CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., dos (2) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 47001-23-33-000-2013-00104 02 (3183-2016) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES (UGPP) Demandado: NUBIA ELENA RODRÍGUEZ DE VILLAR SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011 ASUNTO La Sala de Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionante contra la sentencia del 10 de febrero de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena que negó las súplicas de la demanda instaurada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) contra la señora Nubia Elena Rodríguez de Villar.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda. 2.1.1. Pretensiones. La UGPP, por conducto de apoderado judicial en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA en la modalidad de lesividad, solicitó la nulidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución No. 10342 del 9 de marzo de 1993 por medio de la cual le reconoció al señor Eduardo Villa Sierra una pensión gracia y de la Resolución No. 16270 del 17 de abril de 2008 mediante la cual reconoció a la señora Nubia Elena Rodríguez de Villar la sustitución pensional.

Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento de derecho pidió que se reintegre la totalidad de las sumas pagadas por el aludido concepto. 2.1.2. Hechos. Señaló como fundamentos fácticos relevantes los siguientes: 1. El señor Eduardo Villa Sierra nació el 1º de noviembre de 1941 por lo que en el año de 1991 cumplió 50 años y fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional como docente. 2.

El 30 de septiembre de 1992 solicitó ante Cajanal, hoy UGPP el reconocimiento y pago de una pensión gracia, petición que fue desatada favorablemente, a través de la Resolución No. 10342 del 9 de marzo de 1993. 3. No obstante, el 2 de mayo de 2007 falleció el causante, por lo que su cónyuge la señora Nubia Elena Rodríguez de Villar requirió a la entidad accionada la sustitución pensional, solicitud que fue resuelta favorablemente, mediante la Resolución No. 16270 del 17 de marzo de 2008. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de la violación. Como normas vulneradas citó los artículos 128 de la Constitución Política; las leyes 114 de 1913, 116 de 1928,91 de 1989; 37 de 1933 y el Decreto 2277 de 1979. En el concepto de violación explicó que, de conformidad con las normas en cita, no procedía el reconocimiento de la pensión gracia, comoquiera que el causante no acreditó el requisito de los 20 años de servicios de orden municipal, departamental, distrital o nacionalizado, pues prestó sus servicios de carácter nacional los cuales no se le podían computar a efectos del reconocimiento de dicha prestación. 2.2.

Contestación de la demanda La señora Nubia Elena Rodríguez Villar por medio de apoderado judicial, se opuso a todas y cada una de las pretensiones formuladas, al considerar que su cónyuge el señor Eduardo Villar Sierra acreditó los requisitos exigidos en las leyes 114 de 1913, 126 de 1928 y 37 de 1933, es decir, 20 años de servicios como docente del orden departamental, esto es, desde el 13 de marzo de 1964 hasta 18 de agosto de 1998, había cumplido 50 años de edad al momento del reconocimiento pensional y observó buena conducta, pues se desempeñó con honradez y consagración. De ahí que afirmó que la prestación reconocida se realizó con el lleno de los requisitos exigidos por la ley. 2.3.

Trámite en primera instancia. El Tribunal Administrativo del Magdalena, en la audiencia inicial del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, instalada el 23 de enero de 2014, advirtió que (i) no existían irregularidades o vicios que invaliden todo lo actuado dentro del proceso; (ii) respecto de las excepciones previas indicó que todas eran de fondo, no obstante, el a quo propuso de oficio la de inepta demanda, al advertir una incongruencia entre lo pretendido por la entidad accionante y los actos administrativos demandados.

Por lo anterior, el 6 de febrero de 2014 en la reanudación de la diligencia de la referencia, declaró probada la excepción de inepta demanda, por la siguientes consideraciones: «Al revisar los actos demandados advirtió el Despacho incongruencia entre lo pretendido por CAJANAL hoy representada por la UGPP y los actos administrativos demandados.

Siendo que en la Resolución No. 10342 de 1993 (folios 48-51), se observa que lo reconocido a favor del Señor EDUARDO VILLAR SIERRA es una pensión de jubilación y no una pensión gracia. La entidad demandante al verificar el cumplimiento de los requisitos por parte del beneficiario tuvo en cuenta entre otras normas, el artículo 3 de la ley 37 de 1933,y las leyes 33 y 62 de 1.985, las cuales se refieren a la pensión de jubilación, mientras que la pensión gracia se encuentra reglada por lo previsto en la Ley 114 de 1913, ley 116 de 1928, La Ley 91 de 29 de diciembre de 1989.

Para corroborar lo anterior, el Despacho solicitó a la UGPP certificara las pensiones que habían sido reconocidas a favor del Señor EDUARDO VILLAR SIERRA. La entidad informó (folio 211) que la única pensión reconocida a favor del citado corresponde a la pensión de jubilación, mediante Resolución No. 10342 del 9 de marzo de 1993 y sustituida a la Señora NUBIA ELENA RODRÍGUEZ DE VILLA, a través de Resolución No. 16270 del 17 de abril de 2008.

Lo expuesto vicia sustancialmente el contenido de la pretensión anulatoria en el marco de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, lo que se traduce en la configuración de la denominada INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA, que impide el ejercicio de la capacidad decisoria del Juez frente al litigio propuesto, tomando procedente la declaración inhibitoria al respecto.

Esta decisión queda notificada en estrada.» Inconforme con la decisión, la entidad accionante interpuso recurso de apelación el cual fue resuelto favorablemente, a través del auto del 22 de abril de 2014 en el que se revocó la decisión y en consecuencia ordenó continuar con el trámite de la audiencia inicial. Lo anterior, al estimar que una vez revisado el texto de la demanda y el material probatorio aportado al proceso no advertía la supuesta ineptitud, dado que el simple hecho de que en su redacción Cajanal, hoy UGPP hubiere expresado que la Resolución 10342 del 9 de marzo de 1993, refería a una pensión "gracia", cuando en su cuerpo se menciona "jubilación", no conducía a predicar una incongruencia y, menos una ineptitud, pues era evidente que existía total identidad con el acto acusado, esto es, su número de identificación, la fecha de expedición, la autoridad que la produjo, el beneficiario del derecho allí reconocido y las demás características que lo individualizan; además, según se desprende de los argumentos de la apelación, es precisamente la calidad de tal prestación la que se va a discutir en el proceso, esto es, si tenía derecho a la pensión gracia y no, como allí se anotó, a la pensión de jubilación. En ese sentido, el 9 de junio de 2015 el a quo le dio continuidad a la audiencia inicial y en consecuencia (iii) fijó el litigio en los siguientes términos: «De acuerdo a las pretensiones y hechos de la demanda debatidos en precedencia, concluye el Despacho que el problema jurídico a resolver se centra en determinar si de acuerdo a los términos establecidos en la ley el señor EDUARDO VILLAR SIERRA tenía derecho al reconocimiento a la pensión gracia, reconocida por la resolución No. 10342 del 9 de marzo de 1993.» 2.4.

La sentencia apelada. El Tribunal Administrativo del Magdalena mediante sentencia del 10 de febrero de 2016 negó a las súplicas de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida dentro de la litis. Al respecto, manifestó que no le era posible analizar el cargo de nulidad propuesto por la UGPP, esto es, determinar si el reconocimiento de la pensión gracia, se hizo bajo el cumplimiento de los requisitos exigidos en la Ley 114 de 1913, en especial el atinente al tipo de vinculación del docente; habida cuenta que los actos administrativos demandados reconocieron una pensión de jubilación reglada por la Ley 33 de 1985, ello, dado que no obraba dentro del plenario un indicio de que el causante hubiera percibido la pensión gracia y de jubilación. Por último, se abstuvo de condenar en costas a la entidad accionante, al considerar que su conducta no fue constitutiva de abuso del derecho, ni podía calificarse de mala fe o malintencionada. 2.5.

Recurso de apelación. La entidad accionante por conducto de apoderado judicial interpuso recurso de apelación, al considerar que la fecha en que se hizo el reconocimiento de la pensión gracia al causante, esto es, el 9 de marzo de 1993, Cajanal, hoy UGPP no hacía distinción entre las pensiones gracia y de jubilación, por cuanto solo estaba a su cargo reconocer y pagar la pensión gracia a favor de los docentes siempre que cumplieran los requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913, ello, en atención a lo preceptuado por la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fomag quien entre otras funciones tenía el reconocimiento exclusivamente de la mesada pensional de vejez a favor de los docentes.

Por otra parte, en sentir de la entidad apelante el causante no cumplió con la totalidad de requisitos exigidos por la ley para acceder a la pensión gracia, pues tenía doble vinculación de carácter nacional y municipal, lo cual estaba prohibido por la Constitución y el artículo 4º de la Ley 114 de 1914. 2.6. Trámite en segunda instancia. A través de los autos de 28 de marzo de 2017 y 27 de octubre de la misma anualidad, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionante y ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al agente del Ministerio Público para conceptuar en segunda instancia, respectivamente.

La entidad accionante, por intermedio de apoderado judicial insistió en los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación. La parte demandada, a través de apoderado judicial reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda. El Ministerio Público guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el asunto objeto de estudio, la UGPP es apelante única, por lo que la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada a lo expuesto en el recurso de apelación. 3.3.

Cuestión previa Es de advertir que el a quo en la sentencia recurrida decidió no analizar el cargo de nulidad propuesto por la entidad accionante en la demanda, teniendo en cuenta que los actos administrativos censurados reconocieron una pensión de jubilación reglada por la Ley 33 de 1985. De ahí que, la entidad apelante discrepó de lo manifestado por este, al considerar que en efecto la prestación reconocida obedeció a una pensión gracia y no de jubilación como se indicó en la sentencia de primera instancia. Ahora bien, una vez analizado el material probatorio allegado al plenario resulta innecesario para esta Sala hacer nuevamente un análisis de fondo sobre el mismo aspecto cuando mediante auto del 22 de abril de 2014se decidió: «Revisado el texto de la demanda y el material documental aportado, resulta concluyente que no existe la supuesta ineptitud sustantiva advertida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, ya que el simple hecho de que en su redacción la liquidada CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL hubiere expresado que la Resolución 10342 del 9 de marzo de 1993, refería a una pensión de "gracia", cuando en su cuerpo se menciona "jubilación", no conduce a predicar una incongruencia y, menos una ineptitud, cuando se evidencia que existe total identidad con el acto acusado, esto es, su número de identificación, la fecha de expedición, la autoridad que la produjo, el beneficiario del derecho allí reconocido y las demás características que lo individualizan; además, según se desprende de los argumentos de la apelación, es precisamente la calidad de tal prestación la que se va a discutir en el proceso, esto es, si tenía derecho a la pensión gracia y no, como allí se anotó, a la pensión de jubilación. […]

RESUELVE

1.- REVOCASE el auto proferido dentro de la audiencia inicial celebrada el seis (6) de febrero del año en curso por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por el cual fue declarada probada de oficio la excepción previa de Ineptitud Sustantiva de la Demanda con la consecuente terminación del proceso, por lo expuesto en la motivación anterior. […]» Así las cosas, le asiste la razón a la entidad apelante cuando señala que el acto administrativo por medio del cual se hizo el reconocimiento prestacional que aquí se discute se refiere es a una pensión gracia y no de jubilación, la cual será objeto de análisis a continuación. 3.4.

Problema Jurídico. Corresponde a la Sala determinar ¿si el causante en su calidad de docente oficial le asiste o no el derecho al reconocimiento de una pensión gracia o si en efecto, el a quo incurrió en alguna imprecisión? 3.5. Marco normativo y jurisprudencial aplicable. 3.5.1 Del reconocimiento y pago de la pensión gracia A través de la Ley 114 se creó una «pensión de jubilación vitalicia» para los maestros de escuelas oficiales que hubiesen prestado sus servicios en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, equivalente a la mitad del salario devengado en los dos últimos años de labor, o al promedio del sueldo recibido, si este fuese variable, siempre y cuando cumplieran con los siguientes requisitos, establecidos en su artículo 4.º: «1°.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2°. Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres. 3º. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento. 4º.

Que observa buena conducta. 5º. Que si es mujer está soltera o viuda. 6º. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento». Esta prestación fue extendida en el año 1928 a través de Ley 116, a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública.

Cinco años después, mediante la Ley 37 de 1933, cobijó a los maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria. Posteriormente, se expidió la Ley 43 de 1975, la cual terminó con el régimen anterior de responsabilidades compartidas en materia educativa entre la Nación y los departamentos y municipios al establecer que «La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley».

Así, con ocasión del proceso de nacionalización en comento y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, se expidió la Ley 91 de 1989 a través de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización, además, esta Ley buscó amparar la expectativa que en cuanto a pensión gracia ostentaban todos aquellos docentes que siendo territoriales (es decir, sujetos de su otorgamiento conforme a la finalidad con la que se previó inicialmente dicha prestación gratuita), quedaron inmersos dentro de la mencionada nacionalización a 31 de diciembre de 1980, fecha en la que culminó el mencionado proceso.

Por lo tanto, se consagró un régimen de transición para los docentes vinculados antes de esta fecha, que les permitiera mantener dicho beneficio hasta la consolidación de su derecho pensional, protegiendo sus expectativas frente al coyuntural cambio que implicaba la extinción del derecho a la pensión gracia, además, se precisó que, para los demás docentes, es decir los vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación. Esta Corporación, en sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, fijó algunos lineamientos sobre la pensión gracia en los siguientes términos: «El numeral 3º.

Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.» De lo anterior, se infiere que la citada prestación se causa únicamente para los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal.

Es claro entonces, que el tiempo de servicio corresponde a 20 años que deben ser prestados exclusivamente en instituciones educativas territoriales o nacionalizadas. Al respecto, esta Subsección en sentencia de 27 de abril de 2016 expresó con base en la sentencia S-699 de 26 de agosto de 1997 de la Sala Plena de la misma Corporación, que no serán computables los tiempos de servicio ejercidos en planteles nacionales ni aquellos que provengan de nombramientos efectuados por el Gobierno Central, así: «2.3.2.

De la vinculación del personal docente. En lo que respecta a las modalidades de vinculación del personal docente, la Ley 29 de 1989 consagró la descentralización administrativa en el sector de la educación, y dispuso que: «Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes. […] Parágrafo 1º.- Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon. […] Artículo 10º.- Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad.

Una vez superadas las limitaciones financieras y/o administrativas previa solicitud del Alcalde, el Ministerio podrá mediante Resolución trasladar tal competencia.” […] De tal manera y de conformidad con las leyes antes citadas, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, prestación a la que, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso No. S-699 de la cual fue ponente el Magistrado doctor Nicolás Pájaro Peñaranda, sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales, departamentales o nacionalizados.

No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional.» (negrillas fuera de texto original). De lo anterior se concluye que los beneficiarios de la pensión gracia serán aquellos docentes cuya vinculación sea territorial y/o nacionalizada, descartando de esta forma aquellas del orden nacional, bien sea porque provenga directamente del Gobierno Nacional o se acredite en el plenario que la profesión se ejerció en una institución educativa nacional.

Igualmente, es menester señalar, que en la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, proferida en el proceso 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), la Sección Segunda dictó pautas de interpretación frente a los casos de docentes nombrados por entidades territoriales, financiados, en su momento con recursos del situado fiscal, posteriormente sistema general de participaciones, en cuya vinculación además haya intervenido el respectivo fondo educativo regional (FER).

Empero, la citada decisión no varió el criterio referente a que «[…] para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.» De esta manera, la línea jurisprudencial sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente para determinar si es posible acceder a la citada prestación. 3.4.

Caso concreto Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala de Subsección advierte como relevantes las siguientes pruebas: El señor Eduardo Villar Sierra nació el 1º de noviembre de 1941, por lo que cumplió 50 años en 1991 y prestó sus servicios como docente oficialdesde el 16 de marzo de 1964 al 18 de agosto de 1998 El causante fue nombrado docente por el Gobernador del departamento de Magdalena mediante Decreto 311 del 13 de marzo de 1964 y tomó posesión del cargo, a través del acta sin número del 16 de marzo de la misma anualidad hasta el al 18 de agosto de 1998 cuando mediante Decreto 386 de la misma fecha le fue aceptada la renuncia Mediante el Decreto 386 del 18 de agosto de 1998 el Alcalde de Santa Marta, en calidad de nominador le acepta la renuncia al causante.

La Sección de Personal de la Gobernación del Magdalena, a través de certificado del 3 de junio de 1992, señaló que el causante prestó sus servicios al ente territorial desde el 16 de marzo de 1964 cuando se posesionó en el cargo de Director Seccional de la Escuela Sociedad Unión de Santa Marta, con un tiempo de servicios de 27 años, 9 meses y 18 días, que asimismo durante dicho lapso le fue cancelado su sueldo con el Fondo Educativo Regional (FER).

Mediante auto de mejor proveer del 1º de agosto de 2018 se ofició al Ministerio de Educación Nacional y a la Secretaría de Educación de Santa Marta para que certificaran el tiempo de servicios acreditado por el causante, por lo que en atención a ello, se allegó formato único para la expedición de certificado de historia laboral en el que se certifica que el tipo de vinculación es de carácter NACIONAL.

Cajanal, hoy UGPP mediante la Resolución 10342 del 9 de marzo de 1993 resolvió reconocer y pagar a favor del señor Eduardo Villar Sierra una pensión gracia en cuantía $314.255.89 M/Cte., efectiva a partir del 1º de noviembre de 1991. Para lo cual tuvo en cuenta lo siguiente: «el peticionario prestó los siguientes servicios al Estado: ENTIDAD DESDE HASTA DIAS DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA 640313 030692 10161 Que laboró un total de 10.161 días.

Que nació el 01 noviembre de 1941 y cuenta con 50 años de edad. Que el último cargo desempeñado fue de MAESTRO en el DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA. Que el peticionario (a) adquirió el status de pensionado (a) el día 14 de diciembre de 2011. […]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: reconocer y ordenar el pago a favor de VILLAR SIERRA EDUARDO ya identificado, de una pensión mensual vitalicia de jubilación en cuantía de $314,355.89 efectiva a partir del 01 de Noviembre de 1991.[…]» Según registro civil de defunción el señor Eduardo Villar Sierra falleció el 10 de mayo 2007. Por lo anterior, la señora Nubia Elena Rodríguez de Villar solicitó a Cajanal, hoy UGPP el reconocimiento y pago de una sustitución pensional, petición que fue desatada favorablemente por la entidad, a través de la Resolución 16270 del 17 de abril de 2008.

Para lo cual tuvo en cuenta lo siguiente: «Que el causante fue pensionado por esta entidad mediante Resolución No. 10342 del 9 de marzo de 1993, efectiva a partir del 01 de noviembre de 1991 en cuantía de $314.255.89 M/Cte. Que la última mesada cobrada correspondió al mes de abril de 2007. Que el causante falleció el 10 de mayo de 2007. […]

RESUELVE

ARTICULO PRIMERO: SUSTITUIR en forma vitalicia una pensión gracia, con ocasión del fallecimiento del señor VILLAR SIERRA EDUARDO ya identificado, a favor de la señora RODRIGUEZ DE VILLAR NUBIA ELENA, ya identificada en calidad de CONYUGE, efectiva a partir del 11 de mayo de 2007, día siguiente al fallecimiento del causante, en cuantía del 100.00% de ($4,266,763.26) CUATRO MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y SEIS MIL SETECIENTOS SESENTA Y TRES PESOS CON 26/100 M/CTE[…]» 3.5.

Análisis de la Sala Del acervo probatorio relacionado se tiene que en el caso objeto de estudio no existe discusión alguna respecto del cumplimiento de los requisitos de edad (50 años), haber desempeñado el empleo con honradez y consagración y observar buena conducta por parte del accionado. En cuanto al tiempo de servicios, esto es, los 20 años como docente territorial o nacionalizado, en sentir de la entidad apelante dicho periodo obedeció a tiempo de naturaleza nacional el cual no se puede tener en cuenta para el reconocimiento de la prestación que aquí se discute.

No obstante, la Sala advierte que, no es posible llegar a dicha conclusión, toda vez que de acuerdo con la certificación expedida por el Departamento del Magdalena que reposa a Fl. 66 del expediente, el causante prestó sus servicios como docente entre el 16 de marzo de 1964 hasta el 3 de junio de 1992, que suma un total de 27 años, 9 meses y 18 días, además se indicó que los salarios que correspondían a dicho periodo fueron pagados con recursos del Fondo Educativo Regional (FER), hoy Sistema General de Participaciones.

En tal sentido, atendiendo a los lineamientos señalados en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 que unificó su criterio en torno al reconocimiento de la pensión gracia, es posible que dichos tiempos se tengan en cuenta para ser beneficiario de dicha prestación. Para una mejor comprensión se trascriben los siguientes apartes pertinentes de esta decisión: «respecto de las controversias relacionas con el reconocimiento de pensión gracia, han de tenerse en cuenta las siguientes pautas jurisprudenciales: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Subrayado de la Sala) En aplicación de las reglas jurisprudenciales, es claro que el causante podía ser destinatario de la pensión de gracia, puesto que la labor docente la desarrolló en un establecimiento educativo del orden territorial y tal sentido, materializó los 20 años exigidos para consolidar este derecho.

Ahora bien, de una revisión integral del acervo probatorio se tiene que la última certificación allegada por la entidad accionante en la que sostiene que el causante era del orden nacional, no resulta ser suficiente para desvirtuar la naturaleza del vínculo laboral del señor villar sierra y mucho menos para anular el acto acusado, comoquiera que los elementos de juicio aportados al plenario demostraron fehacientemente el vínculo territorial que tuvo el pensionado, los cuales deben leerse a la luz de la sentencia de unificación en cita.

De otra parte, resulta necesario indicar que no le asiste la razón a la entidad apelante cuando aduce que el causante percibió una doble asignación del tesoro nacional, en atención a una doble vinculación, pues en efecto solo obra dentro plenario el Decreto No. 311 del 13 de marzo de 1964, a través de la cual se nombró en propiedad al causante y el acta sin número del 16 de marzo de la misma anualidad, por medio de la cual tomó posesión del cargo de docente.

Así las cosas, se confirmará la sentencia de primera instancia del 16 de junio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que negó las pretensiones de la demanda, pero por las consideraciones anteriormente expuestas en la presente providencia. 3.6. De la condena en costas en segunda instancia. Las costas procesales, entendidas como los gastos necesarios en los que las partes tuvieron que incurrir para ejercer una correcta defensa de sus intereses dentro del proceso judicial, comprenden de un lado, las expensas o gastos ordinarios del proceso y de otra, las agencias en derecho.

Su reconocimiento está regulado por el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo el cual dispone que: «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código Procedimiento Civil».

Al respecto, esta Sala ha afirmado que cuando es la entidad pública la que demanda su propio acto en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, en costas: «En este caso tenemos que debido a la naturaleza del medio de control ejercido, que es el de nulidad y restablecimiento del derecho pero en la modalidad de lesividad, en tanto la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación ataca sus propios actos administrativos mediante los cuales reconoció y reliquidó una pensión gracia, es decir, la entidad pública propende por anular unos actos administrativos que, no obstante su contenido particular, dada su ilegalidad afectan igualmente intereses públicos, en la medida en que reconocen y ordenan el pago de sumas a las que el beneficiario no tiene derecho, y ello deriva en una afectación patrimonial, no sólo de la Institución pública que cometió el yerro respectivo, sino de todos los ciudadanos que aportan al sistema pensional Colombiano, es el interés superior público patrimonial el que está en juego.

Así las cosas, no es posible afirmar que la titular de la prestación que se debate sea la parte “vencida” en el litigio –como lo exige la norma-, y por ello la señora Álvarez Ponce no tiene la obligación de pagar costas en el proceso. En tal sentido, se revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño». De acuerdo con la jurisprudencia en cita, no es viable en estos casos condenar en costas en ninguna de las instancias, pues en este tipo de eventos en los cuales se ventila un interés público, como lo es el patrimonio estatal, no es posible afirmar que el titular de la prestación sea la parte «vencida» en el litigio, aun cuando resulte afectado con la decisión, razón por la cual no se condenará en costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 10 de febrero de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que negó las pretensiones de la demanda presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), contra de la señora Nubia Elena Rodríguez de Villar, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: SIN condena en costas en segunda instancia.

TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen y efectúense las anotaciones en el programa “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión del dos (2) de diciembre de dos mil veintiuno (2021). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente