w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” Consejero Ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 19001-23-33-000-2022-00269-01 Accionante: LIBERTAD GALÍNDEZ MUÑOZ Accionado: DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DEL CAUCA.
Tema: RECONOCIMIENTO Y PAGO DE VACACIONES INDIVIDUALES FUNCIONARIA DE LA RAMA JUDICIAL Acción de tutela - sentencia de segunda instancia La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Libertad Galíndez Muñoz contra la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES La señora Libertad Galíndez Muñoz, actuando en nombre propio, invocó la protección del derecho fundamental al descanso, con fundamento en los siguientes: 1.
HECHOS 1.1. La accionante manifestó que se encuentra vinculada a la Rama Judicial en el cargo de Juez Primero Penal Municipal Ambulante de Popayán y está sometida al régimen de vacaciones individuales, razón ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 19001-23-33-000-2022-00269-01 Accionante: Libertad Galíndez Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 por la cual el 5 de octubre de 2022, solicitó ante el Tribunal Superior de Popayán el disfrute de las mismas, teniendo en cuenta que laboró entre el 1.º de julio de 2019 y el 30 de junio de 2020. 1.2.
Asimismo, manifestó que el Despacho cuenta con 1 solo empleado, el secretario en provisionalidad, y solicitó la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal para el nombramiento del reemplazo en el período de vacaciones, petición que fue negada por el Director Ejecutivo de Administración Judicial de Popayán, el 28 de octubre del 2022, mediante Oficio DESAJPOO22-2124. 1.3.
Lo anterior, con fundamento en que el secretario es un empleado en propiedad del centro de servicios y en consecuencia reúne los requisitos para ser designado en reemplazo del juez por sus vacaciones. 1.4. En ese orden de ideas, la accionante radicó derecho de petición ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración de Justicia del Cauca, con el fin de que se reconsiderada la decisión, reiteró que el Despacho cuenta con un solo empleado y se hace imposible la prestación del servicio de justicia si se deja en un solo empleado las funciones de juez y secretario. 1.5.
Frente a la posibilidad de ser encargado como juez, el Dr. Ernesto Guerra quien ocupa el cargo de secretario en provisionalidad del Juzgado Primero Penal Municipal Ambulante de Popayán, comunicó de forma anticipada al Tribunal Superior la negativa a la aceptación de dicho encargo, razón por la cual, la accionante reitera la solicitud de asignación de presupuesto para designar el reemplazo sin que a la fecha haya obtenido respuesta alguna.
ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 19001-23-33-000-2022-00269-01 Accionante: Libertad Galíndez Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 2. PRETENSIONES Con fundamento en lo anterior, solicitó: «Solicito se me ampare los derechos fundamentales vulnerados que la no asignación el presupuesto para nombrar el remplazo durante mis vacaciones obliga al tribunal a negarlas y en este momento se ve amenazada mi derecho, toda vez que si bien es cierto la Deaj dice que me pueden dar vacaciones, pero no se asignan los recursos para nombrar el reemplazo, y aun no se ha asignado el presupuesto para la designación del reemplazo por vacancia temporal y en la medida en que los Tribunales salen a vacaciones colectivas a partir del 20 de diciembre del presente año, corporación competente para nombrar el reemplazo, de no asignarse el presupuesto oportunamente, nuevamente serán suspendidas, por lo que encarecidamente solicito se ordene como medida urgente se expida por parte de la Dirección Ejecutiva de la administración Judicial Seccional el certificado de disponibilidad presupuestal destinado a promover el reemplazo en el juzgado primero penal municipal ambulante de Popayán a partir del 19-12-2019.
Igualmente solicito se ordene a las autoridades accionadas para que a futuro se apropien los recursos necesarios a fin de garantizar a los funcionarios y empleados de la rama judicial el disfrute de sus vacaciones individuales, pues es inaceptable que cada año debamos acudir a la acción de tutela para que se nos reconozca un derecho que de acuerdo a la constitución y la ley tenemos y es obligación del patrón concederlo».
Sic toda la cita 3. INTERVENCIONES Mediante auto del 21 de noviembre de 2022, el Tribunal Administrativo del Cauca admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán. La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán manifestó que la figura de remplazo por vacaciones contenida en la Circular núm. 44 de 2011, solo es aplicable a los funcionarios judiciales en los términos allí consagrados y corresponde al procedimiento que la Dirección Ejecutiva Seccional debe aplicar y en ese sentido, no le es posible tramitar certificados de disponibilidad presupuestal hasta que la Dirección Ejecutiva en Bogotá lo autorice.
ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 19001-23-33-000-2022-00269-01 Accionante: Libertad Galíndez Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Sumado a lo anterior, trajo a colación una serie de decisiones en acciones de tutela similares adoptadas por el Tribunal Administrativo del Cauca y confirmadas por el Consejo de Estado, a través de las cuales se indica que se debe tramitar ante el nivel central los recursos necesarios con el fin de dar prevalencia al derecho fundamental al descanso, sin que sea competencia de la entidad la expedición directa de las disponibilidades presupuestales.
Asimismo, sostuvo que, en su labor administrativa, únicamente acata decisiones que toman las altas corporaciones y para su caso el Consejo Superior de la Judicatura, que es e competente para conceder, negar o aplazar el disfrute de las vacaciones y en ese sentido debe contar con la autorización para ejecutar actuaciones como nombrar un reemplazo ajeno a la Rama Judicial, por lo que hasta que la alta corporación no imparte directrices diferentes a las contenidas en la Circular núm. 44 de 2011.
Finalmente expuso que cuenta con los recursos para el pago de las vacaciones y la prima vacacional de la accionante, toda vez que corresponde a los gastos de personal asignados para la vigencia 2022 y la disponibilidad para dicho pago ya se encuentra certificada.
4. TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA Al considerar que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, tiene interés directo en las resultas del proceso al ser el órgano que tiene a cargo la apropiación fiscal, el despacho sustanciador, mediante providencia de 19 de enero de 2023, ordenó su vinculación al proceso. ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 19001-23-33-000-2022-00269-01 Accionante: Libertad Galíndez Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitó decretar su falta de legitimación en la causa por pasiva al no estar llamada ni obligada a la disposición de recursos que permitan la contratación de un reemplazo para la concesión del periodo de vacaciones.
5. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia del 1 de diciembre de 2022 concedió el amparo solicitado y, en consecuencia, dispuso: «PRIMERO. - Tutelar los derechos fundamentales la salud, al trabajo en condiciones dignas, al descanso remunerado, dignidad humana, libre desarrollo de la personalidad, vida en condiciones dignas, salud y libertad de Galíndez Muñoz identificada con cédula de ciudadanía no. 34.532.332, vulnerados por la Nación- Rama Judicial - Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Popayán, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO- En consecuencia, ordenar a La Nación- Rama Judicial - Dirección Ejecutiva Seccional en Administración Judicial Popayán que, dentro del término de cuarenta y ocho horas (48), contado a partir de la notificación de la presente providencia, solicite ante el nivel central, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial - Bogotá (Unidad de Planeación o a la dependencia que corresponda), la autorización y/o la provisión de los recursos necesarios para proveer el remplazo de Libertad Galíndez Muñoz, identificada con cédula de ciudadanía no. 34.532.332, como Jueza Primera Penal Municipal Ambulante de la ciudad de Popayán, del 19 de diciembre de 2022 al 9 de enero de 2023.
PARÁGRAFO 1: La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial dispondrá de cuarenta y ocho horas (48), contadas a partir de la solicitud que realice el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Popayán, para proceder a la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal, atendiendo la programación próxima de las vacaciones de la accionante.
De las anteriores actuaciones deberá informar a la accionante y al TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE POPAYAN para que nombre el reemplazo de la accionante como Jueza Primera Penal Municipal Ambulante de la ciudad de Popayán.» Lo anterior, al considerar que los asuntos de índole administrativa no pueden afectar el derecho al goce y disfrute del período vacacional que legalmente le asiste a la accionante, por cuanto el descanso constituye un derecho fundamental derivado del derecho al trabajo en condiciones dignas.
ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 19001-23-33-000-2022-00269-01 Accionante: Libertad Galíndez Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 5. IMPUGNACIÓN La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán, recurrió el fallo de primera instancia, en escrito en el que reiteró los argumentos señalados en la contestación de la acción de tutela y manifestó que el acto administrativo por medio del cual se negó el derecho a las vacaciones de la hoy accionante, no fue objeto de interposición del recurso correspondiente.
Finalmente, solicitó revocar la sentencia de primera instancia, en la medida que no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados en protección, cumple con las directrices legales emitidas por el Consejo Superior de la Judicatura y la tutela no es el mecanismo judicial idóneo para ordenar la expedición de un CDP. II. CONSIDERACIONES 1.
Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar: • ¿La Dirección Seccional de Administración Judicial de Popayán vulneró los derechos fundamentales invocados en protección, al no expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para pagar el salario de la persona que remplace a la señora Libertad Galíndez Muñoz durante el disfrute de su periodo de vacaciones? ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 19001-23-33-000-2022-00269-01 Accionante: Libertad Galíndez Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Fundamentos de decisión El artículo 86 de la Constitución Política dispone que toda persona tendrá derecho a ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
No obstante, solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Por su parte, el numeral 1.° del artículo 6.º del Decreto 2591 de 1991 establece, que la acción de tutela no procederá entre otros casos, cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. Conforme a las normas anteriores, la Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela obedece al principio de subsidiariedad, cuya condición no implica que pueda reemplazar los medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho, ni que pueda revivir oportunidades procesales vencidas como consecuencia de la inactividad injustificada del interesado, ni tampoco constituye un último medio judicial para alegar la vulneración o afectación de un derecho.
ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 19001-23-33-000-2022-00269-01 Accionante: Libertad Galíndez Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 2. Caso concreto En el presente asunto, la accionante solicita la protección de los derechos fundamentales al trabajo en condiciones dignas, al descanso remunerado, dignidad humana, libre desarrollo de la personalidad, vida en condiciones dignas y salud ante la negativa de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán en la asignación presupuestal para el nombramiento de un empleado judicial durante el período de vacaciones que ya causó por pertenecer al régimen de vacaciones individuales.
Al respecto, el Tribunal Administrativo del Cauca a través de providencia del 1.º de diciembre de 2022 concedió el amparo constitucional solicitado, al considerar que el derecho fundamental al descanso no puede verse obstaculizado por cuestiones administrativas o presupuestales ajenas a este, toda vez que es indiscutible que causó el derecho a las vacaciones.
Esta decisión fue recurrida por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Popayán que, en lo esencial, reiteró que no es dable expedir el Certificado de Disponibilidad Presupuestal puesto que, en todo caso, el disfrute de las vacaciones debe concederlo el nominador del accionante. Ahora bien, cuando se ha negado el reconocimiento de vacaciones con fundamento en la falta de expedición del certificado de disponibilidad presupuestal, la Sala de Subsección ha considerado plausible analizar la acción de tutela como mecanismo definitivo, toda vez que: i) El perjuicio es a) cierto e inminente, porque el disfrute del derecho al descanso del accionante no obedece a meras conjeturas o ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 19001-23-33-000-2022-00269-01 Accionante: Libertad Galíndez Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 especulaciones, sino que resulta razonable en aras de garantizarle de manera plena el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, b) grave, porque no solamente la Constitución Política, sino también las normas internacionales citadas, protegen al accionante en tanto que la falta de descanso pone en riesgo sus condiciones físicas, mentales e intelectuales y c) de urgente atención, en el sentido de que es necesario que se permita disfrutar, de manera oportuna, el derecho al descanso y a las vacaciones causadas por cada año de trabajo; ii) En ese orden de ideas, se configura una afectación del derecho fundamental al descanso que requiere con inminencia la adopción de medidas que permitan el disfrute de las vacaciones; iii) los medios de control existentes no son efectivos para proteger de forma inmediata el derecho fundamental invocado, puesto que estos comprenden la culminación de etapas procesales, por lo que sería injustificado imponer al accionante acudir a estos instrumentos en tanto se prolongaría por un lapso considerable la posibilidad de que acceda a sus vacaciones.
Así las cosas, la negativa a la solicitud de expedición del certificado de disponibilidad presupuestal, para que sea nombrado un remplazo con ocasión al disfrute de las vacaciones del accionante constituye una vulneración de sus derechos fundamentales al descanso y al trabajo en condiciones dignas y justas. Ahora bien, al tratarse de un funcionario judicial, el régimen aplicable es el contenido en el artículo 146 de la Ley 270 de 19961 que fijó un régimen general de vacaciones colectivas y uno excepcional de vacaciones individuales, así: 1 Artículo 146 de la Ley 270 de 1996: “Las vacaciones de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial serán colectivas, salvo las de los de la Sala Administrativa de los Consejos Superiores y Seccionales de la Judicatura, las de los Tribunal Nacional, las de los Juzgados Regionales mientras existan, de Menores, Promiscuos de Familia, Penales Municipales y de Ejecución de Penas; y las de los de la Fiscalía y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses […]”.
ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 19001-23-33-000-2022-00269-01 Accionante: Libertad Galíndez Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 «ARTÍCULO 146. VACACIONES. Las vacaciones de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial serán colectivas, salvo las de los de la Sala Administrativa de los Consejos Superiores y Seccionales de la Judicatura, las de los Tribunal Nacional, las de los Juzgados Regionales mientras existan, de Menores, Promiscuos de Familia, Penales Municipales y de Ejecución de Penas; y las de los de la Fiscalía y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Las vacaciones individuales serán concedidas de acuerdo con las necesidades del servicio por la Sala Administrativa del Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura por la Sala de Gobierno del respectivo Tribunal a los Jueces y por el respectivo nominador en los demás casos, por un término de veintidós días continuos por cada año de servicio».
Por su parte, el Consejo Superior de la Judicatura, a través de la Circular PSAC11-44 de 23 de noviembre de 2011, dispuso el procedimiento para la programación de vacaciones individuales de los funcionarios judiciales de régimen de vacaciones individuales así: «Como quiera que las vacaciones responden al derecho fundamental al descanso, se hace necesario derogar las Circulares 44 y 89 de 2005, para efectos de no incluir condicionamientos para el nombramiento de reemplazos en provisionalidad de los funcionarios judiciales, que se encuentran sujetos al régimen de vacaciones individuales cuando pretendan hacer uso de este derecho, para lo cual deberán seguir el procedimiento que aquí se señala y que permitirá gestionar los recursos para el nombramiento en provisionalidad de los reemplazos, cuando haya lugar a ello».
Posteriormente, en los numerales primero y tercero, estableció que el reporte que realizan los funcionarios judiciales con el fin de disfrutar su periodo de descanso, se debe presentar ante el Consejo Seccional de la Judicatura, Sala Administrativa y Dirección Seccional del respectivo distrito judicial, con el visto bueno del nominador.
ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 19001-23-33-000-2022-00269-01 Accionante: Libertad Galíndez Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 «1. Los funcionarios judiciales del régimen de vacaciones individuales, deberán hasta el mes de marzo de cada año, reportar la programación de vacaciones correspondientes al siguiente año, ante el Consejo Seccional de la Judicatura, Sala Administrativa y Dirección Seccional, del respectivo distrito judicial. 2.
El reporte realizado por los funcionarios deberá contener como mínimo los siguientes datos: despacho, cargo, periodos pendientes por disfrutar, aplazados, periodos a disfrutar y fecha del disfrute, con el visto bueno del respectivo nominador». En ese orden de ideas, considera la Sala de Subsección que la negativa a la solicitud de expedición del certificado de disponibilidad presupuestal, para que sea nombrado un remplazo con ocasión al disfrute de las vacaciones de la accionante, constituye una vulneración de sus derechos fundamentales al descanso y al trabajo en condiciones dignas y justas por lo que, en lo esencial, se confirmará el amparo constitucional concedido por el Tribunal Administrativo del Cauca.
En ese orden de ideas, siguiendo el criterio adoptado por esta Subsección en asuntos similares, se modificará el numeral segundo de la providencia recurrida, en el sentido de ordenar a la autoridad nominadora que, dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la expedición y notificación del Certificado de Disponibilidad Presupuestal, profiera el acto administrativo en el que resuelva sobre la solicitud del periodo vacacional solicitado.
Asimismo, se adicionará la providencia a fin de ordenar a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que, en el término de los cinco días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, proceda a apropiar los recursos necesarios, para que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán, emita el certificado de ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 19001-23-33-000-2022-00269-01 Accionante: Libertad Galíndez Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 disponibilidad presupuestal para el reemplazo por las vacaciones solicitadas por la señora Libertad Galíndez Muñoz.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo de la providencia del 1 de diciembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, el cual quedará así: «SEGUNDO: ordenar al Tribunal Superior de Popayán que, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán notifique la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal a favor la señora Libertad Galíndez Muñoz para el disfrute de sus respectivas vacaciones, proceda a proferir el acto administrativo en el que resuelva sobre la solicitud de vacaciones individuales formulada por la accionante.» SEGUNDO: ADICIONAR la sentencia de primera instancia en sentido de ordenar a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que, en el término de los cinco días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, proceda a apropiar los recursos necesarios para que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán, en caso de que no lo hubiere hecho, emita el certificado de disponibilidad presupuestal para el ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 19001-23-33-000-2022-00269-01 Accionante: Libertad Galíndez Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 reemplazo por las vacaciones solicitadas por la señora Libertad Galíndez Muñoz TERCERO: CONFIRMAR, en todo lo demás, la providencia recurrida.
CUARTO: REGISTRAR la presente providencia en la plataforma “SAMAI”.
QUINTO: ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado