CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 250002326000200100240 03 (43454) Demandante: INTERCONTINENTAL DE AVIACIÓN S.A. Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL Tema: Suspensión de operaciones aéreas de aeronave.

Radiograma orden de autoridad administrativa. Acto Administrativo de carácter general. Indebida escogencia de la acción. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 17 de agosto de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO A través del oficio No. 10-381 del 26 de agosto de 1999, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil comunicó al gerente general de Intercontinental de Aviación S.A. que debía presentar un plan de acción para adecuarse a las normas técnicas del reglamento aeronáutico, dentro de un plazo máximo de 30 días.

El 23 de septiembre de 1999, la sociedad referida presentó el plan de acción requerido. No obstante, 16 de octubre de 1999, funcionarios e inspectores de la oficina de control y seguridad aérea de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil objetaron la configuración interior de aeronaves presentada por Intercontinental de Aviación S.A., lo cual conllevó a que en esa misma fecha el Jefe Oficina Control y Seguridad Aérea de la Aerocivil, mediante telegrama No. 474-A, ordenara suspender “toda actividad de vuelo” de las aeronaves de la empresa, identificadas con matrícula HK- 3752, 3859 y 3958.

La demandante considera que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil es patrimonialmente responsable por la suspensión “irregular e ilegal” de operaciones de sus aeronaves, pues “nunca” incumplió las normas del reglamento aeronáutico. Radicado: 250002326000200100240 03 (43454) Demandante: INTERCONTINENTAL DE AVIACIÓN S.A. 2 II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 1° de febrero de 20011, Intercontinental de Aviación S.A. (en adelante Inter), mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda en contra de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (en adelante Aerocivil) para que se le declarara patrimonialmente responsable por los perjuicios sufridos como consecuencia de la falla en el servicio consistente en la “irregular e ilegal suspensión de actividad de vuelo de las aeronaves de la compañía”.

Como pretensiones de su demanda, el extremo activo solicita condenar a la entidad demandada a pagar, por concepto de perjuicios morales, la suma de $27.264.789.467; por daño emergente, la suma de $5.594.216.545; y por lucro cesante, la suma de $4.479.326.342. En apoyo de las pretensiones, la demandante afirma que mediante certificado de operaciones No. UAEAC-CDO-006 del 27 de junio de 1997, la Aerocivil “recertificó” a Inter para efectuar operaciones comerciales, pues consideró en su momento que dicha sociedad cumplía con los requisitos exigidos por el Código de Comercio y el Manual de Reglamentos Aeronáuticos de Colombia para efectuar operaciones comerciales.

Destaca que mediante Resolución No. 2617 del 7 de julio de 1999, la Aerocivil modificó la parte cuarta del Manual de Reglamentos Aeronáuticos sobre normas de aeronavegabilidad y operación de aeronaves y, en consecuencia, dicha entidad solicitó a varias aerolíneas, entre ellas, a Inter, la presentación de un “plan de acción” para adecuarse a las nuevas especificaciones técnicas.

Indica que a través del oficio No. 10-381 del 26 de agosto de 1999, la Aerocivil comunicó al gerente general de Inter que debía presentar un plan de acción para 1 Fl. 3 a 36 C.1. Radicado: 250002326000200100240 03 (43454) Demandante: INTERCONTINENTAL DE AVIACIÓN S.A. 3 adecuarse a las nuevas normas técnicas del reglamento aeronáutico, dentro de un plazo máximo de 30 días.

Sostiene que el 23 de septiembre de 1999, Inter presentó el primer plan de acción a la Aerocivil e inició la ejecución de los procesos establecidos en dicho plan para adecuarse a las nuevas normas técnicas. Al efecto, estableció cinco puntos que debían ajustarse a los reglamentos aeronáuticos, consistentes en: 1. Configuración interior de las aeronaves; 2.

Configuración de los equipos de emergencia; 3. Reparaciones estructurales; 4. Instalación de G.P.S; y, 5. Trazabilidad de componentes – Almacén. Resalta que mediante oficio No. 10-459 del 25 de septiembre de 1999, el jefe de la oficina de control y seguridad aérea de la Aerocivil, comunicó a Inter que los puntos 1,2,3 y 4 contenidos en el plan de acción “debían quedar totalmente concluidos a más tardar el día 15 de octubre de 1999”.

Relata que el 27 de septiembre de 1999, Inter entregó a la Aerocivil el plan de acción ajustado y dentro del mismo agregó como puntos de nueva configuración el “manual general de mantenimiento, la lista de equipos mínimos y carta de cumplimiento”. Refiere que el 15 de octubre de 1999, funcionarios e inspectores de la oficina de control y seguridad aérea de la Aerocivil, determinaron que las aeronaves de Inter “cumplían con las especificaciones de certificado” en cuanto al punto 1 del plan de acción, esto es, la “configuración interior de las aeronaves”, por lo que solo restaba que el DER “representante designado para ingeniería” efectuara la inspección final de las aeronaves para expedir el “certificado de cumplimiento”.

Indica que el 16 de octubre de 1999, funcionarios e inspectores de la oficina de control y seguridad aérea de la Aerocivil objetaron la configuración interior efectuada por el DER y “sin mediar ningún procedimiento ni acto administrativo, la Aerocivil envió un simple telegrama a las torres de control, a través del cual ordenó en forma repentina, sorpresiva e ilegal, la suspensión de toda actividad de vuelo de las aeronaves de Intercontinental de Aviación S.A. a partir de las 0:00 horas del 17 de octubre de 1999”.

Radicado: 250002326000200100240 03 (43454) Demandante: INTERCONTINENTAL DE AVIACIÓN S.A. 4 Manifiesta que a través de medios de comunicación el Ministro de Transporte y el director de la Aerocivil informaron que la suspensión de vuelo de Inter se ordenó por haberse encontrado “problemas de seguridad de las aeronaves”, los cuales nunca se presentaron, situación que afectó negativamente la imagen comercial de la empresa transportadora.

Expone que el 18 de diciembre de 1999, el DER William Rathmanner entregó a la Aerocivil “la forma FAA 8110-3”, según la cual se certificó la aeronavegabilidad de los aviones de Inter. Sostiene que el 21 y 24 de diciembre de 1999 y el 5 de enero de 2000, la Aerocivil envió mensajes a las torres de control a través de los cuales “autorizó” la continuación de las actividades de vuelo de las aeronaves de Inter.

La demandante considera que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil es patrimonialmente responsable a título de falla del servicio por la suspensión “irregular e ilegal” de operaciones de sus aeronaves, pues “nunca” incumplió o violó las normas del reglamento aeronáutico. Textualmente señala en la demanda que: “La empresa Intercontinental de Aviación S.A. a la fecha de suspensión, es decir, el 16 de octubre de 1999, no había incurrido en ninguna violación de orden técnico que atentara contra la seguridad aérea, ya que se encontraba simplemente ejecutando un proceso de ajuste a una nueva normatividad técnica que es totalmente diferente.

La suspensión de actividad de vuelo de las aeronaves por parte de la administración sin que haya existido una causa legal o técnica para hacerlo, es el hecho generador de la falla del servicio, ya que la Aeronáutica Civil actuó en contravía de todas las disposiciones del Reglamento Aeronáutico de Colombia, lesionando los derechos de mi representada”.

Radicado: 250002326000200100240 03 (43454) Demandante: INTERCONTINENTAL DE AVIACIÓN S.A. 5 2. Contestaciones El 5 de marzo de 20012 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó su notificación a la demandada y al Ministerio Público. 2.1. La Nación – Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil3 se opuso a las pretensiones de la demanda, alegando que la decisión de suspender las actividades de Inter no fue sorpresiva y tuvo fundamento legal y técnico.

Propuso las excepciones de inepta demanda, caducidad, falta de legitimación por activa e indebida representación. 2.2. La Previsora S.A.4 y Colseguros S.A., llamadas en garantía5 por la Aerocivil, coadyuvaron los argumentos de defensa planteados por la parte demandada. 3. Alegatos de conclusión en primera instancia El 30 de mayo de 20086 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 2.1.

La parte demandante7, la Aerocivil8, La Previsora S.A.9 y Colseguros S.A., reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y en su contestación, respectivamente. 2.2. El Ministerio Público guardó silencio. 2 Fl. 39, C. 1. 3 Fl. 105 a 117, C.1. 4 Fl. 129 a 142, C. 6. 5 Fl. 105 a 106, C. 6. El 1° de junio de 2001, la entidad demandada formuló llamamiento en garantía a las compañías de seguros La Previsora S.A. y Colseguros S.A., los cuales fueron admitidos por auto del 10 de julio de 2001. 6 Fl. 678, C.1. 7 Fl. 709 a 733, C. 1. 8 Fl. 692 a 708, C. 1. 9 Fl. 734 a 805, C. 2.

Radicado: 250002326000200100240 03 (43454) Demandante: INTERCONTINENTAL DE AVIACIÓN S.A. 6 4. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 17 de agosto de 201110, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda al constatar que el daño deprecado por la parte actora no fue antijurídico, pues la adopción de la medida preventiva de suspensión de la operación de varias aeronaves de Inter había sido necesaria, no fue sorpresiva y estuvo ajustada a derecho.

Al respecto, indicó que: “si bien las actuaciones desplegadas por la demandada tuvieron como consecuencia lógica un daño traducido en el detrimento patrimonial de la entidad por la no operación de tres de sus aeronaves, este daño no posee el carácter de antijurídico, habida cuenta que es deber de la aerolínea soportarlo en virtud de las deficiencias adolecidas por sus aeronaves y que atentaban contra la seguridad de los usuarios del servicio de transporte aéreo.

En consecuencia, como el daño alegado no es antijurídico, toda vez que la demandante no acreditó que el 16 de octubre de 1999 (fecha límite para presentar las adecuaciones de las aeronaves) hubiera cumplido con la totalidad de los requisitos reglamentarios exigidos para que una aeronave mantenga su condición de aeronavegable, la Aerocivil tenía la función y además la obligación de suspender las actividades de vuelo de los tres aviones sobre los cuales recayeron las objeciones respecto a su configuración estructural…”. 5.

Recurso de apelación El 12 de octubre de 201111, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 3 de febrero de 201212 y admitido el 16 de abril de 2012 por esta Corporación13. 5.1. La recurrente esgrimió como argumento de defensa, que el oficio No. 10-381 del 26 de agosto de 1999, mediante el cual la Aerocivil exigió un plan de acción, no tenía 10 Fl. 849 a 885, C. Ppal. 11 Fl. 887 a 908, C. Ppal. 12 Fl. 910, C. Ppal. 13 Fl. 914, C. Ppal.

Radicado: 250002326000200100240 03 (43454) Demandante: INTERCONTINENTAL DE AVIACIÓN S.A. 7 el alcance de ser un acto administrativo, pues solo fue una “manifestación de conocimiento” en donde la administración le hizo un requerimiento para buscar la comprobación de unos hechos, condiciones y requisitos. Asimismo, destacó que la suspensión de las operaciones de vuelo debió adoptarse mediante un acto administrativo motivado, en el que se determinaran los requisitos incumplidos y frente al que pudiera el administrado ejercer los recursos previstos en la ley.

Adujo que se configuró una falla del servicio en la decisión de facto de suspender por una vía de hecho la flota de aviones, por cuanto Aerocivil al no proferir el acto administrativo correspondiente, le impidió ejercer su derecho de defensa. 6. Alegatos de conclusión en segunda instancia El 14 de mayo de 201214 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 6.1.

La Aerocivil15, La Previsora S.A. y Colseguros S.A.16 reiteraron los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y del llamamiento en garantía, respectivamente. 6.2. El Ministerio Público17 solicitó confirmar la sentencia recurrida y negar las pretensiones de la demanda, pues sostuvo que la actuación de la Aerocivil no constituyó una vía de hecho.

Al efecto, indicó que la medida preventiva de suspensión de operaciones de Intercontinental de Aviación S.A. fue consecuencia directa de su conducta omisiva, por el incumplimiento de directrices y plazos acordados con la autoridad aeronáutica. 6.3. La parte demandante guardó silencio. 14 Fl. 916, C. Ppal. 15 Fl. 983 a 998, C. Ppal. 16 Fl. 917 a 982, C. Ppal. 17 Fl. 999 a 1022, C. Ppal.

Radicado: 250002326000200100240 03 (43454) Demandante: INTERCONTINENTAL DE AVIACIÓN S.A. 8 III. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 17 de agosto de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, puesto que la cuantía18 supera la exigida de 500 SMLMV, para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 129 y 132 numeral 6 del C.C.A. 2.

Acción procedente Según copiosa jurisprudencia de esta Corporación, la fuente del daño que origina la reclamación de perjuicios al Estado es la que determina la acción judicial procedente para acudir al órgano judicial, así como la técnica para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por vía jurisdiccional19.

La acción judicial ejercida tiene evidentes efectos en el ejercicio de defensa y contradicción del demandado, en tanto ofrece los límites dentro de los que el sujeto pasivo de la acción puede estructurar los diferentes medios de defensa a su disposición. Escoger indebidamente la acción procesal no puede entenderse como un simple defecto formal de la demanda, sujeto a la corrección del juez de conocimiento20. 18 La cuantía excede de los 500 SMLMV que se exige para que un proceso tenga vocación de doble instancia, según lo previsto en el Decreto 597 de 1988, vigente para la época en que se presentó la demanda (2001), pues la pretensión mayor se estimó en $27.264.789.467. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de febrero de 2001, Rad.: 17769; Sentencia del 12 de mayo de 2011, Rad.: 26758; Sentencia del 7 de junio de 2007, Rad.: 16474. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 28 de abril de 2010, Rad.: 18530. Radicado: 250002326000200100240 03 (43454) Demandante: INTERCONTINENTAL DE AVIACIÓN S.A. 9 De hecho, según lo dispuesto en los artículos 13721 y 13822 del Código Contencioso Administrativo, uno de los supuestos para concluir que se ha presentado una “demanda en forma” es la debida escogencia de la acción. Si se solicita su corrección y el demandante no lo hace en el término debido se configura una “ineptitud sustantiva de la demanda” que impide al juez emitir un pronunciamiento de fondo en relación con las pretensiones formuladas por el demandante23.

Excepcionalmente, el juez contencioso administrativo puede adecuar la acción indebidamente formulada, siempre que el derecho de defensa del demandado no resulte afectado, no exista una variación de la causa petendi ni de las pretensiones de la demanda y la acción a la que se adecua no haya caducado24. En todo caso, la parte demandada debe contar con las oportunidades procesales para pronunciarse sobre aquello alegado por el demandante y sobre lo cual se edifica la adecuación de la acción. 3.

Problemas jurídicos Corresponde a la Sala determinar: 1) Si en el presente caso existió un acto administrativo proferido por la Aerocivil y; 2. De hallarse positivo el anterior interrogante, determinar si es procedente la acción de reparación directa para reclamar un daño causado por un acto administrativo o si, por el contrario, se configura una indebida escogencia de la acción. 4.

Solución de los problemas jurídicos Antes de resolver los problemas jurídicos es menester hacer unas consideraciones generales sobre el acto administrativo. 21 “Artículo 137. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2.

Lo que se demanda. 3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción. […]” 22 “Artículo 138. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.

Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero sí fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren.” 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 8 de febrero de 2012, Rad.: 22244. 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 9 de abril de 2014, Rad: 26870.

Radicado: 250002326000200100240 03 (43454) Demandante: INTERCONTINENTAL DE AVIACIÓN S.A. 10 4.1. Del acto administrativo El Consejo de Estado25 ha entendido que acto administrativo es toda manifestación de la Administración, tendiente a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, que pueden ser de carácter particular, cuando resuelven una situación específica respecto de un sujeto determinado, o generales, en aquellos eventos en los que sus efectos son abstractos o cuando no se resuelven situaciones jurídicas concretas26.

En otras palabras, se entiende como una decisión de la administración encaminada a producir efectos jurídicos en los derechos u obligaciones de los administrados, sean subjetivos, personales, reales o de crédito. Así pues, se han identificado las siguientes características de que reúne un acto administrativo6: i) Constituye una declaración unilateral de voluntad, ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, por parte de una autoridad estatal o de particulares investidos de la misma, iii) Se encamina a producir efectos jurídicos “por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante”27; y iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacta los derechos u obligaciones de los asociados, “sean subjetivos, personales, reales o de crédito”.28 Adicionalmente, resulta válido sostener que frente al control jurisdiccional de los actos administrativos, la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan en las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.

En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 12 de agosto de 2019. Rad.: 39069; Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 23 de agosto de 2019. Rad.: 62081; Sección segunda, sentencia del 17 de noviembre de 2016.

Rad.: 110010325000200900014-00, entre otras. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 10 de abril de 2008, Rad.: 25000-2324-000-2002-00583-01. 27 Ibídem. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 12 de junio de 2008, Rad.: 16288. Radicado: 250002326000200100240 03 (43454) Demandante: INTERCONTINENTAL DE AVIACIÓN S.A. 11 dentro de un Estado Social de Derecho, en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio del principio de legalidad y los derechos subjetivos de los asociados.29 Sin perjuicio de lo antes expuesto, el Consejo de Estado30 ha precisado que, excepcionalmente, los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial, en los siguientes casos: “[…] cuando estos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.

Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad”.31 En este orden de ideas, esta Corporación ha concluido que los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción.32 5.

El caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida el 17 de agosto de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, la parte accionante indicó la Aerocivil suspendió la operación aérea de varios de sus aviones sin expedir un acto administrativo frente al cual pudiera ejercer el derecho de contradicción, por lo que la referida suspensión fue arbitraria e ilegal. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 14 de mayo de 2020.

Rad.: 25000-23-42-000-2017-06031-01(5554-18). 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de agosto de 2015. Rad.: 41001-23-33-000-2012-00137-01 (4594-13). 31 Ibídem. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 8 de marzo de 2018.

Rad.: 05001-23-33-000-2014-01713-01 (2831-2015). Radicado: 250002326000200100240 03 (43454) Demandante: INTERCONTINENTAL DE AVIACIÓN S.A. 12 Bajo esta óptica y de conformidad con lo expuesto en el acápite de problemas jurídicos, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si existió un acto administrativo proferido por la Aerocivil y si la acción escogida para presentar la demanda fue indebida o no. 5.1.

Hechos probados 5.1.1. Está probado que el 25 de junio de 1997, la Aerocivil expidió los certificados de aeronavegabilidad No. 000568, 000569 y 000570 para las aeronaves de matrícula HK 3752-X, 3958-X y 000570-X marca McDonnell Douglas, según da cuenta copia de dichos certificados33. 5.1.2. Está acreditado que el 27 de junio de 1997, la Aerocivil otorgó certificado de operaciones “indefinida” a la “aerolínea domestica e internacional” Intercontinental de Aviación S.A., al constatar que esta satisfacía “los requisitos del Código de Comercio Colombiano y las regulaciones del Manual de Reglamentos Aeronáuticos Colombiano (M.R.A), según da cuenta copia del referido certificado34. 5.1.3.

Consta que el 7 de julio de 1999, la Aerocivil expidió la Resolución No. 261735, por medio de la cual modificó la parte cuarta del Manual de Reglamentos Aeronáuticos de Colombia sobre “normas de aeronavegabilidad y operación de aeronaves”. De ello, da cuenta copia de la mencionada resolución36. 5.1.4. Probado quedó que mediante oficio GTEC 101-2286 del 12 de agosto de 1999, Manuel Meza, en calidad de inspector de aeronavegabilidad de la Aerocivil, informó al director de aseguramiento de calidad de Inter que durante la inspección de aeronavegabilidad de la flota de aviones se encontraron varias deficiencias que requerían ser manejadas, entre ellas, los equipos GPS, los equipos de emergencia (botes, luces de emergencia), los materiales de interior en la cabina, materiales de las bodegas, entre otros.

De ello, da cuenta copia del mencionado documento37. 33 Fl. 2, 3 y 4, C. Pruebas 2. 34 Fl. 9, C. Pruebas 2. 35 “Por la cual se modifica totalmente la parte cuarta del Manual de Reglamentos Aeronáuticos de Colombia”. 36 Cuaderno 26. 37 Fl. 123 a 128, C. Pruebas 10. Radicado: 250002326000200100240 03 (43454) Demandante: INTERCONTINENTAL DE AVIACIÓN S.A. 13 5.1.5.

Está acreditado que mediante oficio No. 10-381 del 26 de agosto de 1999, Ernesto Huertas Escallón, en su condición de director general de la Aerocivil, informó al gerente general de Inter, que le concedía un plazo máximo de 30 días para presentar un plan de acción para comprobar el “total” cumplimiento de las normas del Manual de Reglamentos Aeronáuticos, so pena de suspenderse las actividades de vuelo, según da cuenta copia de dicho oficio38, cuyo contenido es el siguiente: “Con la presente le informamos que este despacho ha determinado un plazo límite de 30 días, dentro del cual deberá tener un plan de acción previamente aprobado por parte de esta Autoridad Aeronáutica, que especifique el total cumplimiento de las normas del manual de reglamentos aeronáuticos; por lo tanto, las aeronaves deben estar de conformidad total con su Certificado Tipo, lo cual como es obvio incluye aspectos tales como, la configuración de todas las aeronaves, las reparaciones estructurales y todos los demás item's incluidos en el mencionado certificado.

A partir de la fecha y hasta que, la configuración del equipo de emergencia que deberá estar de acuerdo con el certificado tipo, sea totalmente aprobada por esta Autoridad, los botes salvavidas deben ser removidos de las aeronaves y por tanto estas no podrán operar sobre agua. En un lapso de cinco (5) días hábiles, se debe presentar un procedimiento de manejo de partes y componentes que garanticen que de esa fecha en adelante todas las partes y componentes que se instalen en una aeronave deberán estar documentadas estrictamente hasta el fabricante, dicho procedimiento deberá incluirse para aprobación dentro del manual general de mantenimiento de la empresa.

En caso del no cumplimiento de cualquiera de los puntos arriba mencionados, las aeronaves quedaran suspendidas de actividades de vuelo”. 5.1.6. Probado está que mediante oficio GTEC 101-2602 del 7 de septiembre de 1999, el Jefe de Grupo Técnico de la Aerocivil informó a Inter que, atendiendo su solicitud verbal, le comunicaba que no tenía objeciones para aceptar “datos técnicos” realizados por personal designado por la FAA39, según da cuenta copia del referido oficio, cuyo contenido es el siguiente: “Atendiendo su solicitud verbal a la fecha, esta oficina se permite informar que no tenemos ninguna objeción para aceptar ‘datos técnicos’ (debe incluir dibujos y especificaciones necesarias para definir la reparación o alteración incluyendo dimensiones, materiales y procesos seguidos para definir la resistencia estructural) producidos por personal designado por la FAA, siguiendo la FAR parte 183, para productos aeronáuticos certificados por la FAA.

Agradecemos verificar que el designado esté habilitado para el ‘dato técnico’ que emita”. 38 Fl. 11, C. Pruebas 2. 39 Federal Aviation Administration (Administración de Aviación Federal de Estados Unidos) Radicado: 250002326000200100240 03 (43454) Demandante: INTERCONTINENTAL DE AVIACIÓN S.A. 14 5.1.7. Consta que el 23 de septiembre de 1999, Luis Alfredo Gallego, en calidad de gerente general de Inter, presentó a la Aerocivil el plan de acción para acreditar el cumplimiento de sus aeronaves con el “certificado tipo” y las normas contenidas en el Manual de Reglamentos Aeronáuticos, cuyos ítems a desarrollar eran: 1.

Configuración interior de aeronaves (LOPA); 2. Configuración equipo de emergencia; 3. Reparación estructural; 4. Instalaciones G.P.S.; y, 5. Trazabilidad de componentes – almacén. Asimismo, indicó que, para dar cumplimiento al plan de acción, Inter contrató los servicios de Jossair Company, que contaba entre sus ingenieros con José Sanz, DER40 de la FAA.

De ello, da cuenta copia el referido plan de acción41, de cuyo contenido se destaca lo siguiente: “PLAN DE ACCIÓN Objetivo: Definir los pasos a seguir y los tiempos estimados de cumplimiento de las tareas requeridas para dar cumplimiento a lo establecido en la parte cuarta del M.R.A. Puntos a desarrollar: Con base en las inspecciones cumplidas desde el día 21 de Julio de 1999 por parte de funcionarios de la U.A.E.A.C. acompañados por inspectores de la F.A.A., y en reportes internos de nuestra compañía, se han detectado los siguientes puntos que deben ser desarrollados para demostrar cumplimiento con el Certificado Tipo de las aeronaves DC-9 de nuestra flota y así dar cumplimiento a la Parte Cuarta del Manual de Reglamentos Aeronáuticos, modificado mediante resolución número 02617 de julio 7 de 1999, la cual entró en vigencia el 9 de agosto de 1999. 1.

Configuración interior de aeronaves (LOPA). 2. Configuración equipo de emergencia. 3. Reparación estructurales. 4. Instalación de G.P.S. 5. Trazabilidad componentes – almacén. Para dar cumplimiento a los cuatro primeros puntos, Intercontinental ha contratado los servicios de JOSSAIR COMPANY, que cuenta entre sus ingenieros con el señor JOSE SANZ, DER de la FAA, con el cual se ha definido el presente Plan de Acción. 5.1.8.

Se demostró que mediante oficio No. 10-459 del 25 de septiembre de 1999, la Aerocivil informó a Inter que los puntos 1, 2, 3 y 4 del plan de acción debían quedar ajustados a más tardar el 15 de octubre de ese mismo año y, que el punto 5 debía continuar en ejecución de acuerdo a lo aprobado en el manual general de mantenimiento de la empresa.

De ello, da cuenta copia del referido oficio42, del cual 40 Designated Engineering Representative (representante designado para ingeniería). 41 Fl. 15 a 20, C. Pruebas 2. 42 Fl. 22, C. Pruebas 2. Radicado: 250002326000200100240 03 (43454) Demandante: INTERCONTINENTAL DE AVIACIÓN S.A. 15 se destaca lo siguiente: “Una vez evaluado y analizado su plan de acción contenido en el oficio de la referencia y el avance de ejecución de los trabajos, me permito manifestarle que el mencionado plan debe ser ajustado de tal forma que los puntos 1, 2, 3, y 4 (parte estructural) deben quedar totalmente concluidos a más tardar el día 15 de octubre del presente año. En cuanto al punto 5, deben continuar su ejecución de acuerdo a lo aprobado en el manual general de mantenimiento de la empresa, es decir, toda parte instalada debe tener conocido su origen a fabricante aprobado.

Es de resaltar que en el plan de acción presentado por Intercontinental de aviación no se contempló, entre otros, lo referente a la actualización de MGM, del MEL, de la carta de cumplimiento y es deber incluirlos en este plan con fecha de ejecución y finalización a corto plazo. Finalmente, el plan de acción con los ajustes solicitados deberá ser presentado a esta oficina el día 27 del presente mes y año”. 5.1.9.

Está demostrado que el 27 de septiembre de 1999, Inter presentó ajustes al plan de acción, esto es, incluyó tres nuevos ítems a desarrollar, tales como “M.G.M, MEL y carta de cumplimiento”. Además solicito ampliación del plazo para la acreditación hasta el 30 de octubre de 1999, según da cuenta copia del oficio No. 001-412-99 suscrito por el gerente general de Inter con destino al Jefe de Oficina de Control y Seguridad Aérea de la Aerocivil43, de cuyo contenido se destaca lo siguiente: “Atendiendo su solicitud, hemos evaluado nuestro plan de acción el cual se ha complementado de acuerdo a su comunicado adicionando puntos como: M.G.M., MEL y Carta de Cumplimiento, entre otros.

Respecto a las fechas de cumplimiento originales fueron cambiadas de acuerdo con la evaluación hecha conjuntamente con el DER encargado de estas tareas buscando adecuarnos al término señalado por usted, el cual, sin embargo, consideramos excesivamente exiguo, razón por la cual dentro de la posibilidad de ‘conceder los plazos prudenciales que sean determinados mediante compromiso del respectivo operador’.

Solicitamos una ampliación a octubre 30 dados los tramites de aprobación que se deben adelantar. En todo caso, reafirmamos que Intercontinental de Aviación no escatimará esfuerzos tanto técnicos como económicos con el fin de que dichos trabajos sean cumplidos a la mayor brevedad”. 5.1.10. Consta que a través del oficio No. GTEC 101-2856 del 28 de septiembre de 1999, el Jefe Oficina Control y Seguridad Aérea de la Aerocivil informó al gerente general de Inter que en relación con el plan de acción y el ajuste del mismo, los ítems 1 y 2 eran requeridos para antes del 15 de octubre de 1999, que los ítems 3 y 4 debían ser objeto de esfuerzo para darle cumplimiento, pues era necesario que antes del 15 43 Fl. 24, C. Pruebas 2; y, Fl. 83 a 88, C. Pruebas 10.

Radicado: 250002326000200100240 03 (43454) Demandante: INTERCONTINENTAL DE AVIACIÓN S.A. 16 de octubre de 1999 “la instalación del GPC actual” fuera removido. De ello, da cuenta copia del mencionado oficio44, cuyo contenido es el siguiente: “Los Ítems 1 y 2 son requeridos para antes de octubre 15/99 Los ítems 3 y 4 (estructural) solicitamos realizar el máximo de esfuerzo para darle cumplimiento, con la mejor forma de control y con el mínimo de trabajo periódico en las aeronaves (Clase I).

El Ítem 4 parte Aviónica, se acepta octubre 22/99 con previa aprobación de esta oficina; es necesario que antes de Oct 15/99, la instalación del GPS actual sea removida. El ítem 5 continuará como practica rutinaria y requiere una revisión de la TRO2- 99 para incluir el uso de la Circular OCSA-001 como herramienta de trabajo en el área de recibo, así como también la inclusión en el procedimiento del préstamo de elementos de un avión a otro.

Los Ítems 6, 7 y 8, se aceptan los plazos dados en la referencia 7). Conviene mencionar que en el ítem 8 no es correcta la anotación "Cumple con TC A6HE". 5.1.11. Está demostrado que el 16 de octubre de 1999, Manuel Meza, en calidad de “inspector de aeronavegabilidad” de la Aerocivil, envió al Jefe Oficina Control y Seguridad Aérea de esa misma entidad, un informe sobre el estado de las aeronaves de Inter, en el que indicó que la de matrícula HK-3752 “se encontraba en tierra por (…) no tener legalizado la configuración interior”, entre otros incumplimientos, y las de matrícula HK-3859 y HK- 3958 “no present[aron] configuración (documentación) de cumplimiento de la configuración interior”45.

De ello, da cuenta copia del referido informe, de cuyo contenido se destaca lo siguiente: “1. HK 3752: Se encuentra en tierra por incumplimiento con peso y balance por ser declarado nulo; por no tener legalizado y controlado las reparaciones estructurales externas; por no tener legalizado la configuración interior; por no tener legalizado la distribución del equipo de emergencia; por no tener legalizado el equipo sobre agua; por tener reportes que no sustentan adecuadamente reemplazo de algunos elementos.

Se dejo en tierra a partir de su llegada a El Dorado después de las 21:00 del jueves octubre 14/99. 2. HK 3859: No presentaron configuración (documentación) de cumplimiento de la configuración interior durante la visita de la mañana de hoy, atendida por el Señor Milton Jiménez. Plan Acción se les impuso octubre 15/99. • Reparaciones estructurales externas - mismo HK 3752 • Por plan de cumplimiento está proyectado pararlo (fuera de servicio) fin de 44 Fl. 26, C. Pruebas 2. 45 Fl. 90 a 91, C. Pruebas 10.

Radicado: 250002326000200100240 03 (43454) Demandante: INTERCONTINENTAL DE AVIACIÓN S.A. 17 semana octubre 23/24. Plan de cumplimiento fue presentado verbalmente por ingeniero Osorio en reunión de Oct 07/99. • Localización de equipo sobre agua. Se planeó que en el documento del HK 3752, se incluya a todos los otros aviones y quedaría definido que este avión no quedará con equipo sobre agua.

Debían tenerlo cumplido para oct 15/99. 3. HK 3958: No presentación configuración (documentación) de cumplimiento de la configuración interior, durante la visita de la mañana de hoy atendida por el Señor Milton Jiménez. Plan acción se les impuso octubre 15/99. • Reparaciones estructurales externas - mismo HK 3752. Por plan de cumplimiento debían haberlo parado el viernes por la noche (oct/15/99) y sacarlo a operar hasta que quede completo y legalizado de reparaciones estructurales.

Plan de cumplimiento fue presentado verbalmente por ingeniero Osorio en reunión de octubre 07/99. • Localización de equipo sobre agua - mismo HK 3859 limite octubre 15/99. 4. Todos los otros aeronavegables HK 2865/3827/3891/4056 (DC-9) se declararon no aeronavegables. Se encuentran en tierra. 5. El HK 4061 (DHC 8-301) se encuentra en tierra por servicios y reportes pendientes y trabajos programados.

Se encuentra en tierra. 6. El HK 4062 (DHC 8-301) se encuentra en tierra por incidente en Pereira se declaró no aeronavegable y se modificaron las especificaciones de operación”. 5.1.12. Consta que el 16 de octubre de 1999, Rodrigo Cabrera, en calidad de Jefe Oficina Control y Seguridad Aérea de la Aerocivil, mediante telegrama No. 474-A, ordenó suspender “toda actividad de vuelo” de las aeronaves de Inter con matrícula HK- 3752, 3859 y 3958, según da cuenta copia del referido telegrama46, cuyo contenido es el siguiente: “Santafé de Bogotá, 16 de octubre de 1999 GG: SKZZMCMX 161656: SKBOZXWS 101-01-16-10-99 PTO WEF: 24:00 HL SUSPENDASE TODA ACTIVIDAD VUELO HK- 3752-X/ 3859-X/ 3958-X/ PTO FINAL XXXXXXXXXXXXXXXX”. 5.1.13.

Consta que el 19 de diciembre de 1999, funcionarios de la Aerocivil y empleados de Inter suscribieron “plan de compromisos” con el fin de expedir en favor de esta última “el permiso correspondiente para su operación”. En dicha reunión se acordó que Inter se centraría en hacer tres ajustes fundamentales, tales como: 46 Fl. 40, C. Pruebas 2; y, Fl. 97, C. Pruebas 10.

Radicado: 250002326000200100240 03 (43454) Demandante: INTERCONTINENTAL DE AVIACIÓN S.A. 18 “reparaciones estructurales, resistencia a las llamas y aeronavegabilidad”, según da cuenta copia del acta de reunión del plan de compromiso47. 5.1.14. Demostrado quedó que mediante oficio No. GTEC 101-3793 del 20 de diciembre de 1999, la Aerocivil informó a Inter que la revisión 03 MEL de la flota DC- 9, entre la que se encontraban las aeronaves de matrícula HK-3752-X, 3859-X y 3958- X, había sido aprobada.

De ello, da cuenta el referido oficio48. 5.1.15. Está acreditado que mediante telegrama N. C.592 del 21 de diciembre de 1999, el capitán Germán Duarte, en calidad de jefe de división de normas de vuelo, y Gilberto Alemán, en calidad de jefe encargado del grupo técnico de la Aerocivil, autorizaron la actividad de vuelo de la aeronave de matrícula HK-3752, según da cuenta copia del referido telegrama49. 5.1.16.

Está demostrado que mediante telegrama N. C.598 del 24 de diciembre de 1999, Gilberto Alemán, en calidad de jefe encargado del grupo técnico de la Aerocivil, autorizó la actividad de vuelo de la aeronave de matrícula HK-3859, según da cuenta copia del referido telegrama50. 5.1.17. Consta que mediante telegrama N. C.024 del 17 de enero de 2000, Gilberto Alemán, en calidad de jefe encargado del grupo técnico de la Aerocivil, autorizó la actividad de vuelo de la aeronave de matrícula HK-3958, según da cuenta copia del referido telegrama51. 6.

De la indebida escogencia de la acción Establecidos los hechos probados, encuentra la Sala que la parte séptima “régimen sancionatorio”, capítulo I “de las infracciones y sanciones” de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia (RAC), establece que la suspensión de las operaciones aéreas corresponde a la sanción impuesta frente a hechos que puedan constituir una infracción. 47 Fl. 373 a 374, C. Pruebas 10. 48 Fl. 132, C. Pruebas 7. 49 Fl. 143, C. Pruebas 7. 50 Fl. 230, C. Pruebas 7. 51 Fl. 357 anverso, C. Pruebas 7.

Radicado: 250002326000200100240 03 (43454) Demandante: INTERCONTINENTAL DE AVIACIÓN S.A. 19 En efecto, el numeral 7.1.1.2 de la parte séptima de la RAC, establece que las actuaciones administrativas desarrolladas por la Aerocivil “durante la investigación y aplicación de sanciones de que trata esta parte, estarán inspiradas en los principios de presunción de inocencia, favorabilidad, debido proceso, derecho de defensa, economía, celeridad, igualdad, moralidad, eficacia, eficiencia, imparcialidad, publicidad y contradicción, de que tratan la Constitución Nacional, el Código Contencioso Administrativo y la Ley 489 de 1998”.

Por su parte, el numeral 7.1.1.3 ibídem refiere que “se entiende por facultad sancionatoria, la que tiene la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil - UAEAC de acuerdo a la Ley, a través de las dependencias y funcionarios competentes al efecto, para sancionar a cualquier persona que viole las normas aeronáuticas”. Al respecto, se tiene que el numeral 7.1.2 de la RAC, prevé como infracción “toda violación a las normas contenidas en los convenios internacionales sobre aviación civil en que Colombia sea parte y sus anexos; a las normas contenidas en el Libro Quinto, Parte Segunda del Código de Comercio (“De la Aeronáutica”); y a las contenidas en el presente Reglamento Aeronáutico y de manera especial las señaladas en este Capítulo como tales, así como a cualquier otra norma relacionada con el sector aeronáutico, ya sea por acción o por omisión”.

De hecho, entre las sanciones que puede imponer la Aerocivil ante las violaciones de los reglamentos aeronáuticos, se encuentra la de suspensión del permiso de operación, la cual corresponde a infracciones expresamente previstas en los reglamentos aeronáuticos contenidas en los numerales 7.1.7. “de las sanciones”, clasificadas en: “7.1.7.1.

Infracciones a las normas administrativas” y “7.1.7.2. Infracciones a las normas técnicas”. Por otra parte, los numerales 7.2.1.10 y 7.2.1.10.1 del capítulo de “procedimientos” de la RAC, contemplan las siguientes medidas preventivas: “7.2.1.10. Medidas Preventivas Cuando se trate de infracciones detectadas en flagrancia cuya realización atente contra la seguridad aérea o aeroportuaria, se tomarán las medidas preventivas Radicado: 250002326000200100240 03 (43454) Demandante: INTERCONTINENTAL DE AVIACIÓN S.A. 20 inmediatas que sean necesarias para neutralizar la situación de peligro creada por el infractor, las cuales pueden incluir medidas de conducción y retiro de personas y bienes, para lo cual se podrá contar con el apoyo de autoridades policivas.

En aplicación de lo anterior, los inspectores de operaciones y de aeronavegabilidad o funcionarios designados, podrán disponer como medida preventiva la suspensión del ejercicio de algún privilegio contemplado en el correspondiente permiso (de operación o funcionamiento) o licencia (de personal aeronáutico), la suspensión de actividades de vuelo de alguna aeronave, la remoción de cualquier aeronave o equipo en los aeropuertos, o la suspensión de trabajos de mantenimiento reparación o alteración sobre aeronaves o partes, hasta tanto haya cesado la situación de riesgo.

(…) La medida preventiva se levantará, de oficio o a solicitud de parte, una vez el funcionario a cargo de la investigación tenga certeza que la situación de peligro ha sido neutralizada o conjurada. Las medidas preventivas se cumplirán inmediatamente. En tal razón, el funcionario que las imponga ejecutará las acciones necesarias para su oportuna efectividad, sin detrimento de los recursos que, en el efecto devolutivo, procedan contra la respectiva providencia conforme al numeral anterior.

Cuando se haya tomado medida preventiva de inmovilización o suspensión de actividades, la dependencia competente para sancionar deberá dentro de un plazo máximo de diez (10) días contados a partir de la fecha en que se reciba la actuación, confirmar o revocar la medida. (Adicionado Art.3 Res.03313 de septiembre 11/2000). 7.2.1.10.1. Cuando se detecten hechos u omisiones que, aun sin constituir infracción, entrañen grave e inminente riesgo para la seguridad aérea, o para la vida o bienes de las personas, en relación con las actividades aeronáuticas, igualmente se podrán adoptar medidas preventivas como las señaladas, tendientes a conjurar la situación de peligro creada.

La adopción de estas medidas, no estará sujeta a un procedimiento especial, pero habrá de tenerse en cuenta que la actuación que en tal sentido se surta, respete los derechos y garantías procesales del afectado, consagrados en la Constitución, Ley y en estos Reglamentos, sin detrimento de su finalidad esencial relacionada con la preservación de la seguridad aérea en defensa del derecho fundamental a la vida de las personas.

La Dirección de Operaciones aéreas dispondrá la inmediata suspensión de actividades de vuelo a aeronaves o sus tripulantes, cuando se detecten riesgos derivados de violación al espacio aéreo o cuando tales operaciones den lugar a la interceptación de las mismas o afecten la seguridad aérea, y en general cuando se tenga conocimiento de situaciones que impliquen grave e inminente riesgo para la seguridad aérea o flagrante violación a las normas aeronáuticas.

En estos casos, los controladores de tránsito aéreo nacionales o de otros países, inspectores de operación o de aeronavegabilidad, así como cualquier otro funcionario, o miembro de la fuerza pública u organismos de seguridad del Estado, tan pronto tengan conocimiento de los hechos contactarán a la Dirección de Operaciones Aéreas, por el medio más rápido posible (radial, telefónico, AFTN, etc.) para que esta adopte la medida pertinente.

Tal determinación será comunicada a más tardar al día hábil siguiente a la dependencia competente para conocer del hecho, a fin de que esta proceda conforme corresponda. (Modificado Art.5 Res.03313 de septiembre 11/2000)" Radicado: 250002326000200100240 03 (43454) Demandante: INTERCONTINENTAL DE AVIACIÓN S.A. 21 De acuerdo con lo anteriormente expuesto, está probado que el 16 de octubre de 1999, Manuel Meza, en calidad de inspector de aeronavegabilidad de la Aerocivil, realizó inspección a las aeronaves de Inter identificadas con matrículas HK-3752, HK-3859 y HK- 3958, en la cual advirtió que aquellas no tenían legalizada la configuración interior y no cumplían con el plan de acción que tenía como fecha límite el 15 de octubre de 1999 (hecho probado 5.1.11).

Además, quedó probado que el 16 de octubre de 1999, Rodrigo Cabrera, en calidad de Jefe Oficina Control y Seguridad Aérea de la Aerocivil, mediante telegrama No. 474-A, ordenó suspender “toda actividad de vuelo” de las aeronaves de Inter con matrícula HK- 3752, 3859 y 3958 (hecho probado 5.1.12). Así pues, no cabe duda a la Sala que la decisión contenida en el telegrama No. 474- A del 16 de octubre de 1999 (suspender las operaciones de vuelo de las aeronaves HK- 3752, 3859 y 3958 de Inter) constituye un verdadero acto administrativo por medio del cual la autoridad aeronáutica tomó una decisión que produjo efectos jurídicos en los derechos de Intercontinental de Aviación S.A. Al respecto, el Consejo de Estado, en anterior oportunidad fue enfático al señalar que el radiograma o telegrama por medio del cual la Aerocivil suspende operaciones de vuelo constituye un acto administrativo de carácter general con efectos particulares.

De hecho, en esa ocasión esta Corporación sostuvo: “El acto demandado (Radiograma) “00399 03040377 0377 222028 0 0 0 0 0 0 AFTN VRS 0377 222029 GG SKBOYTYU GG CIRCYAYO CIRCULAR SKEKZQZX 172330 SKEDZQZX PARTIR HORA Y FECHA NINGUNA AERONAVE DE LA EMP WEST CARIBBEAN PODRA VOLAR EN EL ESPACIO AEREO COLOMBIANO. POR INSPECCION TÉCNICA HASTA NUEVO AVISO.

AUT CORONEL VICTOR PLATA DIOPE. JD/LL172340” El radiograma transcrito constituye un acto administrativo de carácter general con efectos particulares, es decir, dispone que a partir de la fecha y la hora en que se Radicado: 250002326000200100240 03 (43454) Demandante: INTERCONTINENTAL DE AVIACIÓN S.A. 22 emitió el radiograma no podrá volar en el espacio aéreo colombiano ninguna aeronave de la empresa West Caribbean”.52 La medida consignada en el acto administrativo es una medida preventiva, un acto de ejecución inmediata dictado con base en el poder de policía y la facultad discrecional de la Aerocivil tendiente a preservar la seguridad de una actividad riesgosa y peligrosa, como es la aviación. En vista de lo anterior, fuerza es concluir para la Sala que la decisión contenida en el radiograma del 16 de octubre de 1999 por medio de la cual se suspendió la actividad de vuelo de las aeronaves de Inter, constituye un acto administrativo de carácter general con efectos particulares por cuanto modificó la situación jurídica del demandante al no permitirle seguir realizando su actividad comercial.

Precisamente, sobre la facultad discrecional de la administración esta Corporación ha señalado que es una potestad jurídica del Estado que permite a la autoridad administrativa en presencia de circunstancias de hecho determinadas adoptar una u otra decisión53. Así las cosas, es dable concluir que en el asunto bajo examen, la autoridad Administrativa (Aerocivil) a través de funcionario competente (Jefe Oficina Control y Seguridad Aérea) tomó la decisión de suspender operaciones aéreas de las 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 13 de febrero de 2014.

Rad.: 250002324000200600010 01. 53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 3 de agosto de 2006, Rad.: 250002325000200004814 01(0589-05): “Tratándose de la facultad discrecional, reiteradamente se ha dicho que es una potestad jurídica del Estado que permite a la autoridad administrativa en presencia de circunstancias de hecho determinadas, adoptar una u otra decisión; es decir, cuando su conducta o forma de proceder no esté previamente determinada por la ley.

En estos eventos, el servidor público es libre para apreciar, valorar, juzgar y escoger la oportunidad y el contenido de su decisión dentro de las varias posibilidades. No obstante, el ejercicio de la potestad discrecional no es ilimitado, sino menguado por el principio de la relatividad, que se traduce en que la distribución del poder se construye sobre la contención del mismo, es el sistema de pesos y contrapesos expuesto por Montesquieu, que impide la existencia de potestades absolutas que corrompen absolutamente.

La facultad discrecional no implica el fuero de intangibilidad sobre los actos administrativos, pues ello conllevaría admitir el poder majestuoso y soberbio del Estado en una clara alusión a la administración para satisfacer caprichos individuales. La regla y medida de la discrecionalidad es la razonabilidad, vale decir la discrecionalidad es un poder en el derecho y conforme a derecho, que implica el ejercicio de los atributos de decisión dentro de límites justos y ponderados.

El poder jurídico de la competencia para decidir, equivale a la satisfacción del interés general y por ende, a partir de la observación de los elementos fácticos se mueve la adopción de la decisión que mejor convenga a la comunidad. No puede olvidarse que la ley en las oportunidades que autoriza el ejercicio del poder discrecional, exige en todo caso que tal potestad debe desarrollarse en forma adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa.

(artículo 36 del C.C.A.)”. Radicado: 250002326000200100240 03 (43454) Demandante: INTERCONTINENTAL DE AVIACIÓN S.A. 23 aeronaves de matrícula HK- 3752, 3859 y 3958 de Inter (hecho probado 5.1.12), porque se le había informado previamente que no cumplían con el reglamento aeronáutico (hecho probado 5.1.11), determinación que a su turno impactó o produjo efectos jurídicos sobre la actividad comercial de la parte demandante.

Ahora, aunque la parte accionante alega que la decisión adoptada por la Aerocivil el 16 de octubre de 1999, consistente en suspender las actividades de vuelo de las aeronaves de Inter, no constituye un verdadero acto administrativo porque no estaba motivado, lo cierto es que el Consejo de Estado54 ha indicado que por la peligrosidad de la actividad aérea y la urgencia de la medida que se va adoptar para conjurar o precaver el riego, se atenúa la exigencia de la motivación del acto.

De hecho, es importante reiterar que el numeral 7.2.1.10.155 de la parte séptima de los reglamentos aeronáuticos prevé que la medida debe adoptarse por el medio más rápido para adoptar la medida pertinente. En ese orden de ideas, advierte la Sala que con los fundamentos expuestos en la demanda de reparación directa se busca es controvertir la legalidad de un acto administrativo, pues la parte actora enfatizó como sustento de sus pretensiones que la Aerocivil, mediante la decisión de suspender las operaciones aéreas de tres de sus aviones, le causó un daño. De lo anterior se concluye que el daño antijurídico cuya reparación se pretende en la acción de reparación directa, como se indica en la demanda, no se causó en virtud de operaciones, hechos u omisiones de la administración que a su turno permitan aplicar el título de responsabilidad del daño especial o falla en el servicio que alega la parte actora, pues es evidente que el referido daño se originó con la 54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 13 de febrero de 2014.

Rad.: 250002324000200600010 01: “Infiere la Sala que en el presente caso la exigencia de la motivación, fue atenuada por la urgencia de la medida (…)”. 55 “7.2.1.10.1. La Dirección de Operaciones aéreas dispondrá la inmediata suspensión de actividades de vuelo a aeronaves o sus tripulantes, cuando se detecten riesgos derivados de violación al espacio aéreo o cuando tales operaciones den lugar a la interceptación de las mismas o afecten la seguridad aérea, y en general cuando se tenga conocimiento de situaciones que impliquen grave e inminente riesgo para la seguridad aérea o flagrante violación a las normas aeronáuticas.

En estos casos, los controladores de tránsito aéreo nacionales o de otros países, inspectores de operación o de aeronavegabilidad, así como cualquier otro funcionario, o miembro de la fuerza pública u organismos de seguridad del Estado, tan pronto tengan conocimiento de los hechos contactarán a la Dirección de Operaciones Aéreas, por el medio más rápido posible (radial, telefónico, AFTN, etc.) para que esta adopte la medida pertinente”.

(se subraya) Radicado: 250002326000200100240 03 (43454) Demandante: INTERCONTINENTAL DE AVIACIÓN S.A. 24 orden contenida en el radiograma del 16 de octubre de 1999, proferido por la Aerocivil a través del Jefe Oficina Control y Seguridad Aérea. Por otra parte, en efecto la decisión cuestionada no puede considerarse como un hecho administrativo dado que fue voluntad explícita de la administración suspender la operación área de los aviones de Inter.

Según lo expuesto, se advierte que, aunque en la demanda se manifestó que la Aerocivil no expidió ningún acto administrativo, y que se pretende la reparación de un daño antijurídico por hechos y omisiones de la entidad demandada, lo cierto es que los argumentos y fundamentos del escrito introductorio para obtener la declaratoria de responsabilidad del Estado devienen de controversias y cuestionamientos de la licitud del radiograma del 16 de octubre de 1999 (hecho probado 5.1.12) que, como se dijo es un acto administrativo.

Así las cosas, debe precisarse que la escogencia de las acciones en ejercicio de las cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido. En este sentido, mientras que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los cuales el daño es consecuencia de un acto administrativo particular que se considera ilegal (artículo 85 C.C.A.); la reparación directa lo es en los casos en los que la afectación se deriva de un hecho, omisión, operación administrativa o en un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad (artículo 86.

C.C.A.)56. A modo de conclusión, se evidencia que en el caso objeto de estudio el daño alegado por la parte actora no deviene de hechos, omisiones y operaciones administrativas de la Aerocivil, sino de un acto administrativo que considera que fue ilegal. 56 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, Rad.:16079.

Igualmente, en sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 10 de noviembre de 2017, Rad.: 59.236. Radicado: 250002326000200100240 03 (43454) Demandante: INTERCONTINENTAL DE AVIACIÓN S.A. 25 En vista de lo expuesto, se infiere que la fuente del daño que origina la reclamación de perjuicios al Estado se deriva de la ilegalidad de la orden contenida en el radiograma del 16 de octubre de 1999, lo que determina que la acción judicial procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho y, al escoger indebidamente la acción para reclamar los perjuicios que persigue, se configuró una ineptitud sustantiva de la demanda.

Sobre el particular, es menester poner de presente que el libelo introductorio se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo, de donde se deriva que la escogencia de la acción es un presupuesto procesal que constituye uno de los presupuestos necesarios para adelantar adecuadamente el proceso y proferir un fallo de fondo, por lo que el ejercicio inadecuado de esta configura la excepción de inepta demanda por ausencia de sus requisitos formales57, en la medida en que cada uno de los mecanismos previstos en la ley se encuentran instituidos para dirimir un tipo de controversia específica, por lo cual los requisitos de cada una de las acciones son distintos58 y su inobservancia hace imposible realizar un pronunciamiento de fondo sobre el asunto objeto de litis59.

En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia se revocará la sentencia del 17 de agosto de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar declarar probada la excepción de indebida escogencia de la acción. 7. Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no encuentra evidente una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para ésta proceda. 57 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencias de 4 de diciembre de 2020, Exp. 48774; de 20 de noviembre de 2020, Exp. 59214; de 24 de septiembre de 2020, Exp. 61280 y de 20 de abril de 2020, Exp. 48673. 58 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Auto de 2 de marzo de 2020, Rad.: 60036 59 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 15 de abril de 2014, Rad.: 30280 Radicado: 250002326000200100240 03 (43454) Demandante: INTERCONTINENTAL DE AVIACIÓN S.A. 26 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 17 de agosto de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, y en su lugar DECLARAR PROBADA LA EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA por indebida escogencia de la acción, propuesta por la parte demandante, según lo expuesto en precedencia.

SEGUNDO: Sin costas.

TERCERO: En firme esta providencia ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Magistrado VF