REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecisiete (17) de enero de dos mil veintidós (2022). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2021-09687-00 Demandante: MUNICIPIO DE PEREIRA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL PROFERIDA EN UN PROCESO DE VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL Síntesis del caso: el ente territorial demandante consideró que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al proferir la sentencia de única instancia en la que declaró con efectos retroactivos la invalidez parcial del artículo 17 del Acuerdo Municipal 014 de 2021 por medio del cual el Concejo Municipal de Pereira concedió amnistías tributarias en el marco de la pandemia por Covid-19.
La Sala evidenció que los planteamientos de la tutela ya fueron resueltos por el juez natural de la causa lo que denota que se pretendió un nuevo pronunciamiento en el que se imponga el criterio que favorezca los intereses de la actora por lo que se declara improcedente la tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
La Sala procede a resolver la acción de tutela presentada por el municipio de Pereira contra el Tribunal Administrativo de Risaralda para la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad previstos en los artículos 29, 229 y 13 de la Constitución Política de Colombia. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2021-09687-00 Actor: municipio de Pereira Acción de tutela I.
ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Con los medios de prueba aportados por las partes la Sala encontró como probados los siguientes hechos relevantes para desatar la presente controversia: 1) El 9 de julio de 2021 el Alcalde del Municipio de Pereira sancionó el Acuerdo no. 14 “Por medio del cual se adoptan medidas de reactivación económica en el Municipio de Pereira y se dictan otras disposiciones”. 2) En la exposición de motivos que sustentó para expedir el mencionado Acuerdo afirmó que las medidas en él adoptadas estarían destinadas a atender la crisis originada por la pandemia que generó el virus Sars-Cov2-19 y a generar estrategias que permitieran la reactivación económica del municipio a través de medidas que alivianen la carga tributaria de los contribuyentes. 3) El Gobernador del Departamento de Risaralda, en uso de la atribución conferida por el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, remitió el Acuerdo no. 14 de 2021 al Tribunal Administrativo de Risaralda para que esa autoridad lo declare inválido por considerarlo violatorio de normas constitucionales y legales, en particular lo concerniente al artículo décimo séptimo que consagró lo siguiente: “ARTICULO DÉCIMO SÉPTIMO. CONDICIÓN ESPECIAL DE PAGO.
Los contribuyentes que se encuentren en mora por obligaciones correspondientes a impuesto predial, impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, sobretasa bomberil, sanciones tributarias relativas al impuesto de industria y comercio incluidas las relacionadas con la omisión de deberes formales, por los períodos gravables o años 2020 y anteriores, tendrán derecho a solicitar la siguiente condición especial de pago: 1.
Si se produce el pago total del 100% de la obligación principal correspondiente a impuesto predial, impuesto de industria y comercio, 3 Expediente: 11001-03-15-000-2021-09687-00 Actor: municipio de Pereira Acción de tutela avisos y tableros y sobretasa bomberil hasta el 31 de diciembre de 2021, los intereses se reducirán en un cien por ciento (100%). 2.
Si se produce el pago del cincuenta por ciento (50%) de la sanción tributaria, establecida en el Titulo III capítulo I Sanciones del Acuerdo 29 de 2015, incluidas las relacionadas con la omisión en el envío de información y omisión en el cumplimiento de deberes formales, hasta el 31 de diciembre de 2021, se reducirá el cincuenta por ciento (50%) restante.
Parágrafo 1. Para acceder a la reducción de los intereses moratorios y las sanciones tributarias establecida en el presente artículo, el contribuyente deberá efectuar el pago total de la obligación en un único pago. Parágrafo 2. La condición especial de pago establecida en el presente artículo se extiende a aquellas obligaciones por concepto de impuesto predial, impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, sobretasa bomberil y sanciones tributarias por los períodos gravables o años 2020 y anteriores, que se encuentren en discusión en sede administrativa y judicial, y su aplicación dará́ lugar a la terminación de los respectivos procesos.” 4) Para el ejecutivo departamental lo citado vulneró los artículos 6, 121 y 287 de la Constitución Política y el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 al considerar que el Concejo Municipal de Pereira no justificó que las medidas de condición especial de pago fueran la única alternativa para superar la crisis económica en el municipio. 5) Se alegó también que el Decreto Legislativo 678 de 2020 que sirvió de fundamento al acto fue declarado inexequible por parte de la Corte Constitucional en sentencia C-488 de 2020. 6) El 30 de septiembre de 2021 el Tribunal Administrativo de Pereira profirió sentencia de única instancia dentro del expediente 66001-23-33-000-2021-00240- 00 en la que resolvió lo siguiente: “1.
DECLÁRASE CON EFECTOS RETROACTIVOS LA INVALIDEZ del artículo 17 del Acuerdo Municipal número 014 del 6 de julio de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Pereira, “POR MEDIO DEL CUAL 4 Expediente: 11001-03-15-000-2021-09687-00 Actor: municipio de Pereira Acción de tutela SE ADOPTAN MEDIDAS DE REACTIVACIÓN ECÓNOMICA EN EL MUNICIPIO DE PEREIRA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, por las razones señaladas en la parte motiva de este proveído. 2.
Comuníquese la presente providencia al señor Gobernador del Departamento de Risaralda, al señor Alcalde Municipal de Pereira, Risaralda, al Presidente del Concejo Municipal de dicha localidad, y al Agente del Ministerio Público. 3. Expídanse copias de la presente decisión a costa de los interesados. 4. Se rechaza por improcedente la solicitud de coadyuvancia presentada por la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales – Asocapitales.” 7) Como fundamento de esa decisión la autoridad judicial accionada citó el contenido de una providencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la que se analizó el contenido de un acuerdo municipal que al igual que aquel expedido por el municipio de Pereira reguló una amnistía tributaria para luego concluir que si bien es cierto que las entidades territoriales son competentes para establecer medidas que permitan el saneamiento de las finanzas públicas y crear estímulos para el cumplimiento de las obligaciones tributarias, tales medidas deben ser proporcionales, razonables y acordes con los principios de igualdad y equidad tributaria. 8) Consideró la parte demandada que con el artículo décimo séptimo del acuerdo se buscó condonar el pago de intereses sobre impuestos con vigencias que ya se encontraban causadas y consolidadas lo que implicó la creación de una amnistía tributaria siendo aquella una facultad con la que no cuentan los concejos municipales. 9) Agregó que en la sentencia C-488 de 2020 la Corte Constitucional revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 678 de 2020 y se refirió a la procedencia de amnistías tributarias en el marco de la pandemia generada por el Covid-19 para afirmar que únicamente pueden operar sobre impuestos, tasas, contribuciones y 5 Expediente: 11001-03-15-000-2021-09687-00 Actor: municipio de Pereira Acción de tutela multas cuya exigibilidad tributaria hubiera comenzado a partir de la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud con ocasión de la pandemia del COVID-19 y no sobre aquellos tributos y sanciones cuya exigibilidad ocurrió antes de dicha declaratoria como aconteció para el caso del Acuerdo 014 de 2021 del municipio de Pereira. 10) Con fundamento en lo anotado el tribunal afirmó que el otorgamiento del 100% y 50% sobre los intereses y sanciones de los impuestos, tasas, contribuciones y multas pendientes de pago a la entrada en vigencia del Acuerdo 014 de 2021 sí desconoció los lineamientos trazados por la Corte Constitucional respecto a la prohibición de consagrar amnistías o saneamientos tributarios sin los presupuestos necesarios para su creación, acarreando como consecuencia un desconocimiento de los principios de igualdad y equidad tributaria en que se funda el sistema tributario colombiano para cualquier tipo de obligación tributaria. 11) A continuación la autoridad judicial demandada creó un acápite destinado a explicar los efectos de su providencia en el que señaló que en la medida que la sentencia C-488 en la que se declaró la inconstitucionalidad de la norma relacionada con amnistías tributarias en cabeza de concejos municipales fue proferida el 15 de octubre de 2020, a partir de ese momento los entes territoriales no podían expedir acuerdos fundados en esa disposición como ocurrió en el caso del municipio de Pereira. 12) Con fundamento en lo anterior, el tribunal declaró la invalidez del artículo demandado con efectos retroactivos a partir del 15 de octubre de 2020. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2021-09687-00 Actor: municipio de Pereira Acción de tutela 2.
Los fundamentos de la vulneración A juicio del municipio demandante la sentencia cuestionada adolece de un defecto sustantivo porque en ella el tribunal interpretó indebidamente los artículos 287-3, 294, 313-4, 338 y 363 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 5º de la Ley 489 de 1998. Para la apoderada del ente territorial el tribunal erró al considerar que el artículo décimo séptimo del Acuerdo 014 de 2021 trasgredió el principio de reserva legal de los tributos pues en ese acto no se crearon impuestos o gastos locales contrarios a la ley sino que se concedieron descuentos de intereses moratorios sobre tributos previamente adoptados en el municipio de Pereira desde antes de la entrada en vigencia del Acuerdo 29 de 2015, actual Estatuto Tributario Municipal.
Agregó que conforme a la sentencia C-493 de 2019 la autonomía fiscal territorial implica también la facultad de las entidades territoriales de administrar sus recursos con la potestad de establecer los tributos y gestionarlos. Para la parte actora el tribunal consideró erradamente que el artículo 294 de la Constitución Política prohíbe al municipio conceder exenciones y tratamientos preferenciales en relación con los tributos de su propiedad cuando esa norma consagra justamente lo contrario en virtud del principio de autonomía territorial.
Si bien la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 7º del Decreto Legislativo 678 de 2020 que contenía una amnistía tributaria, la razón esencial de esa decisión consistió en que el Presidente de la República otorgó descuentos sobre la totalidad de intereses moratorios y de un porcentaje de los tributos territoriales. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2021-09687-00 Actor: municipio de Pereira Acción de tutela Alegó el ente territorial demandante que a pesar de que la Constitución prohibió la aplicación retroactiva en materia tributaria, el Tribunal Administrativo de Risaralda violó de manera flagrante el artículo 363 de la Constitución Política al ordenar la invalidez del artículo 17 del Acuerdo 014 de 2021 con efectos retroactivos a situaciones jurídicas consolidadas lo que implica revivir procesos de cobro coactivo y medidas cautelares así como desconocer los efectos jurídicos de los paz y salvos entregados a los contribuyentes que se pusieron al día en sus obligaciones aprovechando el descuento de intereses y sanciones.
Por último la actora advirtió que dentro de las disposiciones referidas en la exposición de motivos del Acuerdo 014 de 2021 no se encuentra el Decreto Legislativo 678 de 2020, razón suficiente para considerar que el tribunal no podía ordenar el efecto retroactivo de la invalidez declarada supeditándolo a la sentencia de inexequibilidad C-448 de 2020. 3.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “PRIMERA: Que declare que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda vulneró los derechos fundamentales del Municipio de Pereira a la “igualdad”, al “debido proceso” y al “acceso a la justicia”, en el proceso de revisión de validez del Acuerdo No.14 de 2021, al proferir la sentencia de única instancia del 30 de septiembre de 2021.
SEGUNDA: Que deje sin efectos las partes motivas correspondientes y la parte resolutiva de dicha providencia judicial, en donde se declaró inválido el artículo 17 del Acuerdo 014 de 2021 y se le dio efectos RETROACTIVOS a dicho pronunciamiento. TERCERA: Que, como consecuencia de la prosperidad de las pretensiones anteriores, ordene al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda declarar válido el Acuerdo 14 de 2021, 8 Expediente: 11001-03-15-000-2021-09687-00 Actor: municipio de Pereira Acción de tutela en todos sus apartes incluido el artículo 17 de dicho acto administrativo, por encontrarse de acuerdo con el ordenamiento jurídico.” (mayúsculas sostenidas y negrillas del original – archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI). 4.
Actuación procesal Mediante auto de 25 de noviembre de 2021 se admitió la acción de tutela y se dispuso notificar a la autoridad judicial demandada con el fin de que allegara un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. 5. Coadyuvancia a la acción de tutela El Director Jurídico de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales presentó un escrito de coadyuvancia a la tutela en el que solicitó que se acceda a las pretensiones de la parte actora.
En ese documento afirmó que su participación como interviniente se encuentra justificada en la importancia de la controversia para las demás ciudades capitales del territorio nacional, en especial para aquellas que adelantaron proyectos de acuerdo para crear incentivos tributarios sobre las obligaciones morosas de los ciudadanos como estrategia para sanear los problemas de recaudos causados por las consecuencias socioeconómicas de la pandemia por el virus Covid-19.
Para Asocapitales el Tribunal Administrativo de Risaralda desconoció la Constitución Política y los precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional al declarar inválido el artículo 17 del Acuerdo Municipal No. 14 de 2021 e incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo por indebida interpretación de los artículos 287, 294, 313 y 338 de la Constitución Política. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2021-09687-00 Actor: municipio de Pereira Acción de tutela 6.
Actuación de la autoridad judicial accionada El Magistrado del Tribunal Administrativo de Risaralda ponente de la sentencia atacada solicitó que se rechacen por improcedentes las pretensiones de la acción de tutela o en su defecto se nieguen. Afirmó que en la providencia quedaron establecidos los argumentos y consideraciones que motivaron la decisión de invalidez del artículo 17 del Acuerdo Municipal 014 de 6 de julio de 2021, los cuales guardaron correspondencia con la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional.
Insistió en que las reducciones previstas en ese artículo se tradujeron en una amnistía tributaria que únicamente pudo ser otorgada por el legislador y no por la entidad territorial en atención a la reserva que consagró el artículo 294 de la Constitución Política pues trató de la condonación de pagos sobre impuestos cuyas vigencias ya se encontraban causadas y consolidadas.
Señaló que en la sentencia quedó ampliamente expuesto que la decisión de otorgar efectos retroactivos a la sentencia obedeció a las disposiciones constitucionales aplicables al caso que llevaron a concluir que la sentencia C-488 de 2020 declaró inexequibles los artículos 6 y 7 del Decreto Legislativo 678 de 2020 con efectos ex nunc y que al ser proferida el 15 de octubre de 2020 a partir de esa fecha ninguna disposición podía reproducir el contenido de la norma inexequible como lo fue el caso del Acuerdo 014 de 2021.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a 10 Expediente: 11001-03-15-000-2021-09687-00 Actor: municipio de Pereira Acción de tutela consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) la coadyuvancia en la acción de tutela y 3) el caso concreto. 1.
Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
La coadyuvancia en la acción de tutela La coadyuvancia surge en los procesos de tutela como la participación de un tercero con interés en el resultado del proceso que comparte las reclamaciones y argumentos expuestos, bien sea por el demandante o por la parte accionada, sin que ello suponga que este pueda realizar planteamientos distintos o reclamaciones propias que difieran de las elevadas por aquellos, pues en esa eventualidad se 11 Expediente: 11001-03-15-000-2021-09687-00 Actor: municipio de Pereira Acción de tutela estaría realmente ante una nueva tutela lo que desvirtuaría la naturaleza jurídica de la coadyuvancia. Así en el presente caso se dispondrá la aceptación de la coadyuvancia presentada por la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales frente al escrito de tutela como tercero con interés en el resultado del proceso.
Bajo esa calidad, se entenderá que su participación en el trámite de esta tutela se limitará a apoyar y compartir las reclamaciones de la parte actora por lo que el pronunciamiento que se emita por parte de esta Sala se atendrá a los fundamentos contenidos en la demanda de tutela y no respecto de aquellos que difieran o no hagan parte de esta. 3) El caso concreto En el caso de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo de Risaralda con el fin de que se protejan los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad presuntamente vulnerados con la sentencia de 30 de septiembre de 2021 en la que se declaró con efectos retroactivos la invalidez del artículo 17 del Acuerdo Municipal 014 de 6 de julio de 2021 expedido por el Concejo Municipal de Pereira.
El demandante consideró que en esa providencia la autoridad accionada interpretó indebidamente los artículos 287-3, 294, 313-4, 338 y 363 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 5º de la Ley 489 de 1998. Ahora bien, de acuerdo con las pruebas aportadas al expediente la Sala debe afirmar que los planteamientos que soportan la presunta configuración del defecto sustantivo son una reiteración de aquellos que ya fueron planteados por la parte actora y los demás sujetos procesales en el curso del proceso ordinario por lo que la tutela no cumplió el requisito de relevancia constitucional como pasa a exponerse: 12 Expediente: 11001-03-15-000-2021-09687-00 Actor: municipio de Pereira Acción de tutela 1) Para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar varios elementos siendo uno de ellos que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional fue diseñado para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial1. 2) Para el actor en la providencia atacada se incurrió en un defecto sustantivo por cuanto, al acceder a declarar la invalidez del artículo 17 del Acuerdo 014 de 2021 se interpretaron indebidamente los artículos 287-3, 294, 313-4, 338 y 363 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 5º de la Ley 489 de 1998. 3) No obstante para esta Sala resulta claro que tales fundamentos se dirigieron de manera exclusiva a reiterar los argumentos planteados en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y a buscar un nuevo pronunciamiento frente a la discusión resuelta por el juez natural de la causa en el proceso ordinario por lo que ya fueron debatidos y decididos en el trámite procesal correspondiente. 5) En efecto en la sentencia atacada el Tribunal Administrativo de Risaralda expuso así los planteamientos con que el ente territorial demandante se opuso a la solicitud de revisión de validez remitida por el Gobernador de Risaralda a esa corporación: “4.2 Por su parte, el Municipio de Pereira, allegó pronunciamiento visible en archivo No. 010 del expediente digital, dentro del cual expone las razones de oposición así: 1 Sentencia de 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, MP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 13 Expediente: 11001-03-15-000-2021-09687-00 Actor: municipio de Pereira Acción de tutela - Violación de los artículos 287, 313-4 de la Constitución Política de Colombia, artículo 5 de la Ley 489 de 1999.
Potestad tributaria de los Concejos. ( ) manifiesta que en la solicitud de revisión de validez radicada, se evidencia una confusión y errada interpretación de la norma constitucional, toda vez que argumenta que “( ) la facultad impositiva en materia tributaria otorgada a los entes territoriales por el constituyente de 1991 debe ser ejercida con estricta sujeción a la ley, pues es al congreso de manera privativa a quien se le ha encomendado esa labor, y pese a que a los entes territoriales le fueron concedidas ciertas prerrogativas en esta materia y con miras al fortalecimiento de figuras como la descentralización administrativa y la autonomía territorial ”, y al efecto transcribe apartes de la sentencia c-517 del 11 de julio de 2007 proferida por la corte constitucional ( ) Sostiene que para el caso que nos ocupa, el artículo diecisiete del Acuerdo Municipal de Pereira Nº 14 de 2021, de ninguna manera modificó el sujeto pasivo, sujeto activo, hecho generador, base gravable o destinación de los impuestos predial, industria y comercio y sobretasa bomberil.
En consecuencia, de lo expuesto por la Gobernación de Risaralda en la solicitud de invalidez, advierte una evidente confusión así como errada interpretación de la norma superior, toda vez que considera que el artículo diecisiete del Acuerdo 14 de 2021 viola el principio de legalidad, esto es, al conceder descuento de intereses moratorios cuando lo que en realidad se propende con dicho principio es que los tributos sean creados por el legislador (Congreso) a través de las leyes, y por ende queda prohibido a las entidades territoriales la creación de tributos.
De ahí que, el artículo diecisiete del Acuerdo 14-2021 se encuentra ajustado a nuestra carta política, pues claramente allí no se adopta, crea o establece un tributo sino que por el contrario, se concede descuento de intereses moratorios del impuesto predial unificado, impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, sobretasa bomberil y sanciones relativa a dicho impuesto, tributos que ya han sido adoptados en el municipio de Pereira desde antes de la entrada en vigencia del Acuerdo 29 de 2015, actual Estatuto Tributario Municipal. - Violación de los artículos 6 y 121 de la Constitución Política.
Advierte que, en las páginas 3 y 4 del escrito de Solicitud de Invalidez parcial del Acuerdo 14 de 2021 el Gobernador de Risaralda transcribe completa y textualmente el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, lo cierto es que no se realiza un análisis jurídico o relación de cada uno de ellos frente a la norma acusada (Acuerdo 14de 2021), de forma que frente al supuesto de hecho de la norma sea sustentada la supuesta violación. ( ) 14 Expediente: 11001-03-15-000-2021-09687-00 Actor: municipio de Pereira Acción de tutela Afirma que con el descuento de intereses moratorios se apunta a atender la necesidad de aliviar las cargas tributarias de los ciudadanos que se han visto afectados con la actual crisis económica generados por la pandemia.
En suma, frente a los cargos de extralimitación funcional por parte del Concejo Municipal al adoptar condiciones especiales de pago consistentes en la reducción de intereses moratorios de los impuestos predial, industria y comercio, sobretasa bomberil y sanciones tributarias, responde que los mismos no están llamados a prosperar, a razón de (i) La Constitución Política de Colombia y la ley vigente atribuyen al corporativo municipal la función de administrar y crear los tributos acorde a las necesidades locales dentro del marco de certeza y legalidad tributaria, previa autorización legal por parte del Congreso de la República, situación que no se ha vulnerado toda vez que, el Acuerdo 14 de 2021 no creó tributos, ni modificó los elementos de tributos ya adoptados en el municipio de Pereira;
(ii) La autonomía territorial en la administración de sus propios recursos derivados de un tributo de carácter municipal, atribución que tiene sustento en la propia redacción del artículo 338 de la Constitución Política al manifestar la concurrencia entre legislador y los concejos municipales en el establecimiento de los elementos del tributo, previa autorización del congreso, (iii) la potestad de las entidades territoriales de hacer efectivos o no, los tributos municipales, prerrogativa manifestada en la posibilidad de establecer o suprimir los tributos autorizados en la ley, de donde se avizora la facultad de crear exenciones que se estimen convenientes de acuerdo a la política económica, social y política.
Agrega además que, a pesar que la Corte declaró la inexequibilidad del referido artículo 7º, el cual contenía la amnistía o beneficio tributario, también es cierto que en dicha sentencia menciona la posibilidad de otorgar amnistías cuando existan situaciones excepcionales que requieran dichas medidas, hace referencia entonces a medidas urgentes para estimular la recuperación económica, la idea de presentar y eventualmente sancionar este Acuerdo No. 14 de 2021 y generar condiciones favorables a aquellos administrados que se pongan al día con la cartera morosa.
En este caso, la pandemia del orden global trajo como consecuencia una crisis económica sin precedentes, no solo a nivel mundial, sino nacional y municipal. Así las cosas, en el entendido que el Municipio considera que, en una época de crisis económica y social como la presente, se hace necesario encontrar salidas y sobre todo condiciones favorables para los pereiranos como medida urgente para sostener o estimular la economía, tales como reducción de tarifas, intereses moratorios, sanciones, exenciones, y simplificación de trámites.
Advierte que es notorio que, si bien las amnistías tributarias no son el mecanismo idóneo para incentivar el recaudo de la cartera morosa, lo cierto es que la misma Corte Constitucional ha habilitado dicho 15 Expediente: 11001-03-15-000-2021-09687-00 Actor: municipio de Pereira Acción de tutela instrumento en situaciones excepcionales, con el propósito de solventar las crisis económicas.” (negrillas del original - archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI). 5) En el fallo cuestionado la autoridad accionada analizó todos aquellos argumentos de la parte actora más aquellos que ahora son expuestos en el escrito de tutela al resolver los planteamientos de todas las partes vinculadas al proceso en los siguientes términos: “Para resolver el presente asunto, esta Sala decisión analizará los siguientes puntos: 1) facultades de los concejos municipales en materia tributaria, 2) diferencia entre amnistía tributaria y beneficio tributario aplicable a las entidades territoriales (Concejo), según criterio desarrollado por la Corte Constitucional, 3) los principios de igualdad y equidad tributaria, para finalmente resolver 4) el caso concreto.
( ) La potestad tributaria de los concejos municipales se encuentra regulada por lo dispuesto en el artículo 287 Constitucional, a cuyo tenor literal dispone: ( ) Por su parte, el inciso 4º del artículo 313 de la Constitución faculta a los concejos municipales para crear tributos de conformidad con las facultades y los límites otorgados por la Ley y la Constitución ( ) Finalmente, el artículo 5º de la Ley 489 de 19982, el cual desarrolla el principio constitucional “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la Ley y el reglamento”, consagrado en el artículo 122 de la Carta Política, establece: ( ) 5.3.3.
Los principios de igualdad y equidad tributaria Dichos principios se encuentran desarrollados por el ya citado artículo 363 de la Constitución Política, el cual señala que el sistema tributario colombiano se rige bajo los mandatos de equidad, eficiencia y progresividad, contenido que revisten un alto grado de importancia, en la medida que predeterminan las pautas para el ejercicio de la potestad normativa a cargo del Legislador. 6) Como quedó expuesto en antelación, al resolver el caso concreto el Tribunal Administrativo de Risaralda consideró que el artículo 17 del Acuerdo número 014 del 06 de julio de 2021 vulneró las disposiciones constitucionales referidas tras 16 Expediente: 11001-03-15-000-2021-09687-00 Actor: municipio de Pereira Acción de tutela denotar que el otorgamiento de descuentos del 100% y 50% sobre intereses y sanciones de impuestos, tasas, contribuciones y multas pendientes de pago desconoció los lineamientos trazados por la Corte Constitucional respecto a la prohibición de consagrar amnistías o saneamientos tributarios sin los presupuestos necesarios para su creación. 7) En la providencia atacada la autoridad judicial recalcó que la competencia privativa de los municipios para fijar beneficios a los impuestos locales no se puede trasladar al ámbito de las amnistías tributarias ya que el artículo 294 Superior no le otorgó esas facultades y es el legislador quien debe determinar la situación excepcional que amerite la adopción de la amnistía e ilustrar los elementos de idoneidad y necesidad de la medida. 8) Puesto que de la exposición de motivos que fundaron la expedición del Acuerdo 014 de 2021 se extrae que su propósito fue atender la crisis generada por la pandemia del Covid-19 el tribunal analizó la postura de la Corte Constitucional sobre la materia cuando al efectuar la revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 678 de 2020 concluyó que tales amnistías únicamente pueden ser otorgadas sobre obligaciones fiscales cuya exigibilidad se hubiere materializado con posterioridad a la declaratoria de emergencia sanitaria, lo que no ocurrió para el caso del acuerdo mencionado, lo que estimó como una razón suficiente para declarar su invalidez. 9) Así entonces para esta instancia es claro que todos los desacuerdos planteados por el municipio de Pereira en la acción de tutela coincidieron con los supuestos fácticos y jurídicos que ya fueron analizados por el juez de sede ordinaria.
En efecto el Tribunal Administrativo de Risaralda discutió el alcance y aplicación de todas las normas de orden constitucional que ahora la parte actora invoca como erróneamente interpretadas lo que demuestra su interés en obtener un nuevo 17 Expediente: 11001-03-15-000-2021-09687-00 Actor: municipio de Pereira Acción de tutela pronunciamiento frente a las mismas consideraciones ya elaboradas en única instancia por la demandada. 10) Todo lo expuesto permite concluir que la parte actora pretendió emplear a la acción de tutela como un recurso con el que buscó obtener una segunda instancia en la que se ordene proferir una decisión favorable a sus intereses en el proceso en que se dictó la sentencia atacada. 11) Ante ese panorama la Sala reitera que la tutela no está instituida como una instancia adicional a aquellas establecidas en el ordenamiento jurídico en las que corresponde al juez natural de la causa decidir sobre las controversias sometidas a su consideración. 12) Debe afirmar la Sala que no es posible afirmar, como lo hizo el municipio de Pereira, que la relevancia constitucional del presente asunto deriva del simple hecho de analizar el rol que deben cumplir las asambleas y concejos municipales de cara a las circunstancias especiales que vive la ciudadanía a causa de la crisis sanitaria ocasionada por la pandemia del virus Sars-Cov19 pues esa fue justamente la materia analizada a profundidad por el Tribunal de Risaralda en su sentencia, quien como quedó expuesto, consideró que las condiciones especiales de pago consagradas en el artículo 17 del Acuerdo 014 de 2021 del Concejo Municipal de Pereira trasgredieron los lineamientos constitucionales en materia de amnistías tributarias al otorgar beneficios a los contribuyentes cuyas deudas se materializaron antes de la declaratoria de emergencia sanitaria. 13) No se evidenció en la acción de amparo un solo planteamiento adicional a aquellos ventilados por las partes ante el juez natural de la causa u otro diferente atinente a una trasgresión de derechos fundamentales pues, lo que se aprecia es que tales argumentos en realidad constituyen una insistencia a las razones de 18 Expediente: 11001-03-15-000-2021-09687-00 Actor: municipio de Pereira Acción de tutela defensa expuestas en el proceso ordinario y oportunamente debatidas y resueltas por la autoridad judicial demandada. 14) Por consiguiente, en la medida que al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia, so pena de desconocer la estructura de la administración de justicia, así como los principios de seguridad jurídica, autonomía judicial y juez natural, y en la medida que no se evidencia prima facie afectación o vulneración de derechos fundamentales que hayan sido alegados de manera clara por el demandante se declarará improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A 1°) Acéptase la solicitud de coadyuvancia presentada por la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Declárase improcedente la acción de tutela presentada por el Municipio de Pereira contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3°) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 19 Expediente: 11001-03-15-000-2021-09687-00 Actor: municipio de Pereira Acción de tutela 4°) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Aclara voto ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 del Decreto Legislativo 806 de 2020.