CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-04878-00 Accionante: Alejandro Herrera Henao Accionado: Consejo Superior de la Judicatura Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – subsidiariedad. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela1 presentada por Alejandro Herrera Henao en contra de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura.
I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 12 de septiembre de 20242 el tutelante interpuso acción constitucional en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo y a la libertad de elegir profesión u oficio, los que considera vulnerados, porque, en la actualidad, no puede ejercer su profesión de abogado, debido a que, por incongruencias en los requisitos para la inscripción, no presentó el examen de Estado de idoneidad para los profesionales en derecho correspondiente a la convocatoria 2024-1; aunado a que, por Resolución URNAR24-158 de agosto de 2024, la tarjeta profesional provisional que le había sido provista perdió vigencia. 2.- Hechos 2.1.
Herrera Henao afirmó que se matriculó en un programa de derecho en agosto de 2018. Completó los requisitos para el grado en noviembre de 2023 y la ceremonia correspondiente se programó para febrero de 2024, sin embargo, aclaró que trató 1 Obra escrito de tutela en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado FEA0D6F9AD047503 D0CF50C46489AA7E 10585CAF6105B011 CC9BE61F39664FC2. 2 Obra correo en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado A1672008603916E9 CCBCDBA4824BC6DB 3DC590F06ECEC52B CD0215144C045E85. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04878-00 Accionante: Alejandro Herrera Henao Accionado: Consejo Superior de la Judicatura Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia de inscribirse para presentar el examen de idoneidad para el primer periodo de 2024, pero fue inadmitido por Resolución URNAR24-18 del 16 de febrero de 2024, ya que no tenía el título profesional.
Adujo que elevó una petición para que se reconsiderara el acto referido, sin embargo, la inadmisión fue confirmada en marzo de 2024. Acotó que obtuvo una tarjeta profesional provisional el 29 de febrero de 20243. 2.2. Señaló el convocante que, por Resolución URNAR24-158 de agosto de 2024, su tarjeta provisional fue suspendida. Además, explicó que, para el examen correspondiente al segundo periodo de 2024, las inscripciones permitieron la participación de egresados que no contaran con título, lo que no ocurrió en la primera oportunidad.
En agosto siguiente fue admitido para la prueba estatal fijada para octubre de 20244. 3.- Fundamentos de la acción de tutela El tutelante estima que se han vulnerado sus derechos fundamentales porque se omitió que en la SU-128 de 2024 de la Corte Constitucional se previno al Consejo Superior de la Judicatura para que se abstenga de incurrir en acciones que generen trasgresiones con ocasión del examen de Estado.
Adicionalmente, señala que no pudo presentar el examen de idoneidad para abogados en el primer periodo de 2024 debido a errores en la convocatoria, lo que fue corregido para la siguiente prueba. Alega que su inadmisión fue injusta y atribuible a la falta de planificación de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia. Herrera Henao argumenta que su tarjeta profesional no debería perder vigencia hasta la publicación de los resultados del examen programado para octubre de 2024, ya que la suspensión de esta conculca sus garantías iusfundamentales y contraviene la advertencia que hizo la Corte Constitucional en la decisión de unificación referida. 3 A folios 1-3 del escrito de tutela. 4 Ibidem. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04878-00 Accionante: Alejandro Herrera Henao Accionado: Consejo Superior de la Judicatura Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4.- Pretensiones de la acción En el escrito introductorio el actor solicitó ordenar a la unidad convocada que modifique el estado de la tarjeta profesional provisional que se le otorgó y restablezca su vigencia. 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.
Mediante auto del 16 de septiembre de 2024 este despacho admitió la tutela y ordenó la notificación a las partes. 5.2. La Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura indicó que la expedición de tarjetas profesionales provisionales no tiene fundamento legal, ya que no está contemplada en la Ley 1905 de 2018.
Explicó que, en cumplimiento de la SU-128 de la Corte Constitucional, no puede extender la vigencia de la tarjeta provisional del accionante, dado que la figura fue inaplicada por inconstitucionalidad. Argumentó, a su vez, que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para cuestionar actos administrativos. Aseveró que la tarjeta profesional está relacionada únicamente con la representación de terceros y que no le impide al reclamante desempeñar otras actividades.
II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela incoada por Alejandro Herrera Henao en contra de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se expondrá un breve marco jurídico sobre el presupuesto de subsidiariedad en el marco de acciones de tutela y, seguidamente, se estudiará si se encuentra acreditado ese requisito en el asunto concreto. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04878-00 Accionante: Alejandro Herrera Henao Accionado: Consejo Superior de la Judicatura Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 3.- Procedencia del amparo en el caso concreto 3.1.
La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley.
Conforme con la disposición referida, este trámite constitucional es un mecanismo subsidiario que solo procede cuando el afectado no tiene otro medio de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales. Este requisito, en principio, impide que se acuda a la solicitud de amparo en el caso de reproches contra actos administrativos o para generar erogaciones económicas, toda vez que ese tipo de pretensiones tienen la posibilidad de ser discutidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Tal situación, en todo caso, se rige bajo el presupuesto general de que excepcionalmente procede la solicitud de amparo cuando el mecanismo disponible no salvaguarda de manera eficaz5 el derecho fundamental, o este no es idóneo, por no ofrecer una solución integral y no resolver el conflicto en toda su dimensión6; también cuando el accionante se encuentra ante la presencia de un perjuicio irremediable7, caso en el cual la tutela funge como mecanismo transitorio. 3.2.
En el sub examine, el tutelante reprocha que la URNA del Consejo Superior de la Judicatura desconoció la SU-128 de 2024 y le impidió presentar el primer examen de idoneidad por irregularidades en los requisitos de inscripción y por falta de una planificación adecuada. Adicionalmente, denuncia que la suspensión de su tarjeta profesional provisional no le permite laborar como abogado, lo que hace evidente la conculcación de su derecho al trabajo y a ejercer su profesión. 5 El artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela, establece: Causales de improcedencia de la tutela.
La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante.
Se entiende por irremediable el perjuicio que s[o]lo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización. 6 Sentencia T-471 de 2017. 7 Se tiene como perjuicio irremediable aquel que reúne los presupuestos de gravedad, inminencia e impostergabilidad de la medida para proteger el derecho. Sentencia T-1062 de 2010. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04878-00 Accionante: Alejandro Herrera Henao Accionado: Consejo Superior de la Judicatura Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 3.3.
Pues bien, al expediente se adjuntó la Resolución URNAR24-2718 del 13 de marzo de 20248, en la que el Consejo Superior de la Judicatura confirmó la inadmisión de Herrera Henao a la primera prueba de idoneidad. En esta se indicó: “Con la respuesta anterior esta Unidad confirmó que, para el 23 de enero de 2024, momento del cierre de la inscripción a la aplicación 2024-I, el señor ALEJANDRO HERRERA HENAO no se había graduado como abogado y por tanto no cumplía con los requisitos exigidos para la presentación de la prueba.
(…) Es preciso recordar que, al estudiar la constitucionalidad de la Ley 1905 de 2018, la Corte Constitucional, en la sentencia C - 594 de 2019 destacó: ‘el requisito del examen se exija a los abogados graduados, no a los estudiantes, es una circunstancia que no puede pasarse por alto en la argumentación. En efecto, este requisito de ningún modo afecta el derecho de la persona a acceder a la universidad, a cursar la carrera de abogado, a obtener el título profesional, e incluso a iniciar y proseguir estudios de postgrado.
Lo que afecta es el ejercicio de la profesión’ (…) En caso de realizar este trámite, se resalta que la tarjeta profesional de abogado con vigencia provisional no constituye ninguna limitante o impedimento para la vinculación laboral de sus titulares en entidades públicas o privadas, teniendo en cuenta que, dicha condición radica única y exclusivamente en el requisito de aprobar el examen de Estado, con el que deben cumplir los graduados de las facultades de derecho del país que hayan iniciado la carrera de derecho con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1905 de 28 de junio de 2018.
Según el parágrafo transitorio 1 del artículo 2 del Acuerdo PSCJA22-11985 de 2022, quienes con tarjeta profesional de abogado con vigencia provisional no aprueben el examen perderán la vigencia al publicarse los resultados definitivos de la prueba; quienes conforme al parágrafo 1 del artículo 1 de la Ley 1905 de 2018 podrán volver a presentarla hasta tanto aprueben el examen”.
De conformidad con lo anterior, es evidente que la entidad le negó al peticionario la posibilidad de presentar el primer examen estatal, pues no acreditó los requisitos vigentes para el momento de la postulación. Aunado a esto, explicó que no contar con la tarjeta profesional definitiva, no era un impedimento para el ejercicio de la abogacía. Igualmente, en el expediente se encuentra la Resolución URNAR24-158 del 30 de agosto de 20249, a través de la cual se suspendió la vigencia de las tarjetas profesionales provisionales otorgadas. 3.4.
Con base en estos antecedentes, se advierte, desde este momento, que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues los actos administrativos de la Unidad Nacional de Registro de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura, mediante los cuales Herrera Henao fue inadmitido para presentar el examen de Estado y se suspendió su tarjeta 8 Obra resolución en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado DEFDCA1B68DA0FEB B141B35976006F98 7B022D78648BA45C 1269A05EC14F31AE. 9 Obra resolución en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado B41DE8E8299B8986 689D4EEAC7AFF9C3 203C09E1C6465909 9DA75EA5305B9EAF. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04878-00 Accionante: Alejandro Herrera Henao Accionado: Consejo Superior de la Judicatura Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia provisional, podrían ser acusados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin que se observe, en principio, acreditado un perjuicio irremediable o la falta de idoneidad de esa vía. Al respecto, es menester destacar que los artículos 1º y 2º de la Ley 1905 de 2018 disponen: “Artículo 1º.
Para ejercer la profesión de abogado, además de los requisitos exigidos en las normas legales vigentes, el graduado deberá acreditar certificación de aprobación del Examen de Estado que para el efecto realice el Consejo Superior de la Judicatura (CSJ) (…) Artíuclo 2º. El requisito de idoneidad para el ejercicio de la profesión de abogado establecido en la presente ley se aplicará a quienes inicien la carrera de derecho después de su promulgación”.
Así las cosas, el ejercicio de la profesión de abogado, para quienes iniciaron sus estudios en derecho con posterioridad a la promulgación de la norma transcrita, quedó sujeto a la obtención de un puntaje específico en el examen de Estado. En ese sentido, no encuentra esta Sala, prima facie, que la unidad convocada haya vulnerado las prerrogativas cuya omisión se denuncia, pues, en atención a lo expuesto, no se observa que el accionante hubiese demostrado satisfechos los requisitos que estuvieron vigentes para inscribirse a la prueba general realizada en mayo anterior.
Adicionalmente, en el ordinal sexto de la SU-128 del año en curso, la corte fue clara en limitar los efectos de su decisión a las partes específicas de ese proceso, pues estableció que su sentencia tenía efectos inter partes. Estos accionantes, además, no se encontraban en una situación idéntica a la de Herrera Henao. En tal medida, es relevante acotar que este juez constitucional no puede determinar, a partir de los elementos demostrativos que obran en este expediente, si hubo irregularidades en cuanto a la inscripción para el primer examen de idoneidad, así como tampoco es posible concluir que la autoridad administrativa hubiese actuado de forma arbitraria o caprichosa al negar la admisión del deprecante a esa prueba. 3.5.
Ahora bien, en cuanto a la pretensión de prorrogar la vigencia de la tarjeta provisional de Herrera Henao bajo el argumento de que no pudo presentar el primer examen de Estado por causas imputables al Consejo Superior de la Judicatura, es menester precisar que no se advierte que este asunto haya sido solicitado o puesto 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04878-00 Accionante: Alejandro Herrera Henao Accionado: Consejo Superior de la Judicatura Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia en conocimiento de la URNA del Consejo Superior de la Judicatura, por cuanto las reclamaciones que elevó el actor ocurrieron antes de que se suspendiera su autorización temporal.
En efecto, es la convocada la encargada de estudiar, en principio, las circunstancias en que se encuentra el solicitante y adoptar las medidas que correspondan. Por otra parte, una vez emitida la resolución de agosto de 2024 por parte del Consejo Superior de la Judicatura, el peticionario pudo, también, cuestionar ese acto administrativo ante la jurisdicción contenciosa administrativa, para que sea el juez natural quien defina lo atinente a la legalidad y constitucionalidad de esa actuación. Aunado a ello, se debe destacar que la creación y expedición de la mencionada acreditación provisional ha sido considera, por la Corte Constitucional, como inconstitucional, pues el Consejo Superior de la Judicatura se adjudicó facultades de las que carece y actuó por fuera de su competencia, como se ve: “En cuanto a lo primero, la Corte considera que la expedición de una tarjeta profesional con carácter provisional terminó estableciendo una nueva categoría de tarjeta que, aunque habilita para ejercer la representación de las personas en cualquier trámite que requiera de abogado, acredita su idoneidad profesional de manera temporal y supeditada a la condición de aprobar el Examen de Estado.
Para la Sala, esta actuación del C. S. de la J. implicó una extralimitación en sus competencias constitucionales y legales, pues el establecimiento de una tarjeta profesional con las características mencionadas -y, a la postre, de un tipo de ‘abogados provisionales’- está reservado al Legislador, tal como se expuso en las consideraciones de esta providencia. En efecto, dicha competencia no está prevista en los artículos 256 y 257 de la Constitución que establecen las atribuciones y funciones del C. S. de la J. Asimismo, el numeral 20 del artículo 85 de la Ley 270 de 1996 se refiere a la competencia de dicha entidad para expedir la tarjeta profesional, ‘previa verificación de los requisitos señalados por la ley’.
Por su parte, el Decreto 196 de 1971, que fue expedido en uso de facultades extraordinarias, consagra dos categorías adicionales a la tarjeta profesional, la licencia provisional y la licencia temporal, pero, como se explicó en las consideraciones de este fallo, ambas categorías se refieren a supuestos muy diferentes a los previstos por el C. S. de la J. para la expedición de las tarjetas profesionales provisionales.
Esto implica que el mencionado decreto tampoco habilita al C. S. de la J. para la expedición de una tarjeta provisional como la consagrada en el Acuerdo de 2022 y, posteriormente, en el Acuerdo PCSJA24-12162 del 9 de abril de 2024. Sumado a ello, la Ley 1905 de 2018, de relevancia directa en este caso, no incluyó en ninguno de sus artículos la posibilidad de expedir una tarjeta profesional provisional, justamente porque el Legislador no contempló la circunstancia de que el Examen de Estado no se implementara a tiempo”10.
Al respecto, se torna evidente que el Acuerdo PCSJA24-12162 del 9 de abril de 2024, en el cual se reguló lo atinente a la referida autorización provisional, contrarió 10 SU-128 de 2024. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04878-00 Accionante: Alejandro Herrera Henao Accionado: Consejo Superior de la Judicatura Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia la norma normarum, al concebir una categoría de abogados provisionales, sin tener el poder de configuración para ello, el que recae en el Congreso de la República.
En consecuencia, extender o prorrogar la vigencia de la tarjeta temporal que se le otorgó al reclamante implicaría mantener vigente esa situación inconstitucional. 3.6. En conclusión, las determinaciones de la autoridad denunciada, prima facie, no revisten visos de ilegalidad y, si los tuvieran, en todo caso no es el juez de tutela el encargado de solventarlos, por lo que las pretensiones formuladas en el escrito introductorio devienen improcedentes por ausencia del requisito de subsidiariedad, pues no se avista la configuración de un perjuicio irremediable que le imponga a esta sala constitucional el deber de actuar de forma antecedente a que el juez natural lo haga.
Con estas precisiones, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho resulta ser el mecanismo judicial idóneo y eficaz que tiene a su alcance la parte actora para la protección de los derechos fundamentales invocados, sin que se pueda alegar su insuficiencia o falta de idoneidad, pues las eventuales dificultades que imponen los términos judiciales no pueden ser razón para considerar que la acción de tutela sea el único medio para obtener justicia y dejar sin efectos definitiva o provisionalmente los actos con los que no se está de acuerdo. 4.
En consecuencia, se declarará improcedente la acción constitucional sub examine. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04878-00 Accionante: Alejandro Herrera Henao Accionado: Consejo Superior de la Judicatura Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado