Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03945-01 Demandante: Joaquín Tomas Ovalle Pumarejo Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Temas: Tutela contra providencia judicial / Reparación directa / Procedencia del recurso extraordinario de revisión / Subsidiariedad Decisión: Confirmar la decisión del a quo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ La Sala decide la impugnación interpuesta por Joaquín Tomas Ovalle Pumarejo, en contra de la sentencia proferida el 28 de agosto de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud1 1. Joaquín Tomás Ovalle Pumarejo promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 10 de marzo de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en el medio de control de reparación directa identificado con el radicado 20001233100020120006501. 2.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: 2.1. En ejercicio del medio de control de reparación directa presentó demanda en contra de la Corporación Autónoma Regional del Cesar2 y la Corporación Autónoma Regional del Magdalena3, con la finalidad de que se les declarara responsables por los perjuicios ocasionados por la merma y/o aminoración patrimonial que sufrió por 1 Ver índice 2 de Samai.
Archivo denominado «1_DemandaWeb_Demanda_1TUTELACONSEJODEESTA(.pdf) NroActua 2». 2 En adelante CORPOCESAR. 3 En adelante CORPOMAG. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03945-01 Demandante: Joaquín Tomas Ovalle Pumarejo la pérdida de plantación y producción de palma africana sembrada en el predio «El Indio», ubicado en el municipio de Ariguaní, Cesar. 2.2.
El Tribunal Administrativo del Cesar, en sentencia del 19 de junio de 2014 declaró probada la excepción de caducidad al considerar que el término debía contarse a partir del 11 de mayo de 2009, cuando CORPOCESAR otorgó respuesta a una petición elevada por el demandante y le informó acerca de las actuaciones efectuadas para mitigar los daños en el predio «El Indio», por lo que desde ese momento tuvo conocimiento de los hechos y pudo acudir ante la autoridad judicial.
Así, para el 8 de octubre de 2011, cuando se radicó la solicitud de conciliación extrajudicial el lapso para presentar la demanda ya se había superado ampliamente. En contra de esta decisión interpuso recurso de apelación. 2.3. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en sentencia del 10 de marzo de 20254 revocó la decisión del a quo, y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la no se cumplió con la carga probatoria necesaria para acreditar el daño alegado, pues, las pocas pruebas documentales aportadas y el dictamen pericial practicado no resultaron suficientes para ello.
Es decir, no se logró demostrar la existencia de una afectación patrimonial derivada de la presunta pérdida de la plantación y producción de palma africana en el predio. 2.4. La corporación judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en un defecto procedimental, pues, alteró el equilibrio procesal al adoptar una decisión que no le correspondía, ya que resolvió las pretensiones de la demanda, sin que previamente se hubieran decidido por parte del juez de primera instancia, con lo cual invadió su competencia. 2.5.
Así, el expediente debió ser remitido ante el a quo contencioso para que se pronunciara sobre las pretensiones, una vez desvirtuada por el juez de tutela la caducidad del medio de control, y así permitirle la interposición del recurso de apelación sin obstáculos. Sin embargo, el Consejo de Estado excedió su competencia al emitir un pronunciamiento que desbordó los límites del recurso, el cual se circunscribía a controvertir la declaratoria de caducidad, única decisión adoptada en esa etapa procesal. 2.6.
En defecto sustantivo, por indebida aplicación del artículo 1.° del Código Contencioso Administrativo, pues se desconoció su propósito de proteger los derechos y libertades de las personas, garantizar la primacía del interés general, asegurar la sujeción de las autoridades a la Constitución Política y al orden jurídico, y promover una administración pública eficiente y democrática.
De igual manera, se vulneraron los artículos 328 y 329 del CGP y 1, 31, 129, 150.5 y 179 del CPACA, al 4 La decisión fue proferida en remplazo de la sentencia del 17 de junio de 2024, la cual fue dejada sin efectos mediante fallo de tutela del 19 de noviembre de 2024, proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, rad. 11001-03-15-000-2024-04369-01. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03945-01 Demandante: Joaquín Tomas Ovalle Pumarejo impedir la posibilidad de interponer recurso de apelación contra un fallo que decidiera de fondo sus pretensiones. 2.7.
Se vulneró el principio de congruencia, ya que las pretensiones no se resolvieron en las decisiones anteriores, sino únicamente en segunda instancia. Esta situación produjo un evidente desorden procesal y afectó de manera grave las garantías fundamentales, al omitirse el derecho a la doble instancia. 2.8. En desconocimiento del precedente judicial de la Corte Constitucional fijado en las sentencias C-173 de 2019, T-429 de 1994, T-339 de 2015 y T-429 de 1994 y del Consejo de Estado5 referentes al respeto de los principios de doble instancia y de justicia material.
Además, en violación directa de los artículos 29 y 288 de la Constitución Política. 2.9. En defecto fáctico, por indebida valoración probatoria de los informes elaborados por funcionarios de Corpocesar y Corpamag, el dictamen científico y los memoriales de contestación de la demanda, documentos que demostraban el daño causado por las obras ejecutadas por los propietarios de las fincas que desviaron el cauce del río. 1.1.1.
Pretensiones 3. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó: «[…], con todo respeto y consideración, a ese Cuerpo Colegiado se sirva tutelar los derechos Constitucionales de acceso a la Administración de Justicia, debido proceso, derecho a la igualdad; los principio de legalidad, congruencia, doble instancia, justicia material y exceso ritual manifiesto y en consecuencia se ordene la revocatoria de la sentencia de fecha 10 de marzo del año 2025, emitida dentro del Proceso de Reparación directa, contra las Corporaciones Autónomas Regionales del Cesar y el Magdalena, identificada con el Radicado N° 20001233100020120006501 (52183), siendo ponente el Doctor Nicolás Yépez Corrales, a efectos de que sea REVOCAD0 PARCIALMENTE EL NUMERAL PRIMERO, en cuanto al aparte que dispone NEGAR LAS PRTENSIONES y en consecuencia de disponga la devolución del expediente al Tribunal de Administrativo del Cesar, para que se pronuncie sobre el fondo de la demanda.
Decisión está que deberá proferirse, conjuntamente con la orden de obedecimiento, dentro de los veinte (20) días siguientes de ingreso del expediente al Despacho según lo previsto en el artículo 211 del Código Contencioso Administrativo […]». (sic) 1.2. Informes rendidos en el proceso 4. El Tribunal Administrativo del Cesar6 si bien allegó copia del expediente digital, guardó silencio frente a la petición de amparo. 5 Al respecto citó las sentencias: i) Sección Primera, Radicación 25000-23-24-000-2003-00330-01, de fecha 13 de agosto de 2020; ii) Sección Tercera, Sub-Sección A, CP Carlos Alberto Zambrano Barrera, Radicación 76001-23-31-000-1998-01093-01, 26 de noviembre de 2014. 6 Ver índice 10 de Samai.
Archivo denominado «9RECIBEMEMORIAL_20001233100120120006(.zip) NroActua 10». 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03945-01 Demandante: Joaquín Tomas Ovalle Pumarejo 5. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C7 solicitó que se declarara improcedente el amparo pretendido comoquiera que no se acreditó el requisito general de la relevancia constitucional, pues, la verdadera intención fue dejar sin efectos una sentencia proferida por una alta corte; o, en su defecto, se negara ante la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados. 5.1.
El demandante indicó que la sentencia del 10 de marzo de 2025 incurrió en inobservancia de normas sustanciales; no obstante, el análisis se efectuó correctamente conforme a los medios de convicción decretados y practicados en el proceso contencioso, tal como se pudo evidenciar en las consideraciones expuestas en la sentencia acusada. 5.2.
Los argumentos de amparo constituyeron un alegato de instancia orientado a obtener un nuevo examen de las pruebas, lo que excedería el alcance de la tutela. En la sentencia cuestionada se valoró de manera integral y fundada los medios de convicción allegados, entre estos, los documentales y el dictamen pericial, de los que se concluyó que el daño patrimonial invocado consistente en la pérdida de plantación y producción de la palma africana no se acreditó; así, resultaba innecesario analizar los elementos subsecuentes de la obligación resarcitoria establecidos en el artículo 90 constitucional. 5.3.
No se incurrió en desconocimiento del precedente judicial alegado, ya que las sentencias proferidas el 26 de abril de 2013 y el 13 de agosto de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Primera, no lo constituyeron al no ser de unificación, pese a que podían considerarse como antecedentes sobre la materia. Por ello, no resultaban vinculantes ni obligatorias para decidir el caso. 6.
CORPOCESAR8 luego de hacer un recuento de las actuaciones jurídico- procedimentales surtidas al interior del proceso contencioso, requirió que se declarara improcedente lo pretendido, ya que las decisiones judiciales cuestionadas no constituyeron una vulneración a derecho fundamental alguno y tampoco causaron un perjuicio irremediable que mereciera ser objeto de protección por parte del juez de tutela. 6.1.
No se acreditó el cumplimiento del requisito de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, referido a la identificación razonable de los hechos que habrían originado la presunta vulneración de derechos, pues el escrito del demandante careció de una exposición clara, ordenada y comprensible, que permitiera entender los antecedentes.
Los hechos se presentaron de forma dispersa 7 Ver índice 11 de Samai. Archivo denominado «10CONTESTACIONDE_Contestaciontutela52(.pdf) NroActua 11». 8 Ver índice 13 de Samai, en actuación denominada «10_MemorialWeb_Respuesta- DG10001162CONTES(.pdf) NroActua 13». 5 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03945-01 Demandante: Joaquín Tomas Ovalle Pumarejo y sin coherencia argumentativa, por lo que no resultaba posible emitir un pronunciamiento de fondo. 6.2.
Tampoco se cumplió el requisito de la subsidiariedad, pues el mecanismo idóneo para proteger los derechos era acudir a la jurisdicción contencioso- administrativa, a través de la cual pudo reclamar ante el juez la efectividad de sus derechos constitucionales y legales, solicitar medidas cautelares y utilizar los demás instrumentos procesales pertinentes. 6.3.
Se observó un excesivo ejercicio del derecho de acción por parte de Joaquín Tomás Ovalle, quien presentó múltiples procesos judiciales basados en los mismos hechos, tales como medios de control de reparación directa y populares, así como quejas ante diversas entidades. Actuaciones que evidenciaron una conducta temeraria y, en algunos casos, maliciosa frente a CORPAMAG, con la finalidad de obtener una protección jurisdiccional indebida. 7.
CORPOMAG9 posterior a realizar un recuento de las actuaciones jurídico- procedimentales surtidas al interior del proceso contencioso, pretendió que se declarara improcedente el amparo solicitado comoquiera que no se acreditó el requisito general de la relevancia constitucional, pues la verdadera intención del demandante fue convertir la tutela en una tercera instancia del medio de control. 7.1.
No es cierto que haya acudido a la tutela de manera subsidiaria ni que haya agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. Actualmente se encuentran en trámite el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos identificado con el radicado 20001-23-33-000-2023-00214-00, y el de reparación directa adelantado ante el Tribunal Administrativo del Cesar bajo el radicado 20001233900120170045400.
En ambos procesos se analiza la posible responsabilidad de las entidades por el daño derivado de las modificaciones al cauce del río Ariguaní. 1.3. Sentencia de primera instancia10 8. El Consejo de Estado, Sección Quinta, en sentencia del 28 de agosto de 2025 declaró improcedente la petición de amparo por no cumplir los siguientes requisitos generales de procedibilidad: 8.1.
El de relevancia constitucional, puesto que lo pretendido por la parte demandante fue reabrir el debate ya agotado al interior del proceso ordinario, respecto de la prueba específica del daño reclamado, a partir de una inconformidad con la valoración probatoria realizada por la autoridad judicial en segunda instancia. 9 Ver índice 15 de Samai, en actuación denominada «13_MemorialWeb_Respuesta- 2025791542336092025_(.pdf) NroActua 15». 10 Ver índice 29 de Samai, en actuación denominada «30Sentencia_SENTENCIA_20250394500JoaquinTo(.pdf) NroActua 29». 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03945-01 Demandante: Joaquín Tomas Ovalle Pumarejo 8.2.
Frente al defecto fáctico, el actor se limitó a indicar que se analizaron indebidamente los informes de Corpocesar y Corpamag, en los que se reconocía que el daño al predio se produjo por obras de fincas vecinas que desviaron el cauce del río Ariguaní, y la supuesta descalificación irregular del dictamen pericial de un ingeniero agrónomo de la lista de auxiliares de justicia, cuya idoneidad no estaba en duda.
Sin embargo, se constató que la autoridad judicial demandada había enumerado los hechos probados y concluyó que las pruebas aportadas no demostraban con certeza el daño alegado, lo que impedía avanzar en el análisis de la responsabilidad del Estado. 8.3. El de subsidiariedad, respecto de los defectos procedimental absoluto, sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución Política, los cuales estaban relacionados con la afectación del principio de congruencia y la presunta falta de competencia, pues dichas situaciones se ajustaban a la causal de revisión prevista en el artículo 250-5 del CPACA, que reconoce la nulidad de las sentencias contra las cuales no procede apelación. 1.4.
Escrito de impugnación11 9. Joaquín Tomas Ovalle Pumarejo impugnó la sentencia de primera instancia para lo cual, además se reiterar los argumentos iniciales, precisó que si se acreditó el requisito general de la relevancia constitucional comoquiera que el caso involucró un debate jurídico relacionado con el contenido, alcance o goce de derechos fundamentales, y no se limitó a asuntos meramente legales o económicos, pues la sentencia enjuiciada incurrió en múltiples defectos, ya que la autoridad judicial excedió los límites de juez de segunda instancia y resolvió aspectos que no habían sido planteados en el recurso de apelación, lo cual vulneró garantías constitucionales como el debido proceso y la doble instancia. 9.1.
También se superó el de la subsidiariedad, comoquiera que los recursos extraordinarios, de manera separada, no abarcarían todos los vicios de la sentencia de reemplazo. 9.2. Fue evidente la configuración de una incongruencia excesiva, ya que el juez ignoró el principio de limitación al centrarse en la responsabilidad patrimonial, cuestión ajena al recurso, que solo cuestionaba la caducidad revocada por la sentencia de tutela.
Actuación que vulneró el artículo 328 del Código General del Proceso, que obliga al juez de segunda instancia a pronunciarse únicamente sobre los argumentos del apelante, sin perjuicio de las actuaciones de oficio previstas por la ley. 11 Ver índice 33 de Samai, en actuación denominada «32_MemorialWeb_PeticiOn- APELACIONTUTELASEP(.pdf) NroActua 33». 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03945-01 Demandante: Joaquín Tomas Ovalle Pumarejo 2.
Consideraciones 10. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) determinación del problema jurídico; y iv) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia 11. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 200012 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201913, esta Sala es competente para conocer de la impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta. 2.2. Procedencia de la tutela contra providencia judicial 12.
En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado14 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema15. Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]». 13.
Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. 12 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 13 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 15 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03945-01 Demandante: Joaquín Tomas Ovalle Pumarejo 14.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso- administrativo16 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. 15. Ahora bien, la Corte Constitucional17 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante en la constitución; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. 16. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos18, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la tutela y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad del amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales19. 17. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.
Problema jurídico 18. De conformidad con el escrito de impugnación, la Sala deberá definir: ¿si la presente solicitud de tutela cumple con el requisito de procedibilidad adjetiva de la subsidiariedad? 16 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso-administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 17 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 18 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2015, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 19 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, MP Antonio José Lizarazo Ocampo. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03945-01 Demandante: Joaquín Tomas Ovalle Pumarejo 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva – de la subsidiariedad 19. El artículo 86 constitucional señala que: «[e]sta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]».
A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: […] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […] 20.
Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia20, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.4.2.
Sobre el caso concreto 21. Joaquín Tomas Ovalle Pumarejo acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos la sentencia proferida el 10 de marzo de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante la cual, en segunda instancia, negó las pretensiones indemnizatorias formuladas, pese a que el recurso de apelación solo contuvo argumentos dirigidos a cuestionar la declaratoria de caducidad decretada en primera instancia. Situación que evidenciaría un claro desconocimiento del principio de congruencia. 22.
Así, consideró que, una vez desestimada dicha excepción por orden de un juez constitucional debió emitirse una decisión de fondo a sus pretensiones en ambas instancias, como garantía del debido proceso y la doble instancia. Por ello, el ad quem contencioso excedió su competencia y facultades al resolver negar las pretensiones de la demanda, sin permitir un pronunciamiento al respecto en sede de primera instancia. 23.
En este orden de ideas, se considera que las inconformidades planteadas por la parte demandante deben ser dilucidadas por el juez natural del asunto a través del 20 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T-1121 de 2003. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03945-01 Demandante: Joaquín Tomas Ovalle Pumarejo Recurso Extraordinario de Revisión, en los términos de los artículos 248 y 250 de la Ley 1437 de 201121, que señalan: Artículo 248.Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos.
Artículo 250.Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […] 1. Así, respecto a la falta de congruencia como causal de nulidad de la sentencia, en providencia del 13 de octubre de 2020 la Sala 14 Especial de Decisión del Consejo de Estado, dentro del radicado 2019-00119-0022 consideró: «[…] Respecto al principio de congruencia, la jurisprudencia de lo contencioso administrativo ha desarrollado su contenido bajo los siguientes términos: “[…] nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.
Motivo este que también se desprende del artículo 29 constitucional, cuya violación puede originar la nulidad del fallo respectivo, cuando la transgresión, se repite, se presente directamente en el fallo, como cuando no existe coherencia entre la parte motiva y la resolutiva, por ejemplo. […] En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita, definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los siguientes términos: // Este principio de la congruencia de la sentencia [C.C.A. Art. 170], exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.
Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.”23 En concordancia, la falta de congruencia interna o externa se erige como una causal de nulidad de la sentencia, que le permite al juez de la revisión infirmar el fallo cuestionado.
Es importante poner de presente que, normativamente este principio estaba previsto en el artículo 170 del CCA y no de forma expresa en el CPACA. 21 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 22 CP Alberto Montaña Plata. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia de 16 de agosto de 2002. Expediente: 760012324000199704345-01 (12668). Actor: Productora de Papeles Propal S.A. Demandado: Municipio de Yumbo – Valle del Cauca. CP Juan Ángel Palacio Hincapié. 11 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03945-01 Demandante: Joaquín Tomas Ovalle Pumarejo Sin embargo, esa omisión no implica la inexistencia de este principio en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, principalmente, porque el artículo 30624 del CPACA, establece que aquellos aspectos no desarrollados en ese código se regirían por el CGP.
De esta manera, el principio de congruencia se desprende del artículo 28125 del CGP y del artículo 29 constitucional, que consagra el derecho fundamental al debido proceso26. Al respecto, la Corte Constitucional27 ha definido este principio: “(…) como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, en la medida que impide determinadas decisiones porque su justificación no surge del proceso por no responder en lo que en él se pidió, debatió, o probó. (…) De lo expuesto hasta el momento, se puede concluir que el juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso.
Por lo tanto, no podrá proferir una sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita), pero tampoco podrá fallar sin pronunciarse acerca de todas las pretensiones, pues de lo contrario deberá explicar de manera suficiente las razones por las cuales omitió referirse a algún pedimento.
El principio de congruencia de la sentencia, además garantiza el oportuno uso del derecho de defensa por parte de las partes, puesto que les permite hacer uso de cada una de las herramientas establecidas en la ley para ello.” En ese sentido, la incongruencia genera la nulidad de la sentencia cuando esta trastorna completamente los términos de referencia que sirvieron al desarrollo del proceso28.
Por esta razón, no cualquier reproche sobre la falta de congruencia externa o interna estructura la causal de revisión, pues se exige que la disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado sea protuberante29, a tal punto que, no exista justificación objetiva y relacionada con las materias medulares del proceso. […]». 2. En cuanto a la idoneidad y eficacia de este mecanismo y la falta de subsidiariedad en solicitud de tutela contra providencia judicial, en sentencia SU 026 de 2021, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente: «[…] 5.1.
En la sentencia C-520 de 2009, al estudiar una demanda contra el artículo 57 (parcial) de la Ley 46 de 1998, la Corte Constitucional se refirió a la naturaleza y finalidad del recurso extraordinario de revisión en el ordenamiento jurídico colombiano. Expuso que este recurso, previsto por el legislador en la jurisdicción ordinaria –civil, penal y laboral– y la jurisdicción contencioso-administrativa[36], es una excepción al principio de cosa juzgada de las sentencias ejecutoriadas, pues busca “enmendar los errores o ilicitudes cometidos 24 Ley 1437 de 2011.
“Artículo.306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.” 25 Ley 1564 de 2012. “Artículo 281 Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. // No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. // Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. // En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio (…)”. 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, Sentencia de 8 de mayo de 2019, Radicado 1998-00153-01. 27 Corte Constitucional, Sentencia T-455 de 2016. 28 Corte Constitucional, Sentencia T- 1274 de 2008. 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, Sentencia de 7 de abril de 2015, Radicado 2013-00358-00(REV). 12 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03945-01 Demandante: Joaquín Tomas Ovalle Pumarejo en su expedición, así como restituir el derecho del afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico”[37]. 5.2.
El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo de defensa que fue creado para deshacer las sentencias ejecutoriadas cuando se tiene conocimiento de falencias que llevaron al juez a emitir un fallo contrario al derecho.[38] En ocasiones, es necesario dejar sin valor una sentencia ejecutoriada “debido a que, por circunstancias no conocidas en el momento de adoptar la decisión, o acaecidas con posterioridad a la decisión, se revela que ésta se fundó en un error, fraude o ilicitud”[39].
Este recurso, entonces, constituye una excepción necesaria al principio de cosa juzgada, en la media en que busca restablecer la justicia material al anular una sentencia ilegítima y ordenar emitir un nuevo fallo acorde con el ordenamiento jurídico. 5.3. En la sentencia C-450 de 2015, esta Corporación reiteró que el recurso de revisión es una herramienta para restituir los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia del afectado a través de una nueva sentencia. Sin embargo, debido a su naturaleza excepcional, el legislador limitó su ejercicio al cumplimiento de unas causales taxativas de procedencia. Al respecto, este fallo señaló: “La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana.
La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria, sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas. Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada, y por ello las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido”[40] […] 5.5.
Respecto de la tipología y comprensión particular de estas causales, el Consejo de Estado precisó que, a excepción del numeral 4°, ninguno de los numerales que posibilitan la revisión extraordinaria apuntan a reabrir el debate jurídico ni refutan el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley. Por el contrario, las causales cuestionan puntualmente las irregularidades procesales y probatorias que afectaron la integridad de la decisión y vulneraron los derechos de las partes.
Al respecto, dicha autoridad judicial expuso que “las causales de los numerales 5 y 8 son de índole procesal, mientras que las causales de los numerales 1, 2, 3, 6 y 7 recaen sobre aspectos que atañen a la validez o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión” [41]. 5.6. Lo anterior erige al recurso extraordinario de revisión en materia contencioso- administrativa como un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado.
De hecho, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la innegable semejanza entre la acción de tutela y el recurso de revisión cuando se busca proteger este derecho: “A través de ese medio [recurso extraordinario especial de revisión] se plantearía la controversia sobre el debido proceso en términos idénticos a los que constituyen el presupuesto para resolver la acción de tutela, al punto que un pronunciamiento del juez constitucional dejaría sin oficio al juez competente.
Los dos procesos, el extraordinario especial de revisión y el de tutela, tendrían identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro que no puede haber, sobre la misma causa, dos pronunciamientos judiciales concurrentes”[42]. 5.7. Estas similitudes entre los dos mecanismos de defensa han llevado a la Corte Constitucional a establecer la siguiente subregla de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales: 13 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03945-01 Demandante: Joaquín Tomas Ovalle Pumarejo “[E]l recurso de revisión constituye un mecanismo idóneo y eficaz de defensa judicial dependiendo de la naturaleza de los derechos invocados por el peticionario, y la cobertura brindada por las causales aplicables al proceso específico.
Así, el recurso será eficaz cuando a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho.”[43] 5.8.
Dicho de otro modo, la acción de tutela desplazará el recurso extraordinario de revisión siempre que (i) el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso; y (ii) las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el accionante.
En síntesis, para la Sala Plena “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso-administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión”[44]. […]» 3. De acuerdo con la normativa y la jurisprudencia en cita, se tiene que la sentencia del 10 de marzo de 2025, hoy acusada, fue proferida en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, contra esta no procede recurso alguno y que, de acuerdo con los motivos en que la parte demandante sustentó los defectos alegados, esto es, desconocimiento del principio de congruencia y de la garantía de la doble instancia, se evidencia que en el asunto bajo estudio confluyen los elementos estructurales para que proceda el recurso extraordinario de revisión en los términos de la causal quinta del artículo 250 del CPACA, que versa sobre la nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso. 4.
Dicho lo anterior, sea lo primero indicar que la exigencia en la interposición de los recursos de manera oportuna tiene como finalidad evitar que la solicitud de amparo suplante los mecanismos ordinarios y/o extraordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico. Es decir, se persigue que, en la tutela contra providencias judiciales, no haya negligencia en el deber de acudir ante la administración judicial, para la concreción de las garantías otorgadas por la Constitución Política. 5.
Es decir, para que el juez constitucional pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado es necesario que este supere los requisitos generales de procedencia de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, de tal manera debe concluirse que el amparo de la referencia resulta improcedente por desconocimiento del principio de subsidiariedad. 3.
Conclusión 6. En este orden de ideas, la Sala confirmará la decisión del a quo de declarar improcedente, por no superar el requisito de la subsidiariedad, la solicitud de amparo presentada por Joaquín Tomas Ovalle Pumarejo, en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. 14 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03945-01 Demandante: Joaquín Tomas Ovalle Pumarejo En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 28 de agosto de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante la cual declaró improcedente la solicitud de tutela presentada por Joaquín Tomas Ovalle Pumarejo, en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente LVLQ/ LXRR Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador