25000234100020250024501 — Consejo de Estado

Demandante: Lizeth Paola Jaimes Montoya Demandado: José Antonio Moreno Veloza – secretario Concejo de Facatativá Radicado: 25000-23-41-000-2025-00245-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 25000-23-41-000-2025-00245-01 Demandante: LIZETH PAOLA JAIMES MONTOYA Demandado: JOSÉ ANTONIO MORENO VELOZA – SECRETARIO CONCEJO MUNICIPAL DE FACATATIVÁ (CUNDINAMARCA) Tema: Infracción de las normas en que debería fundarse el acto acusado.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve los recursos de apelación interpuestos por el demandado y el Concejo Municipal de Facatativá (Cundinamarca) en contra de la sentencia del 4 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que declaró la nulidad de su designación como secretario de esa corporación, vigencia 2025.

ANTECEDENTES 1. La demanda1 La señora Lizeth Paola Jaimes Montoya, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral contemplado en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, demandó el acto de elección del señor José Antonio Moreno Veloza como secretario del Concejo de Facatativá (período 2025), contenido en el Acta No. 038 del 20 de diciembre de 2024. 1.1.

Hechos Señaló que el 19 de noviembre de 2024, el Concejo de Facatativá (Cundinamarca) abrió convocatoria pública a través de la Resolución 034 de 2024, para proveer el cargo de secretario de esa corporación. 1 Anotación 2 del expediente de primera instancia visible en la Sede electrónica para la gestión judicial, Samai. Demandante: Lizeth Paola Jaimes Montoya Demandado: José Antonio Moreno Veloza – secretario Concejo de Facatativá Radicado: 25000-23-41-000-2025-00245-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Indicó que el Concejo Municipal de Facatativá, en cumplimiento de la Ley 1904 de 2018, seleccionó como operador a la Universidad del Atlántico, con sede en la ciudad de Barranquilla, con la cual se celebró convenio interadministrativo por valor de veintiocho millones de pesos.

Manifestó que la Resolución 034 de 2024, como norma reguladora del concurso y de obligatorio cumplimiento tanto para los participantes como para la administración en su artículo 8 numeral 5 estableció como uno de los requisitos para acceder al cargo de secretario del Concejo Municipal de Facatativá «haber terminado estudios universitarios o tecnológicos».

Esta exigencia excede lo establecido en el artículo 37 de la Ley 136 de 1994 que, para municipios de segunda categoría como Facatativá, exige únicamente ser bachiller o acreditar experiencia administrativa mínima de dos años. Adujo que la Resolución 034 de 2024 en su artículo 7 identificó el cargo ofrecido con código 073 y grado 10 correspondiente, según el artículo 16 de la Ley 785 de 2005, al empleo de secretario general de organismos de control; sin embargo, según el manual de funciones en la planta de personal del Concejo Municipal de Facatativá, dicho cargo no existe.

Explicó que el empleo existente en la planta de personal del concejo es secretario de despacho, con código 020 y grado 03. Mencionó que el 20 de diciembre de 2024, luego de haberse surtido las diferentes etapas del concurso de méritos, el Concejo Municipal de Facatativá eligió al demandado como secretario del cabildo. 1.2. Normas violadas y concepto de la violación Invocó como normas desconocidas el artículo 37 de la Ley 136 de 1994 y el Manual de Funciones del Concejo Municipal de Facatativá (Cundinamarca).

Aseguró que las irregularidades mencionadas afectan la legalidad del proceso de elección del secretario del Concejo Municipal de Facatativá, al restringir el acceso al cargo de manera ilegal y generar incertidumbre sobre la identidad del empleo ofertado. Sostuvo que esas situaciones vulneran el derecho fundamental de acceder a cargos públicos y los principios de igualdad, de libre concurrencia, de legalidad y de transparencia en la función pública establecidos en la Constitución Política de 1991.

Como fundamento de la demanda, formuló lo siguientes cargos: Demandante: Lizeth Paola Jaimes Montoya Demandado: José Antonio Moreno Veloza – secretario Concejo de Facatativá Radicado: 25000-23-41-000-2025-00245-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.2.1 Violación del artículo 37 de la Ley 136 de 1994: El Concejo Municipal de Facatativá en su convocatoria exigió requisitos extralegales para acceder al cargo de secretario de esa corporación. Explicó que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 136 de 1994, «[e]l Concejo Municipal elegirá un secretario para un período de un año, reelegible a criterio de la corporación y su primera elección se realizará en el primer período legal respectivo.

En los municipios de las categorías especial deberán acreditar título profesional. En la categoría primera deberán haber terminado estudios universitarios o tener título de nivel tecnológico. En las demás categorías deberán acreditar título de bachiller o acreditar experiencia administrativa mínima de dos años». Sostuvo que Facatativá, al ser un municipio de segunda categoría –de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 274 de 2024–, se encuentra sujeto a las disposiciones del artículo 37 de la Ley 136 de 1994 en lo que respecta a los requisitos para el cargo de secretario del concejo municipal.

Destacó que dicha norma establece que, para ser elegido secretario del concejo en municipios de segunda categoría, se requiere ser bachiller o acreditar mínimo dos años de experiencia administrativa; sin embargo, la Resolución 034 del 19 de noviembre 2024, «por medio del cual se efectúa convocatoria pública para la elección del (a) secretario (a) general del Concejo Municipal de Facatativá Cundinamarca», en su artículo 8, numeral 5, exigió como requisito para acceder al cargo «haber terminado estudios universitarios o tener título tecnológico».

Afirmó que esta exigencia extralegal vulnera flagrantemente el artículo 37 de la Ley 136 de 1994, al imponer un requisito de formación académica superior al establecido por la ley para municipios de segunda categoría. Sostuvo que esta violación por parte del Concejo Municipal de Facatativá genera una inequidad meritocrática, desatando consecuencias graves como la restricción ilegal del acceso a cargos públicos, toda vez que, al exigir un título universitario o tecnológico, que son requisitos que aplican para ser secretario de concejos de municipios de primera categoría y no de segunda, se excluye de la posibilidad de aspirar al empleo a un número indeterminado de personas que, cumpliendo con los requisitos legales de ser bachiller o tener experiencia administrativa, no cuentan con estudios superiores, restringiendo así su derecho fundamental a acceder a cargos públicos en igualdad de condiciones.

Agregó que, además, se presenta violación del principio de libre concurrencia, pues la exigencia de requisitos extralegales impide la libre participación de todos los ciudadanos que cumplen con los requisitos mínimos establecidos por la ley, limitando la competencia y la posibilidad de que el concejo municipal elija al Demandante: Lizeth Paola Jaimes Montoya Demandado: José Antonio Moreno Veloza – secretario Concejo de Facatativá Radicado: 25000-23-41-000-2025-00245-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 secretario más idóneo para el cargo al excluir a aspirantes que podrían tener la experiencia y capacidad necesarias para desempeñarlo de manera eficiente.

Aseveró que también se presenta un desconocimiento del principio de legalidad, pues el concejo municipal, al fijar requisitos adicionales a los establecidos por la ley, incurre en una extralimitación de sus funciones. Comentó que en la convocatoria para dicho cargo del año 2024 el concejo municipal sí acató el artículo 37 de la Ley 136 de 1994, en la Resolución 060 de 2023, a través de la cual se fijaron las reglas en esa ocasión, por lo que no se entiende, entonces, por qué ahora, de manera arbitraria e injustificada, se exige un requisito adicional que carece de sustento legal alguno. Señaló que esa modificación en los requisitos para el cargo de secretario del concejo municipal genera serias dudas sobre la transparencia del proceso de elección y la posible intención de favorecer a un aspirante en particular que cumpla con el requisito extralegal.

Afirmó que, en consecuencia, el acto de designación del señor José Antonio Moreno Veloza como secretario del Concejo Municipal de Facatativá para la vigencia 2025 debe ser declarado nulo, al provenir de una convocatoria y un concurso de méritos manifiestamente ilegales y violatorios de la norma aplicable al caso y los principios que rigen la función pública. 1.2.2.

El Concejo Municipal de Facatativá convocó concurso de méritos para proveer un cargo que no existe en su planta de personal de cara al manual de funciones. Adujo que el Concejo Municipal de Facatativá, mediante la Resolución 034 de 2024, convocó y reglamentó el concurso público para «secretario de entidades de control, código 073 y grado 10»; sin embargo, dicho cargo no existe en la planta de personal de la corporación. Explicó que la posición que está contemplada en el referido manual es el de secretario de despacho, código 020, grado 03.

Indicó que esta discrepancia entre el cargo ofertado en la convocatoria y el existente en la planta de personal genera inseguridad jurídica manifiesta para los participantes, quienes, al inscribirse y participar en el concurso, lo hicieron bajo la expectativa de optar por un cargo con unas funciones y responsabilidades específicas, las cuales no se corresponden con la realidad del empleo existente en la planta de personal.

Demandante: Lizeth Paola Jaimes Montoya Demandado: José Antonio Moreno Veloza – secretario Concejo de Facatativá Radicado: 25000-23-41-000-2025-00245-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Agregó que ello también vulnera el principio de transparencia y claridad que debe regir todo proceso de selección de personal en el sector público, pues los participantes tienen derecho a conocer con exactitud la naturaleza y las funciones del cargo al que aspiran, así como los requisitos y competencias exigidas para su desempeño. Comentó que en la convocatoria del año 2024 sí se ofertó el cargo correcto, ajustándose a lo establecido en el manual de funciones y la planta de personal.

Puso de presente que el concejo municipal invirtió una suma considerable de dinero ($28.000.000) en la realización de un concurso viciado de nulidad desde su origen. Este derroche de recursos públicos constituye una falta de respeto hacia los ciudadanos, quienes ven cómo sus impuestos son utilizados de manera irresponsable y desmesurada.

Conforme a todo lo anterior, solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado. 2. Contestación de la demanda 2.1. Demandado2 En nombre propio, contestó la demanda en los siguientes términos: Señaló que la denominación del cargo en cuestión se realizó de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 785 de 2005.

Formuló la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por cuanto en aquella no se expresó claramente la causal de nulidad invocada, solo se mencionó de manera genérica la infracción de las normas en que debía fundarse y la expedición irregular por falsa motivación. Afirmó que el Concejo Municipal de Facatativá respetó el principio de legalidad en el trámite de su elección, por cuanto lo adelantó a través de la Universidad del Atlántico con todas las etapas establecidas en la Ley 1904 de 2018.

Recordó que, de conformidad con lo establecido en el artículo 313 de la Constitución Política, los concejos municipales tienen la facultad para determinar la estructura de la administración municipal, así como las funciones de sus distintas dependencias y las escalas de remuneración. 2 Anotación 36 del expediente de primera instancia visible en la Sede electrónica para la gestión judicial, Samai.

Demandante: Lizeth Paola Jaimes Montoya Demandado: José Antonio Moreno Veloza – secretario Concejo de Facatativá Radicado: 25000-23-41-000-2025-00245-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Adujo que la Sección Quinta del Consejo de Estado3 ha reiterado que los concejos cuentan con un margen de autonomía para determinar la forma en que adelantarán el proceso de selección del secretario general teniendo en cuenta las realidades económicas y sociales en virtud de lo establecido en la Ley 1904 de 2018.

Puso de presente que cumplió con todos los requisitos y etapas de la convocatoria para acceder al cargo en cuestión. Sostuvo que no es posible acoger las pretensiones de la demanda por cuanto ello configuraría un daño al elegido y le impondría cargas que, como administrado, no está en la obligación de soportar. Recordó los requisitos para la configuración de la falla en el servicio con base en lo establecido por el Consejo de Estado en sentencia del 28 de octubre de 1976, expediente 1482.

Invocó el principio de confianza legítima y la figura de la pérdida de oportunidad como fundamento del posible daño que se le generaría en caso de declarar nula su elección como secretario del Concejo Municipal de Facatativá. Manifestó su oposición a la totalidad de las pretensiones de la demanda las cuales solicitó que sean denegadas. 2.2.

Concejo Municipal de Facatativá (Cundinamarca)4 Por conducto de apoderada contestó la demanda en los siguientes términos5: Señaló que el artículo 37 de la Ley 136 de 1994 establece los requisitos mínimos del cargo, pero ello no impide que los concejos municipales fijen los lineamientos generales de la convocatoria correspondiente.

Indicó que evidenció la necesidad de contar con una persona idónea para el cargo que, además de cumplir con todas las etapas del concurso, tuviera la experiencia y títulos que garantizaran que ejercería una buena labor en la corporación. Manifestó que mientras el legislador no regule de manera adecuada la convocatoria pública para la elección del secretario de los concejos municipales, serán aquellos los que sometan a su discrecionalidad las reglas que hagan posible la mejor elección en el marco de sus competencias constitucionales y 3 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 68001-23-33-000- 2022-00674-02. Sentencia del 24 de agosto de 2023. 4 Anotación 35 del expediente de primera instancia visible en la Sede electrónica para la gestión judicial, Samai. 5 La cual fue resuelta favorablemente a la entidad en sentencia del 9 de julio de 2025. Demandante: Lizeth Paola Jaimes Montoya Demandado: José Antonio Moreno Veloza – secretario Concejo de Facatativá Radicado: 25000-23-41-000-2025-00245-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 legales.

Afirmó que la denominación del cargo se estableció en virtud de lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 785 de 2005. Manifestó su oposición a la totalidad de las pretensiones de la demanda por cuanto, en su criterio, esa corporación respetó a cabalidad el principio de legalidad. Planteó la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por cuanto el actor no invocó una causal específica de nulidad del acto acusado.

Agregó que la Resolución 034 de 2024, a través de la cual se hizo la convocatoria para la elección del secretario general del Concejo Municipal de Facatativá, se encuentra amparada por la presunción de legalidad, sin que haya sido declarada nula por ninguna autoridad judicial. Sostuvo que, de acogerse las pretensiones de la demanda, se le causaría un daño especial al elegido. 3.

Actuaciones relevantes de primera instancia La demanda fue inicialmente radicada en la Sección Quinta del Consejo de Estado; sin embargo, la magistrada Gloria María Gómez Montoya, a través de auto del 13 de febrero de 2025, la remitió por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Una vez sometida a nuevo reparto en esa última corporación, mediante autos del 21 de febrero y 24 de abril de 2025, se inadmitió la demanda con el fin de que el actor acreditara la remisión del libelo y sus anexos al demandado; precisara quién ostentaba dicha calidad, aportara las direcciones de notificaciones correspondientes y allegara constancia de la notificación o publicación del acto acusado.

Una vez subsanada, fue admitida a través de proveído del 22 de mayo siguiente, a través del cual, además, se negó la prosperidad de la medida cautelar solicitada. Mediante auto del 16 de julio de 2025 se resolvieron las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda planteadas por el demandado y el Concejo Municipal de Facatativá en el sentido de declararlas no probadas.

Además, se fijó el litigio en los siguientes términos: Se deberá establecer si debe declarase la nulidad del nombramiento del señor José Antonio Moreno Veloza como Secretario del Concejo Municipal de Demandante: Lizeth Paola Jaimes Montoya Demandado: José Antonio Moreno Veloza – secretario Concejo de Facatativá Radicado: 25000-23-41-000-2025-00245-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Facatativá efectuada por el Concejo Municipal de Facatativá mediante el Acta No. 038 del 20 de diciembre de 2024, al presuntamente desconocer lo contemplado en el artículo 37 de la Ley 136 de 1994, en los términos expuestos por la parte demandante, y por cuanto en la Resolución 034 de 2024 de la convocatoria se ofertó un cargo que no existe en la planta de personal.

Asimismo, se decretaron las pruebas oportunamente aportadas y solicitadas por las partes y se corrió traslado para alegar de conclusión. 4. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, a través de sentencia del 4 de septiembre de 2025, declaró la nulidad de la elección de José Antonio Moreno Veloza como secretario del Concejo Municipal de Facatativá, período 2025, por las siguientes razones: Señaló que de conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 136 de 1994 y en el Decreto 274 del 21 de octubre de 2024, Facatativá, al ser un municipio de segunda categoría solo puede exigir para el cargo de secretario del concejo municipal, que los aspirantes acrediten el título de bachiller o experiencia administrativa mínima de 2 años.

Indicó que, no obstante, el artículo 8 de la Resolución 034 del 19 de noviembre de 2024 exigió como requisito para el efecto, haber terminado estudios universitarios o tener título de nivel tecnológico. Explicó que la Ley 1904 de 2018 aplicable por analogía al proceso de elección de secretario, en el artículo 6°, determina las etapas del proceso de selección, en las que se encuentran la inscripción y la lista de elegidos o admitidos.

Particularmente, frente a la inscripción, menciona que serán registrados los aspirantes al cargo que cumplan los requisitos establecidos en la Constitución Política y la ley. Expuso que, frente a los criterios de selección dispone que la valoración de los estudios y experiencia que sobrepasen los requisitos del empleo, tendrán el valor que se fije en la convocatoria.

Por lo tanto, si bien la convocatoria puede regular sobre la valoración de las acreditaciones que exceden los requisitos mínimos, no es posible fijar exigencias mínimas distintas a los ya indicados en la ley para acceder al empleo. Adujo que, en consecuencia, está probado el cargo relacionado con la infracción de las normas en que debía fundarse el acto acusado, por cuanto el Concejo Municipal de Facatativá, al expedir la Resolución 034 del 19 de noviembre de 2024 exigió un requisito de estudios superior al establecido en el artículo 37 de la Ley 136 de 1994.

Destacó que el establecimiento de requisitos en la Resolución 034 de 2024 de la convocatoria para secretario del Concejo Municipal de Facatativá que no están previstos en la norma, extiende sus efectos al acto electoral, por cuanto se restringió el acceso a la convocatoria a personas que cumplían con los requisitos de ley, lo que implica un desconocimiento de normas de orden superior que afectaron la participación ciudadana y, en consecuencia, el derecho a elegir y ser elegido.

Respecto del segundo cargo de la demanda, relacionado con una posible falsa motivación por la denominación del empleo ofertado en la convocatoria, adujo que, si bien existe una inconsistencia en su identificación, código y grado, en la Resolución 034 de 2024 se dejó claro que la posición a proveer sería el de secretario general del Concejo Municipal de Facatativá, razón por la cual consideró que los argumentos del actor no tenían vocación de prosperidad en este punto. 5.

Los recursos de apelación Inconformes con esta decisión, el demandado y el Concejo Municipal de Facatativá, a través de apoderados, la apelaron, con fundamento en los siguientes argumentos: 5.1. Demandado Sostuvo que el a quo hizo una interpretación sesgada del artículo 6 de la Ley 1904 de 2018, toda vez que el requisito fijado en el artículo 37 de la Ley 136 de 1994 para el cargo de secretario del concejo de un municipio de segunda categoría es mínimo, lo que no impide que la corporación imponga exigencias adicionales para el efecto.

Recordó que la convocatoria de este tipo de procesos es la norma reguladora del trámite y, por tanto, obliga a la administración, a la entidad contratada para su realización y a los participantes. Destacó que el mismo artículo 6 de la Ley 1904 de 2018 establece que los interesados deben «acompañar la hoja de vida con los soportes y acreditación de estudios y experiencia y los demás anexos en la forma, términos y condiciones previstos en la convocatoria», lo que confirma el valor vinculante de aquella y avala que los concejos municipales puedan hacer los requerimientos de acuerdo Demandante: Lizeth Paola Jaimes Montoya Demandado: José Antonio Moreno Veloza – secretario Concejo de Facatativá Radicado: 25000-23-41-000-2025-00245-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 a sus necesidades específicas.

Agregó que la misma norma en cita, al referirse a los criterios de selección, establece que la convocatoria, como ley que regula el proceso, tiene expresa y clara potestad de determinar la forma en que se deben valorar los estudios y experiencia que sobrepasen los requisitos del empleo. Afirmó que la Ley 1904 de 2018, con la idéntica fuerza vinculante que la Ley 136 de 1994, dispuso y permitió que las corporaciones públicas establecieran requisitos adicionales de estudios y de experiencia al momento de realizar este tipo de elecciones; el único requisito establecido para poder hacerlo es que se delimite con claridad en la convocatoria pública cuál o cuáles serán las consecuencias de acreditar o no estos requisitos adicionales.

Insistió en que el artículo 313 de la Constitución Política fija la competencia de los concejos municipales para determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias. Planteó la tesis, según la cual, no es un deber sino una obligación para los concejos municipales, evaluar si los requisitos mínimos establecidos en la Ley 136 de 1994 son suficientes para satisfacer las necesidades que el empleo ofertado requiere.

Manifestó que está plenamente probado que el Concejo Municipal de Facatativá determinó cuál o cuáles eran las consecuencias de no cumplir el requisito fijado en la convocatoria para elegir al secretario. En ese sentido, con la expresa autorización legal eligió como secretario a la persona que cumplió con todas las etapas del proceso. Aseveró que la sentencia apelada vulneró el principio de confianza legítima, por cuanto el elegido no puede sufrir las consecuencias de lo actuado por el Concejo Municipal de Facatativá, máxime cuando actuó bajo el convencimiento de que dicha corporación había actuado conforme a la legalidad.

En consecuencia, solicitó revocar la sentencia de primera instancia para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda. 5.2. Concejo Municipal de Facatativá Reiteró que el artículo 37 de la Ley 136 de 1994 establece los requisitos mínimos de formación académica según la categoría del municipio, pero no prohíbe que las corporaciones públicas, en ejercicio de su autonomía reglamentaria, puedan fijar exigencias adicionales que garanticen mayor idoneidad en el ejercicio del cargo.

Adujo que el fallo de primera instancia erró al interpretar la reserva de ley como una prohibición de desarrollo complementario, lo cual despojaría a los concejos municipales de las potestades constitucionales consagradas en el artículo 313 superior. Sostuvo que la Carta Política en sus artículos 1, 287 y 313 reconoce a los entes territoriales un ámbito de autonomía política, administrativa y fiscal dentro del cual se incluye la facultad de organizar su administración y definir los perfiles de los cargos públicos conforme a las necesidades del servicio.

Manifestó que la elección del secretario general del concejo municipal, aunque está sujeta al cumplimiento de requisitos mínimos legales, constituye una expresión legítima del autogobierno local. Recordó que el Acto Legislativo 02 de 2015 introdujo una transformación sustancial en el régimen de elección de servidores públicos que quedó plasmado en el artículo 126 superior y que exige la existencia de convocatoria previa para el efecto.

Afirmó que dicha disposición refuerza la potestad constitucional de los concejos municipales para organizar su planta de personal y definir perfiles ajustados a las necesidades del servicio los cuales se plasman en las convocatorias públicas correspondientes. Arguyó que el fallo apelado desconoce el verdadero alcance del artículo 6 de la Ley 1904 de 2018 que habilita a que se puedan incluir parámetros que eleven la calidad de los aspirantes, siempre que se ajusten a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

Señaló que, de accederse a las pretensiones de la demanda se afectarían los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y buena fe respecto del señor José Antonio Moreno Veloza. Destacó que no toda irregularidad formal en el trámite de una elección genera su nulidad, sino únicamente aquellas que tienen trascendencia material en el resultado del proceso.

Insistió en que, en este caso, el elegido cumplió los requisitos mínimos previstos Demandante: Lizeth Paola Jaimes Montoya Demandado: José Antonio Moreno Veloza – secretario Concejo de Facatativá Radicado: 25000-23-41-000-2025-00245-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 en el artículo 37 de la Ley 136 de 1994.

Concluyó que el proceso de selección se adelantó en el marco de las garantías de idoneidad y transparencia, sin que el señalamiento de requisitos adicionales haya generado exclusión indebida o afectación material del resultado. Por lo tanto, solicitó revocar la sentencia de primera instancia para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda. 6.

Actuaciones de segunda instancia Mediante auto del 6 de octubre de 20256 se admitieron los recursos de apelación interpuestos por el demandado y el Concejo Municipal de Facatativá, en contra de la sentencia de primera instancia. 7. Alegatos de conclusión 7.1. Demandante No presentó alegatos de conclusión en esta instancia. 7.2.

Demandado No alegó de conclusión en esta instancia. 7.3 Concejo Municipal de Facatativá7 Reiteró los argumentos esgrimidos como fundamento del recurso de apelación. 8. Concepto del Ministerio Público8 No conceptúo en este asunto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos por el demandado y el Concejo de Facatativá contra la sentencia de 4 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, de 6 Anotación 5 del expediente visible en la Sede electrónica para la gestión judicial, Samai. 7 Anotación 10 del expediente visible en la Sede electrónica para la gestión judicial, Samai. 8 Anotación 13 del expediente visible en la Sede electrónica para la gestión judicial, Samai.

Problema jurídico En el marco de los argumentos expuestos en los recursos de apelación, corresponde a esta Sección determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia del 4 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que declaró la nulidad de la elección de José Antonio Moreno Veloza como secretario del Concejo de Facatativá, período 2025.

Para el efecto, se debe establecer si esa corporación podía fijar requisitos adicionales a los establecidos en el artículo 37 de la Ley 136 de 1994 para el cargo de secretario de aquella. 3. Marco jurídico de la elección del secretario general de los concejos municipales – Reiteración jurisprudencial De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 136 de 1994, «[e]l Concejo Municipal elegirá un secretario para un período de un año, reelegible a criterio de la corporación y su primera elección se realizará en el primer período legal respectivo».

Esta disposición establece que corresponde al concejo realizar la elección de su secretario. Sin embargo, la norma no previó ningún trámite o procedimiento para el efecto, razón por la cual se entendía que la corporación pública tenía discrecionalidad y autonomía para fijar la forma en la que efectuaría la designación. 9 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación…» 10 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. «Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: (…) c) De la nulidad de los actos de elección o llamamiento a ocupar curul, según el caso, distintos de los de voto popular, y de los de nombramiento, sin pretensión de restablecimiento del derecho, de empleados públicos del nivel directivo, asesor o sus equivalentes en los órdenes nacional, departamental y distrital, así como de los municipios de setenta mil (70.000) habitantes o más, o que sean capital de departamento, independientemente de la autoridad nominadora.

Igualmente, de los que recaigan en miembros de juntas o consejos directivos de entidades públicas de los órdenes anteriores, siempre y cuando la competencia no esté atribuida expresamente al Consejo de Estado; Demandante: Lizeth Paola Jaimes Montoya Demandado: José Antonio Moreno Veloza – secretario Concejo de Facatativá Radicado: 25000-23-41-000-2025-00245-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 No obstante, a raíz de la expedición del Acto Legislativo 02 de 2015, las funciones electorales asignadas a las corporaciones públicas deben ejecutarse de acuerdo con lo establecido en el artículo 126 de la Constitución Política.

Entonces, no cabe duda de que, por disposición constitucional, desde 2015, las designaciones a cargo de las corporaciones públicas, entre las cuales se encuentran los concejos municipales, deben estar precedidas de una convocatoria pública regulada por la ley, entidad que tiene que ceñirse a los postulados allí expuestos. Es oportuno precisar que esta Sección ha señalado que mientras no se expida la ley correspondiente, las corporaciones tienen cierto grado de discrecionalidad para realizar la designación respectiva frente al procedimiento, no a los requisitos; discrecionalidad que no significa arbitrariedad y que en todo caso implica que la designación debe estar precedida de una convocatoria pública, que no se asimila a un concurso de méritos, la cual, a su vez, deberá estar guiada y permeada por los principios constitucionales, comoquiera que estos tienen aplicación directa11.

Aunado a ello, ante el vacío normativo sobre los lineamientos para el desarrollo de la convocatoria para la elección de secretario general por parte de los concejos municipales, cabe resaltar que el artículo 12 de la Ley 1904 de 201812 preceptúa:

PARÁGRAFO TRANSITORIO. (Modificado por el artículo 153 de la Ley 2200 de 2022). Mientras el Congreso de la República regula las demás elecciones de servidores públicos atribuidas a las corporaciones públicas conforme lo establecido en el inciso cuarto del artículo 126 de la Constitución Política, la presente ley se aplicará por analogía. Para el caso de la elección de los secretarios de los concejos municipales de entidades territoriales de categorías 4a, 5a y 6a y con el fin de preservar sus finanzas territoriales, no se aplicará lo dispuesto en el presente parágrafo transitorio.

De modo que, el parágrafo transitorio examinado cobijó, por analogía, la designación del secretario general de los cabildos municipales de 1ª, 2ª y 3ª categoría, al tratarse de un servidor elegido por los concejos, como corporación político–administrativa, a la luz de los postulados del artículo 312 constitucional13. 11 Sobre la interpretación del artículo 126 constitucional consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia del 29 de septiembre de 2016. Expediente 70001-23-33-000-2016-00011-02. C.P.: Alberto Yepes Barreiro y Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 27 de octubre de 2016. Expediente 63001-23-33- 000-2016-00055-01 y 63001-23-33-000-2016-0043-00 (acumulado). C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 12 «Por la cual se establecen las reglas de la convocatoria pública previa a la elección de Contralor General de la República por el Congreso de la República». 13 El artículo 312 de la CP prevé: «En cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal, integrado por no menos de 7, ni más de 21 miembros según lo determine la ley de acuerdo con la población respectiva.

Esta corporación podrá ejercer control político sobre la administración municipal» (Negrilla fuera de texto). Demandante: Lizeth Paola Jaimes Montoya Demandado: José Antonio Moreno Veloza – secretario Concejo de Facatativá Radicado: 25000-23-41-000-2025-00245-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Ahora bien, la mencionada norma estableció un procedimiento público, caracterizado por el desarrollo de 8 etapas, a saber: (i) convocatoria;

(ii) inscripción; (iii) lista de elegidos; (iv) pruebas; (v) criterios de selección; (vi) entrevista; (vii) lista definitiva de aspirantes y; (viii) elección. Fases que deben ser adelantadas por una institución de educación superior, pública o privada, de alta calidad designada por la mesa directiva de la corporación14. Sin embargo, la analogía que erige la norma ofrece un importante margen de maniobra para los concejos municipales, con el propósito de que los procedimientos de elección de sus secretarios atiendan las realidades económicas y sociales que rodean a estos trámites; en todo caso, siempre en atención al modelaje del proceso, los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y mérito, como referentes que deben nutrirlo15.

Al respecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil16 de esta corporación sostuvo: D. La aplicación de la Ley 1904 de 2018 por analogía, a la elección de los Secretarios de los Concejos Municipales […] Así las cosas, ante la pregunta de la consulta, la Sala encuentra que en el caso específico de la elección de los Secretarios de los Concejos Municipales por parte de estos, se deben aplicar por analogía, las disposiciones de la Ley 1904 de 2018, conforme a lo establecido por el parágrafo transitorio del artículo 12 de esta, por cuanto dichos Secretarios son servidores públicos y los Concejos Municipales constituyen corporaciones públicas, lo cual significa que se dan los supuestos de la norma contenida en el inciso cuarto del artículo 126 de la Constitución, al cual remite el citado parágrafo transitorio. […] Ahora bien, en la elección de los Secretarios de los Concejos Municipales se debe aplicar, de manera analógica, la Ley 1904 de 2018, de modo que en las disposiciones referentes al procedimiento de selección en las cuales se menciona al Congreso de la República, se debe entender que se alude al Concejo Municipal, y en donde se habla de la Mesa Directiva del Congreso se debe hacer la equivalencia con la Mesa Directiva del Concejo Municipal.

En otras palabras, en la aplicación de la Ley 1904 de 2018 por analogía, en el caso analizado, se deben aplicar las disposiciones de dicha ley que resultan pertinentes a la elección del Secretario del Concejo Municipal. 14 «ARTÍCULO 5°. La Convocatoria Pública se hará por conducto de la Mesa Directiva del Congreso de la República, a la cual se faculta para seleccionar en el acto de convocatoria a una institución de educación superior, pública o privada y con acreditación de alta calidad, con quien se deberá suscribir contrato o convenio a fin de adelantar una convocatoria pública con quienes aspiren a ocupar el cargo». 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Quinta. Auto del 10 de febrero del 2022. Rad. 05001-23-33-000-2021-02010-01. MP. Rocío Araújo Oñate. 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 11 de diciembre de 2018. Expediente 2018-00234-00. C.P. Édgar González López. Demandante: Lizeth Paola Jaimes Montoya Demandado: José Antonio Moreno Veloza – secretario Concejo de Facatativá Radicado: 25000-23-41-000-2025-00245-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 En este orden de ideas, la Sala considera necesario anotar que en la aplicación analógica de la Ley 1904 de 2018, los Concejos Municipales deben tener en cuenta la categoría y la complejidad de los municipios, para efectuar la elección del Secretario de la corporación, de forma que, con observancia de los plazos fijados por dicha ley, adapten el procedimiento establecido en la misma, a las condiciones sociales y económicas del municipio, con la finalidad de que su aplicación sea eficaz, ágil y oportuna. […]».

(Se resalta) Conforme a ese criterio, para la aplicación analógica de las disposiciones de la norma en comento, se «deben tener en cuenta la categoría y complejidad de los municipios», realidad que «[…] ha sido un aspecto importante para la aplicación de las reglas de la Ley 1904 del 2018, pues ese mismo cuerpo normativo determinó, en el parágrafo transitorio del artículo 12 que sus disposiciones no eran aplicables a los de 4ª, 5ª y 6ª categoría. Por tanto, los de 1ª, 2ª y 3ª deben respetar las disposiciones de la mencionada ley»17.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el hecho de que se adopte por analogía el modelo de la Ley 1904 de 2018, no implica que las corporaciones municipales puedan desconocer los mandatos legales contenidos en otras disposiciones para cada evento en específico como, por ejemplo, los requisitos exigidos por la Ley 136 de 1994 para el cargo, según la categoría del respectivo municipio. 4.

Caso concreto Como viene de explicarse, en el presente evento se cuestiona si el Concejo Municipal de Facatativá (Cundinamarca) podía, vía convocatoria, modificar para ampliar el requisito de estudio consagrada en el artículo 37 de la Ley 136 de 1994 para el cargo de secretario de esa corporación. En criterio del tribunal de primera instancia, ello no era viable, razón por la cual, la elección demandada estuvo viciada, motivo suficiente para declarar su nulidad.

Los recurrentes, por su parte, coinciden en sus argumentos de apelación y afirman que el a quo interpretó indebidamente el artículo 6 de la Ley 1904 de 2018, toda vez que dicha norma no impide que los concejos municipales impongan exigencias adicionales a las consagradas en la Ley 136 de 1994 para el cargo de secretario de esa corporación. Facultad que se encuentra respaldada, además, en la autonomía de dichos órganos a la luz de lo establecido en el artículo 313 constitucional.

Al respecto, resulta del caso recordar que la competencia del juez de segunda instancia se encuentra limitada a los argumentos expuestos en el recurso de 17 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 24 de agosto de 2024. Expediente 68001-23-33-000- 2022-00674-02. C.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Lizeth Paola Jaimes Montoya Demandado: José Antonio Moreno Veloza – secretario Concejo de Facatativá Radicado: 25000-23-41-000-2025-00245-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 apelación de conformidad con lo dispuesto en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso18 aplicables por remisión de los artículos 296 y 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo tanto, la Sala se pronunciará exclusivamente en relación con los reparos concretos formulados por el recurrente.

Precisado lo anterior, corresponde analizar cada uno de los argumentos esgrimidos por los apelantes, de cara a la providencia recurrida. Según se tiene, el artículo 37 de la Ley 136 de 1994, regula la figura del secretario de los concejos municipales en los siguientes términos:

ARTÍCULO 37. SECRETARIO. El Concejo Municipal elegirá un secretario para un período de un año, reelegible a criterio de la corporación y su primera elección se realizará en el primer período legal respectivo. En los municipios de las categorías especial deberán acreditar título profesional. En la categoría primera deberán haber terminado estudios universitarios o tener título de nivel tecnológico.

En las demás categorías deberán acreditar título de bachiller o acreditar experiencia administrativa mínima de dos años. En casos de falta absoluta habrá nueva elección para el resto del período y las ausencias temporales las reglamentará el Concejo. (Se resalta) Ahora bien, no se controvierte por las partes que, según lo dispuesto en el Decreto 274 del 21 de octubre de 2023, suscrito por el alcalde de Facatativá (Cundinamarca)19, dicho municipio es de segunda categoría para la vigencia 2025. 18 ARTÍCULO 320.

FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión… (Se resalta).

ARTÍCULO 328 COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. 19 Por medio del cual se determina la categoría del municipio de Facatativá (Cundinamarca) para la vigencia 2025.

Visible en el índice 2, archivo 9 del expediente de primera instancia, visible en Samai. Demandante: Lizeth Paola Jaimes Montoya Demandado: José Antonio Moreno Veloza – secretario Concejo de Facatativá Radicado: 25000-23-41-000-2025-00245-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 En tales condiciones, para el cargo de secretario de dicha entidad territorial la ley solo exige acreditar título de bachiller o acreditar experiencia administrativa mínima de dos años.

Ahora bien, en el artículo 8 de la Resolución 034 del 19 de noviembre de 2024, a través de la cual el Concejo Municipal de Facatativá, efectuó la convocatoria pública para el cargo de secretario general de esa corporación para la vigencia 2025, dispuso:

ARTÍCULO OCTAVO: LOS ASPIRANTES: Podrán participar los ciudadanos colombianos que pretendan acceder al cargo de SECRETARIO GENERAL DEL CONCEJO MUNICIPAL DE FACATATIVÁ y que, al momento de su inscripción, reúnan los siguientes requisitos para el desempeño. 1. Ser ciudadano en ejercicio y estar en pleno goce de sus derechos civiles. 2.

No estar incurso en causal de inhabilidad e incompatibilidad o de conflicto de intereses. 3. Ser colombiano de nacimiento. 4. Ser ciudadano en ejercicio. 5. Haber terminado estudios universitarios o tener título de nivel tecnológico. 6. No haber llegado a la edad de retiro forzoso. 7. No haber sido condenado a pena de prisión por delitos comunes.

(Se resalta) Es decir, modificó para hacer más exigente el requisito de estudio para el cargo de secretario del concejo municipal. Ahora bien, el artículo 6 de la Ley 1904 de 2018, aplicable por analogía al proceso de elección del empleo en cuestión, frente a la inscripción señala: …2. Inscripción. En esta etapa serán registrados los aspirantes al cargo de Contralor General de la República20 que cumplan los requisitos establecidos en la Constitución y en esta ley, debiendo acompañar la hoja de vida junto con los soportes y acreditaciones de estudios y experiencia y los demás anexos, en la forma, términos y condiciones previstos en la convocatoria… De la lectura de la disposición es claro que, los requisitos que deben tenerse en cuenta para la inscripción son los fijados en la ley, para el efecto, los establecidos en el artículo 37 de la Ley 136 de 1994 y, en el evento en que el aspirante cuente con estudios o experiencia que sobrepasen dichos requisitos, la convocatoria podrá fijarles el valor correspondiente. 20 Para el caso secretario de concejo municipal.

Demandante: Lizeth Paola Jaimes Montoya Demandado: José Antonio Moreno Veloza – secretario Concejo de Facatativá Radicado: 25000-23-41-000-2025-00245-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 En este punto, resulta del caso reiterar que los requisitos para este tipo de cargos están dados en la ley, por lo que la remisión a la Ley 1904 de 2018 es únicamente frente al procedimiento del proceso de selección y la discrecionalidad de los concejos municipales, se limita a fijar el valor de lo que exceda los mínimos establecidos legalmente, no para modificar lo estipulado por el legislador en cada caso concreto.

Lo anterior quiere decir que, contrario a lo afirmado por los recurrentes, el margen de autonomía de los concejos municipales está para fijar en la convocatoria el valor que se le otorgue a los estudios o experiencia adicional a los requisitos fijados en la Constitución Política y en la ley, pero no, para modificar aquellos contenidos en disposiciones jerárquicamente superiores al acto administrativo de convocatoria.

De hecho, en los eventos en que la administración amplía los requisitos legales para acceder a un cargo determinado, como ocurrió en este evento, limita y restringe la participación de aquellos que cumpliendo el estándar legal no reúnen las exigencias adicionales impuestas por la corporación para acceder al empleo, lo cual, se refleja en, por lo menos, una vulneración del derecho fundamental a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos consagrado en el numeral 7 de la Carta Política.

Al respecto, esta Sección ha precisado21: 100. Sobre el particular, debe anotarse que el artículo 40.7 de la Constitución22 reconoce el derecho de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos. Este derecho a acceder a cargos públicos no tiene un carácter absoluto sino relativo y, por tal razón, para que sea efectivo deberán acreditarse los requisitos que señala la Constitución o la ley.

Así lo señala la jurisprudencia constitucional: Ello se expresa no solamente en el señalamiento previo y general de la forma como se accederá al desempeño del cargo, lo cual asegura la legitimidad de la investidura (elección o nombramiento), sino la previsión de las calidades y requisitos que debe reunir aquel en quien recaiga la designación, las cuales pueden ser señaladas directamente por la Constitución o, en sustitución de ella, por la ley, ya que es al legislador a quien corresponde establecer las normas 21 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Providencia del 6 de julio de 2023. Expediente: 11001032400020220032800. 22 Sentencia C-1172 del 17 de noviembre de 2005. MP. Álvaro Tafur Galvis: «La Carta Política de 1991 establece en el artículo 40 el derecho de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.

Dentro de las varias manifestaciones que adopta este derecho se encuentra la posibilidad de elegir y ser elegido (num.1o.) así como de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (núm. 7o.), salvo para aquellos colombianos que, por nacimiento o por adopción, tengan doble nacionalidad, en los casos y de la forma que lo establezca la respectiva reglamentación legal. // El derecho político en mención ha sido reconocido como fundamental y de aplicación inmediata en el texto constitucional (CP, arts. 40 y 85), dado el desarrollo que permite alcanzar, no sólo en el patrimonio jurídico-político de los ciudadanos, sino también en la estructura filosófico-política del Estado, al hacer efectivo el principio constitucional de la participación ciudadana (C.P., art. 1o.).

No obstante, es posible someterlo a limitaciones en aras de la defensa y garantía del interés general, como sucede para efectos del señalamiento de las condiciones de ingreso al ejercicio de un cargo o función públicos.» Demandante: Lizeth Paola Jaimes Montoya Demandado: José Antonio Moreno Veloza – secretario Concejo de Facatativá Radicado: 25000-23-41-000-2025-00245-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 generales aplicables al ejercicio de la función pública, sujetando eso sí todos sus mandatos a la preceptiva fundamental23. 101.

A su vez, el artículo 150 numeral 23 constitucional, del cual se desprende el criterio jurisprudencial expuesto, dispone que el Congreso de la República tiene la función de expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas, razón por la que se colige que, en principio, al legislador le compete la regulación del empleo público, como lo ha señalado la jurisprudencia: a) Esta Sala24 se ha pronunciado frente a dicho aspecto, en atención al contenido del artículo 150 superior numeral 23: [s]e colige que es de reserva legal la regulación del empleo público, así como señalar sus características, las modalidades de vinculación, las condiciones de acceso, permanencia y retiro del servicio, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de quienes aspiren a acceder a los cargos públicos, en tanto el “empleo público”, según el artículo 19 de la Ley 909 de 200425, es “el núcleo básico de la estructura de la función pública”. b) También, la Corte Constitucional se ha referido a la reserva legal mediante sentencia C-109 de 2002, en los siguientes términos: Corresponde al Congreso determinar mediante ley las calidades y requisitos para desempeñar los cargos públicos - salvo aquellos casos en los que el Constituyente ha señalado expresamente los atributos que deben reunir los aspirantes -, sea cual fuere la forma de vinculación, esto es, de carrera, de elección popular, de libre nombramiento y remoción, o contractual.

(Énfasis de la Sala) c) Asimismo, en la sentencia C-830 de 200126 el Alto Tribunal señaló con relación a lo dispuesto en el numeral 23 del artículo 150 superior: La Sala Plena al responder el interrogante sobre ¿a quién corresponde regular el ejercicio de las funciones públicas? fue enfática en que, por razón de lo dispuesto en el artículo 150.23 superior esto es competencia del legislador y esto lo estimó en consonancia con el precepto 123 de la misma Constitución, según el cual “los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad, ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento” y por ello debe entenderse que es el Congreso quien tiene la potestad de determinar las “exigencias, condiciones, calidades que deben reunir las personas que deseen ingresar al servicio del Estado, como también los deberes, prohibiciones, situaciones administrativas, inhabilidades, incompatibilidades e impedimentos y responsabilidades a que están sujetos, la forma de proveer los empleos, en fin, todos aquellos aspectos relacionados con el régimen de personal de los empleos de las distintas entidades públicas”.

(Énfasis de la Sala) Así las cosas, es claro que, conforme a la pacífica jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como de esta corporación, las limitantes (requisitos) para acceder 23 Corte Constitucional. Sentencia C-487 de 1993. 24 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 14 de mayo de 2020, exp. 11001-03-24-000- 2015- 00542-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 25 «Art. 19.

Empleo Público. El empleo público es el núcleo básico de la estructura de la función pública objeto de esta ley. Por empleo se entiende el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado». 26 Reiterada en la sentencia C-098 de 2019 Demandante: Lizeth Paola Jaimes Montoya Demandado: José Antonio Moreno Veloza – secretario Concejo de Facatativá Radicado: 25000-23-41-000-2025-00245-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 a un cargo público son aquellas previstas en la Constitución y la ley, por lo que, se insiste, los concejos municipales no son competentes para ampliar las exigencias legales, so pena, de vulnerar el ordenamiento jurídico y desconocer garantías constitucionales como la consagrada en el numeral 7 del artículo 40 de la Carta Política.

En este punto, resulta del caso recordar que, tal como lo afirman los apelantes, a partir del Acto Legislativo 02 de 2015, para la provisión de cargos públicos se requiere la existencia de una convocatoria previa, que fija las reglas y lineamientos del proceso de selección y, por ende, resulta de obligatorio cumplimiento; sin embargo, se trata de un acto administrativo que debe respetar y ajustarse a la Carta Política y la ley, por lo tanto, no puede resultar contrario a disposiciones legales de rango superior, so pretexto de pretender «mejorarlas o complementarlas».

Así las cosas, resulta inconcebible, en el marco del ordenamiento jurídico colombiano, que un acto administrativo contraríe la ley. Por lo tanto, en el asunto bajo estudio, es claro que los requisitos para ser secretario del concejo municipal de segunda categoría están establecidos en el artículo 37 de la Ley 136 de 1994 y la corporación, so pretexto de ejercer su autonomía, no puede desconocerlos, modificarlos ni ampliarlos a través de la resolución mediante la cual se efectuó la convocatoria para la elección del cargo, máxime si se tiene en cuenta que el artículo 6 de la Ley 1904 de 2018 establece que dicha facultad solo está dada para establecer el valor de los estudios y experiencia que sobrepasen esos mínimos fijados en la norma legal.

Ahora bien, frente al argumento del demandado, según el cual, el hecho de que el mismo artículo 6 de la Ley 1904 de 2018 establezca que los interesados deben «acompañar la hoja de vida con los soportes y acreditación de estudios y experiencia y los demás anexos en la forma, términos y condiciones previstos en la convocatoria» indica que dicho acto administrativo puede fijar dichos parámetros, ello no quiere decir que esa facultad pueda ampliarse a modificar la ley.

Tal como lo afirman los recurrentes la convocatoria es la ley del proceso de selección y frente a ese punto no hay duda, pero ello no quiere decir que ese acto administrativo pueda desconocer la estructura y jerarquía del ordenamiento jurídico. Es decir, la convocatoria fija las reglas del trámite, pero con base en la Constitución Política y la ley, sin desconocer las normas de rango superior, como lo reitera en este caso el artículo 6 de la Ley 1904 de 2018.

En este mismo sentido, del análisis del precitado artículo 6, la Sala no encuentra que dicha disposición haya permitido que las corporaciones públicas establecieran requisitos adicionales de estudios y experiencia en este tipo de Demandante: Lizeth Paola Jaimes Montoya Demandado: José Antonio Moreno Veloza – secretario Concejo de Facatativá Radicado: 25000-23-41-000-2025-00245-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 elecciones, como erróneamente lo plantean los recurrentes.

Simplemente, faculta a los concejales municipales, como se ha dicho, para fijar el valor de los estudios y experiencia adicional, no para modificar los requerimientos mínimos para el cargo. Ahora bien, frente al argumento de los apelantes, según el cual, nada impide que se complementen los requisitos de ley para el acceso a un cargo, se reitera, las actuaciones administrativas deben respetar la Constitución Política y la ley.

En cuanto a los pronunciamientos de la Corte Constitucional citados de manera aislada por los apelantes como fundamento de su exposición, se advierte que revisada la sentencia C-011 de 1994 se refiere al estudio de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria por el cual se regula el voto programático, y la C- 0181 de 2002, analizó la exequibilidad de los artículos 9° (total), 20, 25, 27, 29, 30, 44 (parciales), 65 (total), 116, 131, 146, 151 y 157 (parciales) de la Ley 200 de 1995, Código Único Disciplinario de la época, pero ninguno de los dos pronunciamientos se refirió al objeto de la presente controversia.

De otra parte, en lo que tiene que ver con el artículo 313 de la Carta Política, se tiene que los recurrentes pretenden derivar la facultad de estas corporaciones en el caso concreto del numeral 6 de la norma en cita, frente a lo cual, debe precisarse que el hecho de que los concejos municipales puedan «determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta», nada tiene que ver con la posibilidad de variar requisitos legales vía convocatoria para la elección de un funcionario como el secretario de la corporación. En efecto, dicha facultad constitucional se refiere a la organización de la administración del municipio de que se trate, las atribuciones de las dependencias y los rangos de salarios, pero en manera alguna puede derivarse de aquella que los concejos municipales puedan modificar los requisitos exigidos en la ley para un cargo determinado.

Asimismo, la autonomía política, administrativa, fiscal y reglamentaria con que cuentas estas corporaciones no puede ejercerse desconociendo la ley y la Constitución Política, por cuanto, se insiste, es el legislador el encargado de fijar los requisitos para acceder a los cargos públicos, tal como lo hizo, en el caso concreto, en el artículo 37 de la Ley 136 de 1994.

El respeto de la jerarquía normativa, del ordenamiento jurídico y de las garantías constitucionales y legales de acceso a los cargos públicos no vacía las competencias de los concejos municipales, simplemente las regula. Además, Demandante: Lizeth Paola Jaimes Montoya Demandado: José Antonio Moreno Veloza – secretario Concejo de Facatativá Radicado: 25000-23-41-000-2025-00245-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 como se dijo estas corporaciones no tienen atribución constitucional ni legal para modificar los requisitos fijados por el legislador para el cargo de secretario de concejo municipal.

En ese mismo sentido, concuerda la Sala con los recurrentes, en cuanto que una irregularidad formal per se no genera su nulidad, sino que se requiere que tengan una trascendencia en el proceso de elección. No obstante, en este caso, la ampliación de los requisitos para el cargo de secretario de concejo municipal restringió la participación de quienes, reuniendo las exigencias consagradas en el artículo 37 de la Ley 136 de 1994, no alcanzaban los lineamientos incluidos por la corporación en la convocatoria, lo que vicia el acto de elección demandado.

De otra parte, en lo que se refiere a los argumentos de los apelantes relacionados con la presunta vulneración de los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y buena fe del demandado, quien actuó bajo el convencimiento del buen proceder de la administración municipal, se advierte que ello no tiene relevancia en el estudio de legalidad del acto acusado bajo el marco del medio de control de nulidad electoral, cuyo objeto es la preservación, desde el punto de vista objetivo, del ordenamiento jurídico, al margen de la conducta de los involucrados.

En otras palabras, en el juicio objetivo de nulidad electoral no influye la forma en que las partes obraron, pues solo debe examinarse si se vulneró el ordenamiento o no. Así las cosas, es claro que ninguno de los argumentos de los recurrentes tiene vocación de prosperidad, razón por la cual hay lugar a confirmar la sentencia del 4 de septiembre de 2025, a través de la cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 4 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que declaró la nulidad de la elección de José Antonio Moreno Veloza como secretario del Concejo Municipal de Facatativá, período 2025.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia. Demandante: Lizeth Paola Jaimes Montoya Demandado: José Antonio Moreno Veloza – secretario Concejo de Facatativá Radicado: 25000-23-41-000-2025-00245-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 TERCERO: ADVERTIR a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede recurso ordinario alguno.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»