Radicado: 11001-03-24-000-2021-00316-00 (26244) Demandante: JUAN MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2021-00316-00 (26244) Demandante: JUAN MANUEL PADILLA SALCEDO Demandado: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO AUTO - RECURSO DE REPOSICIÓN El Despacho procede a resolver el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante contra el auto de 6 de diciembre de 2022, mediante el cual se negó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado.
ANTECEDENTES El señor Juan Manuel Padilla Salcedo, quien actúa en nombre propio, en atención a lo dispuesto en los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, solicitó se decrete la suspensión provisional de la Resolución 0544 de 28 de marzo de 2017 «Por la cual se expiden disposiciones relacionadas con los artículos 12, 14, 16 y 21 del Decreto 925 de 2013 para la importación temporal para reexportación en el mismo Estado», expedida por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
Por auto de 6 de diciembre de 2022, el despacho negó la suspensión provisional solicitada por la parte demandante al considerar que, de la confrontación del acto acusado con las normas invocadas como vulneradas, no surge el desconocimiento señalado. RECURSO DE REPOSICIÓN Inconforme con lo decidido en el proveído de 6 de diciembre de 2022, la parte actora interpuso recurso de reposición, con el objeto de que se acceda a la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 0544 de 28 de marzo de 2017, con fundamento en lo siguiente: Se interpuso la demanda de nulidad contra la mencionada resolución, por cuanto «adiciona y/o modifica el Decreto 925 de 2013» al incorporar un presupuesto que no contemplaba, esto es, que «las importaciones temporales para reexportación en el mismo Estado, de productos en condiciones especiales de mercado requieren para su ingreso al territorio aduanero nacional licencia de importación».
Radicado: 11001-03-24-000-2021-00316-00 (26244) Demandante: JUAN MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al tratarse de un asunto de comercio exterior, la modificación y/o adición del Decreto 925 de 2013, debió efectuarse mediante decreto y no a través de resolución, tal como lo dispone el numeral 20 del artículo 2 del Decreto 210 de 2003.
El acto administrativo demandado se expidió con infracción de lo dispuesto en los artículos 6 de la Constitución Política y 2 del Decreto 210 de 2013, por lo que resulta procedente decretar la suspensión provisional solicitada. CONSIDERACIONES Corresponde al Despacho decidir si se debe confirmar o no el auto de 6 de diciembre de 2022, mediante el cual se negó la solicitud de suspensión provisional de la Resolución 0544 de 2017 “Por la cual se expiden disposiciones relacionadas con los artículos 12, 14, 16 y 21 del Decreto 925 de 2013 para la importación temporal para reexportación en el mismo Estado”, proferida por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
La inconformidad de la parte recurrente se concreta en que se debe decretar la suspensión provisional solicitada, por cuanto la resolución acusada adicionó y/o modificó el Decreto 925 de 2013, al incorporarle un requisito que no contemplaba, esto es, que «las importaciones temporales para reexportación en el mismo Estado, de productos en condiciones especiales de mercado requieren para su ingreso al territorio aduanero nacional licencia de importación», y se expidió con infracción de lo dispuesto en los artículos 6 de la Constitución Política y 2 del Decreto 210 de 2013, pues al tratarse de un asunto de comercio exterior, tal regulación debió establecerse mediante decreto y no a través de resolución. El artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.» (Negrilla fuera de texto).
Sobre el análisis que debe realizar el juez al resolver la medida cautelar, esta Corporación ha precisado1: «…Cuando se presenta una solicitud de medida cautelar consistente en suspensión provisional, el juez, al resolverla, debe observar cuidadosamente que su decisión no sea entendida como el resultado de una elucubración prejuzgadora del asunto –aun cuando la ley se encargó de negar el prejuzgamiento expresamente–, razón por la cual resulta de gran valor identificar límites en la norma de la que surge la facultad cautelar en la ley 1437 de 2011, porque, sin lugar a dudas, la regla actual le permite al juez resolver con una incuestionable mayor amplitud -en relación con el análisis de la solicitud- respecto de la forma como operaba la figura de la suspensión provisional en el Código Contencioso Administrativo.
Esa amplitud para resolver no se traduce de manera alguna en el desafuero del juez; por el contrario, se constituye en una herramienta para que tanto el trámite como la decisión judicial y su cumplimento estén garantizados, tal y como lo prevé el artículo 229 C.P.A.C.A. En opinión de la Sala, el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 incorpora límites a la facultad para dictar medidas cautelares que están determinados: i) por la invocación de las normas que se consideran violadas, bien en la demanda o bien en el escrito separado contentivo 1 Providencia de 12 de febrero de 2016, Exp. 11001-03-26-000-2014-00101-00 (51754) A, C.P. Carlos Alberto Zambrano. Radicado: 11001-03-24-000-2021-00316-00 (26244) Demandante: JUAN MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la solicitud, y su confrontación con el acto acusado y ii) por el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
En relación con la primera limitante, esto es, con la invocación de las normas que se consideran violadas, la prosperidad de la medida cautelar de suspensión provisional no está sujeta en la Ley 1437 de 2011 a que la contradicción con las disposiciones invocadas como infringidas sea ostensible o manifiesta, como exigía el C.C.A., sino a que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, teniendo en cuenta que las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto.
(…) En lo relativo a las medidas cautelares, la rogación de la jurisdicción resulta aplicable en virtud de artículo 229 de la ley 1437 de 2011, que dice que: “En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, (sic) el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias …”, de forma que la petición de parte y la sustentación de la misma fijan el marco de lo que se pretende y el juez podrá analizar si surge una violación del acto demandado luego de su confrontación con las normas superiores que se hayan invocado como violadas y a la luz de los argumentos al respecto esgrimidos por el solicitante de la medida, es decir, el juez podrá decidir teniendo en cuenta únicamente los argumentos que sustentan la solicitud de suspensión provisional, de suerte que no podrá hacer para ello una confrontación con otras normas del ordenamiento jurídico positivo que no hayan sido citadas como infringidas, ni acudir a argumentos o cargos que no hayan sido formulados por el demandante, al solicitar la suspensión provisional de los efectos del acto demandado.
(…) La segunda limitante está dada por el hecho de que el juez debe decidir con fundamento en las pruebas que hayan sido aportadas con la solicitud de medidas cautelares, de modo que, en consonancia con lo dicho renglones atrás, no puede recurrir el juez a medios de prueba diferentes a aquellos que, en criterio del demandante, son los necesarios para darle sustento a los planteamientos esgrimidos en la solicitud de la medida cautelar.
Todo lo anterior, salvo la oficiosidad de la que puede hacer uso el juez para decretar medidas cautelares en procesos que “tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo” (parágrafo del artículo 229 del C.P.A.C.A.).» (Negrilla fuera de texto).
El Despacho anticipa que no repondrá el auto recurrido que negó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado. Lo anterior, por cuanto, de manera preliminar no se advierte la existencia de alguna irregularidad que permita determinar que efectivamente existe una violación de las normas invocadas como violadas y que haga necesario el decreto de la suspensión provisional.
En efecto, el análisis requerido por la parte recurrente con el fin de determinar si el acto demandado fue expedido con infracción de lo dispuesto en los artículos 6 de la Constitución Política y 2 del Decreto 210 de 2013, conlleva necesariamente a que se efectúe un examen sobre lo dispuesto en el Decreto 925 de 20132 y en la Resolución 544 de 2017, lo cual corresponde a un análisis que excede el límite confrontativo propio de la suspensión provisional previsto en el artículo 231 del CPACA. 2 Por el cual se establecen disposiciones relacionadas con las solicitudes de registro y licencia de importación. Radicado: 11001-03-24-000-2021-00316-00 (26244) Demandante: JUAN MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, el Despacho reitera que en el auto recurrido se anotó que en los considerandos de la Resolución 544 de 2017, se expresa que fue expedida «en aras de facilitar la aplicación del Decreto 925 de 2013, frente al proceso de importación temporal para reexportación en el mismo estado», por lo que en la presente instancia no se advierte el desconocimiento de las normas superiores invocadas.
Debe precisarse que, en esta etapa procesal el juez al estudiar la solicitud de suspensión provisional debe realizar un análisis que se limita a las normas invocadas como violadas y las argumentaciones con las que se pretenda demostrar la alegada vulneración, y no puede reemplazar o anticipar el examen que se efectúa en la sentencia, máxime cuando la ley señala que lo decidido sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento3.
En este orden de ideas, no se repondrá el auto de 6 de diciembre de 2022, mediante el cual se negó la suspensión provisional solicitada por la parte demandante. En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE CONFÍRMASE el auto de 6 de diciembre de 2022, mediante el cual se negó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 0544 de 28 de marzo de 2017, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Notifíquese y cúmplase.
(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera 3 Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. (…)