Radicación: 11001-03-25-000-2020-00784-00 (2395-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia - Fondo Pensional Demandado: Aracelly del Carmen Marchena Buelvas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-25-000-2020-00784-00 (2395-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia - Fondo Pensional Demandado: Aracelly del Carmen Marchena Buelvas Asunto: Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 Tema: causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA De conformidad con lo dispuesto en los artículos 248 a 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se procede a dictar sentencia en el marco de la acción especial de revisión1 prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra el fallo del 27 de octubre de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, Sala de Descongestión2, que confirmó con modificación la providencia del 28 de marzo de 2012, dictada por el Juzgado Dieciocho Administrativo de Descongestión de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO La Universidad Nacional de Colombia - Fondo Pensional solicita que se infirme la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca antes mencionada, porque considera que incurrió en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, toda vez que la señora Aracelly del Carmen Marchena Buelvas no tiene derecho a la reliquidación de la pensión de vejez con la inclusión en el ingreso base de liquidación de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, puesto que aquel (el IBL) debe establecerse según el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 1 Así la ha denominado la jurisprudencia de esta Corporación, entre otras decisiones: Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia de 27 de marzo de 2014, radicación: 11001-03-25-000-2012-00561- 00(2129-12) REV, M.P. Gerardo Arenas Monsalve y Sala Novena Especial de Decisión, sentencia de 25 de febrero de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2019- 04468-00 REV, M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 2 M.P. Fanny Contreras Espinosa, demandante: Aracelly del Carmen Marchena Buelvas, demandado: Universidad Nacional de Colombia- Fondo Pensional, radicación número: 11001-33-31-018-2011-00464-01.

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00784-00 (2395-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia - Fondo Pensional Demandado: Aracelly del Carmen Marchena Buelvas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 II.

ANTECEDENTES 2.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1. La señora Aracelly del Carmen Marchena Buelvas, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo3, presentó demanda contra la Universidad Nacional de Colombia - Fondo Pensional con el fin de que se declarara la nulidad parcial de la Resolución FP 0109 del 4 de mayo de 2011, a través de la cual negó la reliquidación de su pensión de vejez. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la parte demandada reliquidar la pensión de vejez, equivalente al 75% del valor de los salarios devengados durante el último año de servicios, de conformidad con las leyes 33 y 62 de 1985; que las sumas reconocidas se actualizaran de acuerdo con el índice de precios al consumidor; se pagaran los intereses moratorios causados; y se condenara al pago de costas y agencias en derecho. 2.2.

Sentencia de primera instancia4 3. El Juzgado Dieciocho Administrativo de Descongestión de Bogotá, en sentencia del 28 de marzo de 2012, declaró la nulidad del acto administrativo acusado. En consecuencia, ordenó a la Universidad Nacional de Colombia reliquidar la pensión de vejez de la accionante, equivalente al 75% de lo devengado en el último año de servicios («6 de agosto de 2007 al 5 de agosto de 2008»), con inclusión de los factores salariales que se le habían liquidado y pagado en dicho periodo, como lo son: asignación básica; prima de antigüedad; subsidio de alimentación; auxilio de transporte; bonificación por servicios prestados; las doceavas partes de las primas de servicios, vacaciones y navidad; del ajuste de la prima de vacaciones por retiro, la prima de navidad por retiro y el quinquenio por retiro. 4.

Lo anterior, luego de definir que como la actora era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, le era aplicable el régimen pensional previsto en la Ley 33 de 1985; de manera que, tenía derecho a que su pensión de vejez se liquidara de conformidad con la Ley 33 de 1985, en un monto equivalente al 75% de todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicios, con fundamento en lo expuesto en la sentencia de unificación proferida por la corporación el 4 de agosto de 2010. 2.3.

Sentencia de segunda instancia5 5. La decisión de primera instancia fue confirmada con modificación por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 27 de octubre de 2015, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en su contra. En tal sentido, resolvió lo siguiente:

SEGUNDO: MODIFÍCASE el ordinal “SEGUNDO” de la parte resolutiva de la sentencia 3 Norma vigente para la época. La demanda se presentó en el año 2011. 4 Samai, índice 04, ED-5-05 S111-D1Demanda-2020819221845DDA.pdf(.pdf) NroActua 4, págs. 112 a 138. 5 Samai, índice 04, ED-5-05 S111-D1Demanda-2020819221845DDA.pdf(.pdf) NroActua 4, págs. 142 a 170.

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00784-00 (2395-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia - Fondo Pensional Demandado: Aracelly del Carmen Marchena Buelvas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 antes referida, el cual quedará así: “SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENA a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA - FONDO PENSIONAL, a reconocer, reliquidar y pagar a partir del 5 de agosto de 2008 a la señora ARACELLY DEL CARMEN MARCHENA BUELVAS (…), el valor de la pensión de jubilación equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados por ella durante el último año de servicios, para este caso, el periodo comprendido entre el 5 de agosto de 2007 y el 4 de agosto de 2008, teniendo en cuenta, además de los ya reconocidos (la asignación básica mensual, la incapacidad médica patrono, la prima de antigüedad y la bonificación por servicios prestados), el subsidio de alimentación, el auxilio de transporte, las vacaciones del periodo6, la 1/12 parte de la prima de servicios, la 1/12 parte de la sumatoria de la prima de navidad y el ajuste de la prima de navidad por retiro, la 1/12 parte de la sumatoria de la prima de vacaciones y el ajuste de la prima de vacaciones por retiro, y la 1/12 parte del quinquenio por retiro (…)”. 6.

Como fundamento de su decisión, el tribunal indicó que de conformidad con la postura desarrollada en las sentencias C-258 de 2013 y SU 230 de 2015, proferidas por la Corte Constitucional, el ingreso base de liquidación no fue un aspecto sometido a la transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 7. Señaló que, contrario a lo anterior, según las reglas jurisprudenciales del Consejo de Estado, expuestas en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 y 12 de septiembre de 2014, a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 debe aplicárseles en su integridad el régimen anterior, en virtud de los principios de inescindibilidad de la ley y favorabilidad; es decir, edad, tiempo de servicios y monto de la pensión. 8.

Adujo que la accionante al momento de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 contaba con más de 35 años y estaba amparada por el régimen de transición de tal ley; de modo que su pensión debía reconocerse con fundamento en las leyes 33 y 62 de 1985, que exigían 20 años de servicio público y 55 años de edad. 9. Precisó que, como la actora cumplió con los anteriores requisitos, la pensión de vejez debió liquidarse con el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios (entre el 5 de agosto de 2007 y el 4 de agosto de 2008), teniendo en cuenta los factores salariales percibidos de manera habitual y periódica. 10.

Concluyó que el acto acusado era nulo al incurrir en la causal consistente en aplicación indebida de la norma. III. ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN 3.1. Demanda7 11. La Universidad Nacional, a través de apoderado, presentó demanda en ejercicio de la acción especial de revisión contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca antes referida, invocó la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 6 Las que fueron pagadas en el mes de diciembre de 2007, folio 24. 7 Samai, índice 04, ED-5-05 S111-D1Demanda-2020819221845DDA.pdf(.pdf) NroActua 4, págs. 2 a 50.

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00784-00 (2395-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia - Fondo Pensional Demandado: Aracelly del Carmen Marchena Buelvas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 797 de 20038 y formuló las siguientes pretensiones: (i) Revocar la sentencia proferida el 27 de octubre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

(ii) Ordenar la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Aracelly del Carmen Marchena Buelvas, calculando el IBL con el promedio de lo percibido en los últimos diez años de servicio, de conformidad con las reglas fijadas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU -210 de 2017, SU- 395 de 2017, SU- 631 de 2017 y T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017, proferidos por la Corte Constitucional; así como el fallo SU-52001-23-33-000-2012-00143-01 del 28 de agosto de 2018 dictado por la Sala Plena de lo Contencioso - Administrativo del Consejo de Estado.

(iii) Ordenar a la demandada reintegrar la totalidad de las sumas percibidas en exceso por la reliquidación de la mesada pensional, en virtud de las órdenes impartidas en la sentencia a revisar. 12. A juicio de la parte recurrente se configura la causal b), atinente a que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, comoquiera que a la accionada no le asiste derecho a la reliquidación de la pensión de vejez con la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicios, puesto que el IBL debe calcularse con el promedio de los salarios percibidos durante los últimos diez años de servicios, de conformidad con los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994, específicamente, aquellos sobre los cuales se hubiesen efectuado cotizaciones. 3.2.

Actuaciones procesales relevantes 13. Por medio de auto del 30 de septiembre de 2021 se admitió la demanda y se ordenó notificar por estado a la entidad recurrente y personalmente a la accionada9. 14. En proveído del 8 de septiembre de 2022, vencido el término previsto para que la parte demandada y el Ministerio Público se pronunciaran sobre la admisión del recurso extraordinario de revisión, se rechazó por inútil la prueba solicitada, se tuvieron como pruebas los documentos allegados con la demanda y se prescindió del periodo máximo 8 «artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <apartes tachados inexequibles> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 9 Samai, índice 05.

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00784-00 (2395-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia - Fondo Pensional Demandado: Aracelly del Carmen Marchena Buelvas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 probatorio10. 3.3. Contestación a la acción especial de revisión11 15.

La parte demandada solicitó que se declare infundado el recurso, comoquiera que la sentencia objeto de revisión no fue producto de actuaciones que vulneraron el debido proceso, y no se demostró que la cuantía del derecho reconocido hubiese excedido lo previsto en la ley. 16. Sostuvo que el debate jurídico y la interpretación normativa del caso se surtió en trámite de primera y segunda instancia, por lo que no puede permitirse que se acuda al recurso extraordinario como si se tratase de una instancia adicional. 3.4.

Concepto del Ministerio Público 17. Guardó silencio12. IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia 18. Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1º, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA13. 19. La Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201914, por tratarse de un asunto de carácter laboral. 4.2.

Oportunidad 20. El Fondo Pensional de la Universidad Nacional invocó como causal de revisión la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, de manera que, teniendo en cuenta que la sentencia objeto del recurso fue proferida y quedó ejecutoriada en vigencia del CPACA, resulta aplicable lo dispuesto en el inciso 4º del artículo 251 de esta normativa que precisa lo siguiente: En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. 10 Samai, índice 13. 11 Samai, índice 11. 12 Samai, índice 18. 13 «Artículo 249.

Competencia. […] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por Los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.

Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». 14 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». Radicación: 11001-03-25-000-2020-00784-00 (2395-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia - Fondo Pensional Demandado: Aracelly del Carmen Marchena Buelvas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 21.

En el presente caso, como la sentencia del 27 de octubre de 2015 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca quedó ejecutoriada el 10 de noviembre de 201515, al haberse presentado el recurso extraordinario de revisión el 22 de septiembre de 202016, se tiene que se interpuso dentro del término previsto en la normativa en mención. 4.3.

Legitimación en la causa 22. La Ley 797 de 2003, al reformar algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, estableció en el artículo 20 que los sujetos activos de la acción especial de revisión son el gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; el contralor general de la República y el procurador general, que pueden ejercerla con el propósito de lograr la revisión de las providencias judiciales que «impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza», con sustento en dos causales: La primera, prevista en el literal a), para los eventos en que el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso.

La segunda, descrita en el literal b), para los casos en los cuales la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley. 23. La Corte Constitucional, en la sentencia SU-417 de 2016, expuso que la Constitución no reguló la titularidad para interponer la referida acción y que, en ese sentido, se debía entender que esta también recaía, además de los sujetos de derecho previstos en el artículo antedicho, en «las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular», en la medida en que «son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero». 24.

Así las cosas, como al Fondo Pensional de la Universidad Nacional le corresponde el pago del pasivo pensional de la institución educativa17, la Sala considera que se encuentra legitimado en la causa por activa para ejercer la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 200318. 15 Samai, índice 04, ED-5-05 S111-D1Demanda-2020819221845DDA.pdf(.pdf) NroActua 4, pág. 174. 16 Samai, índice 01. 17 Ley 1371 de 2009, artículo 2. «Fondos para el pago del pasivo pensional.

Las universidades objeto de la aplicación de la presente ley deberán constituir un fondo para el pago del pasivo pensional, el cual será una cuenta especial, sin personería jurídica, de la respectiva universidad, cuyos recursos serán administrados por una entidad fiduciaria vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, en forma independiente, mediante patrimonio autónomo.

Los recursos y los rendimientos tendrán destinación específica para pagar el pasivo pensional, así como los gastos de administración del patrimonio autónomo». 18 La Sala Cuarta Especial de Decisión de esta corporación, en la sentencia del 3 de mayo de 2021, dictada en el proceso con número de radicado 11001-03-15-000-2020-04801-00, consideró que el Fondo Pensional de la Universidad Nacional se encontraba legitimado para formular la acción especial de revisión establecida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, de conformidad con la jurisprudencia unificada de la Corte Constitucional (sentencia SU-417 de 2016). // En igual sentido se pueden consultar las siguientes decisiones: (i) Sala de lo Contencioso – Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de mayo de 2024, rad. núm. 11001-03-25-000-2020-00827-00 (2512-2020) (AER);

(ii) Sala de lo Contencioso – Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia 13 de julio de 2023, rad. núm. 11001-03-25-000-2020-00828-00 (2513-2020); (iii) Sala de lo Contencioso – Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 20 de octubre de 2023, rad. núm. 11001-03-25-000-2022-00664-00 (5984-2022); (iv) Sala de lo Contencioso – Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, 12 de diciembre de 2023, rad. núm. 11001-03-25-000-2020-00786-00 (2399-2020).

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00784-00 (2395-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia - Fondo Pensional Demandado: Aracelly del Carmen Marchena Buelvas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 25. Por su parte, la señora Aracelly del Carmen Marchena Buelvas también se encuentra legitimada en la causa por pasiva, por cuanto actuó como demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que culminó con la providencia objeto de la acción especial de revisión, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 27 de octubre de 2015. 4.4.

Problema jurídico 26. Conforme con los planteamientos expuestos en la demanda de revisión que propuso el Fondo Pensional de la Universidad Nacional, corresponde a la Sala determinar si: ¿La pensión de vejez reconocida a la señora Aracelly del Carmen Marchena Buelvas se reliquidó en una cuantía superior a la prevista por la ley, teniendo en cuenta que, a juicio de la parte actora, no se calculó de conformidad con el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la interpretación que sobre esta norma han hecho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado? 27.

Para resolver el problema planteado, la Sala analizará las generalidades de la acción especial de revisión, además de las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y luego, resolverá el caso concreto. 4.5. Generalidades sobre la acción especial de revisión y las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reiteración de jurisprudencia19 28. El recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación contra las sentencias ejecutoriadas que constituye una excepción al principio de cosa juzgada. Está regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, y su ámbito de acción está restringido a las causales taxativas previstas por el legislador, las cuales no admiten interpretaciones extensivas20. 29.

Ahora bien, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció una «acción especial»21, 19 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia del 2 de junio de 2022, proceso con radicado 11001-03-15-000-2020-02983-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 20 Sobre las generalidades del recurso extraordinario de revisión pueden consultarse, entre otras sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2 de marzo de 2010, Rad.

REV- 2001-00091, 6 de abril de 2010, Rad. REV-2003-00678, 12 de julio de 2005, Rad. REV-1997-00143-02, 14 de marzo de 1995, Rad. REV-078, 16 de febrero de 1995, Rad. REV-070, 20 de abril de 1993, Rad. REV-045 y 11 de febrero de 1993, Rad. REV-037. 21 Cita original: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.

M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 27 de marzo de 2014. Radicación: 11001-03-25- 000-2012-00561-00(2129-12). accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés “ […] En este orden, precisa la Sala que aunque se le haya asignado para su trámite el procedimiento del recurso extraordinario de revisión, esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]”(subrayas de la Sala).

Cfr., sentencia de 25 de febrero de 2022 dictada por la Sala Novena Especial de Decisión dentro del radicado 11001-03-15-000-2019-04468-00 REV. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Entre otras, Sala Novena Especial de Decisión sentencia de 22 de noviembre de 2021, radicado No. 11001-03-15- 000-2019-01749-00. M.P. Gabriel Valbuena Hernández, Sala Veinticinco Especial de Decisión de sentencia de 21 de agosto de 2020, radicación 11001-03-15-000-2019-03846-00 REV y Radicación: 11001-03-25-000-2020-00784-00 (2395-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia - Fondo Pensional Demandado: Aracelly del Carmen Marchena Buelvas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 en la que se facultó a determinadas entidades para pedir la revisión de las providencias judiciales, transacciones o conciliaciones que ordenaron el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

La norma en cita estableció expresamente las causales de procedencia, así: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) La cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que legalmente son aplicables. 30. La acción especial de revisión se debe tramitar a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión; con todo, presenta elementos que la caracterizan según la jurisprudencia del Consejo de Estado22 y de la Corte Constitucional, a saber: (i) Tiene por objeto controvertir las sentencias o conciliaciones que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público y contrarrestar los casos de corrupción en la materia23.

(ii) La legitimación en la causa por activa es limitada porque para ejercerla se requiere de un solicitante calificado24. (iii) No se extiende a reabrir el debate probatorio, sino a revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social25.

(iv) No es una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues se contrae a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) cuando se concedió con vulneración del debido proceso; y a la liquidación (literal b) en un valor mayor al que corresponde26. 31. A partir de los antecedentes históricos, la acción de revisión originada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 es un mecanismo que hace parte de la reforma pensional establecida en la citada ley, con el fin de reducir el déficit fiscal para así hacer viable financieramente el sistema pensional, conforme se lee en la exposición de motivos.

De modo que, sobre «[…] la revisión de providencias judiciales, transacciones, sentencia de 8 de noviembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2020-04141-00 REV. M.P. Martha Nubia Velásquez Rico. 22 Entre muchas otras, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión 19 y 9, sentencia del 18 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000- 2020-03549-00.

M.P. William Hernández Gómez y sentencia de sentencia del 22 de noviembre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2019- 01749-00. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 41 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. M.P. William Hernández Gómez, providencia de 10 de agosto de 2017, radicado: 25000-23-25-000-2002-05275-01 23 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. M.P. William Hernández Gómez, providencia de 10 de agosto de 2017, radicado: 25000-23-25-000-2002-05275-01. 24 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 11001-03-15-000-2016-02022-00.

M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 19, sentencia de 18 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-03549-00, demandante: UGPP. M.P. William Hernández Gómez. Radicación: 11001-03-25-000-2020-00784-00 (2395-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia - Fondo Pensional Demandado: Aracelly del Carmen Marchena Buelvas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 conciliaciones judiciales o extrajudiciales que reconocieron sumas periódicas o pensiones, se indicó que permite ‘afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los graves perjuicios que pueda sufrir la Nación’»27. 32.

Ahora bien, respecto a las causales establecidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 200328, se tiene que, según la primera de ellas, la acción especial de revisión es procedente en el evento en que la sentencia recurrida reconoce una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública con violación al debido proceso.

Así, resulta necesario que la parte actora allegue los elementos sobre los que sustenta su petición y acredite que el reconocimiento pensional se efectuó con desconocimiento de las garantías constitucionales que constituyen el derecho al debido proceso, conforme lo prevé el artículo 29 superior, esto es, (i) el derecho al juez natural o funcionario competente;

(ii) el derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento; y (iii) las garantías de audiencia y defensa29. 33. En cuanto a la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 esta corporación ha explicado lo siguiente: […] El literal b) de la Ley 797 de 2003 prevé que las pensiones con cargo al erario deben ser revisadas «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003, la causal obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]». En efecto, uno de los principales propósitos de esta Ley y, en particular, del artículo 20 ibídem, era el de reducir el déficit fiscal y hacer del sistema pensional un sistema posible, realizable, en términos económicos, de tal forma que fuera posible la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía excediera lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. En sentido similar, esta Corporación explicó que la causal se erige como una herramienta legal útil, que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y que permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios que orientan el Sistema General de Pensiones, en especial, el principio de solidaridad y equilibrio financiero.

A lo anterior se suma que el sistema pensional debe ser sostenible fiscalmente, de tal forma que garantice la estabilidad a largo plazo de las finanzas públicas y se procure el cumplimiento de los principios de rentabilidad, sostenibilidad y conveniencia, en cuanto 27 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de 27 de marzo de 2014, radicación No. 11001-03-25-000-2011-00561-00 (2129-2012) M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 28«[…]a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 29 Al respecto puede verse, entre otras decisiones, la sentencia dictada por la Sala Novena Especial de Decisión el 22 de noviembre de 2021, radicado No. 11001-03-15-000-2019-01749-00.

M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Radicación: 11001-03-25-000-2020-00784-00 (2395-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia - Fondo Pensional Demandado: Aracelly del Carmen Marchena Buelvas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 a la determinación del gasto, de tal forma que prevalezca el interés general sobre el particular. […]”30. 34.

En este orden de ideas, la acción de revisión no permite plantear nuevamente el debate de la instancia ni subsanar falencias en la actuación, sino que su finalidad consiste en la revisión de los reconocimientos pensionales o de prestaciones periódicas que afectan la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones. 35. Se destaca que la causal b) al señalar que la acción especial de revisión procede «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido según la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», permite que se verifique la suma de la prestación otorgada, más no que se determine si procede o no el reconocimiento del derecho. 4.6.

Análisis del caso concreto 36. Según lo expuesto en la demanda de revisión, el problema jurídico propuesto se formuló alrededor de si la reliquidación de la pensión de vejez reconocida a la accionada se obtuvo en una cuantía superior a la prevista por la ley, porque a juicio de la parte actora, la pensión no se liquidó de conformidad con el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 y la interpretación que sobre esta norma han hecho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 37.

Ahora bien, con el objeto de resolver el interrogante planteado, en el caso concreto se encuentran acreditados los siguientes hechos: (i) La señora Aracelly del Carmen Marchena Buelvas nació el 3 de noviembre de 195231, prestó sus servicios a la Universidad Nacional de Colombia del 11 de julio de 1975 al 4 de agosto de 200832; y adquirió el estatus pensional el 3 de noviembre de 200733.

Durante el último año de servicios, la demandada devengó los siguientes factores: asignación básica; incapacidad médica patrono; prima de antigüedad; bonificación bienestar universitario; subsidio de alimentación; auxilio de transporte; bonificación por servicios prestados; primas de servicios, navidad y de vacaciones; vacaciones; bonificación especial de recreación y por retiro; compensación vacaciones por retiro; primas de navidad y de vacaciones por retiro; y quinquenio por retiro34.

(ii) La Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia, a través de la Resolución CPS 03186 del 4 de junio de 2008, reconoció una pensión de vejez a la señora Aracelly del Carmen Marchena Buelvas, efectiva a partir del retiro definitivo del servicio35. 30 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-001884-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 31 Samai, índice 04, ED-5-05 S111-D1Demanda-2020819221845DDA.pdf(.pdf) NroActua 4, pág. 69. 32 Samai, índice 04, ED-5-05 S111-D1Demanda-2020819221845DDA.pdf(.pdf) NroActua 4, pág. 178. 33 Conforme se señaló en la Resolución 0186 del 4 de junio de 2008, que reconoció una pensión de vejez a la accionada, que obra en Samai, índice 04, ED-5-05 S111-D1Demanda-2020819221845DDA.pdf(.pdf) NroActua 4, págs. 74 a 75. 34 Según certificado emitido por el Grupo Salarial y Prestacional Sede Bogotá de la Universidad Nacional de Colombia, visto en Samai, índice 04, ED-5-05 S111-D1Demanda-2020819221845DDA.pdf(.pdf) NroActua 4, págs. 176 a 177, 179. 35 Samai, índice 04, ED-5-05 S111-D1Demanda-2020819221845DDA.pdf(.pdf) NroActua 4, págs. 74 a 75.

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00784-00 (2395-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia - Fondo Pensional Demandado: Aracelly del Carmen Marchena Buelvas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 (iii) Por medio de la Resolución CPS 0346 del 14 de octubre de 2008, se reliquidó la pensión de la accionada, con efectos a partir del 5 de agosto de 2008, por retiro definitivo del servicio36.

(iv) A través de la Resolución FP 0109 del 4 de mayo de 2011, el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia negó la solicitud de reliquidación de la pensión de vejez37. (v) Mediante la Resolución FP 0161 del 16 de mayo de 2016, la parte actora, en cumplimiento de la sentencia objeto de revisión, reliquidó la pensión de vejez de la accionada con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios38. 38.

Una vez expuesta la causal alegada y los presupuestos fácticos del asunto, la Sala procede a estudiar el ingreso base de liquidación y el régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 4.6.1. El ingreso base de liquidación para los beneficiarios de los regímenes de la transición de la Ley 100 de 1993 39. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, estableció las siguientes reglas sobre el ingreso base de liquidación, para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, que se pensionaron según la Ley 33 de 1985, así: 91.

Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.

Fijación de la Regla Jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición 92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 36 Samai, índice 04, ED-5-05 S111-D1Demanda-2020819221845DDA.pdf(.pdf) NroActua 4, págs. 86 a 87. 37 Samai, índice 04, ED-5-05 S111-D1Demanda-2020819221845DDA.pdf(.pdf) NroActua 4, págs. 100 a 103. 38 Samai, índice 04, ED-5-05 S111-D1Demanda-2020819221845DDA.pdf(.pdf) NroActua 4, págs. 194 a 203.

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00784-00 (2395-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia - Fondo Pensional Demandado: Aracelly del Carmen Marchena Buelvas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 93. Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94.

La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.

La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. […] 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.

A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.

La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos se debe limitar dicha base39. 40.

De acuerdo con la interpretación jurisprudencial referida, quienes siendo beneficiarios de la transición tuviesen derecho al reconocimiento pensional en los términos de la Ley 33 de 1985, son sujetos de esta disposición, pero solamente en cuanto al tiempo de servicios, edad y tasa de reemplazo; sin embargo, el ingreso base 39 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicado número 52001-23-33-000-2012-00143-01.

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00784-00 (2395-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia - Fondo Pensional Demandado: Aracelly del Carmen Marchena Buelvas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 de liquidación es el previsto en los artículos 21 y 36, inciso 3, de la Ley 100 de 1993, según sea el caso. 4.6.2.

Verificación de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley 41. El Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia alegó la causal prevista en el literal b) porque la sentencia del Tribunal, que hizo tránsito a cosa juzgada, ordenó la reliquidación de la pensión de vejez sin tener en cuenta que el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 está regido por los artículos 21 y 36 ídem y el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, en cuanto a los factores salariales. 42.

Ahora bien, se destaca que para esta Subsección lo relevante cuando se trata de acciones especiales de revisión es analizar el criterio jurisprudencial vigente para la época en que el Tribunal dictó la decisión censurada40. Esto, acorde con los efectos del fallo de unificación del 28 de agosto de 201841 de la Sala Plena de lo Contencioso – Administrativo que expresamente consideró «debe precisarse que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables»; así como que «las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley». 43.

En el mismo sentido, en el fallo de unificación de la Sección Segunda del 11 de junio de 2020 CE-SUJ-S2-021-2042, se explicó que los conflictos judiciales resueltos están amparados por la cosa juzgada y son inmodificables, para garantizar la seguridad jurídica y los principios fundamentales de la seguridad social. 44. Nótese que la Sección Segunda de esta corporación sostenía desde el año 2010 una tesis jurisprudencial en cuanto a la reliquidación pensional de los beneficiarios de la transición de la Ley 100 de 1993, que cambió solamente con la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso - Administrativo del 28 de agosto de 2018.

En efecto, la Sección Segunda, en el fallo del 4 de agosto de 2010 sostuvo, en materia de reliquidación pensional, que los jubilados conforme la Ley 33 de 1985, como beneficiarios del régimen de transición regulado en la Ley 100 de 1993, tenían derecho a la aplicación integral del régimen anterior, y, en concreto, que el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales del ingreso base de liquidación pensional, sino que estaban simplemente enunciados, por ello, era procedente la inclusión de todos los conceptos devengados por el trabajador en el último año de prestación de servicio. 45.

En el presente caso, en efecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó la sentencia el 27 de octubre de 2015, en la que expuso el desarrollo jurisprudencial del 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 13 de junio de 2024, radicado número 11001- 03-25-000-2018-01458-00 (4815-2018). 41 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicado número 52001-23-33-000-2012-00143-01. 42 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de junio de 2020, radicado número 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017).

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00784-00 (2395-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia - Fondo Pensional Demandado: Aracelly del Carmen Marchena Buelvas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 ingreso base de liquidación en la jurisprudencia y señaló que compartía la posición del tribunal de cierre de la jurisdicción de lo contencioso - administrativo, expuesto en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, respecto a que a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 se les aplicaba en su integridad el régimen pensional anterior.

Ello, en cuanto a la edad, tiempo de servicios, monto de la pensión y los factores salariales percibidos por la actora de forma periódica y como retribución directa del servicio. 46. En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó con modificación el fallo del Juzgado Dieciocho Administrativo de Descongestión de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de la señora Aracelly del Carmen Marchena Buelvas, en el sentido de incluir en la reliquidación pensional todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, siguió la línea jurisprudencial vigente y aplicable para el asunto particular, por tanto, prevalece la fuerza de cosa juzgada. 47.

Con lo anterior, en manera alguna se desconoce que para el momento en que se dictó la sentencia objeto de revisión y con posterioridad, la Corte Constitucional, en las providencias relacionadas en la demanda de la referencia43, defendía una tesis contraria a la entonces sostenida por la Sección Segunda del Consejo de Estado; no obstante, como se destacó con antelación, en el margen de la autonomía funcional, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió acogerse a la postura del máximo tribunal de lo contencioso – administrativo, lo que resulta razonable y no es constitutivo de una circunstancia que permita predicar la configuración de la causal excepcional que se estudia. 48.

Por otra parte, se indica que la procedencia de las causales de revisión debe interpretarse atendiendo la facultad de revisión de los reconocimientos pensionales, que afectan los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones. A su turno, el Acto Legislativo 01 de 2005 refiere que procede la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos legales, acorde con el procedimiento establecido por el legislador, pero que a la fecha no ha sido expedido. 49.

Sobre el punto, la Corte Constitucional, en sentencia C-258 de 201344, precisó que «los incrementos significativos de los ingresos del servidor en sus últimos años de servicios –incremento que escapa el sendero ordinario de su carrera salarial- conducen a una pensión que no guarda ninguna relación con los aportes que acumuló en su vida laboral y que, por tanto, imponen al Estado la obligación de proveer un subsidio muy alto para poder pagar la pensión reconocida». 50.

En este contexto, se revisa la historia laboral de la pensionada para verificar si se está frente a un incremento desproporcionado o injustificado de la mesada pensional. Así pues, se encuentra que en el expediente administrativo obra la certificación expedida por el jefe de la División Salarial y Prestacional Sede Bogotá de la Universidad Nacional de Colombia, según la cual la señora Aracelly del Carmen Marchena Buelvas devengó en el último año de servicios los siguientes emolumentos: 43 C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU -210 de 2017, SU- 395 de 2017 y SU- 631 de 2017, T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017, proferidos por la Corte Constitucional. 44 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00784-00 (2395-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia - Fondo Pensional Demandado: Aracelly del Carmen Marchena Buelvas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 asignación básica; incapacidad médica patrono; prima de antigüedad; bonificación bienestar universitario; subsidio de alimentación; auxilio de transporte; bonificación por servicios prestados; primas de servicios, navidad y de vacaciones; vacaciones; bonificación especial de recreación y por retiro; compensación vacaciones por retiro; primas de navidad y de vacaciones por retiro; y quinquenio por retiro45. 51.

A su vez, se advierte que la liquidación de la pensión de la señora Marchena Buelvas no excedió lo debido de acuerdo con la ley, pues se demostró que i) es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que nació el 3 de noviembre de 1952, por lo que tenía más de 35 años de edad al 1 de abril de 199446; ii) acreditó más de 20 años de servicios; y iii) durante el último año percibió los factores respecto de los cuales el tribunal ordenó la reliquidación de la pensión. 52.

En este orden de ideas, el Fondo Pensional de la Universidad Nacional no acreditó en el presente proceso que el incremento de la mesada pensional dispuesto en la providencia censurada hubiese aumentado significativamente el valor de la pensión sin guardar relación con los salarios recibidos por la señora Aracelly del Carmen Marchena Buelvas en su vida laboral. 53.

Por el contrario, acorde con los hechos probados se resalta que la señora Marchena Buelvas prestó sus servicios en la Universidad Nacional, del 11 de julio de 1975 al 4 de agosto de 2008; su último año de servicios transcurrió del 5 de agosto de 2007 al 4 de agosto de 2008. Además, el acto administrativo que cumplió la orden judicial, contenido en la Resolución FP 0161 del 16 de mayo de 2016, en el artículo 4°, ordenó descontar del retroactivo neto a pagar, por concepto de pensión a favor del fondo pensional, la suma de $10.336.736. 54.

En consecuencia, no se configura la causal en mención y, por ende, se declarará infundada la acción especial de revisión. 4.7. Costas 55. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil», remisión que se entiende al Código General del Proceso. 56.

Por su parte, la Ley 2080 de 2021, en el artículo 47, adicionó un segundo inciso en el sentido que «en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 57. En este orden de ideas, en atención al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se condenará en costas por la naturaleza del asunto, de un lado, en la medida en que se trata de una acción especial en la que se ventila un interés público, pues la entidad 45 Samai, índice 04, ED-5-05 S111-D1Demanda-2020819221845DDA.pdf(.pdf) NroActua 4, págs. 176 a 177. 46 De acuerdo con el registro civil de nacimiento que obra en Samai, índice 04, ED-5-05 S111-D1Demanda- 2020819221845DDA.pdf(.pdf) NroActua 4, pág. 69.

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00784-00 (2395-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia - Fondo Pensional Demandado: Aracelly del Carmen Marchena Buelvas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 legitimada pretende la salvaguarda del equilibrio y sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones, propósito que motivó al legislador de 2003 para estatuir ese mecanismo especial de revisión contra sentencias que ordenan un reconocimiento pensional en detrimento del erario47; de otro, porque no se evidencia que la demanda se haya presentado con manifiesta carencia de fundamento legal. 4.8.

Conclusión 58. En consideración a lo expuesto, la Sala declarará infundada la acción especial de revisión porque no se configuró la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 59. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión presentada por la Universidad Nacional de Colombia - Fondo Pensional con el fin de que se infirme la sentencia del 27 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, Sala de Descongestión, que confirmó con modificación la providencia del 28 de marzo de 2012, dictada por el Juzgado Dieciocho Administrativo de Descongestión de Bogotá, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 11001-33-31-018- 2011-00464-01.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Archivar el expediente de la acción especial de revisión, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente 47 Consejo de Estado, Sala Novena Especial de Decisión, sentencia del 22 de noviembre de 2021, proceso con radicado 11001-03-15-000-2019-01749-00, M.P. Gabriel Valbuena Hernández; sentencia del 2 de junio de 2022 proferida por la Sala Veintidós Especial de Decisión, expediente con radicación: 11001-03-15-000-2020-02983-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra;

Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 5 de junio de 2023, expediente con radicación: 11001-03-15-000-2021-06622-00, M.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Radicación: 11001-03-25-000-2020-00784-00 (2395-2020) Demandante: Universidad Nacional de Colombia - Fondo Pensional Demandado: Aracelly del Carmen Marchena Buelvas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx TAP/JCBB