Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 68001-23-33-000-2022-00065-01 (6086-2023) Demandante: María Eugenia González Prada Demandados: Leonor Ordoñez Vásquez;

Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección – UGPP Temas: Resuelve recurso de apelación contra auto que decretó la medida cautelar. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto del 31 de agosto de 2023, emitido por el Tribunal Administrativo de Santander que decretó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones RDP 008413 del 9 de abril de 2021, RDP 013263 del 26 de mayo de 2021 y RDP 016653 del 2 de julio de 2021.

ANTECEDENTES La señora María Eugenia González Prada, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, con el fin de que se decrete la nulidad de las Resoluciones RDP 008413 del 9 de abril de 2021, RDP 013263 del 26 de mayo de 2021 y RDP 016653 del 2 de julio de 2021, mediante las cuales se ordena la suspensión del pago de las sustituciones pensionales de gracia y jubilación, reconocidas a la demandante en su condición de compañera permanente supérstite del señor Gabriel Castillo Blanco.

Como medida cautelar solicitó el reconocimiento de las mesadas pensionales de gracia y jubilación que le fueron sustituidas, ya que, en su criterio, las resoluciones que resolvieron suspender dicho pago vulneran un derecho adquirido. La entidad demandada se opuso a la medida cautelar, argumentando que existe un debate respecto a si la demandante es la acreedora de tal prestación o si del mencionado derecho lo ostenta la señora Leonor Ordoñez Vásquez, quien también radicó reclamación ante la UGPP.

Esto, por considerar que otorgar provisionalmente esos dineros podría generar un detrimento patrimonial y una 68001-23-33-000-2022-00065-01 (6086-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co transgresión al principio de estabilidad financiera, en caso de no ser concedidos de manera correcta.

LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal decretó la medida cautelar de suspensión provisional de las Resoluciones demandadas, considerando que la conducta de la UGPP no está de acuerdo con los postulados del artículo 97 del CPACA y el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, ya que se trata de un acto administrativo de carácter particular y concreto, que requiere consentimiento previo, expreso y escrito por parte de la titular del derecho para ser suspendido o revocado.

Que solo los jueces están facultados para suspender provisionalmente los efectos jurídicos de los actos administrativos que se consideren ilegales, no pudiendo ser suspendidos o revocados de manera directa, más aún, cuando se trata del derecho de una persona de especial protección constitucional, por ser de la tercera edad y cuyo único sustento es la pensión que le ha sido sustituida.

RECURSOS DE APELACIÓN La UGPP solicita se revoque la medida, pues considera que no puede pagársele a una persona respecto de la cual, no se tiene certeza sobre la titularidad de su derecho. Que el artículo 6 de la Ley 1204 del 4 de julio de 2008, estipula, entre otras cosas, que si la controversia radica entre el(la) cónyuge y el(la) compañero(a) permanente, el 50% quedará pendiente de pago por parte del operador mientras la jurisdicción correspondiente defina a quién se le debe asignar la sustitución y en qué proporción, conforme el grado de convivencia ejercido con el causante.

Que, en caso de no existir hijos, se suspenderá el total de la pensión hasta tanto la jurisdicción correspondiente dirima el conflicto. Que, a partir de la vigencia de la norma en mención, la administración carece de competencia para resolver reclamaciones de pensión de sobrevivientes en las que se susciten disputas entre varios peticionarios, pues le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa.

Por su parte, la señora Leonor Ordoñez, interpuso recurso, argumentando que es la real beneficiaria de la pensión de sobrevivientes y que lo que se busca con la suspensión del pago de la mesada pensional, es determinar a quién efectivamente le corresponde el pago y en qué proporción. Que continuar con el pago de dicha prestación, no solo vulnera sus derechos, sino que podría generar un detrimento de los recursos de la UGPP, debido al doble pago que deberá efectuar la entidad, en caso de ser confirmada su situación. 68001-23-33-000-2022-00065-01 (6086-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES La Sala debe definir si se cumplen los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de las Resoluciones demandadas, mediante las cuales se suspendió el pago de una pensión de sobrevivientes reconocida a la señora María Eugenia González Prada como beneficiaria del señor Gabriel Castillo Blanco.

Marco normativo y jurisprudencial De la medida cautelar El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares así: «Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento […]». El artículo 230 del CPACA indica que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, si y solo si tienen relación directa y necesaria con las pretensiones y las excepciones -si se ha contestado la demanda-, esto es, con el objeto del litigio y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia. El artículo 231 de la misma disposición contiene los requisitos para el decreto de medidas cautelares.

En lo que respecta a la suspensión provisional de un acto administrativo, este prevé que «procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».

En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: «[…]1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 68001-23-33-000-2022-00065-01 (6086-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios». En consecuencia, cuando se discute la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo es necesario que el juez o magistrado ponente realice la confrontación del acto demandado con las normas superiores invocadas y las pruebas allegadas con la solicitud.

En los demás casos, el legislador ha establecido los requisitos que deben acreditarse para que proceda su decreto. De los principios de la actuación administrativa «ARTÍCULO 3. Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales.

Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. 1. En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción. […] 4.

En virtud del principio de buena fe, las autoridades y los particulares presumirán el comportamiento leal y fiel de unos y otros en el ejercicio de sus competencias, derechos y deberes. […]» Caso concreto. De las pruebas allegadas como antecedentes administrativos, se tiene que en el año 2002 al señor Gabriel Castillo Blanco, le fue reconocida una pensión de jubilación gracia por la UGPP1 y que luego de su fallecimiento mediante la Resolución RPD026141 del 13 de noviembre de 2020, el derecho le fue sustituido a la señora María Eugenia González Prada, en calidad de compañera permanente y beneficiaria2.

Que al momento de realizar el reconocimiento pensional, se acreditó la calidad de 1SAMAI. Tribunal Administrativo de Santander. Dar clic en documentos Archivo (109_RECEPCIONDEMEMORIAL_DEMANDANTE_MARIAEU(.zip) NroActua 80 (pdf) Anexos de la contestación de la demanda – Leonor Ordoñez) del expediente digital. 2ibidem 68001-23-33-000-2022-00065-01 (6086-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co compañera permanente allegando declaraciones extra juicio rendidas por la misma demandante, la señora Oliva Patiño de Joya y el señor Enrique Blanco Peñuela y original de la escritura pública 0196 del 18 de enero de 2007 expedida por la Notaría Segunda del Círculo de Bucaramanga de la declaración de la unión marital de hecho, con las cuales, se acreditó la existencia del presunto vínculo entre la citada señora y el causante, y el requisito de la convivencia durante más de 5 años3.

Que por parte de la UGPP se realizó una investigación con el objeto de determinar si le asistía el derecho a la accionante, la cual arrojó una “calificación conforme”4, pues se verificó que entre el causante y la demandante existió una unión marital de hecho por más de 2 años y que han convivido en forma continua, singular e ininterrumpida desde 1986, razón suficiente para que la entidad reconociera y pagara la correspondiente pensión de sobrevivientes.

La UGPP suspendió el pago de dicha prestación teniendo en cuenta lo estipulado en el artículo 6 de la Ley 1204 del 4 de julio de 2008, arriba referido. Sin embargo, la Sala considera, que el supuesto ahí descrito no se corresponde con la realidad fáctica del caso, pues al momento de reconocerse el derecho a la pensión de sobrevivientes a favor de la accionante, no se presentó reclamación alguna que permitiera inferir que existía otra persona solicitando el mismo reconocimiento; situación que se acredita en la misma Resolución cuando se expresa que “se publicó aviso de prensa, sin que en el término legal se hubiera presentado beneficiario de mejor o igual derecho a los peticionarios”5.

La Entidad tampoco logró demostrar la ilegalidad del acto, pues de las pruebas aportadas no se infiere ninguna conducta por parte de la demandante que resulte fraudulenta o ilegal y que pudiera permitir, en gracia de discusión, a la administración suspender su propio acto sin el consentimiento previo del titular del derecho. No podía entonces la administración suspender los efectos de dicha resolución de manera unilateral, bajo el argumento de la existencia de un tercero que elevó una reclamación en el mismo sentido ya decidido, pues del material probatorio se desprende que la señora Leonor Ordoñez Vásquez solicitó el derecho con posterioridad al reconocimiento y pago de la pensión a la demandante, quien, según se ha dicho, cumplía con todos los requisitos para ello.

De esta manera, la UGPP ha debido garantizar el derecho al debido proceso y en 3SAMAI. Tribunal Administrativo de Santander. Dar clic en documentos Archivo (27_RECEPCIONDEMEMORIAL_1_PARTE_DE_SUBSANACI(.zip) NroActua 26 (pdf) Anexos parte 1 (I)_compressed) del expediente digital. 4SAMAI. Tribunal Administrativo de Santander. Dar clic en documentos Archivo (109_RECEPCIONDEMEMORIAL_DEMANDANTE_MARIAEU(.zip) NroActua 80 (pdf) Anexos de la contestación de la demanda – Leonor Ordoñez) del expediente digital. 5Ibidem. 68001-23-33-000-2022-00065-01 (6086-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consonancia con este, los principios de buena fe y confianza legitima6, en virtud de los cuales, surge para la Administración la obligación de actuar conforme al respeto por el acto propio, de tal forma que la entidad no puede modificar sus actuaciones de manera abrupta en detrimento directo de los intereses de un particular, máxime cuando no existe una norma que lo habilite para ello.

Ahora, frente al argumento expuesto por la señora Ordoñez en el recurso de apelación –vinculada al proceso como litis consorte necesario–, según el cual, proceder a decretar la medida cautelar de suspensión afectaría el principio de sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones, generando consigo un detrimento en el patrimonio de la UGPP; ello, per se, no puede tenerse como fundamento suficiente para negar la medida, pues el derecho reconocido a la actora se dio bajo los parámetros de ley y además, el pago de la pensión de la demandante, está garantizado con los recursos del sistema de acuerdo con lo establecido en el artículo 32 de la Ley 100 de 1993, el cual garantiza el pago de las prestaciones derivadas del Régimen de Prima Media.

La Sala estima entonces que le asiste razón al Tribunal al decretar la medida, pues la misma se encuentra fundada en derecho, resultando más gravoso no concederla, por tratarse de una persona de especial protección constitucional por ser de la tercera edad, cuya única fuente de ingresos corresponde a las mesadas pensionales que le fueron sustituidas.

En consecuencia, se CONFIRMARÁ la providencia, de conformidad con las razones antes anotadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero: Confirmar el auto proferido el 31 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Santander, que decretó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones RDP 008413 del 9 de abril del 2021, RDP 013263 del 26 de mayo del 2021, y RDP 016653 del 02 de julio del 2021, expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales y a su vez, ordenó el pago de la pensión a favor de la demandante.

Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI, y una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 6Artículo 3° Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Principios de la actuación administrativa. 68001-23-33-000-2022-00065-01 (6086-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los magistrados, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente con permiso