Radicado: 11001-03-15-000-2022-00729-00 Actor: Luz Mery Noreña Muñoz 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE (11) ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2022-00729-00 Actora: Luz Mery Noreña Muñoz Tema: Causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.
Intereses moratorios causados por el pago tardío de la homologación y nivelación salarial FALLO La Sala Once (11) Especial de Decisión resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Luz Mery Noreña Muñoz, contra la sentencia proferida el 23 de octubre de 2020 por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado1, mediante la cual se confirmó parcialmente el fallo del 7 de septiembre de 2018 del Tribunal Administrativo de Caldas, por el que se negaron las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), la señora Luz Mery Noreña Muñoz presentó demanda en contra de la Nación - Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas2, en la que solicitó: «Primera.- Se declare la nulidad de la Resolución No. 1389-6 del 18 de Febrero de 2016 notificada el día 19 de Febrero de 2016, por medio de la cual desconocieron y negaron los Intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de la Homologación y Nivelación salarial.
Segunda.- Como consecuencia de la anterior declaración y a título de RESTABLECIMIENTO DE DERECHO, igualmente se declare que el actor tiene pleno derecho a que LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, le reconozcan y ordenen pagar, los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación (10 de febrero de 1997), hasta el día en que fue efectivo el pago total de retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto es, el día 15 de abril de 2013. 1 Índice 2 de SAMAI.
Archivo: «ED_H419LUZMERYNORE(.pdf) NroAc tua 2», págs. 1 a 18. 2 Índice 19 de SAMAI. Carpeta: «RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_20520 22(.zip) NroActua 19». Archivo: «CUAD 1 201600530.pdf», págs. 5 a 21. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00729-00 Actor: Luz Mery Noreña Muñoz 2 Tercera.-Se condene a LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a pagar al actor los intereses moratorios a que tiene derecho, liquidados con base al interés bancario corriente desde la fecha de causación hasta la fecha efectiva de pago; en consideración a que, el pago de la nivelación salarial debe hacerse al igual que el salario, por periodos de treinta (30) días, por tanto, una vez ocurrido dicho vencimiento, su no pago genera automáticamente la obligación de cancelar los intereses aludidos.
Cuarta. - Se ordene liquidar y pagar, a expensas de LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a favor del actor, los intereses reclamados, con base al capital neto cancelado, es decir, sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial se reconoció. Quinta. - Se ordene a LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, dar cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el inciso segundo del artículo 192 del CPACA., igualmente que en virtud de la voluntad contemplada en el poder conferido se haga entrega de los dineros al apoderado.
Sexta.- Se condene a LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, pagar a favor de mi mandante los intereses moratorios, conforme lo ordenado en el inciso 3º del artículo 192 del CPACA. Séptima.- Se condene en costas a LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, en caso de que se oponga a las pretensiones de esta demanda.
Octava.- En el fallo que acceda a las pretensiones de la demanda, se ordene expedir al suscrito apoderado, primera copia que preste mérito ejecutivo, así como copia auténtica con constancia de ejecutoria. Décima.- (sic) Una vez quede en firme el fallo que acceda a las pretensiones de la demanda, solicito muy comedidamente, que al momento de comunicar a LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- se les remita copia auténtica con la fecha exacta de la constancia de ejecutoria».
Invocó como normas violadas3 los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política (CP); 1608 (numerales 1 y 2), 1617 y 1649 del Código Civil (CC); 177 del Código Contencioso Administrativo (CCA) y 12 del Convenio 95 de 1949 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Sostuvo que la señora Luz Mery Noreña Muñoz prestó sus servicios -como personal administrativo- en la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas y que mediante el Decreto 0021 de 1997 esa entidad territorial incorporó en su planta al personal administrativo adscrito al servicio público educativo del orden nacional con los mismos cargos, códigos y salarios con los que venían, esto es, sin que fueran homologados y nivelados salarialmente a aquellos similares de la planta central del citado departamento.
Precisó que con sustento en la Directiva Ministerial 10 de 2005 y en la Resolución nro. 2171 de 2006 expedida por el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, esta última elaboró y presentó el estudio técnico para la homologación y nivelación salarial ante el citado ministerio, quien lo aprobó con el oficio del 30 de marzo de 2007.
Posteriormente, por medio del Decreto 399 del 20 de abril del 2007, modificado por el Decreto 337 del 2 de diciembre de 3 Índice 22 de SAMAI. Carpeta: «RECIBEPRUEBAS_1700123330002016 0060(.zip) NroActua 22». Archivo: «C01Principal.pdf», págs. 4 a 19. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00729-00 Actor: Luz Mery Noreña Muñoz 3 2010, el departamento homologó y niveló los cargos administrativos de su planta de personal.
Mediante el Decreto 353 del 15 de diciembre de 2010, el departamento de Caldas incorporó por homologación y nivelación salarial el personal administrativo nacional a su planta. Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional certificó la deuda por ese concepto -homologación y nivelación salarial- de los periodos 1997 a 2009, que sería pagado con recursos propios y de balance del Sistema General de Participaciones.
La Secretaría de Educación del Departamento de Caldas expidió la Resolución nro. 2210-6 del 22 de marzo de 20134, aclarada por la Resolución nro. 4369-6 del 26 de junio del mismo año, por la que se reconoció la suma de $170.838.660 a favor de la demandante por concepto de retroactivo por la homologación y nivelación salarial del periodo comprendido entre el 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009.
El pago se realizó de manera extemporánea el 15 de abril de 2013, debiéndose los intereses moratorios. Los anteriores actos administrativos fueron modificados por la Resolución nro. 9088- 6 del 11 de diciembre de 2014 que ordenó el reajuste de la indexación de $170.838.660, por la suma de $22.118.532, pagada el 16 de diciembre de 2014.
Destacó que la obligación de reconocer el pago de la homologación de cargos y nivelación salarial debe ser a partir del momento en el que la demandante fue trasladada a la planta de personal de la entidad territorial -10 de febrero de 1997-. Razón por la cual, el pago tardío del retroactivo, realizado el 15 de abril de 2013, da lugar a los intereses moratorios en los términos de los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil, los cuales fueron solicitados mediante derecho de petición presentado el 13 de agosto de 2015.
Por medio de la Resolución nro. 1389-6 del 18 de febrero de 2016 la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios reclamados, porque de acuerdo con el reporte remitido por el Ministerio de Educación Nacional no hay lugar a su exigencia, toda vez que no existe mora en el pago de las obligaciones laborales.
Afirmó que la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas tenía que liquidar los intereses moratorios a partir del 10 de febrero de 1997, en la cuantía de 1.5 veces el interés bancario corriente, mes a mes desde el día siguiente a la fecha de su causación y hasta el día efectivo del pago total, pese a lo cual, no se hizo. Indicó que del pago total de la deuda [$170.838.660], la citada entidad reconoció como valor neto sin indexación la suma de $109.318.208 de modo que los intereses reclamados deben reconocerse y calcularse con base en esta última. 2.
Contestación de la demanda 4 «Por la cual se reconoce y ordena un pago por concepto de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas». Radicado: 11001-03-15-000-2022-00729-00 Actor: Luz Mery Noreña Muñoz 4 El Ministerio de Educación Nacional5 afirmó que no expidió el acto administrativo demandado, por lo que no es posible que se le impute responsabilidad por el hecho de un tercero. Explicó que la función ministerial en casos como el presente, consiste en: (i) impartir directrices a las entidades territoriales en relación con el proceso de homologación y nivelación salarial, (ii) generar la política sectorial y la reglamentación pertinente para la organización de las diferentes modalidades de prestación del servicio público educativo y (iii) definir la metodología, distribuir, girar y hacer seguimiento a los recursos que provienen del Sistema General de Participaciones.
Propuso las siguientes excepciones: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, (ii) prescripción, (iii) inepta demanda y (iv) la genérica. La Secretaría de Educación del Departamento de Caldas6 se opuso a las pretensiones de la demanda, porque en virtud de las Resoluciones nros. 2210-6 del 22 de marzo de 2013, 4369-6 del 26 de junio de 2013 y 9088-6 del 11 de diciembre de 2014, la actora recibió el pago por concepto de homologación del cargo, junto con la indexación, desde los años 1997 a 2009, actos que no fueron demandados.
Aclaró que como la suma recibida fue indexada, la actora no tiene derecho a reclamar los intereses moratorios, toda vez que se estaría pretendiendo que el departamento realice un doble pago. Propuso las excepciones de: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, (ii) buena fe, (iii) inexistencia de la obligación con fundamento en la ley, (iv) inaplicabilidad de los intereses moratorios y (v) prescripción. 3.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia proferida el 7 de septiembre de 2018, dispuso7: «PRIMERO: DECLÁRASE FUNDADA la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, formulada por el Departamento de Caldas, por lo expuesto en la parta motiva de la providencia.
SEGUNDO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
TERCERO: SE CONDENA EN COSTAS a la parte actora, cuya liquidación y ejecución se hará en la forma dispuesta en el Código General del Proceso. Se fijan agencias en derecho por el equivalente al 1% del valor de las pretensiones de la demanda.
CUARTO: EJECUTORIADA esta providencia, LIQUÍDENSE los gastos del proceso, DEVUÉLVANSE los remanentes si los hubiere. ARCHÍVENSE las diligencias, previas las anotaciones respectivas en el programa Justicia Siglo XXI». Encontró demostrado que a la demandante le fueron indexadas las sumas reconocidas por nivelación salarial por el periodo comprendido entre el 10 de febrero 5 Índice 19 de SAMAI.
Carpeta: «RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_20520 22(.zip) NroActua 19». Archivo: «CUAD 1 201600530.pdf», págs. 117 a 134. 6 Índice 19 de SAMAI. Carpeta: «RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_20520 22(.zip) NroActua 19». Archivo: «CUAD 1 201600530.pdf», págs. 144 a 150. 7 Índice 19 de SAMAI. Carpeta: «RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_20520 22(.zip) NroActua 19». Archivo: «CUAD 1 201600530.pdf», pág. 231.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-00729-00 Actor: Luz Mery Noreña Muñoz 5 de 1997 al 31 de diciembre de 2009, razón por la que no procede el reconocimiento de intereses moratorios. Explicó que tanto la indexación como los intereses moratorios tienen la finalidad de mitigar los efectos adversos que devienen de la mora del deudor en el cumplimiento de sus obligaciones, de manera que reconocer ambos emolumentos implica condenar a la entidad a un doble pago por la misma causa.
El proceso de nivelación tuvo como fundamento la necesidad de incorporar los cargos del orden nacional a la planta de la entidad territorial, y dada la diferencia salarial y prestacional entre uno y otro, había lugar al reconocimiento de los mayores valores resultantes de la homologación, actualizados al momento del pago, sin que tuviera la connotación de pago tardío de la obligación. Concluyó que, mediante la Resolución nro. 2210-6 del 22 de marzo de 2013 se reconocieron las sumas dinerarias de la homologación, la cual, quedó en firme el 10 de abril de 2013 y el pago efectivo se realizó el 15 de abril de esa anualidad, lo que torna improcedente la indexación de dichos valores con base en el IPC comoquiera que la actualización monetaria se efectuó teniendo en cuenta cada periodo mensual, es así que, al haberse cancelado dentro del mismo mes no ocurrió ninguna variación en dicho indicador a efectos de que las sumas sean actualizadas.
Finalmente, se impuso condena en costas a la actora, en razón a que las entidades asumieron su defensa judicial y sufragaron los gastos procesales. 4. Recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación8 contra la decisión de primera instancia con fundamento en lo siguiente: Afirmó que es contradictorio que en la sentencia se concluya que la indexación y los intereses moratorios tienen la misma finalidad, porque la ley dispone un objeto y una causa distinta para cada concepto.
La inconformidad se presenta por el pago inoportuno de una obligación que se originó por ministerio de la Constitución y de la Ley, que debía pagarse cuando la actora fue trasladada a la nueva planta de personal, y no luego de que transcurrieran 12 años, por lo que esa tardanza justifica el reconocimiento de intereses moratorios. Discrepó del argumento según el cual no es posible reconocer intereses de mora sobre las sumas indexadas y consideró que el tribunal debía aplicar los principios de analogía y equidad, teniendo en consideración las normas que regulan las indemnizaciones por el incumplimiento en el pago de las obligaciones, que deben interpretarse según la protección especial al trabajador prevista en el artículo 53 de la Constitución Política.
De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado9 y de la Corte Constitucional10, el reconocimiento de la indexación de los valores adeudados no es excluyente ni incompatible con los intereses de mora. 8 Índice 19 de SAMAI. Carpeta: «RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_20520 22(.zip) NroActua 19». Archivo: «CUAD 1 201600530.pdf», págs. 234 a 258. 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 24 de febrero de 2005, exp. 21120, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. 10 Sentencia T-418 de 1996.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-00729-00 Actor: Luz Mery Noreña Muñoz 6 Solicitó que no se le condene en costas, toda vez que no se demostró temeridad o mala fe en su actuación. 5. Sentencia de segunda instancia Mediante providencia del 23 de octubre de 2020, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, resolvió11: «1.º Confírmase parcialmente la sentencia de 7 de septiembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora Luz Mery Noreña Muñoz contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Caldas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º.
Revócase la condena en costas impuesta a la demandante, que incluye las agencias en derecho, de conformidad con lo indicado en la motivación». Esa determinación se fundamentó en que el pago de las sumas reconocidas el 22 de marzo de 2013 -fecha en la cual se hizo exigible la obligación-, fue realizado el 15 de abril del mismo año, por lo que no había lugar a la causación de los intereses en tanto que: (i) la suma a favor de la demandante fue objeto de indexación, lo cual resulta incompatible con los intereses moratorios reclamados, (ii) no se presentó tardanza que implique la causación de intereses de mora y (iii) en los actos administrativos que reconocieron las sumas a pagar no se estableció plazo cuyo incumplimiento conduzca a una sanción, lo que, además, debe contar con previsión legal.
Explicó que el transcurso de un (1) mes para el pago es un tiempo prudencial que no resulta irracional, dados los trámites administrativos que deben surtirse. Destacó que pese a que la demandante fue incorporada a la planta de la Secretaría de Educación de Caldas a partir de 1997 y que era desde esa fecha que se debían sufragar los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos, lo cierto es que la administración, con el fin de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de lo que se dejó de devengar, indexó las sumas, lo que resulta incompatible con el pago de intereses moratorios.
Por último, indicó que el simple hecho de que las resultas del proceso le sean desfavorables a la actora no da lugar a la condena en costas, por lo que revocó la decisión del a quo al respecto. II. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 1. Demanda El 28 de enero de 202212, la señora Luz Mery Noreña Muñoz, mediante apoderado y con fundamento en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 23 de octubre de 2020, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 11 Índice 19 de SAMAI.
Carpeta: «RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_20520 22(.zip) NroActua 19». Archivo: «CUAD 1 201600530.pdf», págs. 281 a 293. 12 Índice 1 de SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00729-00 Actor: Luz Mery Noreña Muñoz 7 Formuló las siguientes pretensiones13: «PRIMERO.- Declarar Infirmada la sentencia proferida por el Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B, del 23 de octubre de 2020, bajo el número referenciado, que confirma la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas.
SEGUNDO. - En consecuencia, como resultado de la declaratoria de la sentencia viciada en nulidad, se reenvíe o remita el expediente al despacho de origen, es decir, al Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B, conformado por los consejeros de Estado Carmelo Perdomo Cuéter, Sandra Lisset Ibarra Vélez y César Palomino Cortés, para que se resuelva en debida forma, es decir, profiriendo un fallo favorable.
TERCERO. - Las demás que este Honorable Despacho considere necesarias». Sustentó la causal de revisión en los siguientes términos14: Afirmó que la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión vulneró el principio de congruencia, porque se incurrió en error «en la parte considerativa de la decisión, la cual sirvió al consejero para resolver el problema jurídico planteado bajo la supuesta debida interpretación de las pretensiones y la contestación de la demanda; si bien no hay discusión sobre el planteamiento de la fijación del litigio, si hay yerros que discutir en cuanto al objeto del asunto, puesto que […] se negaron todas y cada una de las pretensiones por un objeto distinto del pretendido en la demanda y una causa diferente a la invocada, esto es de manera citra petita […]».
Expuso que lo solicitado en la demanda fue el reconocimiento de los intereses de mora desde el año 1997 -momento a partir del cual la actora pasó a pertenecer a la planta de personal territorial- hasta el año 2013 -fecha en la que se efectuó el pago del retroactivo salarial correspondiente a la nivelación tardía-, pese a lo cual, en la sentencia censurada se entendió erróneamente que la reclamación de dichos intereses correspondía al periodo causado desde el acto de reconocimiento del retroactivo hasta la fecha de su pago, lo que desconoce el principio de congruencia previsto en el artículo 281 del CGP.
A su juicio, en la sentencia de segunda instancia no se resolvió la pretensión referente a los intereses de mora, y no se indicaron las razones de hecho y de derecho por las cuales no había lugar a su causación y pago, pues lo decidido se concretó en la indexación, de ahí que resulte incongruente al reconocerse de oficio. Destacó que la decisión cuestionada no se ajustó a las normas preexistentes, toda vez que la Ley 60 de 1993 estableció un término perentorio para que el Estado realizara la nivelación salarial.
Agregó que no es cierto que esos dos conceptos tengan la misma finalidad, toda vez que los intereses de mora corresponden a una sanción por el no pago oportuno de la obligación, mientras que la indexación es la actualización del dinero por la pérdida de su valor adquisitivo. El juez de instancia no accedió al reconocimiento y pago de los intereses moratorios aun cuando la mora estaba probada con documentos idóneos, fechas y periodos de liquidación que resultan irrefutables. 13 Índice 2 de SAMAI.
Archivo: «ED_H419LUZMERYNORE(.pdf) NroAc tua 2», pág. 7. 14 Ibidem, págs. 7 a 17. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00729-00 Actor: Luz Mery Noreña Muñoz 8 En el fallo recurrido se indicó que las entidades demandadas no incurrieron en «dilaciones injustificadas» frente al pago, pese a que en el proceso obran pruebas suficientes para establecer que transcurrieron 16 años para que se cumpliera la obligación, ocultando la procedencia de los intereses moratorios con el desembolso del retroactivo.
Discutió lo afirmado por el Consejo de Estado, en el sentido que los intereses de mora reclamados no gozan de una ley especial, porque a su juicio eso implica que se le exija al legislador que expida normas que de forma expresa ordenen el reconocimiento de intereses moratorios por el incumplimiento de obligaciones de naturaleza laboral, civil, comercial, administrativa, etc.
Además, se está pretendiendo la existencia de una ley exclusiva que ordene intereses de mora dentro de un proceso de homologación y nivelación salarial. No es cierto que, para el reconocimiento de los intereses moratorios, en casos como el presente, estos deban estar previstos de forma expresa en la resolución que reconoció el retroactivo, pues se trata de una sanción por el pago tardío de la obligación. 2.
Trámite procesal Mediante auto del 15 de marzo de 202215 se admitió el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Luz Mery Noreña Muñoz contra la sentencia del 23 de octubre de 2020, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado nro. 17001-23-33-000-2016-00530-01.
En dicho proveído se ordenó la notificación al Ministerio de Educación Nacional, al departamento de Caldas, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para que se pronunciaran sobre la solicitud de revisión. 3. Intervenciones El Ministerio de Educación Nacional16, actuando a través de apoderado judicial, solicitó que se declare infundado el recurso extraordinario de revisión, toda vez que en la sentencia del 23 de octubre de 2020 no se incurrió en la causal 5 del artículo 250 del CPACA «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», pues lo que pretende la demandante es reabrir el debate jurídico concluido.
Señaló que, atendió las disposiciones legales y constitucionales aplicables al caso (Ley 43 de 1975, Decreto 2277 de 1979, Ley 60 de 1993, Ley 115 de 1994, Acto Legislativo 01 de 2005, Directiva Ministerial 10 de 2005 y los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001), y que su función está limitada a impartir directrices en el proceso de homologación y nivelación salarial, debido a que la responsabilidad para la prestación del servicio educativo recae en la entidad territorial a la cual está vinculada la demandante que reclama su derecho, además de no haber expedido el acto administrativo que se cuestionó en el proceso ordinario. 15 Índice 4 de SAMAI. 16 Índice 11 de SAMAI.
Archivo: «12_MemorialWeb_Contestaciónrec ursorevisión(.pdf) NroActua 11». Radicado: 11001-03-15-000-2022-00729-00 Actor: Luz Mery Noreña Muñoz 9 Sobre la causal de revisión invocada, estimó que en la sentencia objeto de censura no se encuentra disparidad entre lo pedido, debatido y probado a partir de lo cual se pueda configurar la falta de congruencia; por el contrario, lo que se observa es que en esta se fijó adecuadamente el litigio -si a la demandante le asiste derecho al reconocimiento de los intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sistema educativo del departamento de Caldas-, el cual guarda relación con las pretensiones de la demanda, negándose el reconocimiento de intereses porque no se presentó incumplimiento o mora derivados del proceso de homologación, además de no existir norma que autorice su cobro.
Agregó que tanto el pago de intereses moratorios como la indexación tienen la misma causa, por lo que no es posible ordenar su reconocimiento simultaneo, y de hacerlo, implicaría condenar a la entidad pública a un doble pago. El departamento de Caldas, el Ministerio Público17 y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervinieron en este proceso, pese a ser notificados.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala Once (11) Especial de Decisión es competente para decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Luz Mery Noreña Muñoz contra la sentencia proferida el 23 de octubre de 2020 por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los artículos 107 (incisos penúltimo y último)16, 111 (numeral 2)17 y 249 (inciso primero)18 del CPACA y, 2819 y 2920 numeral 1 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado). 2.
Oportunidad en la presentación del recurso extraordinario de revisión Conforme al inciso primero del artículo 251 del CPACA, norma aplicable al presente asunto, el recurso extraordinario de revisión podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. Comoquiera que el fallo proferido el 23 de octubre de 2020 por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, objeto de solicitud de revisión, se notificó el 29 de enero de 2021, quedó ejecutoriada el 3 de febrero siguiente18 y, la demanda en este proceso se presentó el 28 de enero de 2022, se concluye que se interpuso en forma oportuna. 3.
Legitimación en la causa La señora Luz Mery Noreña Muñoz está legitimada en la causa por activa, en la medida en que fue la parte demandante en el proceso ordinario en el que se profirió la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión que interesa en este asunto. 17 El 22 de marzo de 2022 se recibió memorial del Ministerio Público por el cual comunicó la procuraduría delegada a la cual se asignó el presente asunto (índice 9 de SAMAI). 18 Cfr. Índice 19 de SAMAI en segunda instancia. El envío de la providencia se efectuó el 27 de enero de 2021, de manera que la notificación se surtió el 29 del mismo mes y año (art. 205 del CPACA) y, al tratarse de una providencia no susceptible de recursos ordinarios (num. 1 del artículo 243A del CPACA), quedó ejecutoriada el 3 de febrero de 2021 (inc. 3 del artículo 302 del CGP).
Radicado: 11001-03-15-000-2022-00729-00 Actor: Luz Mery Noreña Muñoz 10 En el caso del Ministerio de Educación Nacional y del departamento de Caldas se advierte que esas entidades actuaron como parte demandada en el citado trámite, de ahí que se haya ordenado su notificación en el auto admisorio de la demanda, por asistirles interés en las resultas del proceso. 4.
Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si en la sentencia del 23 de octubre de 2020, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda de esta corporación, se incurrió en la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», a juicio de la accionante, por desconocerse el principio de congruencia al negarse «todas y cada una de las pretensiones por un objeto distinto del pretendido en la demanda y una causa diferente a la invocada, esto es de manera citra petita […]». 5.
Generalidades del recurso extraordinario de revisión El artículo 248 del CPACA establece que el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas: (i) por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, (ii) por los tribunales administrativos y (iii) por los jueces administrativos.
Esta corporación ha precisado19 que el recurso extraordinario de revisión establecido en la aludida norma es una excepción al principio de cosa juzgada, según el cual, en firme la sentencia no es procedente discutir nuevamente el asunto decidido. La Corte Constitucional en la sentencia C-520 de 200920 se refirió a la naturaleza de este recurso en los siguientes términos: «[…] “la revisión no pretende corregir errores “in judicando” ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso, pues para estos yerros están previstos los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del propio proceso.
La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana. La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas.
Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de “una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada”, y por ello “las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido”21”. 22». Así pues, para que proceda este medio extraordinario de impugnación no solo es imperativo demostrar la existencia de un motivo o causal de revisión, que de manera inequívoca tenga la aptitud suficiente para variar los resultados de la decisión, sino 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 11 de febrero de 2001, proceso REV-037, C.P. Miguel Viana Patiño, del 21 de octubre de 1993, proceso REV-040, C.P. Daniel Suárez Hernández, del 1º de septiembre de 1998, proceso REV-073, C.P. Julio E. Correa Restrepo y del 27 de abril de 2004, proceso REV-194, C.P. María Inés Ortiz Barbosa, reiteradas en la sentencia del 3 de marzo de 2020, proferida por la Sala Once (11) Especial de Decisión, proceso 11001-03-15-000-2017-02457-00(REV), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 20 M.P. María Victoria Calle Correa.
Por medio de esta sentencia se declaró inexequible la expresión «dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia», contenida en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998. 21 Cita de cita: Sentencia C-680 de 1998, MP: Carlos Gaviria Díaz, Fundamento 4.2.
En el mismo sentido, ver sentencia T-039 de 1996, MP: Antonio Barrera Carbonell. 22 Cita de cita: Sentencia C-004 de 2003, MP, Eduardo Montealegre Lynett. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00729-00 Actor: Luz Mery Noreña Muñoz 11 que tal demostración debe corresponder a las circunstancias fácticas señaladas taxativamente en la ley como causal de revisión y que en nada inciden con la actividad analítica o interpretativa del juez.
Agréguese que esta corporación ha señalado que mediante el recurso extraordinario de revisión no es posible reabrir el debate objeto de análisis en las respectivas instancias ni subsanar posibles errores en que pudieron incurrir las partes en la demanda, en su contestación o en su actividad probatoria23. 6. La causal de revisión invocada.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Alcance en la jurisprudencia del Consejo de Estado La parte actora invocó la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».
Esta causal ha sido objeto de diversos pronunciamientos que buscan circunscribir su alcance, para evitar que se emplee con la única finalidad de que el juez de la revisión se convierta en uno de instancia. Sobre la nulidad originada en la sentencia como causal de revisión, esta corporación, en el fallo del 5 de abril de 201624 indicó que se deben cumplir dos requisitos: El primero, es que el vicio se presente en la sentencia y no durante el trámite del proceso, pues en tal caso debe alegarse por el interesado durante las oportunidades previstas en el ordenamiento procesal [art. 133 del CGP].
La anterior regla no excluye «la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior a la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso»25, correspondiéndole al interesado la carga de probar que «no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad.
De lo contrario, la causal de revisión se convertiría en un mecanismo para que las partes subsanen las omisiones en el proceso ordinario y aleguen nulidades que pudieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 142 C.P.C. [hoy, artículo 134 del CGP]»26. El segundo requisito consiste en que la sentencia presente un vicio grave o insaneable que afecte su validez. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 28 de abril de 2009, proceso REV-00116, C.P. Martha Sofía Sanz Tobón, del 20 de octubre de 2009, proceso REV-00133, C.P. Enrique Gil Botero y del 2 de marzo de 2010, proceso REV-00091, C.P. Mauricio Torres Cuervo, reiteradas en la sentencia del 3 de marzo de 2020, proferida por la Sala Once (11) Especial de Decisión, proceso 11001-03-15-000-2017-02457-00(REV), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 24 Sala Catorce (14) Especial de Decisión del Consejo de Estado, proceso 11001-03-15-000-2008-00320-00(REV), C.P. Danilo Rojas Betancourth. 25 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 2 de marzo de 2010, proceso 2001-0091-01.
C.P. Mauricio Torres Cuervo, reiterada en las sentencias del 15 de mayo de 2014, proceso 2004-01432-01(18740), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y del 7 de abril de 2015, proceso 2013-02724-00(REV), C.P. Jorge Octavio Ramírez. Providencias citadas en la sentencia del 5 de abril de 2016 de la Sala Catorce (14) Especial de Decisión del Consejo de Estado, proceso 11001-03-15-000-2008-00320- 00(REV), C.P. Danilo Rojas Betancourth.
En el mismo sentido, cfr. la sentencia de la Sala Veinte (20) Especial de Decisión, proferida el 29 de enero de 2021, proceso 11001-03-15-000-2019-01457-00(REV), C.P. William Hernández Gómez. 26 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 6 de agosto de 2013, proceso 2009-00687-00, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, reiterada en la sentencia del 7 de abril de 2015, proceso 2013-02724-00(REV), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Providencias citadas en la sentencia del 5 de abril de 2016 de la Sala Catorce (14) Especial de Decisión del Consejo de Estado, proceso 11001-03-15-000-2008-00320-00(REV), C.P. Danilo Rojas Betancourth. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00729-00 Actor: Luz Mery Noreña Muñoz 12 La jurisprudencia de esta corporación ha identificado los siguientes defectos como causantes de nulidad en la sentencia27: • Dictarse sentencia a pesar de la terminación previa del proceso por desistimiento, transacción o perención, porque revive un proceso legalmente concluido. • Dictarse sentencia cuando el proceso se encuentra suspendido. • Dictarse sentencia sin las mayorías necesarias para la decisión, por la firma de más o menos jueces de los requeridos legalmente. • Pretermitir la instancia. • Decidir aspectos que no corresponden, por falta de jurisdicción o competencia del juez. • Proferir sentencia con fundamento en una prueba obtenida con violación al debido proceso.
En relación con la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación la jurisprudencia de esta corporación «ha diferenciado la falta absoluta de motivación de la deficiente o errada, y ha señalado que únicamente la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión, es motivo de revisión bajo la causal sexta.
De manera que es improcedente, con fundamento en dicha causal, alegar situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación derivadas, por ejemplo, de la estimación errada de las pruebas o de los hechos por parte del juez; de la indebida interpretación de las normas jurídicas aplicadas; o del desconocimiento del precedente judicial»28.
Igualmente, se ha aceptado que pueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración al artículo 29 Constitucional29. Así las cosas, se concluye que, para que prospere la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA es necesario que: (i) el vicio alegado recaiga sobre una sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, (ii) que la nulidad que se alega surja con la sentencia y no antes, a menos que se trate de aquella que no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso y (iii) debe corresponder a algún supuesto configurativo de las causales de nulidad procesal previstas en el artículo 133 del CGP, o a los eventos que según la jurisprudencia de lo Contencioso Administrativo configuran dicha causal30, o tratarse de aquellas situaciones que comportan la violación al debido proceso, siempre que tenga la entidad suficiente para invalidar el fallo de instancia, sometido a revisión, lo que deberá ser analizado en cada caso concreto. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 11 de mayo de 1998, proceso REV-093, del 18 de octubre de 2005, proceso 2000-00239, del 20 de octubre de 2009, proceso REV-2003-00133 y del 7 de abril de 2015, proceso 2013-02724-00(REV), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
De la Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 11 de junio de 2009, proceso 836-06 y de la Sección Primera, sentencia del 14 de diciembre de 2009, proceso 2006-00123. Providencias citadas en la sentencia del 5 de abril de 2016 de la Sala Catorce (14) Especial de Decisión del Consejo de Estado, proceso 11001-03-15-000-2008-00320-00(REV), C.P. Danilo Rojas Betancourth. 28 Cfr. la sentencia del 5 de abril de 2016 de la Sala Catorce (14) Especial de Decisión del Consejo de Estado, proceso 11001- 03-15-000-2008-00320-00(REV), C.P. Danilo Rojas Betancourth.
Si bien esta providencia se refiere a la causal de revisión prevista en el numeral 6 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, esos argumentos resultan aplicables al caso concreto, en tanto que dicha causal guarda identidad con la señalada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, toda vez que ambas normas prevén como causal de revisión «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 29 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sentencia del 8 de mayo de 2018, proceso 11001-03-15- 000-1998-00153-01(REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro. 30 Cfr. la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, proferida el 8 de mayo de 2018, proceso 11001-03-15-000-1998-00153-01(REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-00729-00 Actor: Luz Mery Noreña Muñoz 13 7. Desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia El artículo 187 del CPACA señala que «[l]a sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión, y citando los textos legales que se apliquen».
Por su parte, el artículo 281 del CGP, aplicable por expresa remisión del artículo 306 del CPACA31, sobre la congruencia de las sentencias establece lo siguiente: «ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. […]».
De las referidas normas proviene el principio de congruencia de la sentencia, en sus dos significados: como armonía entre la parte motiva y resolutiva del fallo (congruencia interna) y como conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y su contestación (congruencia externa). Es importante destacar que, en caso de existir incongruencia en la providencia, esta debe ser de tal magnitud que afecte su validez.
Este principio busca la protección del derecho a obtener una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración, al igual que la salvaguarda del debido proceso, de ahí que la actuación procesal se concrete en los argumentos y hechos expuestos en la demanda, tratándose del demandante, y en la contestación, si es el demandado32, precisándose que al juez contencioso no le está permitido rebasar la relación jurídico procesal trabada por las partes, en tanto que esta jurisdicción debe observar, por regla general, el principio de justicia rogada.
Así, se concluye que el principio de congruencia garantiza que el juez solo se pronuncie respecto de lo discutido y que no fallará: contra el demandado por causa diferente a la invocada en la demanda –extra petita-, en cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en ella –ultra petita-, o dejará de resolver cuestiones sometidas a la decisión judicial –citra o infra petita-33. 31 Esta norma establece que en los aspectos no contemplados en el CPACA se seguirá el Código de Procedimiento Civil (hoy, CGP) en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 32 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias del 10 de junio de 2021, exp. 24283 y del 20 de octubre de 2022, exp. 26742, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 33 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de septiembre de 2021, proceso 11001-03-26-000-2020-00076- 00(66091) A, C.P. María Adriana Marín. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00729-00 Actor: Luz Mery Noreña Muñoz 14 8.
Caso concreto El recurso extraordinario de revisión recae sobre la sentencia proferida el 23 de octubre de 2020, por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se confirmó parcialmente el fallo del 7 de septiembre de 2018 del Tribunal Administrativo de Caldas, por el que se negaron las pretensiones de la demanda.
Del contenido del recurso extraordinario de revisión se observa que la parte recurrente sustentó la procedencia de la causal invocada, esto es, la prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, en la supuesta falta de congruencia de la sentencia, pues afirmó que en esta se resolvió el asunto de manera citra petita, por cuanto se negaron las pretensiones de la demanda en el proceso ordinario por un objeto distinto del pretendido (intereses de mora) y una causa diferente a la invocada.
Para el efecto, explicó que lo solicitado fue el reconocimiento de intereses de mora desde el año 1997 -momento a partir del cual la actora pasó a pertenecer a la planta de personal territorial- hasta el año 2013 -fecha en la que se efectuó el pago del retroactivo salarial correspondiente a la nivelación tardía-, pese a lo cual, en la sentencia sometida a revisión se consideró que el periodo objeto de reclamación comprendía desde el 22 de marzo 2013 -reconocimiento del retroactivo- hasta el 15 de abril de 2013 -fecha del pago-, lo que a su juicio no guarda relación con el objeto de la demanda.
Revisado el fallo cuestionado, se advierte que la Subsección “B” de la Sección Segunda de esta corporación fijó como problema jurídico «determinar si a la demandante le asiste derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del departamento de Caldas».
Para resolver lo anterior, en la sentencia de segunda instancia se expuso el marco normativo relacionado con la descentralización del servicio educativo y el procedimiento que debían seguir las entidades territoriales para llevar a cabo la homologación de la planta de personal administrativo adscrita al citado sector. Además, en dicho pronunciamiento se valoró el material probatorio aportado al expediente, luego de lo cual se afirmó: «(i) la actora hizo parte del personal administrativo del servicio educativo oficial que, como consecuencia de la descentralización de este, fue homologada y nivelada salarialmente en la planta de personal de la secretaria de educación de Caldas;
(ii) con las Resoluciones 2210-6 de 22 de marzo y 4369-6 de 26 de junio, ambas del 2013 y 9088-6 de 11 de diciembre de 2014, tal ente territorial reconoció a la accionante el retroactivo resultante de la nivelación salarial por el periodo comprendido entre el 10 de febrero de 1997 y el 31 de diciembre de 2009, sumas que fueron indexadas desde la fecha inicial hasta el 31 de diciembre de 2012;
(iii) un valor superior al reconocido en tales actos administrativos fue cancelado el 15 de abril de 2013, y (iv) mediante Resolución 1389-6 del 18 de febrero de 2016, la secretaría de educación de Caldas negó el reconocimiento y pago de intereses moratorios, solicitado por la demandante, al estimar que la mencionada obligación fue satisfecha de manera oportuna en los términos dispuestos por el Ministerio de Educación Nacional y debidamente indexada».
También se indicó que por medio de la Resolución nro. 9088-6 del 11 de diciembre de 2014, que modificó la Resolución nro. 4369-6 del 26 de junio de 2013, la Secretaría de Educación ordenó sufragar a favor de la actora las diferencias Radicado: 11001-03-15-000-2022-00729-00 Actor: Luz Mery Noreña Muñoz 15 resultantes de la nivelación salarial desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2009, y la actualización de los valores que había dejado de recibir, del 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2012, para un total de $125.553.253.
En consideración a lo anterior la Sección Segunda concluyó que: (i) «pese a que la demandante fue incorporada a la planta de la secretaría de educación de Caldas a partir de 1997 y tenía derecho a que le sufragaran los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos en forma correcta desde esa anualidad, lo cierto es que, con el fin de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de lo que dejó de devengar, la entidad, conforme al mandato constitucional contenido en el artículo 53 superior, indexó las correspondientes sumas, lo que resultaría, además, incompatible con el pago de intereses moratorios» y (ii) «que comoquiera que el pago de los dineros reconocidos a la actora el 22 de marzo de 2013 (fecha desde la cual se hizo exigible la obligación), se realizó el 15 de abril del mismo año, esto es, dentro del mes siguiente, no puede pregonarse que esa «tardanza» implica que se generen intereses de alguna naturaleza, máxime cuando en ninguno de los actos administrativos mencionados se señaló plazo que dé pie a que se cobren como sanción por el simple retardo o incumplimiento de él, y, además, ello debe tener su previsión legal al respecto».
Postura que, según se indicó, coincide con la expuesta por esa sección en casos similares34. Es decir, para resolver la litis el juez natural tuvo en cuenta que: (i) la suma reconocida a favor de la demandante fue objeto de indexación -desde el 10 de febrero de 1997-, lo cual resulta incompatible con los intereses moratorios reclamados, (ii) no se presentó tardanza que implique la causación de intereses de mora -periodo del 22 de marzo de 2013 al 15 de abril de 2013- y (iii) en los actos administrativos que reconocieron las sumas a pagar no se estableció plazo cuyo incumplimiento conduzca a una sanción, lo que, además, debe contar con previsión legal.
Planteamientos con los que no está de acuerdo la demandante en este proceso, en tanto considera que: (i) no fue juzgada conforme a las normas preexistentes y en cuanto a los intereses de mora no se realizó un análisis normativo concreto al caso, (ii) las pretensiones de la demanda no se refieren a la indexación, pues esta se reconoció de oficio, (iii) en el plenario está probado que el Estado tardó 16 años para cumplir con su responsabilidad, (iv) se está requiriendo que el legislador expida normas que de forma expresa ordenen el reconocimiento de intereses moratorios por el incumplimiento de obligaciones de naturaleza laboral, civil, comercial, administrativa, etc., (v) se está pretendiendo la existencia de una ley exclusiva que ordene intereses de mora dentro de un proceso de homologación y nivelación salarial y (vi) no es cierto que, para el reconocimiento de los intereses moratorios, en casos como el presente, estos deban estar previstos de forma expresa en la resolución que reconoció el retroactivo, pues se trata de una sanción por el pago tardío de la obligación. Así las cosas, lo que se observa es que el debate jurídico y probatorio propuesto por la actora en este asunto ya fue surtido ante el juez natural, sin que sea posible plantearlo nuevamente, como si el recurso extraordinario de revisión fuera una instancia adicional al proceso ordinario -tercera instancia-, reiterando la Sala que en casos como el presente «[n]o resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó 34 Transcribió apartes de las sentencias del 7 de diciembre de 2017, exp. 73001-23-33-000-2014-00311-01, C.P. William Hernández Gómez y del 25 de abril de 2019, exp. 66001-23-33-000-2016-00471-01, C.P. César Palomino Cortés. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00729-00 Actor: Luz Mery Noreña Muñoz 16 equivocadamente una norma jurídica»35, pues esos reparos son ajenos a la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA y escapan a la competencia del juez del recurso extraordinario de revisión. Por lo expuesto, se tiene que, contrario a lo afirmado por la demandante, en el sub examine no se advierte que se haya desconocido el principio de congruencia de la sentencia, toda vez que el hecho de que no se reconozcan las pretensiones de la demanda en los términos solicitados -intereses de mora- no implica que la segunda instancia haya resuelto una causa diferente a la invocada u omitido decidir la cuestión sometida a litigio, pues como se analizó, en este caso, se encontró probado que la suma reconocida a favor de la demandante se indexó –desde el 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2012-, lo que es incompatible con los intereses pedidos, y que no se presentó tardanza que implique su causación, por el periodo del 22 de marzo de 2013 al 15 de abril de 2013.
Teniendo en cuenta lo anterior, se concluye que lo pretendido por la parte actora en este asunto es que se revise la cuestión decidida en el proceso ordinario, como si el recurso extraordinario de revisión constituyera una instancia adicional en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual se declarará infundado, toda vez que no se probó que se configuró la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, «existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 9.
Costas De conformidad con el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, vigente para cuando se presentó la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión, «[s]i se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente», regla que se debe analizar en conjunto con lo previsto en el numeral 8 del artículo 365 del CGP, aplicable por expresa remisión del artículo 188 del CPACA, según la cual, «[s]olo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».
En este caso no hay lugar a la condena en costas, por cuanto revisado el expediente no se encontró prueba alguna que demostrara su causación. En conclusión, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Luz Mery Noreña Muñoz, contra la sentencia proferida el 23 de octubre de 2020 por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sin que haya lugar a la condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Once (11) Especial de Decisión, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 35 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 26 de mayo de 2010, exp. 2001-01504 (35221), C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Si bien esta providencia se refiere a la causal de revisión prevista en el numeral 6 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, esos argumentos resultan aplicables al caso concreto, en tanto que dicha causal guarda identidad con la señalada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, toda vez que ambas normas prevén como causal de revisión «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».
Radicado: 11001-03-15-000-2022-00729-00 Actor: Luz Mery Noreña Muñoz 17 FALLA:
PRIMERO. DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Luz Mery Noreña Muñoz, contra la sentencia proferida el 23 de octubre de 2020 por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
SEGUNDO. Sin condena en costas.
TERCERO. En firme esta decisión, archívese el expediente. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE (Firmado electrónicamente) MARÍA ADRIANA MARÍN Aclara el voto (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ (Firmado electrónicamente) GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ