11001031500020240278201 — Consejo de Estado

Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: CARMENCITA RAMÍREZ BERNAL Accionado: JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MANIZALES Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando se promueve en contra de una providencia judicial alegando la vulneración de los principios de congruencia y non reformatio in pejus, y no se ha interpuesto el recurso extraordinario de revisión. La acción de tutela es improcedente cuando la controversia planteada por la parte actora pretende reabrir el debate resuelto por el juez natural.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra del fallo de tutela proferido el 31 de julio de 2024 por la Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo.

1. SÍNTESIS DEL CASO La señora Carmencita Ramírez Bernal, actuando por conducto de apoderada, promovió acción de tutela en contra de las sentencias Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proferidas el 5 de septiembre de 2019 y el 11 de diciembre de 2023 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales y del Tribunal Administrativo de Caldas, respectivamente, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 17001-33- 39-005-2016-00374-00/01, y para ello formuló las siguientes pretensiones1: “[…] 1.

Que se tutelen los derechos fundamentales de la señora Carmencita Ramírez Bernal al debido proceso y el acceso efectivo a la administración. 2. Que se revoquen las siguientes sentencias: 2.1. La de primera instancia del cinco (5) de septiembre de 2019, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales (Caldas), dentro del proceso con radicado 17001333900520160037400. 2.2.

Sentencia de segunda instancia del once (11) de diciembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Circuito de Manizales (Caldas). 3. Que debido a lo anteriormente expuesto, que se le aplique el precedente establecido en la sentencia del H. Tribunal Administrativo de Caldas, el veinticinco (25) de mayo de 2023, dentro del proceso con radicado 17-001-33-33-755-2015-00318- 00, el cual fue promovido por la señora Ariela Zapata Villada, ya que la señora Carmencita Ramírez Bernal es beneficiaria de la transición y por el principio de igualdad. 4.

Declarándose, por lo tanto, la nulidad de la Resolución Nro. 0788 de 2016 “por la cual se da por terminada por justa causa una relación laboral en el municipio de Manizales por reconocimiento de pensión”. La cual fue notificada personalmente el ocho (8) de junio de 2016.” 5. Que se declare que la señora Carmencita Ramírez Bernal (…) tenía derecho a permanecer en el cargo de Profesional Especializada, código 222, Nivel 2, grado 11, asignación mensual $4.186.368, adscrito a la Secretaría de Salud, o a otro cargo similar o de igual o superior categoría en el municipio de Manizales, hasta la edad de retiro forzoso. 1 Aparte del escrito de tutela.

Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02782 00. Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6. Que como consecuencia de las declaraciones, y título de restablecimiento del derecho, se ordene y condene al Municipio de Manizales a: 6.1.

Reintegrar a la señora Carmencita Ramírez Bernal -sin solución de continuidad- al cargo o empleo de Profesional Especializada, código 222, nivel 2, grado 11, asignación mensual $4.186.368, adscrita a la Secretaría de Salud, o a otro cargo similar o de igual o superior categoría en el Municipio de Manizales. 6.2. Que se condene a la entidad demandada a pagar a la señora Carmencita Ramírez Bernal todos los salarios descontándose el valor percibido por concepto de pensión de jubilación, no obstante lo anterior, deberá pagar las primas, bonificaciones, doceavas, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías y demás prestaciones sociales legales y extralegales correspondientes al cargo que venía desempeñando, junto con todos los incrementos legales, desde cuando se produjo el retiro hasta cuando efectivamente sea reintegrada al cargo o cargos mencionados, considerándose que no ha existido solución de continuidad en los servicios para todos los efectos legales y prestacionales. 6.3.

Que se condene a la entidad territorial a pagar los aportes a la Seguridad Social en pensiones según el salario del cargo, código y grado, sumas que deberán ser calculadas con su debido cálculo actuarial, desde la fecha de retiro y hasta el día en que sea reintegrada al empleo de Profesional Especializada, código 222, nivel 2, grado 11, asignación mensual $4.186.368, adscrita a la Secretaría de Salud, sin que exista desmejora en el salario, para ello deberá tenerse en cuenta los incrementos de Ley, las normas más favorables y la condición más beneficiosa en el ámbito laboral, que hace parte de los principios fundamentales del derecho del trabajo, predicándose la invulnerabilidad del régimen de transición. 6.4.

Que las sumas reconocidas deberán contener la actualización, los intereses y las indexaciones de acuerdo al IPC, así como el pago y reconocimiento de los ajustes de valor a que haya lugar por motivo de la disminución del poder adquisitivo de cada uno de los salarios, prestaciones sociales y cotización al sistema de seguridad social adeudado (…).

Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.6. A la indexación y actualización de las condenas de conformidad con lo previsto en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 y así mismo el cumplimiento de la sentencia. 6.7.

Que se declare el pago de las costas y perjuicios, si se llegaren a ocasiones y en favor de la accionante […]”. (Mayúsculas y negrillas originales del escrito de tutela).

2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que nació el 7 de septiembre de 1956 y que, al 1 de abril de 1994, cuando entró en vigor la Ley 100 de 1993, tenía 37 años y 7 meses de edad y pertenecía al Instituto de Seguro Social, hoy COLPENSIONES. Manifestó que fue empleada pública del municipio de Manizales y que, para el 30 de junio de 1995, cuando entró a regir la Ley 100 de 1993 para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, tenía 38 años, por lo que afirmó que es beneficiaria del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la precitada ley.

Señaló que se trasladó al fondo privado de pensiones ING, desconociendo las consecuencias que esa decisión acarrearía en su futuro pensional; sin embargo, anotó que, al percatarse que era beneficiaria del régimen de transición y que la tasa de reemplazo era mucho más alta en el Instituto de Seguro Social, solicitó a través de tutela el traslado nuevamente al fondo público.

La precitada tutela, promovida en contra del Instituto de Seguro Social y del Fondo de Pensiones ING, fue conocida por el Juzgado Veinte Civil del Circuito de Bogotá, bajo el radicado nro. 11001 31 03 020 2011 00415 00, que, en sentencia del 31 de agosto de 2011, accedió a las pretensiones y ordenó el traslado de la accionante al fondo de pensiones público.

Indicó que el 8 de junio de 2016, le notificaron la Resolución nro. 0788 del 24 de mayo de 2016, por medio de la cual el municipio de Manizales Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dio por terminada por justa causa su relación laboral por reconocimiento de pensión. Aseveró que el precitado acto administrativo “(…) contiene una falsa motivación, por indebida aplicación de la ley, toda vez que se estableció como justificación para dar por terminada la relación legal o reglamentaria el reconocimiento o notificación de la pensión, tal y como lo dice el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 100 de 1993 y el literal e) del artículo 41 de la Ley 909 de 2004.

Pero no se tuvo en cuenta que la señora Carmencita Ramírez Bernal no había llegado a la edad de retiro forzoso, ni había quedado ejecutoriado la vía gubernativa en COLPENSIONES, la cual tan sólo se agotó al expedirse la Resolución Nro. GNR 203348 del 12 de julio de 2016, desconociendo así las leyes y la línea jurisprudencial del Consejo de Estado (…)”2.

Teniendo en cuenta lo anterior, la hoy accionante promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad de la precitada Resolución nro. 0788 del 24 de mayo de 2016. La demanda correspondió por reparto al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales que, en sentencia del 5 de septiembre de 2019, negó sus pretensiones; sin embargo, según expuso la accionante, el a quo “(…) [encontró] probado que (…) es beneficiaria del régimen de transición, ya que a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 la señora Carmencita Ramírez Bernal cumplía con el requisito de edad, ya que al treinta (30) de junio de 1993 contaba con treinta y ocho (38) años de edad.

Por lo cual concluyó que se le debía aplicar la Ley 33 de 1985 para el reconocimiento pensional en lo relativo a las semanas cotizadas, edad y monto de la mesada pensional (…)”3. Continuó relatando que, contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación y que el Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia 2 Aparte del escrito de tutela.

Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02782 00. 3 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proferida el 11 de diciembre de 2023, la confirmó al considerar, entre otras cosas, que “(…) la señora Carmencita Ramírez Bernal no era beneficiaria del régimen de transición (…)”4, debido a que “(…) al haberse trasladado del régimen de prima media con prestación definida al régimen de ahorro individual con solidaridad, derivaba en la pérdida del régimen de transición de conformidad con los incisos 4 y 5 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (…)”5.

Al respecto, alegó que el tribunal accionado se pronunció sobre un punto que no fue objeto de discusión en el recurso interpuesto como apelante única, por lo que, según estima, quebrantó los principios de non reformatio in pejus y tantum devolutum quantum apellatum, que limitan la competencia funcional del ad quem. Argumentó que “(…) la garantía de la non reformatio in pejus es un límite a la competencia del fallador de segunda instancia, ya que la misma se usa como medio de defensa y su finalidad en ningún momento es revisar lo ya resuelto.

Por lo cual, mientras la otra parte no apele, el apelante único tiene derecho a que se examine la sentencia sólo en aquellos aspectos que le son desfavorables (…)”6. Explicó que, en la sentencia de segunda instancia cuestionada, “(…) se entró a pronunciar acerca de la pertenencia o no de la señora Carmencita Ramírez Bernal al régimen de transición. Cuando ella fungió como apelante única y dentro de la sentencia del H. Juzgado Quinto Administrativo de Manizales se había establecido que ella era beneficiaria del régimen de transición. Incurriendo en una violación directa de la constitución por desconocer lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 31 de la Constitución Política.

Respecto a lo anterior, se encuentra que al entrar el H. Tribunal Administrativo de Caldas a pronunciarse sobre un 4 Ibidem. 5 Ibidem. 6 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tema que no fue objeto de apelación, se infringió el principio de congruencia (…)”7.

Agregó que también “(…) hubo una falsa motivación dentro de la sentencia, ya que señala que las personas que eran beneficiarias de la transición por edad, y cambiaban del régimen de prima media con prestación definida al régimen de ahorro individual con solidaridad perdían el régimen de transición (…)”8. En cuanto a la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, adujo que su solicitud de amparo cumple con los requisitos generales, comoquiera que (i) el asunto bajo de estudio tiene relevancia constitucional debido a la vulneración de sus derechos fundamentales al “(…) debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, de la tantum devolutum quantum appellatum, y de la no reforma en peor (non reformatio in pejus) (…)”9;

(ii) contra la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas no procede recurso alguno; (iii) a la fecha de radicación de la solicitud de amparo no habían transcurrido 6 meses; (iv) no se trata de tutela contra tutela; e (v) identificó en debida forma los hechos que generaron la vulneración. Frente a causales específicas, precisó que el tribunal accionado incurrió en los siguientes defectos: (i) Violación directa de la constitución por el desconocimiento de los artículos 13, 29 y 31 de la Carta Magna;

(ii) Decisión judicial sin motivación, debido a que “(…) pretende oponerse al reconocimiento de la pertenencia de la señora Carmencita Ramírez Bernal al régimen de transición, por cuanto aduce que lo perdió al haberse trasladado al RAIS. Lo cierto es que al momento de fundamentarlo cita la sentencia T-818 de 2007 en la cual se señala claramente que “por ende 7 Ibidem. 8 Ibidem. 9 Ibidem Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es su derecho pensionarse bajo los parámetros definidos en el sistema anterior, aun cuando voluntariamente haya cambiado al régimen de ahorro individual con solidaridad.” (…)”10.

(iii) Desconocimiento del precedente, comoquiera que “(…) aun cuando el H. Tribunal Administrativo de Caldas en sentencia del veinticinco (25) de mayo de 2023, dentro del proceso con radicado 17-001-33-33-755-2015- 00318-00, el cual fue promovido por Ariela Zapata Villada, decidió tomar una postura abierta acerca de la interpretación del alcance del régimen de transición, y la consecuente no aplicación del parágrafo 3 del artículo 33 de la Ley 100 de 1993 (…) para los beneficiarios del régimen de transición, independiente de si se pensionaron o no con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 797 de 2003.

Posteriormente en la solución del caso de la señora Carmencita Ramírez Bernal, se toma una postura diametralmente opuesta. Dentro de la sentencia el H. Tribunal Administrativo Caldas i) indicaba que el régimen de transición sólo se extendía a la edad, el tiempo se servicios o las semanas cotizadas, y el monto, entendido exclusivamente entendido como el porcentaje o tasa de reemplazo y no como el IBL; y ii) posteriormente, expone algo diferente (…)”11;

En igual sentido, agregó que el tribunal accionado “(…) [tomó] una decisión totalmente opuesta en el caso de la señora Carmencita Ramírez Bernal y la señora Ariela Zapata Villada. Aun cuando i) ambas gozaban del régimen de transición; ii) las dos habían trabajado como servidoras públicas del Municipio de Manizales; iii) a las dos (2) se les terminó el contrato con fundamento del parágrafo 3 del artículo 33 de la Ley 100 de 1993 -modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003-; y iv) a las dos (2) se les retiró por ese motivo antes de la edad del retiro forzoso (…)”12; 10 Ibidem. 11 Ibidem. 12 Ibidem Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iv) Defecto fáctico, ya que, “(…) en ningún momento se refirió acerca de las pruebas de oficio solicitadas, y por el contrario entraron a darle un alcance que no tenía a una de las pruebas que estaban dentro del expediente (…)”13.

Al efecto, anotó que “(…) el H. Tribunal Administrativo de Caldas (…) señaló que la Resolución 0788 del 24 de mayo de 2016 era acorde a derecho debido a que se había cumplido con el requisito instituido mediante la sentencia C-1037 de 2003, en la cual se indica que se puede terminar la relación laboral, siempre y cuando se haya notificado con anterioridad debidamente su inclusión en la nómina de pensionados.

Cuando es claro que apenas la notificación de la inclusión en nómina se dio el cuatro (4) de octubre de 2016. Lo anterior tiene una clara incidencia dentro del proceso, ya que de haberse dado el verdadero alcance que se le debían dar a las pruebas y de haberse decretado las pruebas de oficio que se aportaron dentro de la apelación, se hubiese llegado a la conclusión de que la Resolución No. 788 de 2016 era nula, ya que lo requerido en la sentencia C-1037 de 2003 no es la expedición del acto administrativo de inclusión en nómina, sino su notificación (…)”14.

3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 29 de mayo de 2024 a través de la ventanilla virtual de esta Corporación15 y correspondió por reparto a la Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado que, por auto del 5 de junio de 202416 la admitió y dispuso notificar17 al Tribunal Administrativo de Caldas 13 Ibidem. 14 Ibidem. 15 Conforme anotación secretarial.

Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02782 00. 16 Visto en el índice 5 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02782 00. 17 Esta orden se cumplió el 11 de junio de 2024. Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02782 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y al Juzgado Quinto Administrativo de Manizales como partes accionadas, así como, vincular18 al municipio de Manizales, como tercero interesado en el resultado del proceso.

De igual forma, requirió al Tribunal Administrativo de Caldas y al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, para que allegaran copia digital o el hipervínculo de consulta del expediente correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 17001 33 39 005 2016 00374 00/02, el cual fue remitido19. 3.2.

El magistrado ponente de la sentencia de segunda instancia cuestionada rindió informe20 en el que solicitó que se declare la improcedencia de la solicitud de amparo o, en su defecto, se nieguen las pretensiones de la parte accionante. Manifestó que la providencia atacada se expidió siguiendo los lineamientos legales y la jurisprudencia aplicable al caso, “(…) teniendo en cuenta los argumentos plasmados en el recurso vertical y las probanzas allegadas al proceso (…)”. 3.3.

El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales remitió el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho solicitado, sin embargo, no se pronunció sobre los hechos de la acción de tutela. Por su parte, el municipio de Manizales guardó silencio.

4. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 31 de julio de 202421, declaró la improcedencia de la solicitud de amparo 18 Ibidem. 19 Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02782 00. 20 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02782 00. 21 Visto en el índice 18 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02782 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional al considerar que “(…) la tutelante no desplegó una carga argumentativa suficiente para demostrar la configuración de las causales específicas de procedibilidad que invoca y con ello la vulneración constitucional que alega.

El simple desacuerdo con una decisión judicial no habilita la interposición de una tutela, pues este mecanismo de amparo no fue instituido como una tercera instancia de los procesos ordinarios (…)”. Señaló que la señora Ramírez Bernal enmarcó sus reproches en las causales específicas de procedibilidad de violación directa de la constitución, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente horizontal y defecto fáctico.

En ese sentido, aseveró que los argumentos planteados en el escrito de tutela no superan el requisito general de relevancia constitucional, en la medida en que no resulta suficiente enunciar las garantías superiores presuntamente trasgredidas y los posibles defectos en que incurrió la providencia acusada, sino que se debe demostrar la afectación constitucional que ello generó, lo cual, según aseveró, no se evidencia en los argumentos de la actora.

Expuso que, frente al defecto de violación directa de la constitución, la accionante indicó que el tribunal accionado no debió pronunciarse sobre su condición de beneficiaria del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, porque ello no fue controvertido en el recurso de apelación presentado en el proceso ordinario.

Al respecto, advirtió que en el escrito del precitado recurso la hoy accionante adujo que se había aplicado de manera indebida el régimen de transición, razón por la cual el tribunal accionado, en la sentencia de segunda instancia cuestionada, hizo referencia a ello y “(…) aunque concluyó que a la actora no la cobijaba aquel, también indicó que era correcta la apreciación del juez de primera instancia sobre su alcance, porque “los beneficios de la transición se restringen a la edad, el tiempo de servicios o las semanas cotizadas y el monto, entendido exclusivamente como el porcentaje o tasa de reemplazo y no como Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ingreso Base de Liquidación (IBL).

Por ende, todas las demás situaciones, aun cuando tengan relación directa o indirecta con la pensión, se regulan por la norma posterior, en este caso la Ley 100 de 1993” (…)”. Precisó que “(…) la determinación del Tribunal accionado de no tener a la actora como beneficiaria del régimen de transición no implica una desmejora a la situación que le había sido reconocida en primera instancia, máxime cuando dicha Corporación señaló que compartía los argumentos del a quo para negar las pretensiones, diferente es que, al margen de ello, advirtiera que la actora no estaba cobijada por dicho régimen, determinación también se adoptó en sede administrativa en el acto administrativo de reconocimiento pensional.

En todo caso la situación discutida no era la relativa a su derecho pensional propiamente dicho, sino a la causal de retiro del servicio (…)”. Explicó que la accionante, al invocar la causal de violación directa de la constitución, lo que pretende es reabrir la discusión jurídica acerca de la falta de aplicación de la Ley 100 de 1993 en la terminación de su relación laboral, debido a que dicha decisión se fundamentó en la causal estipulada en el parágrafo 3° del artículo 33 de la precitada norma.

Por otro lado, en cuanto a la causal de decisión sin motivación alegada por la parte actora en su escrito de tutela, indicó que el sustento de dicha causal “(…) parte de un supuesto fáctico errado, lo que impide advertir la relevancia constitucional de tal inconformidad, cuanto más si se ajusta a la jurisprudencia constitucional la decisión del Tribunal accionado, según la cual para que las personas que se trasladaron del régimen de prima media con prestación definida al de ahorro individual y luego nuevamente al de prima media, no perdieran por ese cambio el derecho a acceder al régimen de transición de la Ley 100, era indispensable colmar ciertas condiciones, entre ellas, que para la fecha de entrada en vigor de esa norma los trabajadores tuvieran más de 15 años cotizados, requisito que no satisfizo la accionante (…)”.

Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el desconocimiento del precedente horizontal alegado, aclaró que la sentencia del 25 de mayo de 2023, a la que hace referencia la accionante en su solicitud de amparo, fue proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, mientras que la atacada en esta sede constitucional fue dictada por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, por lo que se trata de decisiones proferidas por distintas autoridades judiciales.

Sin perjuicio de lo anterior, agregó que “(…) en la situación fáctica planteada ante la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas la allí demandante (i) no se trasladó durante su vida laboral entre el régimen de prima media con prestación definida al de ahorro individual con solidaridad y luego retornó al de prima media, como sí ocurrió con la tutelante; y (ii) en el acto administrativo de reconocimiento pensional se indicó que era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, situación diferente a la ocurrida con la aquí actora.

Así las cosas, resulta insuficiente que la actora justifique la relevancia constitucional del asunto con base en un desconocimiento del precedente, cuando no se demostró que este resultaba vinculante, dado que la providencia presuntamente inobservada no fue dictada por la misma autoridad judicial, ni los fundamentos fácticos y jurídicos guardaban correspondencia (…)”.

Por último, respecto al defecto fáctico invocado por la tutelante, anotó que el tribunal accionado encaminó su análisis probatorio a corroborar que la actora no quedara cesante entre su desincorporación laboral y el momento en que se le pagara lo correspondiente por concepto de su mesada pensional, de acuerdo con los lineamientos trazados por la Corte Constitucional en la sentencia C-1037 de 2003.

Arguyó que, “(…) la jurisprudencia constitucional exige, para que pueda hacerse efectivo el retiro de un empleado por la causal de cumplimiento de los requisitos para acceder a una pensión de vejez (parágrafo 3° del artículo 33 de la Ley 100 de 1993), que se garantice la continuidad de sus Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ingresos monetarios, lo que, en efecto, se demostró en el sub lite, razón por la cual no comporta relevancia constitucional el hecho de que el Tribunal accionado haya omitido hacer referencia a la fecha en que se le comunicó a la actora su inclusión en nómina, pues verificó que tal medida ya se hubiera adoptado, lo que implica también concluir que no se evidencia la configuración de defecto fáctico alguno (…)”.

5. EL TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN Inconforme con el fallo de primera instancia, la accionante lo impugnó22 aseverando que su solicitud de amparo sí cumple con el requisito de relevancia constitucional teniendo en cuenta lo siguiente: (i) Son tres las garantías fundamentales que se estiman vulneradas por la decisión del Tribunal Administrativo de Caldas: el debido proceso, el principio de la non reformatio in pejus y el derecho a la igualdad.

(ii) La controversia que se plantea no se limita a un debate meramente económico, sino que “(…) lo que se pretendía discutir era si un tribunal puede entrar a pronunciarse y examinar un asunto que le fue favorable al apelante único, en contravía del principio de tantum devolutum quantum apellatum, que a su vez son una manifestación del debido proceso (art. 29 de la C. Pol.) y de la prohibición de la reforma en peor; y que en caso de que ese cuestionamiento fuese resuelto favorablemente se entrara a examinar si el precedente horizontal de la señora Ariela Zapata Villada era aplicable al caso concreto, en virtud de los principios de confianza legítima, seguridad jurídica e igualdad (…)”.

(iii) En el asunto en cuestión se evidenció una afectación desproporcionada de los derechos, comoquiera que “(…) al Tribunal Administrativo de Caldas entrarse a pronunciar sobre un tema que no era objeto de debate al solucionar la apelación, conllevó a que se le privara a 22 Visto en el índice 22 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02782 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Carmencita Ramírez Bernal de exponer los motivos por los cuales efectivamente sí era beneficiaria del régimen de transición al momento de proponer y argumentar el recurso de apelación. Afectación que claramente fue advertida dentro de la acción de tutela (…)”.

Explicó que “(…) la garantía de la non reformatio in pejus es un límite a la competencia del fallador de segunda instancia, ya que la apelación es un medio de defensa y su finalidad en ningún momento es revisar lo ya resuelto (…)”, por lo que, añadió que “(…) la competencia funcional del Tribunal se limitaba a revisar solamente aquellos aspectos que le resultaban desfavorables a la apelante única (…)”.

Subrayó que el municipio de Manizales, parte demandada en el proceso ordinario, “(…) en ningún momento dentro del proceso entró a controvertir la pertenencia o no de Carmencita Ramírez Bernal al régimen de transición, lo que da cuenta que aun cuando tuvo la posibilidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción sobre este asunto el referido ente territorial decidió mantener una postura silente sobre el mismo.

Por lo cual, el Tribunal no podía entrar a pronunciarse sobre un asunto (i) sobre el cual no tenía competencia funcional; y (ii) ni mucho menos entrar a cumplir las cargas argumentativas y procesales que le correspondían era al Municipio de Manizales (…)”. Por otro lado, reiteró que el tribunal accionado sí incurrió en desconocimiento del precedente horizontal, comoquiera que el caso de la señora Ariela Villada Zapata, resuelto en la sentencia del 25 de mayo de 2023, y el suyo sí guardan relación fáctica y jurídica “(…) ya que “i) ambas gozaban del régimen de transición; ii) las dos habían trabajado como servidoras públicas del Municipio de Manizales; iii) a las dos (2) se les terminó el contrato con fundamento del parágrafo 3 del artículo 33 de la Ley 100 de 1993 -modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003-; y iv) a las dos (2) se les retiró por ese motivo antes de la edad del retiro forzoso” (…)”.

Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En igual sentido, alegó que el precedente horizontal de la señora Zapata Villada sí es aplicable a su situación, aun cuando se hubiese proferido por una sala de decisión diferente, debido a que “(…) son los Tribunales, y no sus salas individualmente, las que asumen la tarea de unificar la jurisprudencia dentro de su jurisdicción demanda que se fijen posturas claras y precisas frente a los distintos dilemas hermenéuticos sometidos a su consideración (…)”.

Finalmente insistió que, en la sentencia de segunda instancia cuestionada sí se configuró un defecto fáctico debido a que “(…) se le dio un alcance que no tenía a los acos (sic) administrativos de inclusión en nómina, ya que tal como se advertía la expedición del aco (sic) administrativo y su notificación corresponden a dos (2) actuaciones totalmente distintas.

De igual manera, tal como se expuso dentro de la acción de tutela, la notificación de la inclusión en nómina tan sólo se dio el cuatro (4) de octubre de 2016 -tres (3) días después a que se había terminado la relación laboral-, mientras que el retiro del servicio se dio a partir del primero (1) de octubre de 2024 (…)”. Por auto proferido el 20 de agosto de 2024 se concedió la impugnación23 y la misma fue asignada a esta Sección por acta de reparto del 9 de septiembre de 202424.

6. CONSIDERACIONES DE LA SALA

6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 199125, en concordancia con el numeral 5 del artículo 23 Visto en el índice 24 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02782 00. 24 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02782 01. 25 El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 201526, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202127, así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201928 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 6.2.

HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente29: 6.2.1. La señora Carmencita Ramírez Bernal, actuando por conducto de apoderado, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Manizales, pretendiendo lo siguiente: “[…] Que se declare la nulidad del siguiente acto administrativo: a.-Resolución Nro. 0788 de 2016, suscrita el día 24 de mayo de 2010, “por la cual se da por terminada por justa causa una relación laboral en el municipio de Manizales por reconocimiento de pensión”, acto administrativo que fue notificada personalmente el día 08 de junio de 2016.

Así mismo que se DECLÁRASE que la señora CARMENCITA RAMÍREZ BERNAL (…), tenía derecho a permanecer en el cargo profesional Especializada, código 222, nivel 2, grado 11, asignación mensual $4.186.368, adscrito a la Secretaría de Salud, o a otro cargo similar o de igual o superior categoría en el municipio de Manizales, hasta la edad de retiro forzoso, esto es, hasta el cumplimiento de los 65 años de edad, de conformidad con las normas legales, constitucionales e internacionales de la OIT. siguientes al superior jerárquico correspondiente.

El juez que conozca de la impugnación estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.

Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará […]”. 26 Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. 27 "Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela". 28 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. 29 Lo que se desprende del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 17001 33 39 005 2016 00374 00/01.

Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02782 00. Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Y como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, ordénese y condene al MUNICIPIO DE MANIZALES a: Iro) Reintegrar a la señora CARMENCITA RAMÍREZ BERNAL sin solución de continuidad al cargo o empleo de Profesional Especializada, código 222, nivel 2, grado 11, asignación mensual $4.186.368, adscrita a la Secretaría de Salud, o a otro cargo similar o de igual o superior categoría en el municipio de Manizales.

IIdo) Que se condene a la entidad demandada a pagar a la señora CARMENCITA RAMÍREZ BERNAL todos los salarios, descontándose el valor percibido por concepto de pensión de jubilación, no obstante lo anterior, deberá pagar las primas, bonificaciones, doceavas, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías y demás prestaciones sociales legales y extralegales correspondientes al cargo que venía desempeñando, junto con todos los incrementos legales, desde cuando se produjo el retiro hasta cuando efectivamente sea reintegrada al cargo o cargos mencionados, considerándose que no ha existido solución de continuidad en los servicios para todos los efectos legales y prestacionales.

IIIro) Que se condene a la entidad territorial a pagar los aportes a la Seguridad Social en pensiones según el salario del cargo, código y grado, sumas que deberán ser calculadas con su debido cálculo actuarial, desde la fecha de retiro y hasta el día en que se reintegrada al empleo de Profesional Especializada, código 222, nivel 2, grado 11, asignación mensual $4.186.368, adscrita a la Secretaría de Salud, sin que exista desmejora en el salario, para ello deberá tenerse en cuenta los incrementos de Ley, las normas más favorables y la condición más beneficiosa en el ámbito laboral, que hace parte de los principios fundamentales del derecho del trabajo, predicándose la invulnerabilidad del régimen de transición. IVto).

El pago de la indemnización por perjuicios inmateriales (vgr. morales, perjuicios derivados de bienes constitucionales y convencionales, daño a la salud), según lo establezca el Consejo de Estado a través de las tasas de unificación jurisprudencial, por tal motivo, lo estimó en cien salarios mínimos mensuales vigentes (100 S.M.LM.V.) Vto) Que las sumas reconocidas deberán contener la actualización, los intereses y las indexaciones de acuerdo al I.P.C., así como el pago y reconocimiento de los ajustes de valor a que haya lugar por motivo de la disminución del poder adquisitivo de cada una de los salarios, prestaciones sociales y cotización al sistema de seguridad social adeudado (…).

VIto) A la indexación y actualización de las condenas de conformidad con lo previsto en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 y así mismo al cumplimiento de la sentencia. Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co VIIto) Que se declare el pago de las costas y perjuicios que con ocasión de este proceso se generen y en favor del demandante. […]” (Mayúsculas y negrillas originales del escrito de la demanda). 6.2.2.

La demanda correspondió por reparto al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, que en sentencia proferida el 5 de septiembre de 2019 dispuso lo siguiente: “[…]

PRIMERO. -DECLARAR FUNDADA la excepción denominada “legalidad de la actuación administrativa del Municipio de Manizales” propuesta por el MUNICIPIO DE MANIZALES, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. - NEGAR las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO instaurado por CARMENCITA RAMÍREZ BERNAL en contra del MUNICIPIO DE MANIZALES.

TERCERO. -SIN COSTAS, por lo expuesto en precedencia […]” (Mayúsculas y negrillas originales de la providencia) 6.2.3. Inconforme con la anterior decisión, la hoy accionante interpuso recurso de apelación y la Sala Cuarta de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia del 11 de diciembre de 2023, la confirmó.

6.3. ANÁLISIS DE LA SALA En el asunto bajo examen, la señora Carmencita Ramírez Bernal, actuando por conducto de apoderada, promovió acción de tutela en contra de las sentencias proferidas el 5 de septiembre de 2019 y el 11 de diciembre de 2023 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales y del Tribunal Administrativo de Caldas, respectivamente, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 17001 33 39 005 2016 00374 00/0130, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso efectivo a la administración de justicia y a la igualdad. 30 Promovido por la hoy accionante en contra del municipio de Manizales.

Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para ello, en el escrito de tutela sostuvo que el tribunal accionado (i) se pronunció sobre un punto que no fue objeto de discusión en el recurso interpuesto como apelante única en el precitado proceso ordinario, por lo que, según estima, quebrantó los principios de congruencia, de non reformatio in pejus y tantum devolutum quantum apellatum, que limitan la competencia funcional del ad quem; y (ii) “(…) [que] en ningún momento se refirió acerca de las pruebas de oficio solicitadas, y por el contrario entraron a darle un alcance que no tenía a una de las pruebas que estaban dentro del expediente (…)”31.

La Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado, en el fallo de tutela de primera instancia declaró la improcedencia de la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional al considerar que “(…) la tutelante no desplegó una carga argumentativa suficiente para demostrar la configuración de las causales específicas de procedibilidad que invoca y con ello la vulneración constitucional que alega.

El simple desacuerdo con una decisión judicial no habilita la interposición de una tutela, pues este mecanismo de amparo no fue instituido como una tercera instancia de los procesos ordinarios (…)”32. A su turno, la accionante aseveró en su escrito de impugnación que dicho requisito sí se encuentra acreditado comoquiera que, en el caso en cuestión, son tres las garantías fundamentales que se estiman vulneradas por la decisión del Tribunal Administrativo de Caldas: el debido proceso, el principio de la non reformatio in pejus y el derecho a la igualdad.

Adicionalmente, anotó que el tribunal accionado “(…) le dio un alcance que no tenía a los acos (sic) administrativos de inclusión en nómina, ya que tal como se advertía la expedición del aco (sic) administrativo y su notificación corresponden a dos (2) actuaciones totalmente distintas. De 31 Apartes del escrito de tutela. Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02782 00. 32 Visto en el índice 18 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02782 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co igual manera, tal como se expuso dentro de la acción de tutela, la notificación de la inclusión en nómina tan sólo se dio el cuatro (4) de octubre de 2016 -tres (3) días después a que se había terminado la relación laboral-, mientras que el retiro del servicio se dio a partir del primero (1) de octubre de 2024 (…)”33.

Bajo dicho contexto, se advierte, tanto del escrito de tutela, como de la impugnación, que la solicitud de amparo se fundamenta en dos inconformidades: (i) la presunta vulneración de los principios de congruencia y de la non reformatio in pejus en la sentencia de segunda instancia cuestionada, y (ii) la valoración efectuada a las pruebas obrantes en el proceso ordinario por parte del tribunal accionado.

Para ello, la Sala analizará de manera separada cada uno de los reparos formulados por la parte actora en aras de determinar si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad contra providencia judicial. 6.3.1. En cuanto a la presunta vulneración de los principios de congruencia y de non reformatio in pejus en la providencia de segunda instancia cuestionada.

Frente a este reparo, la Sala considera que no está cumplido el requisito general de subsidiariedad conforme pasa a explicarse. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable34.

La Corte Constitucional ha explicado que el requisito general de subsidiariedad envuelve tres eventos que conducen a la improcedencia de 33 Visto en el índice 22 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02782 00. 34 Artículo 86 C.P.: “(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)”.

Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la acción de tutela: (i) cuando el asunto está en trámite; (ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial, ordinarios y extraordinarios, y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico35.

No obstante, el Tribunal Constitucional ha establecido dos excepciones al principio de subsidiariedad de la acción de tutela: (i) cuando el mecanismo ordinario de defensa no es idóneo ni eficaz para la protección inmediata de los derechos fundamentales, y (ii) cuando se pretende evitar la configuración de perjuicio irremediable, el cual debe acreditarse que cumple con las características de ser inminente y grave, que requiere de la adopción de medidas de carácter urgente para superar el daño y, por lo tanto, que la protección constitucional es impostergable36.

En el caso en concreto, la parte accionante alegó tanto en el escrito de tutela, como en la impugnación que el tribunal accionado vulneró el principio de congruencia y de la non reformatio in pejus, porque se pronunció sobre un punto que no fue objeto de discusión en el recurso de apelación interpuesto como apelante única. Al respecto, argumentó que “(…) la garantía de la non reformatio in pejus es un límite a la competencia del fallador de segunda instancia, ya que la misma se usa como medio de defensa y su finalidad en ningún momento es revisar lo ya resuelto.

Por lo cual, mientras la otra parte no apele, el apelante único tiene derecho a que se examine la sentencia sólo en aquellos aspectos que le son desfavorables (…)”37. En ese sentido, la Sala considera que la acción de tutela deviene improcedente en los términos en los que se formuló, comoquiera que la parte actora aduce que la providencia de segunda instancia cuestionada 35 Sentencia T – 396 de 2014.

Corte Constitucional. 36 Sentencia T-150 de 2016. 37 Aparte del escrito de tutela. Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02782 00. Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulneró el principio de congruencia y de la non reformatio in pejus, por lo que es posible interponer el recurso extraordinario de revisión por la causal de nulidad originada en la sentencia. Al respecto, esta Corporación38 ha señalado que la nulidad originada en la sentencia como causal para la procedencia del recurso extraordinario de revisión se configura, entre otros eventos, cuando se pretermite una instancia, y ello acontece en tres escenarios: a. se emite sentencia sin motivación, b. se viola el principio de la non reformatio in pejus, y c. se profiere sentencia condenatoria contra un tercero que no fue vinculado al proceso.

A su vez, la Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 12 de diciembre de 202239 indicó que la causal de nulidad originada en la sentencia se ha extendido a la violación del debido proceso en los términos del artículo 29 de la Constitución Política y, dentro de ese marco, la jurisprudencia se ha ocupado de identificar variados vicios que darían lugar a su configuración40, tales como: (i) haberse dictado con sustento, únicamente, en una prueba obtenida con violación al debido proceso, (ii) haberse dictado fallo condenatorio contra una persona que no fue vinculada al proceso, (iii) proferir una sentencia sin motivarla, (iv) dictar un fallo inhibitorio injustificado y, (v) faltar al principio de congruencia, entre otros.

En ese sentido, la parte actora tiene a su alcance el recurso extraordinario de revisión para controvertir la sentencia de segunda instancia que aquí ataca porque lo alegado en sede de tutela encuadra dentro de la causal de nulidad originada en la sentencia, ya que su inconformidad radica en que la providencia censurada trasgredió los principios de congruencia y 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 19 de marzo de 2020, radicación número 11001-03-25-000- 2013-00034-00 (0089-13), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 39Expediente nro. 11001-03-26-000-2019-00185-00.

C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 40 Al respecto ver: Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinticinco Especial de Decisión, sentencia del 20 de agosto 2021, expediente 11001-03-15-000-2020-02925-01. Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de non reformatio in pejus, por lo que acción de tutela deviene improcedente por no superar el requisito general de subsidiariedad.

En este punto, la Sala precisa que, ni en el escrito de tutela ni en la impugnación, la parte actora alegó ni acreditó la existencia de un perjuicio irremediable para que la acción de tutela proceda como mecanismo transitorio frente a este reparo. 6.3.2. En cuanto a la valoración efectuada a las pruebas obrantes en el proceso ordinario por parte del tribunal accionado.

Sobre este reparo, la Sala considera que no está cumplido el requisito general de relevancia constitucional, de acuerdo con las razones que pasan a explicarse. La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”41.

Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta 41 Corte Constitucional. Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005.

M.P.: Jaime Córdoba Triviño. Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional42. A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades43: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.

(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia44. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, se detendrá en el examen del tercer criterio que la compone, el cual busca impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 42 En ese mismo sentido, en la sentencia C – 590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. 43 Corte Constitucional.

Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. 44 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.

Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho que45 “la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad.

Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal”.

(Se destaca). En la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial.

Como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” (…)”. (Se destaca). En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.

La Sala advierte que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el tercer elemento que la compone, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una 45 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 27 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado.

Lo anterior, debido a que la petición de amparo está siendo utilizada por la accionante para reabrir el debate probatorio resuelto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que la inconformidad expuesta en sede constitucional está encaminada a cuestionar la valoración que el juez de la causa hizo respecto de la pruebas que obraban en el expediente del precitado proceso, en tanto que alega que el tribunal accionado “(…) le dio un alcance que no tenía a los acos (sic) administrativos de inclusión en nómina, ya que tal como se advertía la expedición del aco (sic) administrativo y su notificación corresponden a dos (2) actuaciones totalmente distintas (…)”46.

En esa medida, la Sala observa que la parte actora está utilizando la acción de tutela como una instancia o recurso adicional al proceso ordinario para controvertir la valoración efectuada por el juez natural de la causa, por lo que se concluye que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional aludida en precedencia, la petición de amparo no cumple con el tercer criterio de la relevancia constitucional.

En este punto, la Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene.

Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus 46 Aparte del escrito de impugnación. Visto en el índice 22 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02782 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 28 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.

En una condición de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.

Bajo tales circunstancias, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron el objeto del debate, porque así le fueron planteadas por el demandante y el demandado en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales; y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.

Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.

Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, ya que la Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 29 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parte accionante no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso.

En consecuencia, la Sala confirmará el fallo proferido el 31 de julio de 2024, por la Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela, pero por las razones aquí expuestas, esto que la solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de subsidiariedad ni de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela proferido el 31 de julio de 2024 por la Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: ORDENAR a la Secretaría, que envíe el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término legal. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado Radicación: 11001 03 15 000 2024 02782 01 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal 30 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.