

En relación con esta última cuestión se refirió a sentencias de la Corte Constitucional y de la Sección Segunda del Consejo de Estado en las que se avaló la sumatoria de tiempos públicos y privados a efectos de evidenciar el tiempo de servicio exigido en la norma, siempre y cuando 10 de los 20 años hayan correspondido a la Rama Judicial y/o el Ministerio Público.

Reconoció la existencia de pronunciamientos posteriores en que esta corporación se apartó de dicha postura, pero manifestó que, en ejercicio de la autonomía judicial, el tribunal se acogía a la misma. 13. Para la determinación del IBL invocó la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021- 20 del 11 de junio de 2020 proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado1.

En cuanto al período de liquidación señaló que para el 1° de abril de 1994 a la demandante le hacían falta más de 10 años para pensionarse, con lo cual le era aplicable el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que alude al promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho pensional2. Frente a los factores salariales a incluir, se refirió a los determinados en la sentencia de unificación, pero aclaró que al momento de efectuar la reliquidación deberían descontarse aquellos que no fueron efectivamente cotizados. 14.

Por último, expuso que la reclamación administrativa interrumpe el término de prescripción únicamente durante 3 años y que, en este caso, la demanda fue interpuesta con posterioridad a haber concluido dicho trienio. En consecuencia, estimó que la interrupción perdió efecto y por ello declaró la prescripción trienal contabilizada a partir de la fecha de presentación de la demanda.

Recurso de apelación 15. Encontrándose dentro de la oportunidad, la entidad demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia con el objeto de que sea revocada y, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda. Argumentó que el fallo 1 Que estableció las reglas para la aplicación del régimen especial de pensiones previsto en el Decreto Ley 546 de 1971. 2 Se advierte que en las consideraciones se acogió al artículo 36, mientras que en el apartado resolutorio ordenó la liquidación de la pensión conforme el artículo 21, esto es, con base en el promedio de lo devengado los últimos 10 años de servicio. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 08001-23-33-000-2016-00119-00 (1732-2024) Demandante: Inés Mercedes Conrado Molina desconoció el principio de congruencia porque tanto la reclamación administrativa como la demanda se limitaban a solicitar la reliquidación de la pensión por un valor equivalente al 75% de todo lo devengado en el último año de servicios sin cuestionar la determinación del IBL conforme el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 16.

Adicionalmente, se opuso al reconocimiento de la pensión de jubilación consagrada en el artículo 6 del Decreto Ley 546 de 1971. Insistió en que los 20 años de servicio exigidos en dicha norma son exclusivamente públicos y en este caso no fueron acreditados por la demandante; recordó que cuando se combinan tiempos públicos y privados, como en el sub judice, lo procedente es el reconocimiento de la pensión por aportes prevista en la Ley 71 de 1988. 17.

Por contera, reprochó la determinación de los factores salariales para el cálculo del IBL por varias razones: 1) se ordenó la inclusión de la prima de productividad pese a no estar probado en el expediente administrativo ni judicial que se hayan efectuado aportes a pensiones por ese concepto; 2) aun en gracia de discusión, de encontrar procedente su inclusión, se omitió aclarar que la prima de productividad solamente se computa en una doceava parte; y 3) en el apartado resolutivo de la sentencia no se ordenó descontar los factores salariales que no fueron efectivamente aportados.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 18. Mediante auto del 27 de febrero de 2025 se admitió el recurso de apelación. La parte demandante se abstuvo de pronunciarse y el ministerio público no rindió concepto. III. CONSIDERACIONES Competencia 19. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos.

A su vez, el artículo 13 del Acuerdo No. 080 de 2019, que establece el reglamento interno del Consejo de Estado, consigna que la Sección Segunda está facultada para decidir los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral no provenientes de un contrato de trabajo. Problemas jurídicos 20. El problema jurídico principal se circunscribe a determinar si la demandante acreditó el tiempo de servicio exigido en el artículo 6 del Decreto Ley 546 de 1971 para ser beneficiaria de la pensión de jubilación allí prevista; específicamente, si para estos efectos era válido el cómputo de tiempos públicos y privados.

En esa medida, si es procedente la reliquidación pensional solicitada. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 08001-23-33-000-2016-00119-00 (1732-2024) Demandante: Inés Mercedes Conrado Molina 21. En caso afirmativo, se deberá analizar si es dable la inclusión de la prima de productividad como parte de los factores de liquidación para el cálculo del IBL y la exclusión de los conceptos cuyos aportes no fueron demostrados en el proceso. 22.

Adicionalmente, se deberá analizar si el fallo de primera instancia desconoció el principio de congruencia por haber replanteado el régimen jurídico pensional que se le aplicó a la accionante, aun cuando su única pretensión era que se reliquidara la pensión de vejez que ya se le había otorgado teniendo como IBL el promedio de todos los ingresos salariales percibidos durante su último año de servicio.

Análisis de los problemas jurídicos 23. La Sala revocará la sentencia apelada al encontrar que la demandante no acreditó los 20 años de servicio exigidos en el artículo 6 del Decreto Ley 546 de 1971 para ser beneficiaria de la pensión de jubilación allí prevista, puesto que para la aplicación de este régimen pensional se exige que el servicio haya sido exclusivamente oficial, sin que sea válido el cómputo de tiempos públicos y privados.

De manera que no es procedente la reliquidación de la pensión que ya le fue reconocida. 24. El precitado artículo 6 establece que una de las exigencias para el reconocimiento de la pensión de jubilación concebida en esta misma disposición es el cumplimiento de 20 años de servicio, los cuales podrán ser continuos o discontinuos y anteriores o posteriores a la vigencia del decreto; y, de estos, por lo menos 10 deberán corresponder exclusivamente a la Rama Judicial, el ministerio público o ambas. 25.

Ahora bien, la norma guarda silencio frente a la naturaleza de los 10 años adicionales a los de vinculación a la Rama Judicial o el ministerio público, es decir, no señala si deben ser años de servicio público o si pueden ser en todo o en parte tiempos privados. Esta circunstancia derivó en posturas disímiles al interior de la Sección Segunda del Consejo de Estado en relación con el cómputo de tiempos privados para el cumplimiento de este requisito. 26.

Con ocasión a la discrepancia, esta sección profirió sentencia del 24 de septiembre de 20153 en la que unificó su criterio sobre el particular en el sentido de admitir las cotizaciones de naturaleza privada en punto de alcanzar los 20 años de servicio requeridos en la norma, siempre y cuando 10 de estos fueran al servicio de la Rama Judicial o del ministerio público. 27.

Esta postura obedeció a una interpretación literal de la norma, según la cual no hay lugar a exigir que el servicio haya sido exclusivamente público porque el legislador extraordinario no lo previó de esa manera; a diferencia de la pensión de retiro por vejez consagrada en el artículo 8 del mismo decreto ley, en que se exigió expresamente que los 20 años fueran de «servicio oficial». 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia de Unificación del 24 de septiembre de 2015, rad. núm. 25000-23-25-000-2010-00479-01(2089-12). C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 08001-23-33-000-2016-00119-00 (1732-2024) Demandante: Inés Mercedes Conrado Molina 28.

A pesar de lo anterior, tiempo después, las dos subsecciones que conforman la Sección Segunda se apartaron del referido criterio y reinstauraron el entendimiento según el cual el requisito de tiempo de servicio corresponde al prestado exclusivamente en el sector público u oficial, sin que haya lugar a computar tiempos privados4. 29.

Ello a partir de una lectura integral y armónica del decreto ley que permite concluir, primero, que el régimen pensional especial allí previsto está destinado específicamente a aquellos funcionarios quienes han prestado al menos 20 años de servicio público. Segundo, que para aquellos que ostenten tiempos tanto públicos como privados fue concebida la pensión por aportes de que trata el artículo 7 de la Ley 71 de 1988. 30.

Mediante sentencia del 11 de junio de 20205, la Sección Segunda de esta corporación unificó su postura en cuanto a las reglas para el reconocimiento y la liquidación de la pensión de jubilación de que trata el Decreto Ley 546 de 1971, sin embargo, en ella no se abordó de manera alguna lo relativo a la naturaleza del tiempo de servicio que se debe demostrar para ser beneficiario de este tipo de pensión. 31.

En consecuencia, en la actualidad, la postura vigente y que la Sala comparte a plenitud corresponde a aquella que se aparta de la sentencia de unificación del año 2015 y entiende que los 20 años de servicio exigidos en el artículo 6 ejusdem deben haber correspondido exclusivamente al sector público, 10 de ellos en concreto para la Rama Judicial y/o el ministerio público, por lo que no es válida la sumatoria de tiempos públicos y privados. 32.

Las razones de conformidad con este criterio guardan correspondencia con lo expuesto en líneas anteriores. Por un lado, la exigencia expresa de «servicio público» establecida para la pensión de retiro por vejez de que trata el artículo 8 del mismo Decreto Ley 546 de 1971 permite colegir que el legislador extraordinario destinó la totalidad de este régimen especial de pensiones a los funcionarios que prestaron sus servicios al Estado y en el especial a la Rama Judicial y/o el ministerio público por al menos 20 años. 33.

Por otra parte, no se puede perder de vista que la Ley 71 de 1988 fue expedida, precisamente, para armonizar los múltiples regímenes especiales destinados de manera excluyente a trabajadores de los ámbitos público y privado que no cobijaban a aquellos que habían laborado en ambos sectores. A partir de la creación de la denominada «pensión por aportes» aquellas personas que habían ejercido la función pública, pero también habían sido trabajadores privados, fueron cobijados por este régimen especial que les permitiría acceder al derecho pensional con 20 años de servicio. 4 Véanse, entre otras, las sentencias de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado: Subsección B, 16 de mayo de 2019, rad. núm. 25000-23-25-000-2010-00479- 01(2089-12), C.P. César Palomino Cortés;

Subsección B, 14 de octubre de 2021, rad. núm. 25000-23-42- 000-2016-01604-01(0483-18), C.P. César Palomino Cortés; Subsección A, 13 de agosto de 2020, rad. núm. 05001-23-33-000-2014-01760-01(4429-16), C.P. William Hernández Gómez; Subsección A, 16 de octubre de 2025, rad. núm. 76001-2333-000-2018-01048-02 (7613-2023), C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020, rad. núm. 15001233300020160063001 (4083-2017). C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 08001-23-33-000-2016-00119-00 (1732-2024) Demandante: Inés Mercedes Conrado Molina 34. Descendiendo al caso concreto, se destaca que ni en el marco del procedimiento administrativo ni en el presente trámite jurisdiccional se han puesto en tela de juicio los tiempos de servicio acreditados por la demandante para a reliquidación pensional que pretende.

Estos son: 18 años, 8 meses y 22 días en el sector público, que correspondieron en su totalidad a la Fiscalía General de la Nación; y 3 años, 9 meses y 20 días, prestados en el ámbito privado. 35. En este contexto, salta a la vista que la señora Inés Mercedes Conrado Molina no cumplía con los 20 años de servicio requeridos en el artículo 6 del Decreto Ley 546 de 1971 para ser beneficiaria de la pensión de jubilación concebida para los funcionarios de la Rama Judicial y/o el ministerio público.

Si bien demostró su vinculación a la Fiscalía General de la Nación, ergo a la Rama Judicial, durante al menos 10 años, los 10 años restantes no fueron dedicados en su totalidad al servicio público, sino que combinaban tiempos públicos y privados. 36. Por esta razón la pensión a la que tenía derecho era la pensión por aportes prevista en el artículo 7 de la Ley 71 de 1988 y que le fue efectivamente reconocida por la UGPP.

En el mismo sentido, no era procedente la reliquidación pensional que solicitó ante la entidad y que le fue denegada a través de los actos administrativos demandados. 37. Con todo, la Sala se abstendrá de estudiar los demás problemas jurídicos y revocará la sentencia apelada para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. Condena en costas 38.

La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 39.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. 40.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia impondrá condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. La liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP, teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 41.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante, por cuanto se accede al recurso de apelación en el sentido de revocar la sentencia apelada para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. Para el efecto, de conformidad con el 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 08001-23-33-000-2016-00119-00 (1732-2024) Demandante: Inés Mercedes Conrado Molina artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 13 de noviembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

SEGUNDO. En su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.

TERCERO. CONDENAR EN COSTAS en costas en ambas instancias a la señora Inés Mercedes Conrado Molina, a favor de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Para el efecto, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico.

CUARTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.