1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C. seis (6) de mayo dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Demandante: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: medio de control de reparación directa Temas: MEDIO DE CONTROL PROCEDEDENTE - la fuente o el origen del daño es lo que está llamado a determinar el medio de control idóneo para desatar la controversia / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Mecanismo idóneo cuando el daño se deriva de un acto administrativo que se considera ilegal / DECRETO MUNICIPAL 533 DE 2009 – Adoptó la política para el reconocimiento y pago de compensaciones en el municipio de Manizales – Se solicita en el seno de una actuación administrativa / ADECUACIÓN DE OFICIO AL MEDIO DE CONTROL CORRESPONDIENTE – El artículo 171 del CPACA impone al juez el deber de descubrir la real voluntad del demandante con base en el contenido, finalidad de las pretensiones y el objeto mismo de la demanda / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL / APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS PRO ACTIONE Y PRO DANMATO - ante la dubitación respecto de la configuración o no de la caducidad es necesario decantarse por la posición que procure el acceso a la administración de justicia y garantice la tutela judicial efectiva / CAUSAL DE NULIDAD – EXPEDICIÓN DEL ACTO CON INFRACCIÓN DE LAS NORMAS EN QUE DEBÍA FUNDARSE –Se configura ante la falta de aplicación, la aplicación indebida, o la interpretación errónea de la norma aplicable / APLICACIÓN DE LA FÓRMULA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 6, LITERAL F) DEL DECRETO MUNICIPAL 533 DE 2009 – Para el cálculo de la utilidad neta se excluyen los ingresos no operacionales, toda vez que constituyen ingresos con una procedencia distinta a la actividad económica principal desarrollada en un establecimiento de comercio.

En razón a que el proyecto presentado por la Consejera de Estado María Adriana Marín no obtuvo la mayoría necesaria para su aprobación1, procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Se solicita el reconocimiento de los perjuicios causados por la falta de pago de la compensación por la afectación económica derivada del traslado y posterior cierre del establecimiento de comercio de propiedad del demandante, dada la declaratoria de utilidad pública del inmueble en el que funcionaba.

I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la proferida el 6 de agosto de 2018, por el Tribunal Administrativo de Caldas que decidió la demanda instaurada el 1° de febrero de 20132 por el señor Octavio Giraldo Henao en contra del municipio de Manizales y la Empresa de Renovación Urbana de Manizales Limitada (en adelante ERUM), con el fin de que se les declarara patrimonial y solidariamente responsables por la falta de pago de la compensación por la afectación económica derivada del traslado y posterior cierre del establecimiento de comercio de su propiedad, denominado “Retales y Excedentes 1 El proyecto fue derrotado en Sala del 18 de septiembre de 2023, integrada por los Consejeros María Adriana Marín, Marta Nubia Velásquez Rico y José Roberto Sáchica Méndez. 2 Folio 1, c. 1.

Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 2 Industriales OG”, lo que ocurrió con ocasión de la declaratoria de utilidad pública e interés social del inmueble en el que funcionaba. Como consecuencia, solicitó la suma de $1.022’010.000 por concepto del pago de la compensación económica en los términos previstos en el artículo 6, literal f) del Decreto Municipal 533 de 2009.

El demandante alega la concreción de un “daño especial”3. 2. Como soporte fáctico de las pretensiones, el actor narró que era propietario del 50% de un inmueble ubicado en el municipio de Manizales. Señaló que, desde el 7 de junio de 1994 en ese inmueble funcionaba el establecimiento de comercio “Retales y Excedentes Industriales OG”, también de su propiedad. 3.

Mediante Resolución 1453 del 27 de julio de 2009, el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por motivos de utilidad pública e interés social, adoptó el macroproyecto de interés social nacional denominado “Centro Occidente de Colombia San José” en el municipio de Manizales; en consecuencia, se declaró de utilidad pública el inmueble antes indicado. 4.

El 22 de diciembre de 2009, el municipio de Manizales presentó oferta de compra del inmueble al hoy demandante, quien mediante comunicación del 7 de enero de 2010 aceptó la propuesta y, través de escritura pública 358 del 1° de abril de 2011 de la Notaría Quinta del Círculo de Manizales se solemnizó la compraventa del referido inmueble.

Adujo que a raíz de ese negocio jurídico el establecimiento de comercio fue trasladado, lo que produjo su cierre y la cancelación de la matrícula comercial. 5. Posterior a la aceptación de la oferta de compra, el demandante presentó ante el municipio de Manizales la documentación necesaria para acceder a la compensación económica a que se refiere el literal f del artículo 6 del Decreto Municipal 533 del 9 de diciembre de 2009. 6.

El municipio le presentó al hoy demandante dos proyectos de acuerdo de transacción por valor de $85´703.100 y $32´747.000, respectivamente. El demandante rechazó estas propuestas económicas, indicando que no se respetó la fórmula indicada en el Decreto Municipal 533 de 2009, “pues la renta liquidada del señor Octavio Giraldo en el año 2009 fue de $170´335.000, suma que se multiplica por 6, de acuerdo con la norma en cita, resultando un valor de $1.022´010.000”4.

La defensa 7. El municipio de Manizales y la ERUM se opusieron a las pretensiones. Como fundamento de su defensa formularon las excepciones que denominaron: (i) “indebida 3 Las pretensiones elevadas son del siguiente tenor literal: “1. Declarar al municipio de Manizales y a la Empresa de Renovación Urbana de Manizales ERUM LTDA. responsables por la afectación sufrida por el señor Octavio Giraldo Henao, en su calidad de propietario del establecimiento de Comercio RETALES Y EXCEDENTES INDUSTRIALES OG, el cual funcionaba en el inmueble identificado con ficha catastral 01-03-0356-0007-000 y matrícula inmobiliaria 100-32806, declarado de utilidad pública e interés social con ocasión del Macroproyecto de Interés Social Nacional para el Centro Occidente de Colombia “San José del Municipio de Manizales”. 2.

Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene la reparación directa por daño especial al señor Octavio Giraldo Henao, consistente en que se le pague la compensación por afectación económica en los términos del Decreto 533 del 09 de diciembre de 2009, la cual equivale a la suma de $1.022´010.000. 3. De forma subsidiaria a la pretensión segunda, solicito se ordene el pago de la compensación económica de acuerdo a como el Honorable Tribunal interprete el Decreto 533 de 2009”. 4 Folios 4 a 8, c. 1.

Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 3 elección de la pretensión y/o de la acción”, puesto que, si bien se invoca como soporte de la responsabilidad la configuración de un daño especial, lo cierto es que de una lectura integral de la demanda se desprende que el cuestionamiento se dirige contra los proyectos de acuerdo de transacción y el oficio ERUM 2375 del 12 de diciembre de 2011, donde de manera clara y fundada se explicaron las razones por las cuales no era factible acceder a todos los valores solicitados por el actor, por lo que debió desvirtuarse la presunción de legalidad de ese oficio a través del cauce procesal respectivo y, consecuencialmente, solicitar la indemnización y/o restablecimiento del derecho y, (ii) caducidad de la acción, toda vez que el “último acuerdo de liquidación se comunicó al actor el 4 de mayo de 2011” y para debatir la legalidad del oficio ERUM 2375 del 12 de diciembre de 2011 el actor contaba con un plazo de cuatro (4) meses según lo previsto en el artículo 136 del CCA, “de ahí que se pueda predicar que la demanda resulta extemporánea” -no se mencionó la fecha de notificación de dicho oficio-. 8.

El municipio también propuso las excepciones que denominó “actuación administrativa conforme a la ley”, en tanto que el trámite de declaratoria de utilidad pública y el de compensaciones por la afectación económica se adelantó conforme a la normativa vigente y aplicable, y la de falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no fue esta entidad la que adelantó el trámite de liquidación y tasación de la compensación regulada en el Decreto 533 de 2009, dado que ello le correspondía a la ERUM en virtud del convenio interadministrativo 0911130893, en cuya cláusula quinta se pactó a su cargo dicha obligación5. 9.

Por su parte, la ERUM formuló las excepciones que denominó: (i) “abuso del derecho”, puesto que a la fecha de contestación de la demanda el actor ejercía una actividad económica denominada “comercio al por mayor de desperdicios, desechos y chatarra con NIT 00000004312511-6 y matrícula número: 00037649 del 7 de junio de 1994 vigente a la fecha”, situación que permitía concluir que el demandante seguía ejerciendo su actividad comercial;

(ii) falta de legitimación en la causa, para lo cual destacó la cláusula tercera del convenio interadministrativo 0911130893 suscrito por el municipio, el Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Manizales (en adelante INFIMANIZALES) y la ERUM, donde se estableció que la responsabilidad corría por cuenta y riesgo del municipio y, (iii) “culpa exclusiva de la víctima”, dado que la compensación por la afectación económica que aduce haber padecido el actor no se llevó a término como consecuencia de su conducta omisiva ante la negativa de acogerse a los criterios de reconocimiento y liquidación previstos en el Decreto Municipal 533 de 20096.

Formuló llamamiento en garantía frente a La Previsora S.A. 7 y denunció en pleito a INFIMANIZALES8. 10. La Previsora S.A., Compañía de Seguros, señaló que no le asistía obligación indemnizatoria, toda vez que el asunto que dio origen a la presente litis está por fuera de la cobertura de la póliza suscrita con las demandadas, que versa sobre “daños a personas o a los bienes de terceros causados por dolo o la culpa grave del asegurado o sus representantes”.

Manifestó que al municipio y a la ERUM no les asistía 5 Folios 131 a 135, c. 1. 6 Folios 184 a 197 del cuaderno 1. 7 El Tribunal admitió el referido llamamiento en auto del 21 de junio de 2013, folios 370 a 373, c. 2. 8 El Tribunal mediante auto del 21 de junio de 2013, lo adecuó a la figura de llamamiento en garantía y lo admitió (folios 370 a 373, c. 2).

Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 4 responsabilidad por cuanto estaban configurados varios eximentes de responsabilidad. En consecuencia, propuso las excepciones de (i) falta de legitimación en la causa por pasiva;

(ii) ausencia de elementos generadores de responsabilidad; (iii) irreal tasación de compensación por afectación económica; (iv) ausencia o indebida acumulación de pretensiones; (v) carga de la prueba y, (vi) prescripción9. 11. Por su parte, INFIMANIZALES propuso las mismas excepciones que formuló el municipio. Como sustento afirmó que su vinculación en el proceso administrativo se limitó a las obligaciones pactadas en la cláusula segunda del convenio interadministrativo 0911130893, conforme a las cuales solo era el ejecutor del pago del proyecto, porque el mismo se adelantaba bajo la responsabilidad y riesgo del ente territorial.

Agregó que la Administración Municipal actuó de conformidad con las disposiciones contenidas en la Resolución 1453 de 2009, que permitió la adquisición del predio del demandante y el Decreto 533 de 2009, mediante el cual se estableció la medida compensatoria10. 12. Agotada la audiencia inicial11 y concluida la fase probatoria12, en sus alegatos de conclusión, las partes reiteraron los argumentos esbozados en la demanda y las 9 Folios 415 a 427 y 435 a 446, c. 2. 10 Folios 378 a 382, c. 2. 11 Celebrada los días 28 de enero y 21 de octubre de 2014 (folios 507 a 527 y 563 a 581, c. 2).

En esta audiencia al resolver sobre la excepción de caducidad como consecuencia de la indebida escogencia del medio de control, el a quo decidió declararla no probada, por cuanto, a su juicio, la acción procedente era la de reparación directa, dado que en el proceso administrativo no se decidió de fondo sobre la compensación por afectación económica solicitada por el demandante, sino que se trataron de dos proyectos de acuerdos de transacción respecto del monto que se debía reconocer por concepto de tal compensación (negocios jurídicos), de modo que no revestían la característica de acto administrativo; además, el oficio ERUM 2375 del 12 de diciembre de 2011 (último acto emitido dentro del proceso administrativo) tampoco tenía la calidad de acto administrativo demandable, ya que en el solo se dio respuesta a unas observaciones verbales que se habían realizado frente a la liquidación propuesta por la Administración sin que en él se hubiese creado, modificado o extinguido una situación jurídica en particular.

Como consecuencia, al estar debidamente elegido el medio de control resultaba evidente que la demanda se ejerció dentro del término legal. Esta decisión fue apelada y, mediante auto del 1° de agosto de 2014, el magistrado ponente la confirmó (folios 531 a 550, c. 2.). 12 En la misma audiencia se decretaron las siguientes pruebas: Documentales: 1) Oferta de compra realizada por el municipio de Manizales. 2) Respuesta al oficio anterior del 7 de enero de 2010. 3) Oficio del 13 de marzo de 2010. 4) Oficio ERUM 0728 del 21 de junio de 2010; 5) Oficio ERUM 0922, por medio del cual se envió al demandante el primer proyecto de acuerdo de transacción. 6) Proyecto de transacción donde se ofrece pagar una compensación económica por la suma de $32’747.000. 7) Declaración de renta del señor Octavio Giraldo Henao del 2009. 8) Certificado de tradición del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 100-32806 y escritura pública 358 del 1 de abril de 2011. 9) Certificado de cancelación de matrícula del establecimiento de comercio de propiedad del demandante. 10) Certificado de existencia y representación legal de la empresa de Renovación Urbana de Manizales Limitada. 11) Decreto Municipal 533 del 9 de diciembre de 2009. 12) Constancia de no conciliación. 12) copia autentica del convenio interadministrativo No. 0911130893 del 13 de noviembre de 2009. 13) Copia auténtica del Decreto 533 del 9 de diciembre de 2009. 14) Resolución n1453 del 27 de julio de 2009 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 15) Folio de matrícula inmobiliaria No. 100-32806. 16) Copia auténtica del avalúo corporativo No. 0007 practicado por la Lonja de Propiedad Raíz de Caldas. 17) Copia auténtica del contrato de promesa de compraventa suscrito entre el municipio de Manizales y Octavio Giraldo. 18) Resolución 953 del 10 de mayo de 2010. 19) Acta del recibo de un bien inmueble para la ejecución del macroproyecto “Centro Occidente Colombia San José” del municipio de Manizales del 17 de febrero de 2011. 20) Certificado digital No. 642805 emitido por la Junta Central de Contadores. 21) Petición 0894 de 2011. 22) Oficio ERUM 1067 del 24 de mayo de 2011. 22) Respuesta a observaciones al acuerdo de transacción 1030 del 26 de mayo de 2011. 23) Oficio ERUM 1181 del 15 de junio de 2011. 24) Estado de resultados del 1 de enero al 31 de diciembre de 2009, allegado por el demandante a la ERUM. 25) Oficio ERUM 2375 del 2011. 26) Certificado del total de compensaciones reconocidas a la fecha de expedición -31 de mayo de 2013-. 27) Oficio ERUM 2012 del 6 de diciembre de 2010. 28) Póliza1002723 de 2010.

Testimonios: Hernando Peláez Alarcón, José Fernando Cubides Gómez y Jorge Hernando Motoa Gómez. Oficios o requerimientos: 1. A la Oficina de Rentas del municipio de Manizales para que allegue: 1.1. Copia de la declaración y liquidación privada del impuesto de industria y comercio y su complementario. 1.2. Los documentos tributarios y los valores que avalan y soportan los saldos incluidos en la correspondiente declaración en la vigencia fiscal año 2009. 2.

A la DIAN, para que allegue los documentos tributarios y los valores que avalan y soportan los saldos incluidos en la correspondiente declaración en la vigencia fiscales de los años 2008, 2009, 2010 y 2011. 3. A la Cámara de Comercio de Manizales para que certifique si los libros de contabilidad se encuentran a nombre de Octavio Giraldo Henao. 4.

Al Juzgado Segundo Civil de Circuito para que allegue los documentos relacionados a folios 568 a 569, c. 2. Dictamen pericial: por parte de un contador público para que, en resumen, establezca las utilidades netas del establecimiento de Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 5 contestaciones, respectivamente.

INFIMANIZALES agregó que con los testimonios recepcionados quedaba demostrado que solo intervino como ejecutor del pago del proyecto y, por tal motivo no estaba llamado a responder patrimonialmente ante una eventual condena13. El fallo apelado 13. Mediante sentencia del 6 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo de Caldas resolvió: “PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS LAS EXCEPCIONES propuestas por el municipio de Manizales: ‘Actuación administrativa conforme a la ley’ y ‘falta de legitimación en la causa por pasiva’; las formuladas por el Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Manizales – INFIMANIZALES- ‘Actuación administrativa conforme a la ley’ y ‘Falta de legitimación en la causa por pasiva’; las elevadas por La Previsora S.A. Compañía de Seguros como llamado en garantía frente a los hechos de demanda por parte del Municipio de Manizales: ‘Falta de legitimación en la causa por pasiva’; ‘Ausencia de elementos generadores de responsabilidad civil’; ‘Ausencia o indebida acumulación de pretensiones’ y ‘Carga de la prueba’.

“SEGUNDO: DECLARAR PROBADAS LAS EXCEPCIONES de ‘falta de legitimación en la causa por pasiva’ formulada por la Empresa de Renovación Urbana de Manizales – ERUM – y las propuestas por la previsora S.A. Compañía de Seguros denominadas ‘irreal tasación de compensación por actuación económica’ e ‘inexistencia de póliza de responsabilidad civil, para los hechos origen de la demanda’ esta última frente al llamamiento en garantía del municipio de Manizales; por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. “TERCERO: DECLARAR al MUNICIPIO DE MANIZALES administrativamente y patrimonialmente responsable por los perjuicios generados al demandante, señor OCTAVIO GIRALDO HENAO.

“CUARTO: Como consecuencia de la anterior declaración, CONDENAR al MUNICIPIO DE MANIZALES a pagar las siguientes sumas de dinero: - Por concepto de daño material: CONDENAR a pagar a favor del señor OCTAVIO GIRALDO HENAO, la suma de $37´098.737, la cual se encuentra debidamente indexada, en la modalidad de lucro cesante. “QUINTO: ACCEDER a las pretensiones del llamamiento en garantía (denuncia del pleito) formulado por el MUNICIPIO DE MANIZALES respecto de INFIMANIZALES, en tal sentido dicho establecimiento deberá reembolsar a la entidad demandada los valores que esta debe cancelar a la parte actora según se dispuso en el ordinal precedente.

“SEXTO: A la sentencia se le dará cumplimiento en los términos previstos en el artículo 192 del CPACA. “SEXTO: [sic] Con fundamento en el artículo 188 del CPACA, se condena en costas a cargo del MUNICIPIO DE MANIZALES cuya liquidación y ejecución se harán conforme al Código General del Proceso (art. 366). Se fijan las agencias comercio “Retales y Excedentes Industriales O.G”, teniendo en cuenta los valores relacionados en los libros de contabilidad que se hallen en la Cámara de Comercio de Manizales a nombre del demandante o del establecimiento comercial, la declaración de renta del año 2009y las declaraciones del impuesto de industria y comercio. 13 Folios 660 a 664, c. 3.

Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 6 en derecho por valor de $1´850.000 de acuerdo con lo prescrito en el artículo 6 numeral 3.1.2 del Acuerdo 1887 de 2003…”14. 14. Como fundamento de su decisión, el Tribunal señaló que por la declaratoria de utilidad pública del inmueble en el que operaba el establecimiento de comercio de propiedad del demandante se generó una afectación que se concretó en la imposibilidad de continuar ejerciendo su actividad económica, situación que le impuso una carga mayor de la que debía soportar y respecto de la que no recibió compensación económica alguna.

Precisó que si bien la ERUM presentó los proyectos de transacción en los que se determinó una liquidación compensatoria, lo cierto es que no había sido aceptada por el demandante, por cuanto consideraba que la fórmula no había sido debidamente aplicada. 15. En relación con la responsabilidad de las demandadas, señaló que los hechos generadores del daño se concretaron, en: (i) la declaratoria de bien de interés público y (ii) el proceso de expropiación administrativa del inmueble en el que operaba el establecimiento comercial del demandante; por ende, en virtud de la cláusula 3.3. del convenio 0911130893 de 2009 suscrito entre ERUM, INFIMANIZALES y el municipio, la obligación y responsabilidad en los procesos administrativos, contractuales y judiciales para adquirir los inmuebles que se requerían, era del municipio de Manizales, puesto que las otras dos entidades solamente concurrieron al proceso “como canalizadores de los recursos pertinentes”; en ese sentido, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del ERUM. 16.

Respecto de INFIMANIZALES indicó que si bien no tenía la obligación directa de reparar el daño lo cierto era que en virtud del referido convenio surgía la obligación de reembolsar los pagos que el municipio hiciera con ocasión de la condena. Además, sostuvo que la póliza 1002723 suscrita entre el municipio y la Previsora S.A., fue expedida el 1 de enero de 2010 hasta el 1 de enero siguiente, por lo que para la época en la que se hizo la entrega material del inmueble -17 de febrero de 2011- y la cancelación de la matrícula mercantil del establecimiento comercial -28 de octubre de 2011-, la póliza no estaba vigente. 17.

En lo relativo a los perjuicios reclamados consideró que (i) la fórmula descrita en el Decreto Municipal 533 de 2009 solo reconocía los ingresos monetarios por concepto de la actividad económica desarrollada, razón por la cual quedaban excluidos los ingresos no operacionales -jubilación, financieros, arriendo y recuperación-; (ii) la utilidad neta incluía los gastos y tributos, es decir que se debía tener en cuenta: a) la utilidad bruta -ventas y el costo de las mismas- b) los gastos operacionales -gastos administrativos y de venta-, c) la utilidad antes del impuesto y d) la reserva legal y el impuesto de renta y, (iii) de conformidad con el Decreto 0875 de 2013, la fórmula para liquidar la compensación contenía un término de seis meses y no de un año. II.

LOS RECURSOS INTERPUESTOS 18. La parte actora cuestionó la interpretación realizada por el a quo respecto de: (i) los ingresos incluidos en la fórmula descrita por el Decreto Municipal 533 de 2009; 14 Folios 758 -781 del cuaderno principal. Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 7 (ii) la liquidación presentada por el perito designado y, (iii) la aplicación del Decreto aclaratorio 0875 de 2013 a la fórmula propuesta para la compensación económica. 19.

Señaló que la fórmula prevista en el referido decreto determina que las variables descritas en ella deben ser reemplazadas por los valores asignados en la respectiva declaración del impuesto de industria y comercio o de la declaración de renta, sin descontar los ingresos no operacionales, valores que fueron excluidos por la Administración y el Tribunal.

Resaltó que la interpretación realizada por el a quo carece de sustento técnico, puesto que “están tergiversando los términos técnicos y la fórmula aplicable al caso” desconociendo el valor contenido en el dictamen rendido por el profesional en la ciencia de la contabilidad. Además, señaló que el Tribunal aplicó el Decreto 0875 de 2013, norma posterior a los hechos que dan origen a la presente litis, desconociendo así el principio de legalidad15. 20.

INFIMANIZALES alegó que en virtud del convenio interadministrativo 091113098 de 2009 no le asistía la obligación de reembolsar el pago con ocasión de la condena impuesta, toda vez que la cláusula décima quinta señalaba que no estaba obligado a pagar cuando el daño o perjuicio derivara del incumplimiento de la entidad territorial. Como era una obligación del municipio ejercer funciones de control y vigilancia sobre la ERUM y ésta no pagó la compensación a que tenía derecho el demandante, se presentó un incumplimiento de las obligaciones contractuales a cargo del municipio que lo exoneraban de responder16. 21.

En el término para alegar de conclusión en la segunda instancia, la parte demandante reiteró los argumentos expuestos en el recurso de alzada17. El municipio de Manizales explicó que no apeló la decisión de primera instancia, por cuanto la liquidación establecida en la misma “no difiere sustancialmente de la liquidación que en su momento hiciera el municipio y la ERUM”; en este sentido, señaló que las objeciones formuladas por el demandante no son consecuentes con la fórmula prevista para liquidar la compensación económica.

Por su parte, la Previsora S.A. señaló que los valores que pretende el demandante que le sean reconocidos no corresponden a la utilidad neta de un establecimiento de comercio, por lo que no es procedente reemplazar las variables con el contenido operacional que propone18. 22. INFIMANIZALES, la ERUM y el Ministerio Público guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 23. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación. Lo pretendido por la parte demandante y la causa que lo sustenta 24. De manera uniforme esta Corporación, ha señalado que la procedencia de la acción o medio de control se encuentra determinada por el origen o fuente del daño 15 Folios 791 a 796 del cuaderno principal. 16 Folios 784 a 7902 del cuaderno principal. 17 Folios 822 a 824 del cuaderno principal. 18 Folios 843 a 844 del cuaderno principal.

Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 8 en que se fundamenta el petitum y en ese sentido ha explicado que el criterio útil para la determinación de la vía procesal adecuada para reparar los daños generados por la Administración es la génesis de los mismos, la que determina el término dispuesto por el legislador para instaurar la respectiva demanda, circunstancia que excluye que esa elección se encuentre reservada al arbitrio del demandante. 25.

En términos generales, si la causa del daño radica en la presunta ilegalidad de un acto administrativo –que no sea de naturaleza contractual–, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho; si la causa se concreta en un hecho, en una omisión, en una operación administrativa o en la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa, el medio de control a ejercer es el de reparación directa; pero si la causa recae en un contrato, entonces el que procede es el de controversias contractuales, de acuerdo con lo señalado en el artículo 141 ibidem. 26.

En el presente caso, se impone establecer el origen del daño y el medio de control procedente. Para tal fin, la Sala realizará un análisis e interpretación sistemática de la demanda, en armonía con lo expuesto en el recurso de apelación, las demás actuaciones surtidas en el proceso y las pruebas allegadas al mismo. 27. En el escrito inicial, la parte actora formuló las siguientes pretensiones (se transcribe de manera literal): “1.

Declarar al municipio de Manizales y a la Empresa de Renovación Urbana de Manizales ERUM LTDA. responsables por la afectación sufrida por el señor Octavio Giraldo Henao, en su calidad de propietario del establecimiento de Comercio RETALES Y EXCEDENTES INDUSTRIALES OG, el cual funcionaba en el inmueble identificado con ficha catastral 01-03-0356-0007-000 y matrícula inmobiliaria 100- 32806, declarado de utilidad pública e interés social con ocasión del Macroproyecto de Interés Social Nacional para el Centro Occidente de Colombia “San José del Municipio de Manizales”.

“2. Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene la reparación directa por daño especial al señor Octavio Giraldo Henao, consistente en que se le pague la compensación por afectación económica en los términos del Decreto 0533 del 09 de diciembre de 2009, la cual equivale a la suma de $1.022´010.000. “3. De forma subsidiaria a la pretensión segunda, solicito se ordene el pago de la compensación económica de acuerdo a como el Honorable Tribunal interprete el Decreto 0533 de 2009”19 (negrilla fuera del texto). 28.

Como soporte de la pretensión económica elevada, en el acápite de “la estimación razonada de la cuantía”, el demandante explicó que correspondía al valor de (se transcribe de manera literal): “(…) MIL VEINTIDOS MILLONES DIEZ MIL PESOS (1.022’010.000), con fundamento en la fórmula de liquidar la compensación consagrada en el literal f.- del Artículo 6to del DECRETO MUNICIPAL 0533 del 09 de diciembre de 2009, que consiste en multiplicar los ingresos netos 6 veces, mediante la fórmula: CAE= Y x 6 Donde CAE corresponde a COMPENSACIÓN POR AFECTACIÓN ECONÓMICA.

Y corresponde las utilidades netas para los establecimientos formales. En estos establecimientos formales se verifican las utilidades netas con un documento oficial 19 Folio 6 del Cuaderno 1. Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 9 que puede ser: declaración de industria y comercio, registro mercantil o declaración de renta.

De esta manera, con la declaración de renta de mi poderdante del año 2009, vemos que tiene como renta líquida ordinaria del ejercicio (casilla 60), la suma de $170.335.000 DE PESOS, correspondiendo este concepto a Y. Al multiplicar esta suma por 6, de acuerdo de acuerdo a la fórmula tenemos un valor de 1.022’010.000”20 (negrilla añadida). 29.

Las pruebas obrantes en el proceso acreditan y coinciden con lo narrado en la demanda, que con ocasión de los distintos proyectos de infraestructura y movilidad vial que para la época de los hechos -2009- se desarrollaban en el municipio de Manizales, a través del Decreto Municipal 533 de 200921 se estableció una metodología para el reconocimiento y pago de compensaciones con el fin de mitigar los posibles impactos negativos causados a la población. El artículo 1º del citado cuerpo normativo condicionaba la procedencia de la compensación económica a “la ejecución de obras que requieran del inmueble cuya adquisición ha sido declarada de utilidad pública e interés social […] por la ejecución de una obra de interés público o un macroproyecto de interés social nacional”. 30.

También está acreditado que mediante Resolución 1453 del 27 de julio de 2009, expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se adoptó el Macroproyecto de Interés Social Nacional para el Centro Occidente de Colombia – San José, en el municipio de Manizales y para tal fin se declararon de utilidad pública o interés social los inmuebles identificados en ella, entre los que se encontraba el predio de propiedad del demandante y en el que funcionaba el establecimiento de comercio por el que aquí se reclama la correspondiente compensación económica. 31.

Mediante Oficio ALC 3757 del 22 de diciembre de 2009, el alcalde (E) del municipio de Manizales presentó oferta de compra para la adquisición del inmueble identificado con ficha catastral 10303560007000 de propiedad del actor22 y, mediante escrito del 7 de enero de 2010, éste la aceptó, por lo que la compraventa se perfeccionó a través de la escritura pública 358 del 1° de abril de 201123, y fue registrada en el folio de matrícula inmobiliaria 100-32806 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Manizales24. 32.

Encontrándose en trámite el proceso de enajenación voluntaria del mencionado predio, en marzo de 2010 el actor elevó una petición ante la Alcaldía de Manizales en la que manifestó que en el referido predio funcionaba su empresa denominada “Retales y Excedentes Industriales O.G.”, por lo que requería información acerca de la compensación a la que podía acceder en los términos del Decreto 533 de 200925.

A través del oficio ERUM 0207 del 12 de marzo de 2010, la Empresa de Renovación Urbana de Manizales le informó: 20 Folio del Cuaderno 1. 21 Artículo 1º del Decreto 533 de 2009. Proferido por la Alcaldía Municipal de Manizales. Obrante a folios 121- 130 del cuaderno 1. 22 Folios 9 a 12, c. 1. 23 Obrante a folios 40-44 del Cuaderno 1. 24 Obrante a folios 35 – 39 del cuaderno 1. 25 Folios 78 a 80, c. 1.

Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 10 “(…) frente al tema del pago de las compensaciones por la unidad económica que existe en el inmueble, queremos dejar en claro los siguientes aspectos de fundamental importancia: - El derecho a obtener el reconocimiento de las compensaciones por la actividad económica que se llevaba a cabo en un predio, se adquiere solo cuando se concreta la venta directa del inmueble de tal manera que haya habido entregado el bien y efectuada la tradición del mismo al municipio de Manizales.

Ello significa entonces que mientras no se haya concretado dichos pasos, solo se tiene una mera expectativa frente a las compensaciones y no un derecho adquirido como se quiere hacer ver. - Se debe cumplir con los requisitos exigidos por el decreto 533 de 2009, para obtener el reconocimiento y pago de la respectiva compensación. “Lo anterior significa además que la aceptación o negativa a concretar la enajenación voluntaria directa, no se puede condicionar o supeditar al reconocimiento y pago de dinero por compensación…”26. 33.

Posteriormente, el hoy demandante elevó una petición ante la ERUM, en la que manifestó tener dudas sobre el manejo que le daría dicha empresa a los inmuebles adquiridos en virtud de la declaratoria de utilidad pública y en los que funcionaban establecimientos de comercio. A través de oficio 0728 del 21 de junio de 2010, la citada entidad manifestó (se transcribe textualmente): “1.

En lo que se refiere a la compensación por afectación económica a la cual pudiere tener derecho el propietario del Establecimiento de Comercio que legalmente funcione y se encuentre inscrito y registrado, le informamos: “En virtud de lo ordenado por el Decreto Municipal 0533 de 2009, una vez se cumpla con los requisitos allí establecidos, tendría derecho a que por parte del Municipio de Manizales o la entidad que venga adquiriendo los inmuebles declarados de utilidad pública, se le cancele el valor equivalente a seis (6) meses de las utilidades netas producto de la actividad económica, debiendo acudir para ello a la declaración de Industria y Comercio presentada en el año 2009.

“En el formulario de declaración de Industria y Comercio que se debió presentar el comerciante para la liquidación del pago de impuestos del año 2008, existe en el cuadro 2, el reglón 3, denominado ventas netas o ingresos netos, registro éste que sirve de base para efectuar la liquidación de la compensación respectiva. “En el evento que el comerciante en razón de su actividad no lleve la Contabilidad respectiva, se debe acudir entonces al mecanismo alternativo que es el denominado libro fiscal, el cual debe cumplir con los requisitos legales para su correcto diligenciamiento y estar acompañado de los soportes respectivos.

“De no ser posible que se encuentren los documentos antes señalados se debe acudir a la presentación del denominado ESTADO DE PERDIDAS Y GANACIAS, debidamente suscrito por un contador…”27 (se destaca). 34. Conforme lo afirmó el actor en la demanda, con base en el literal f del artículo 6 del Decreto Municipal 533 del 9 de diciembre de 2009, presentó en 2010 ante el municipio de Manizales la documentación necesaria para acceder a la mencionada compensación, consistente en la declaración de renta de 2009, el estado de resultados del establecimiento comercial y las certificaciones de la contadora pública 26 Folios 81 a 83, c. 1. 27 Folios 295 y 296, c. 1.

Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 11 que verificó los respectivos documentos. En virtud de esa solicitud, el 4 de mayo de 2011, el municipio de Manizales y la ERUM presentaron el primer proyecto de acuerdo de transacción por valor de $85´703.10028; sin embargo, el demandante no lo aceptó por las siguientes razones (se transcribe literalmente): “(…) a folio 3 de 5, se indica que la suma de $170.335.000 corresponde a ‘ingresos netos’, siendo en realidad, conforme al balance aportado con corte a 31 de diciembre de 2009, al concepto de utilidad neta.

“Se indica en el proyecto de transacción, que el señor Octavio Giraldo tiene derecho a una compensación por afectación económica de $85.167,500 que es el resultado de calcular según la ERUM, ‘seis veces las utilidades netas mensuales’. El cálculo de dicha empresa es errado, veamos por qué: “El balance aportado por el señor Octavio Giraldo no muestra, ni debe mostrar, las utilidades netas mensuales.

Se muestran, conforme al Decreto 2649 de 1993, las utilidades del ejercicio, esto es, las que van del primero de enero al 31 de diciembre, de la respectiva anualidad, conforme a las normas sobre contabilidad aceptadas en Colombia. “De hecho, el Decreto 533 de 2009, establece que la fórmula para liquidar la Compensación económica será CAE = Y x 6, donde [el documento se encuentra incompleto]”29 (se resalta). 35.

Por medio de oficio 1067 del 24 de mayo de 2011, la ERUM respondió las objeciones formuladas al proyecto de acuerdo de transacción (se hicieron sobre distintos conceptos de compensación: a) renta, b) traslado y, c) afectación económica). Indicó que “lamenta comunicarle que no comparte los criterios invocados por usted, para interpretar las disposiciones consagradas en el Decreto 0533 de 2009; en aras de que se liquiden unos valores mayores a los señalados en el contrato de la referencia”30. 36.

Posteriormente, el Secretario General de la ERUM y el Alcalde de Manizales le dieron a conocer al señor Octavio Giraldo Henao una segunda propuesta contenida en un nuevo proyecto de acuerdo de transacción31 por valor de $32´747.00032, el que también fue rechazado y frente al cual el beneficiario formuló unas objeciones verbales -las que por obvias razones no se cuenta con ellas-, pero según se infiere de la respuesta dada por la ERUM y lo expresado en la demanda, estuvieron dirigidas a cuestionar la forma en que se aplicó la fórmula prevista en el Decreto Municipal 533 de 2009 para la compensación por afectación económica, ya que se excluyeron los valores de unos conceptos que, a juicio del demandante, debían incluirse. 37.

En la demanda el actor manifestó que no había aceptado tales propuestas porque la liquidación no se limitó a reemplazar los valores de la fórmula, “pues la renta liquidada del señor Octavio Giraldo en el año 2009 fue de $170´335.000, suma que se multiplica por 6, de acuerdo con la norma en cita, resultando un valor de $1.022´010.000”. 28 Folios 250 a 255, c. 1. 29 Folio 256 y 257, c. 1. 30 Folios 258 y 259, c. 1. 31 Se desconoce la fecha exacta de entrega; sin embargo, en la demanda se indica que el acuerdo de transacción por valor de $32´747.000, corresponde a una segunda propuesta. 32 Folios 262 a 266, c. 1.

Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 12 38. La ERUM, mediante oficio ERUM -2375 del 12 de diciembre de 2011 resolvió las objeciones presentadas por el señor Octavio Giraldo Henao, en los siguientes términos literales: “Asunto: Respuesta a objeciones proyecto de acuerdo “Respetado doctor González: “En atención a las objeciones verbales formuladas por usted al proyecto de acuerdo de transacción, cuyo beneficiario es el señor Octavio Giraldo Henao; dada su calidad de beneficiario de la política para el reconocimiento y pago de compensaciones adoptada por el municipio de Manizales mediante el Decreto 0533 de 2009, en el sentido de estar en desacuerdo con la exclusión de unos valores, indicados en el certificado de resultados allegado por el beneficiario, por parte de la Empresa de Renovación Urbana de Manizales al momento de liquidar la compensación respectiva, comedidamente me permito comunicarle que es la posición de la Entidad en razón a los siguientes argumentos: “La política de compensaciones, se itera, tiene por objeto facilitar el traslado de las unidades sociales que se encuentran localizadas en el área objeto de intervención y, mitigar los posibles impactos negativos causados a la población trasladada como consecuencia de la declaratoria de utilidad pública e interés social.

“Así mismo, el decreto 0533 de 2009 identifica dos componentes denominados económica y social, ambos, en conjunto tiene por finalidad contribuir al restablecimiento, en la medida de las posibilidades, de las condiciones económicas y sociales iniciales de los propietarios, poseedores u ocupantes de inmuebles adquiridos por el municipio de Manizales en razón a la enajenación voluntaria directa según las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997.

“Es por ello que, en el literal f) del artículo 6 de la pluricitada norma se consagró un beneficio a favor de los propietarios de establecimientos comerciales denominado: ‘f.- Compensación por Afectación Económica: Es el reconocimiento económico al propietario de un establecimiento comercial, formal o informal, que funcionen en inmuebles cuya adquisición ha sido declarada de utilidad pública e interés social de conformidad con lo ordenado por los artículos 58 de la ley 388 de 1997 y 79 de la ley 1151 de 2007 por la ejecución de una obra de interés social nacional, que obtengan los ingresos monetarios por concepto de la actividad económica en el desarrollada’.

“De la norma anteriormente transcrita se colige, sin lugar a dubitaciones, que el reconocimiento de la compensación por la afectación económica tiene origen en la afectación, en virtud a la enajenación voluntaria directa, de los ingresos producto de la actividad económica desarrollada por el beneficiario de la compensación. “Ahora bien, según lo señalado en el certificado de Cámara de Comercio de Manizales allegado por el señor Octavio Giraldo Henao, se indica que la actividad económica a la cual se dedica es la compra y venta de toda clase de retales y excedentes industriales plásticos, laminas coli collie, chatarra en general.

“En consecuencia, consideramos que conceptos incluidos en los ingresos; según estado de resultados, denominados jubilación, rendimientos financieros, arriendos y recuperación, por valor CIENTO CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y NUEVE MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($104.839.000), son valores que poca relación tiene con el giro ordinario de la actividad económica desarrollada por el señor Octavio Giraldo, pues en el caso, por ejemplo, de la jubilación que se trata de una renta mensual de carácter vitalicia, consideramos que la misma no deja de ingresar a su patrimonio con ocasión de Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 13 la enajenación voluntaria directa del bien inmueble donde desarrollaba su actividad económica.

“Por último, la Empresa de Renovación Urbana de Manizales le reitera su disposición de continuar con los trámites de legalización, si a bien lo tienen, del acuerdo de transacción entregado a ustedes en días pasados”33 (destaca la Sala). 39. Aunque el Tribunal a quo consideró que los hechos generadores del daño se concretaron en la declaratoria de interés público del inmueble en el que operaba el establecimiento comercial del demandante y el “proceso de expropiación administrativa”, lo cierto es que entre el municipio de Manizales y el señor Giraldo Henao medió un acuerdo de voluntades por virtud de dicha declaratoria y conforme a lo regulado en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, se adelantó la enajenación voluntaria del mismo34.

Derivado de esta venta y a la luz de la normativa local, el vendedor dio inicio a la actuación encaminada al reconocimiento y pago de la compensación a que se refiere el decreto municipal 533 de 2009, sobre la base de haber acreditado la condición de vendedor del inmueble que había sido afectado por la declaratoria de utilidad pública. 40.

Sobre la diferencia que media entre el acto de enajenación voluntaria y el que decreta la expropiación administrativa, bien vale la pena detenerse para puntualizar los siguientes elementos. 41. En materia de reforma urbana, son instrumentos constitucionalmente aceptados: (i) la expropiación por vía administrativa, (ii) la expropiación por vía judicial, (iii) la negociación directa, y la (iv) enajenación voluntaria. 42.

Cada uno de ellos posee especiales condicionamientos constitucionales y legales, impuestos por el régimen de protección a la propiedad privada, los derechos y garantías de los particulares y la realización de los fines del Estado. 43. La jurisprudencia constitucional ha abordado el estudio de las especificidades de cada instrumento.

En tales especificidades merece especial atención lo relacionado con el precio y la indemnización. 44. El precio, denominado como “precio de negociación”, corresponde a la determinación del valor de adquisición del bien. El precio se construye a partir de diferentes lineamientos, entre ellos, los siguientes: (i) es un precio base para la negociación directa;

(ii) su determinación se hace a partir del avalúo comercial del bien; (iii) en su determinación se debe considerar la destinación económica del bien y su reglamentación; (iv) en su determinación se debe tener en cuenta el mayor valor o plusvalía generada por el proyecto a fin de ser descontado del mismo; (v) el precio está destinado a hacer parte de una oferta, y por lo mismo no es un precio de indemnización y, finalmente, (vi) el precio lleva implícita la posibilidad de ser modificado. 33 Folios 268 y 269, c. 2. 34 Se perfeccionó el contrato de compraventa mediante escritura pública 358 del 1 de abril de 2011 sobre el inmueble referido.

Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 14 45. A su vez, a la indemnización le pertenecen ciertas características que lo diferencian de aquél: (i) indistintamente de que se le llegue a denominar como precio indemnizatorio, no retribuye la venta del bien sino la extinción forzada del derecho de propiedad;

(ii) retribuye, en consecuencia, un perjuicio; (iii) a pesar de lo anterior, no está llamado a reparar un daño antijurídico; (iv) debe ser previo, justo y debe comprender el daño emergente y el lucro cesante; (v) no siempre es integral; (vi) generalmente es compensatorio no reparatorio; (viii) puede estar representado en medios diferentes al dinero en efectivo; entre otros. 46.

También debe repararse en que los instrumentos a que se refiere el numeral 40 anterior, se disponen bajo esquemas y etapas perfectamente diferenciados. Así entonces, una es la expropiación por vía administrativa y otra la judicial. A su vez cada una de ellas se estructura en etapas, estando entre ellas, la etapa previa de negociación directa. 47.

En la etapa de negociación directa o de enajenación voluntaria (si es expropiación administrativa o judicial), tal como lo ha dicho la corte constitucional, las partes tienen la facultad de celebrar un negocio jurídico, que corresponde al de una compra-venta. Tal negocio implica la transferencia voluntaria del dominio a cambio del pago del precio.

Por lo mismo, tal como lo ha dicho la Corte: “…en esta etapa no se encuentra regida por las normas propias de la expropiación, ni se trata, en realidad, de la indemnización de que trata el artículo 58 constitucional”. 48. Lo anterior no quiere significar que se trata de una negociación similar a la que realizan los particulares, aunque se imponen restricciones en cuanto al período de negociación, restricciones sobre la libre disposición del bien y otros, participa de los elementos esenciales de un negocio jurídico del tipo de los voluntarios.

Dice la Corte Constitucional, a propósito de lo que se viene indicando, lo siguiente: “Durante la enajenación voluntaria, las partes se encuentran ante la posibilidad de celebrar un negocio jurídico para la venta del bien, la transmisión de su dominio y el pago del precio. Por lo tanto, esta etapa no se encuentra regida por las reglas propias de la expropiación ni se trata, en realidad, de la indemnización que exige el artículo 58 constitucional.

En efecto, las disposiciones cuestionadas regulan las condiciones de pago del precio de adquisición de un bien que ha sido considerado como de utilidad pública o interés social para los fines de la reforma urbana”35. 49. Reconoce de todas maneras la jurisprudencia constitucional, que “No obstante lo anterior, la voluntad del que vende es limitada por el hecho de que se trata de un negocio celebrado en una etapa previa a la expropiación por vía judicial.

Por ello, el propietario no puede vender el inmueble una persona distinta de la entidad pública que hace la oferta, pues el bien ha sido sacado del comercio por haber sido declarado de utilidad pública o interés social. Si el propietario se niega a vender, o si no se logra un acuerdo sobre el precio o las modalidades de pago, el proceso expropiatorio se iniciará de conformidad con lo que establecen las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997….

A pesar de estas limitaciones, las partes pueden discutir el precio de compra y su forma de pago. Si llegan a un acuerdo, la entrega del bien, la transmisión del dominio 35 Corte Constitucional, sentencia C-227 de 2011. Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 15 y el pago del precio se harán de conformidad con su voluntad.

Por ello, estas disposiciones dejan al acuerdo de voluntades, la determinación del precio…”36. 50. Lo anterior lleva a precisar que no proceden cuestionamientos en relación con la ausencia de incorporación a la determinación del precio, de los requerimientos constitucionales relativos a la indemnización en caso de expropiación (vgr. pago previo, justo y pleno), tal como lo dice esa misma jurisprudencia al indicar que “… no resultan pertinentes –tales reglas- en relación con las normas que regulan el precio de adquisición de inmuebles.

En efecto, la protección constitucional de la propiedad privada no impide que el legislador regule condiciones especiales para la transmisión del dominio de bienes que, en virtud de su función social y en aras de promover el interés general han sido declarados de utilidad pública o interés social para los fines de la reforma urbana. Tampoco establece la Carta una forma específica de pago del precio de adquisición de un bien, ni obliga a que el precio de venta se pague siempre en efectivo, sino que deja a la voluntad de las partes la definición de las condiciones de la venta37” 51.

Reafirma el anterior criterio, el hecho de que dado el carácter consensual del procedimiento de enajenación voluntaria, siempre subsistirá la posibilidad de que el particular rechace el precio de oferta o su forma de pago –así lo dice la Corte-. 52. Las precisiones jurisprudenciales antes indicadas, se corroboran en el núcleo de la estructura de los procesos expropiatorios, que enseñan, entre otros, que el acto administrativo mediante el cual se decide la expropiación, a diferencia de lo que sucede en la negociación directa, el legislador se refiere al “valor del precio indemnizatorio y la forma de pago”, y no al precio base de negociación, sin hacer mención, entre otros, al avalúo comercial del inmueble como si lo hizo en el artículo 67 de la ley 388 de 1997, lo que muestra que el legislador estableció para esa etapa unos presupuestos claramente diferentes a los de la etapa de oferta y negociación en los que se toma como base dicho avalúo –tal como lo dice la Corte Constitucional-. 53.

Concordante con lo anterior, a la luz de la Ley 388, fracasada la negociación directa, corresponde a la administración efectuar la fijación de la indemnización previa a que alude el artículo 58 superior, consultando criterios diferentes a los de la determinación del precio, entre estos, los intereses de la comunidad y los del particular titular del bien.

Tal fijación, como lo dice la corte constitucional, “… necesariamente no se limita a la reiteración del avalúo comercial que sirvió de base para la negociación que no pudo concretarse.” 54. Debe afirmarse, entonces, que en el caso de la negociación directa, a diferencia de la expropiación por vía administrativa, el valor que puede tomarse para efectos de determinar el precio de negociación, es el avalúo comercial.

A contrario sensu, el valor que deberá tenerse en cuenta por la administración para efectos de determinar el precio indemnizatorio del bien expropiado, no será únicamente el del avalúo comercial pues deberá incorporar los factores propios de ese tipo de indemnización. Tal avalúo comercial, sin dudas, es el valor que bajo el principio de libre configuración normativa se fijó en la ley de reforma urbana para ser utilizado en 36 Corte Constitucional, sentencia 1074 de 2002. 37 Corte Constitucional, sentencia C-623 de 2015.

Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 16 la etapa de enajenación voluntaria. Por ello constituye el eje central de la oferta para la negociación directa. De igual manera, ese avalúo es el precio de compra, que difiere del precio indemnizatorio, que se debe fijar previamente a la entrega del bien y que debe tener en cuenta todos los elementos que compensen la afectación a consecuencia del acto de expropiación. 55.

Es preciso anotar, que al igual que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, ha descartado un tratamiento discriminatorio para quienes se ven afectados por una expropiación realizada por la vía administrativa frente a aquellos respecto de los cuales se opta por la expropiación por vía judicial, igual ausencia de tratamiento discriminatorio existe entre quienes opten por la negociación directa y quienes sean afectados por la indemnización, pues las circunstancias de una y otra son distintas. 56.

Para corroborar la diferencia entre la negociación directa y la expropiación propiamente dicha, bien vale la pena traer a colación lo indicado por la Corte Constitucional en sentencia C-750 de 2015, que indicó, lo siguiente (se transcribe de manera literal): “En su jurisprudencia, la Corte ha precisado que no tienen cabida los reproches sobre la inclusión o no de los daños emergente y lucro cesante en el precio del bien en la etapa de la oferta o de la negociación directa, debido a la fase del proceso de adquisición de bienes en que se halla.

En ese estadio, las partes pretenden celebrar un negocio jurídico de compraventa, efectuar la transmisión del derecho de dominio y realizar el pago del precio, de modo que no hace referencia a una indemnización, institución que solo se utilizará en la fase de expropiación del inmueble ya sea judicial o administrativa. (…) Durante la enajenación voluntaria, las partes se encuentran ante la posibilidad de celebrar un negocio jurídico para la venta del bien, la transmisión de su dominio y el pago del precio, por tanto no hay lugar a hacer referencia a la indemnización, cuyo concepto sólo cobra sentido en la etapa de expropiación, en los términos del artículo 58 Constitucional… Pese a que la enajenación voluntaria implica restringir la voluntad del vendedor, puesto que él solo puede vender el predio al Estado y el inmueble queda fuera del comercio, ‘las partes pueden discutir el precio de compra y su forma de pago.

Si llegan a un acuerdo, la entrega del bien, la transmisión del dominio y el pago del precio se harán de conformidad con su voluntad’… Adicionalmente, el artículo 58 Superior consagró la indemnización para reparar la expropiación, es decir, el resarcimiento se cancela producto de la pérdida de derecho de propiedad por vías forzosas. Por tanto, ese concepto no puede aplicarse a las fases de oferta de compra del inmueble y al arreglo directo, estadios en que el particular y el Estado se encuentran en la opción de celebrar un negocio de venta del inmueble.

El citado artículo constitucional indica que ‘[p]or motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa’”. 57. Bajo el contexto normativo y probatorio expuesto, a partir de la diferenciación de caracteres entre la negociación voluntaria y la expropiación, encuentra la Sala que la fuente del derecho que reclama el actor reside en la reclamación prevista en el Decreto Municipal 533 del 9 de diciembre de 2009, por medio del cual el municipio de Manizales definió la política de compensaciones económicas con el propósito de mitigar los posibles impactos causados a la población trasladada como consecuencia de la declaratoria de utilidad pública e interés social de un inmueble y, además, estableció los beneficiarios, el alcance del derecho compensatorio y los requisitos para hacerlo efectivo.

En este escenario, la compensación solo se hace presente de cara a quienes hubieren intervenido en un proceso de enajenación directa, derecho Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 17 que se expresa en clave de promoción de una política de inclusión, equidad, igualdad frente a proyectos urbanos, de renovación e inmobiliarios. 58.

El citado Decreto 533 de 2009 fijó entonces la actuación administrativa a seguir para el otorgamiento de la compensación económica, a la cual, en lo relativo al presente caso y a falta de regulación especial, le resultaban aplicables las disposiciones de la parte primera del Código Contencioso Administrativo38, por lo que la Sala considera que el derecho a la compensación estaba llamado a ser definido mediante un acto administrativo y ante la eventual negativa expresa o ficta el interesado podía interponer los recursos o la acción pertinente para cuestionarlo. 59.

Por corresponder a una actuación iniciada en interés particular, con el propósito de obtener el pago de dicha compensación, el actor presentó ante la ERUM y el municipio de Manizales la correspondiente petición con la documentación exigida, petición que fue la que dio inicio a la respectiva actuación administrativa39. A partir de ese momento las entidades presentaron dos ofertas de pago no aceptadas y objetadas por el demandante, que concluyó con un acto administrativo expreso, el oficio ERUM-2375 del 12 de octubre de 2011, en el que se resolvieron las citadas objeciones en torno a la no inclusión, en la liquidación propuesta, de “los ingresos por concepto de jubilación, rendimientos financieros, arriendos y recuperación”, tal y como se extrae del contenido de tal acto -párrafo 38-. 60.

Dicho oficio constituye un acto administrativo pues contiene una decisión autónoma y unilateral que revistió carácter definitorio, en tanto que resolvió las objeciones formuladas por el señor Octavio Giraldo Henao en el sentido de negarle su solicitud de incluir en la liquidación de la compensación por afectación económica los conceptos de jubilación, rendimientos financieros, arriendos y recuperación, relacionados en el estado de resultados presentado para efectuar la liquidación prevista en el artículo 6, literal f) del referido decreto. 61.

Tal acto se expidió en cumplimiento de las funciones administrativas que le fueron otorgadas a la ERUM mediante Acuerdo Municipal No. 436 del 3 de agosto de 199940, dirigidas a iniciar y llevar hasta su finalización la enajenación voluntaria y/o la 38 Teniendo en cuenta la fecha en la que se surtió el trámite administrativo y que la Ley 1437 de 2011 entró en vigencia el 2 de julio de 2012, según se dispuso en su artículo 308.

“Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. 39 En virtud de lo dispuesto para la época en el artículo 4 del C.C.A. - “Las actuaciones administrativas podrán iniciarse: (…) 2.

Por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés particular”-, en concordancia con el artículo 9 ejusdem -“Toda persona podrá formular peticiones en interés particular. A éstas se aplicará también lo dispuesto en el capítulo anterior”-. 40 “Por medio del cual se modifica el acuerdo 085 de 1.995 y se dictan otras disposiciones”, se modificó el nombre de la sociedad por “Empresa de Renovación Urbana de Manizales Ltda.” y se amplió su objeto social con el fin de que participara en todos los procesos de renovación urbana (escritura pública número 1.421 del 05 de septiembre de 2000).

Certificado de existencia y representación legal (folios 46 a 48, c. 1). Dicha modificación trajo consigo que su objeto social se ampliara para participar en todos los procesos de renovación (como gestora, promotora, socia o ejecutora) que se desarrollaran en el municipio de Manizales, incorporando las prescripciones de la Ley 9 de 1989 y La Ley 388 de 1997, por lo que quedó habilitada para gestionar los créditos necesarios para desarrollar los proyectos, tramitar la adquisición de predios, legalizar las compraventas de los predios adquiridos, contratar estudios y diseños de los proyectos, desarrollar las labores de ventas de los lotes resultantes de los proyectos, establecer cofinanciados, acudir a los distintos mecanismo financieros y, en general, las demás actividades relacionadas directamente con el cumplimiento de los planes de renovación y/o remodelación urbana. https://www.erum.gov.co/media/attachments/2021/08/24/manual-de-procesos-y-procedimientos-version-2.pdf https://infimanizales.com/wp-content/uploads/2016/04/Auditoria-Baja-Suiza-AGEI-E-3.21-2015.pdf Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 18 expropiación administrativa o judicial de los predios necesarios para fines de utilidad pública en ese municipio, “incorporando los requerimientos de la Ley 388 de 199741 y los de la Ley 9 de 1989”42, así como promover, gestionar, gerenciar y ejecutar proyectos referidos a la política pública de desarrollo y renovación urbana de Manizales y, en atención a la política de compensaciones contenida en el Decreto Municipal 533 de 200943. 62.

Resulta importante precisar que si bien sociedades de carácter estatal que se crean con el fin de desarrollar actividades de naturaleza industrial o comercial están sujetas al régimen de derecho privado44, lo cierto es que dicha regla tiene excepciones, que corresponden a aquellos actos y contratos que expidan las EICE como entidades estatales propiamente dichas, esto es, cuando se relacionen con los demás entes públicos en cumplimiento del principio de coordinación45, y por esta vía se encuentren cumpliendo verdaderas funciones administrativas.

Así lo ha explicado 41 “Artículo 59º.- Entidades competentes. El artículo 11 de la Ley 9 de 1989, quedará así: ‘Además de lo dispuesto en otras leyes vigentes, la Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas y asociaciones de municipios podrán adquirir por enajenación voluntaria o decretar la expropiación de inmuebles para desarrollar las actividades previstas en el artículo 10 de la Ley 9 de 1989.

Los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta asimiladas a las anteriores, de los órdenes nacional, departamental y municipal, que estén expresamente facultadas por sus propios estatutos para desarrollar alguna o algunas de las actividades previstas en el artículo 10 de dicha Ley, también podrán adquirir o decretar la expropiación de inmuebles para el desarrollo de dichas actividades" (se resalta). 42 Certificado de existencia y representación legal (folios 46 a 48, c. 1). 43 Folios 240 a 246, c. 1. 44 En la Ley 489 de 1998, el legislador estableció que las empresas industriales y comerciales del Estado son organismos que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagre la ley, e incluyó en tal régimen la actividad de gestión económica de esas empresas; de modo que las actividades que éstas desarrollan están sujetas a la ley (derecho civil y comercial), a la norma que las creó o autorizó y a sus estatutos internos, sin perjuicio de que, además de las actividades o actos allí previstos, están facultadas para “desarrollar y ejecutar todos aquellos que sean necesarios para el cumplimiento del objeto asignado”.

En línea con esta disposición, el artículo 93 de dicha normativa dispuso, respecto al régimen de los actos y contratos de las EICE, que “[l]os actos que expidan las empresas industriales y comerciales del Estado para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de gestión económica se sujetarán a las disposiciones del Derecho Privado”.

En relación con el ámbito de actuación de estas empresas, la jurisprudencia constitucional ha explicado que “[l]a aplicación de normas de derecho privado a entidades de naturaleza pública resulta igualmente posible y suele presentarse sobre todo en las denominadas entidades que no pueden regirse exclusivamente por las reglas del derecho público en cuanto a su finalidad exclusiva industrial o comercial y a la confluencia de recursos de particulares, situación que obedece a la necesidad de dotar a tales entidades de la versatilidad y capacidad de acción inmediata que les permita competir en igualdad de condiciones con las entidades del sector privado”.

Corte Constitucional, sentencia C-722 de 2007. 45 Ley 388 de 1997. “Artículo 1º.- Objetivos. La presente Ley tiene por objetivos: “(…) “5. Facilitar la ejecución de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la organización y la gestión municipales con la política urbana nacional, así como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de dicha política”.

(se destaca). Asimismo, el inciso primero del artículo 95 de la Ley 489 de 1998 dispone que: “Las entidades públicas se encuentran facultadas para asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos”.

Al sub júdice, se allegó el convenio interadministrativo 091113098 de 2009, que tuvo por objeto la vinculación de INFI-MANIZALEZ y la ERUM, “en cumplimiento de sus objetos sociales, al proyecto a adelantar por parte del MUNICIPIO [se refiere al municipio de Manizales] en la financiación y ejecución de la Par Vial Avenida Colón”. En la parte considerativa del citado convenio se dispuso que: “La administración municipal de manera directa y a través de sus entidades descentralizadas, viene adelantando diversas acciones tendientes a promover el Macroproyecto de Interés Social Nacional, ‘Centro Occidente Colombia San José’, del MUNICPIO de Manizales, Departamento de Caldas, dentro del cual se encuentra el Par Vial de la Avenida Colon como sistema estructurante”.

Y que las entidades que convergen en ese acuerdo de voluntades, “aúnan esfuerzos para la gestión financiera, jurídica, técnica y administrativa, dentro del esquema de los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y complementariedad, consagrados en la Carta Política…”, asignándole a la ERUM, entre otras obligaciones (cláusula tercera), las de: “3.1.

Realizar la gestión del suelo y la gestión social en el área a intervenir para el par vial de la Avenida Colón a fin de adquirir para el MUNICIPIO el suelo destinado a dicho proyecto”, y “3.3. Realizar por cuenta y riesgo del MUNICIPIO, los procesos administrativos, contractuales y judiciales respectivos para adquirir por los medios señalados en la Ley 388 de 1997 y las normas que la adicionen, en nombre del MUNICIPIO, los inmuebles requeridos para la construcción de la Par Vial Avenida Colón”.

(folios 322 a 327, c. 1). Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 19 esta Sección al afirmar que “la regla general es que en sus actos y contratos rijan las normas de derecho privado, salvo en cuanto a sus relaciones con la Administración y en aquellos casos en los que por expresa disposición legal ejerzan alguna función administrativa, puesto que allí sí deberá dar aplicación a las reglas de derecho público pertinentes”46. 63.

De manera similar, la Corte Constitucional47 ha explicado que la propia Carta Política reconoce garantías institucionales de derecho público o reservas de administración pública que llevarían a hacer forzosa la aplicación de un régimen especial de derecho público -administrativo- en un extremo; así como la existencia de actividades que tienen que ser desarrolladas en régimen de derecho privado, en otro extremo, a lo cual se le ha designado como zonas de certeza positiva y negativa, respectivamente48. 64.

En la zona de certeza positiva se encuentran aquellos supuestos en los cuales no es posible acudir a la aplicación del régimen de derecho privado, puesto que hacen parte de la reserva de la administración pública y han de ser desarrolladas con la forma prevista en su garantía constitucionalmente explícita. Dentro de tales supuestos la jurisprudencia ha determinado aquellas actividades que corresponden al desarrollo de: i) políticas públicas, ii) funciones de policía, iii) poderes exorbitantes, iv) funciones sancionatorias y v) funciones propiamente administrativas autorizadas y ordenadas por la Ley. 65.

En suma, las EICE aplican el derecho privado cuando desarrollan funciones que tengan por objeto su actividad propia, industrial, comercial o de gestión económica o empresarial, cuando estén en competencia con el sector privado nacional o internacional y cuando su actividad se lleve a cabo en mercados monopolísticos o regulados. Por el contrario, en casos como el objeto de la litis, en el que por expresa disposición legal ejercen función administrativa49 y actúan en ejecución de políticas públicas50, se rigen por las reglas propias del derecho administrativo y, en consecuencia, las decisiones que expidan en ejercicio de las mismas tienen la connotación de verdaderos actos administrativos, los cuales son susceptibles de control judicial cuando crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular o general. 66.

Si bien en la demanda se intentó dirigir la argumentación hacía la configuración de un daño especial derivado de la declaratoria de utilidad pública del inmueble del demandante, el cual fue objeto de enajenación voluntaria sin que exista controversia 46 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 19 de agosto de 2004, expediente 12.342, reiterada en sentencia del 6 de febrero de 2006, expediente 13.414. 47 Ver, por ejemplo, sentencia C-629 de 2003. 48 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 19 de marzo de 2021, expediente: 51.363. 49 Artículo 58 C.P., artículo 59 Ley 388 de 1997, que modificó el artículo 11 de la Ley 9 de 1989 y Acuerdo Municipal 436 del 3 de agosto de 1999, que amplió el objeto social y asignó nuevas funciones a la ERUM. 50 En el sub examine, se acreditó que, mediante Resolución 1453 de 27 de julio de 2009 -y sus modificaciones-, se adoptó el Macroproyecto de Interés Social Nacional denominado “Centro Occidente de Colombia San José”, ubicado en el municipio de Manizales, departamento de Caldas, que se expidió en virtud de lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial del referido municipio (Acuerdos Municipales 508 de 2001, 573 de 2003 y 663 de 2007).

El Macroproyecto tuvo por finalidad la renovación de la zona, para generar suelo para los nuevos desarrollos, en especial de vivienda social y prioritaria; así como adecuar y recuperar el espacio público. Igualmente, con el fin de mitigar los impactos causados por la intervención urbana de interés público generada por dicho proyecto, el municipio de Manizales expidió el Decreto municipal 533 de 2009, “Por medio del cual se adopta la política para el reconocimiento y pago de compensaciones en el municipio de Manizales”.

Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 20 frente a dicho negocio jurídico, sus efectos y el precio pactado, lo cierto es que, de acuerdo con los fundamentos fácticos en que se apoyó la demanda y los medios de prueba obrantes en el proceso, la Sala acierta en identificar que la intención del actor es cuestionar la legalidad del oficio ERUM-2375 del 12 de octubre de 2011, en tanto que, según su propio dicho, la entidad aplicó de manera errada la fórmula prevista en el literal f del artículo 6 del Decreto Municipal 533 del 9 de diciembre de 2009, excluyendo unos valores que en su concepto debía abarcar la liquidación de la compensación por afectación económica. 67.

No se trata de una discusión que refiera siquiera a la existencia de un derecho o la legitimación de quien pidió la compensación sino de la extensión del pago compensatorio que en clave legal no retribuye un perjuicio, sino que expresa un pago encaminado a compensar gastos y erogaciones que necesariamente estarían llamados a generarse cuando el Estado adquiere un bien previa declaratoria de utilidad pública o interés social. 68.

Por consiguiente, como en sede administrativa se estableció el procedimiento y parámetros para reparar el daño aquí alegado, regulado en el Decreto Municipal 533 de 2009, y el actor solicitó el reconocimiento de su derecho pero no estuvo de acuerdo con las bases de liquidación frente a las cuales formuló objeciones, que fueron resueltas de manera definitiva mediante oficio ERUM-2375 del 12 de octubre de 2011, en el sentido de negar materialmente la inclusión de unos valores en la variable correspondiente a “Y” = utilidades netas, la acción de reparación directa ejercida en este caso resulta improcedente, por cuanto el daño cuya reparación se pretende tiene origen en un acto administrativo dotado de presunción de legalidad y, solo al cuestionar y desvirtuar la legalidad de tal acto -oficio ERUM-2375 de 2011- se abre paso el restablecimiento del derecho que se considera erosionado; por ende, lo que debió pretender el actor fue la nulidad del referido oficio a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 69.

Reitera la sala que no porque la política económica y social de compensaciones tenga origen en la declaración de bienes como de interés público o afectos a un interés social para el desarrollo de proyectos por parte de la entidad territorial, se estatuye por sí mismo en un derecho exigible sin condicionamiento distinto al de la acreditación de la declaratoria respectiva, pues para ello el legislador establecido un cúmulo de exigencias de manera que ante su no acatamiento solo queda discutir la voluntad de la administración que así lo ha declarado. 70.

Resulta necesario precisar que en el trámite de primera instancia las demandadas propusieron las excepciones de “indebida escogencia del medio de control” y caducidad, al considerar que el daño alegado por el demandante tuvo origen en los “actos administrativos” -proyectos elaborados por la ERUM- mediante los cuales se presentaron los proyectos de acuerdo de transacción (argumento del municipio51) y en “la respuesta dada a la impugnación del segundo PROYECTO DE ACUERDO DE TRANSACCIÓN resuelta mediante Oficio ERUM 2375 del 12 de diciembre de 2011” (se destaca – argumento de la ERUM). 51 Folio 134 y 135, c. 1.

Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 21 71. Al resolver sobre la excepción de caducidad como consecuencia de la indebida escogencia del medio de control, el a quo, en la audiencia inicial, la declaró infundada; decisión que fue apelada y resuelta por esta Corporación, mediante proveído de ponente del 1° de agosto de 2014, en el sentido de confirmarla al considerar que las liquidaciones eran “meros proyectos tendientes a concertar el valor que la Administración Municipal le otorgaría al actor por concepto de las compensaciones de traslado y de afectación económica consagradas en el Decreto 533 de 2009”, los cuales ni siquiera contaban con la aceptación del demandante para derivar en un contrato de transacción. 72.

Respecto del oficio ERUM 2375 del 12 de diciembre de 2011 consideró que tampoco revestía la calidad de un acto administrativo, pues se trataba de “una simple comunicación enviada al demandante” en respuesta a la oposición presentada frente al segundo proyecto de acuerdo de transacción. 73. Aunque en la citada decisión se haya resuelto declarar no probada la mencionada excepción y calificar de idóneo el medio de control elegido por el actor, como lo ha reiterado esta Sala, al momento de dictar sentencia le corresponde al juez analizar los presupuestos procesales que le permitan decidir de fondo el asunto, entre ellos la caducidad, para lo cual es imprescindible definir en primer lugar la acción o vía procesal idónea de acuerdo con la fuente del daño52, pues son aspectos que no pueden ni deben entenderse saneados o clausurados, ya que se trata de elementos procesales que resultan ineludibles, tal como lo dispone el artículo 187 del CPACA53. 74.

Dicha decisión no impide que la Sala pueda analizar nuevamente ese presupuesto, toda vez frente al mismo no opera una suerte de cosa juzgada con base en un auto interlocutorio anterior, pues esa decisión es adoptada en una etapa preliminar del proceso (en este caso ni siquiera la dictó la Sala) en la cual no se ha agotado el debate probatorio y, por tanto, no constituye un impedimento para que al decidir de mérito el fallador pueda y deba volver sobre estos presupuestos. 75.

En línea con lo anterior, el artículo 171 del CPACA impone al juez el deber de examinar detalladamente el libelo para descubrir la real voluntad del demandante, con base en el contenido y finalidad de las pretensiones y del objeto mismo de la demanda y adecuarla al cauce procesal correspondiente, como expresión de la garantía del derecho de acceso a la administración de justicia y la aplicación del principio iura novit curia, de manera que pueda el juez proceder a resolver de fondo la controversia planteada, siempre y cuando no se identifique algún supuesto que impida seguir conociendo del proceso, como lo sería, por ejemplo, la caducidad del medio de control; por tal razón, en casos como el que es objeto de análisis, luego de adecuar el cauce procesal de las pretensiones, resulta imprescindible examinar si las mismas se ejercieron en tiempo, bajo las reglas dispuestas para el correspondiente medio de control. 52 La determinación del medio de control resulta de gran relevancia debido a que con esto se marca la pauta en la verificación del cumplimiento de los presupuestos de la demanda y de la acción -requisito de procedibilidad, caducidad y formalidades de la demanda- y, en general, se establece la ritualidad con la que el juez y las partes resolverán la controversia. 53 “ARTÍCULO 187.

CONTENIDO DE LA SENTENCIA. (…) En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus”. Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 22 Caducidad de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho 76.

Conforme se expuso en líneas anteriores, comoquiera que el oficio ERUM 2375 del 12 de diciembre de 2011 es un acto administrativo de contenido particular, y según lo revelan los cuestionamientos del demandante fue el causante del daño antijurídico concretado en la no inclusión de unos valores en la liquidación de la compensación por afectación económica, lo que implicó la negativa del pago de la misma, el medio de control que resulta procedente para atacarlo es el de nulidad y restablecimiento del derecho, en relación con el cual el numeral 2, literal d, del artículo 164 del CPACA consagra que el término de caducidad es de 4 meses “contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso”. 77.

Por tratarse de un acto administrativo particular, la caducidad se cuenta a partir del día siguiente al de su notificación personal, conforme a los artículos 66 y 67 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que disponen: “Artículo 66. Deber de notificación de los actos administrativos de carácter particular y concreto.

Los actos administrativos de carácter particular deberán ser notificados en los términos establecidos en las disposiciones siguientes. “Artículo 67. Notificación personal. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse.

“En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo. “El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación”. 78.

A pesar del trámite surtido en esta instancia54, en el sub examine no se cuenta con la fecha de notificación del citado oficio, lo que supone un problema para la determinación de la oportunidad de la presentación de la demanda, dado el desconocimiento de la fecha de notificación del acto administrativo señalado de causar el daño antijurídico cuya indemnización se pretende, lo cual impide conocer si operó o no la caducidad del medio de control, pues la demanda se instauró el 1° de febrero de 2013 y, previo a ello, el 29 de agosto de 2012 (8 meses después de la fecha de expedición del acto), el actor presentó solicitud de conciliación extrajudicial, audiencia que se llevó a cabo el 9 de octubre de ese año y, en la misma fecha se declaró fallida y se profirió su respectiva constancia55; pero con anterioridad a esas 54 Mediante auto de 1°de diciembre de 2023 la Sala ordenó requerir a las demandadas para que allegaran la información de la fecha en que se hizo conocer a su destinatario el referido acto administrativo, con el soporte correspondiente; así como al señor Octavio Giraldo Henao, para que manifestara, bajo la gravedad del juramento, la fecha en que tuvo conocimiento del mismo; sin embargo, mediante memorial del 12 de enero de 2024 el actor manifestó: “no recuerdo la fecha en que tuve conocimiento del oficio ERUM 2375 del 12 de diciembre de 2011, emitido por la ERUM, además revisados mis archivos no tengo soporte alguno de la fecha de entrega de dicho oficio…” - SAMAI: índice 62-.

Por su parte, la ERUM respondió: “Dando cumplimiento a lo requerido por su despacho, me permito dar a conocer que en archivo central de esta institución no contamos con el oficio requerido por su despacho…” - SAMAI: Índice 66-. 55 Folio 69 del cuaderno 1. Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 23 fechas no existe ningún documento o actuación que permita determinar el día y/o mes en que el actor tuvo conocimiento del oficio objeto de cuestionamiento. 79.

Frente a este panorama es preciso acudir a los principios pro actione y pro damnato, los que sugieren que, ante la dubitación respecto de la caducidad del medio de control, es necesario decantarse por la posición que procure el acceso a la administración de justicia y garantice la tutela judicial efectiva de quien acude a la judicatura, sin afectar el derecho a la seguridad jurídica de quien es demandado56.

La aplicación de estos principios demanda una rigurosa disciplina con la revisión de las pautas fácticas que cada caso indique, porque aun cuando buscan orientar al juez hacia la prevalencia de la sustancia sobre las formalidades, no puede obviarse la naturaleza de orden público que gobiernan estas últimas y que concretan principios de igual valía constitucional que merecen especial respeto, como lo ha manifestado la Sección Tercera de esta Corporación con antelación57. 80.

En el presente asunto se sabe la fecha en que el demandante convocó a una diligencia de conciliación, por lo que será esa fecha la que se tendrá como aquella en que conoció el acto, sus efectos y los cuestionó, de manera que atendiendo a que la demanda se presentó dentro de los 4 meses siguientes a la fecha en que culminó tal tramite autocompositivo, la Sala se ocupará de efectuar un análisis de fondo que zanje la controversia.

El análisis del caso concreto 81. En la demanda que ahora se examina se invocaron pretensiones de “declaratoria de responsabilidad” patrimonial por la afectación padecida por el demandante, en su calidad de propietario del establecimiento de comercio “RETALES Y EXCEDENTES INDUSTRIALES OG.”, la cual encuadró en la teoría del daño especial, “consistente en que se le pague la compensación por afectación económica en los términos del Decreto 533 del 09 de diciembre de 2009”-condena por los perjuicios causados-, pretensiones que apoyó en supuestos fácticos tendientes a cuestionar la forma en que la administración aplicó la fórmula prevista en el citado decreto para el reconocimiento de dicha compensación, especialmente en los proyectos de acuerdo de transacción frente a los cuales formuló objeciones que fueron resueltas de forma definitiva y negativa a sus intereses mediante oficio ERUM 2375 de 2011, lo que lo privó de acceder al derecho de compensación por afectación económica que ahora reclama. 82.

Bajo este escenario, estima la Sala que con independencia de la forma como se estructuró la demanda, de la descripción del petitum, el fundamento fáctico en que 56 En el mismo sentido, ver, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 21 de mayo de 2021, expediente: 52796. 57 “(…) es deber del juez encuadrar el asunto en una de las tres hipótesis planteadas, teniendo en cuenta las circunstancias propias del caso; para ello, debe cimentar su decisión en el material probatorio recaudado y, en caso de existir duda sobre la fecha de ocurrencia del hecho dañino, debe darse aplicación a los principios pro damato y pro actione”.

Sentencia del 3 de julio de 2020, exp. 51117. “Así las cosas, ante las circunstancias particulares del presente caso, esto es la existencia de una duda razonable en relación con el inicio del conteo de la caducidad dado que no se conoce la fecha en la que ocurrió el hecho dañoso, si fue uno solo o si, por el contrario, obedeció a una multiplicidad de causas, la Sala, en aplicación de los principios pro damato (sic) y pro actione, dará prevalencia al derecho fundamental al acceso a la administración de justicia. En este punto se recuerda que, en caso de duda sobre el inicio del término de caducidad, los referidos principios facultan al juez para interpretar de manera más flexible las normas procesales en aras de garantizar la finalidad que ellas persiguen, esto es, el acceso a la administración de justicia y la primacía de los derechos sustanciales”.

Sentencia del 24 de septiembre de 2020, exp. 56283. Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 24 se apoyan dichas pretensiones y, en desarrollo del principio iura novit curia58, en el sub lite resulta viable adecuar el derecho a los hechos que se traen al juicio y por ello es pertinente abocar el estudio de la legalidad del acto administrativo reprochado y los conceptos de determinación del perjuicio que fue demandado, bajo el cauce del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 83.

Esta interpretación del asunto litigioso resulta viable aunque en la demanda no se planteara en forma explícita la pretensión de declaratoria de nulidad del oficio ERUM 2375 de 2011, en la medida en que en el análisis de los hechos y su adecuación al derecho se respetarán los límites de la causa petendi y el debido proceso de ambas partes59. 84.

Al verificar el asunto que se reformula desde la óptica de un nuevo medio de control, no entra en conflicto con el principio del debido proceso y el derecho de defensa, toda vez que el hecho litigioso sobre el cual versa la discusión fue objeto del debate probatorio y argumentativo en el proceso, por manera que su resolución no excede el marco legal de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ni afecta el derecho de contradicción. De hecho, la controversia planteada por el actor tanto en la demanda como en el recurso de apelación se limitó a cuestionar la manera en que la ERUM -en el trámite administrativo- y luego el Tribunal a quo al decidir el caso, aplicaron la fórmula contenida en el artículo 6, literal f) del Decreto Municipal 533 de 2009, pues, a su juicio, la variable “Y” correspondiente a utilidades netas debía incluir los ingresos no operacionales, tales como jubilación, rendimientos financieros, arriendos y recuperación, los cuales fueron expresamente excluidos mediante el oficio ERUM 2375 de 2011. 85.

En ese sentido, el municipio de Manizales y la ERUM al contestar la demanda aseguraron que de una lectura integral del escrito inicial se colegía que la inconformidad del actor era respecto de lo decidido en el trámite administrativo, en el que no se accedió a pagarle el derecho de compensación en los términos por él solicitados, de modo que lo realmente cuestionado era la conformidad del oficio ERUM 2375 del 12 de diciembre de 2011 con lo dispuesto en la Ley -Decreto 533 de 2009-, razón por la cual el municipio propuso la excepción que denominó “actuación administrativa conforme a la ley”, en tanto que el proceso administrativo de compensación por la afectación económica se adelantó de conformidad con la normativa vigente y aplicable; igualmente, la ERUM manifestó que al señor Giraldo Henao no se le pagó la compensación dada su conducta omisa al no querer acogerse a los “criterios de reconocimiento y liquidación previstos en el Decreto Municipal 533 de 2009”. 86.

La previsora S.A. también planteó una defensa desvirtuando la ilegalidad del oficio ERUM 2375 de 2011, al proponer la excepción que denominó “irreal tasación de compensación por afectación económica”, toda vez que el demandante incluyó conceptos que no correspondían con la fórmula prevista en el Decreto 533 de 2009. 58 El principio iura novit curia, es aquel por el cual, corresponde al juez la aplicación del derecho con prescindencia del invocado por las partes, constituyendo tal prerrogativa, un deber para el juzgador, a quien incumbe la determinación correcta del derecho, debiendo discernir los conflictos litigiosos y dirimirlos según el derecho vigente, calificando autónomamente, la realidad del hecho y subsumiéndolo en las normas jurídicas que lo rigen.” Corte Constitucional, sentencia T 851 de 2010. 59 En el mismo sentido, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 2 de diciembre de 2015, expediente: 36.285.

Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 25 Al mismo tiempo, INFIMANIZALES en su defensa adujo que el municipio actuó de conformidad con las disposiciones contenidas en el Decreto 533 de 2009, mediante el cual se estableció la medida compensatoria, por lo que no había lugar acceder a las pretensiones. 87.

Lo anterior corrobora que las demandadas sí ejercieron una defensa en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, así como los argumentos expuestos en los alegatos de conclusión de segunda instancia, en los que la administración municipal explicó que no apeló el fallo proferido por el a quo, por cuanto la liquidación establecida a favor del demandante no difería sustancialmente de la propuesta por el municipio y la ERUM en el trámite administrativo, de tal manera que los reparos hechos por el accionante en el recurso de alzada no coincidían con la fórmula contenida en el Decreto 533 de 2009.

De forma similar, La Previsora S.A. indicó que los valores que pretendía el demandante que le fueran reconocidos no correspondían a la utilidad neta de un establecimiento de comercio, por manera que no resultaba procedente reemplazar las variables con el contenido operacional que éste proponía. 88. En ese orden de ideas, de acuerdo con lo expuesto por los sujetos procesales y, de cara al objeto de la impugnación, le corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad del oficio ERUM 2375 del 12 de diciembre de 2011, en el sentido de determinar si hubo o no una infracción de las normas en que debía fundarse y, de hallarse configurada la causal de nulidad indicada, se procederá a establecer los perjuicios a reconocer a título de restablecimiento del derecho.

La nulidad de un acto administrativo por violación del ordenamiento jurídico o la regla de derecho en que debía fundarse 89. Esta causal ha sido denominada por la doctrina como “genérica”, toda vez que las demás causales previstas en el artículo 137 del CPACA -específicas- pueden estar comprendidas dentro de la violación de las normas superiores en las que debería fundarse el acto administrativo, en tanto que aspectos como la competencia, el procedimiento, los motivos y las finalidades del acto, están señaladas en preceptos de mayor jerarquía que deben ser observados en su expedición60.

El alcance estricto que le ha otorgado la jurisprudencia de esta Corporación a dicha causal61 devela una contravención legal directa de la norma superior en que debía fundarse el acto administrativo, y ocurre cuando se presenta uno de los siguientes supuestos: (i) falta de aplicación; (ii) aplicación indebida, o (iii) interpretación errónea de la norma. 90.

Se está ante la primera hipótesis cuando la administración ignora la existencia de la norma, o aun conociéndola, no lo aplica a la solución del caso siendo lo procedente jurídicamente. En lo atinente a la indebida aplicación ocurre cuando: a) la autoridad se equivoca al escoger la norma, por la inadecuada valoración del supuesto de hecho que ésta consagra o, b) cuando no establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto. 60 Sarria Olcos, Consuelo.

Comentario al artículo 137 del CPACA, en: Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011 comentado y concordado, 2.ª ed., José Luis Benavides (editor), Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2016, pp. 373-374. 61 Al respecto, ver, entre muchas otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 29 de julio de 2021, expediente: 25.346.

Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 26 91. Finalmente, la interpretación errónea de la norma se presenta cuando las disposiciones que se aplican son las que regulan el tema que se debe decidir, pero la autoridad las entiende equivocadamente y así las aplica; es decir, ocurre cuando la autoridad administrativa le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde.

Así, conforme los argumentos esbozados en la demanda y en el recurso de apelación, el asunto debe ser decidido bajo este último supuesto, pues la ERUM al proferir la decisión objeto de cuestionamiento y el a quo al liquidar los perjuicios - en la sentencia de primera instancia- no aplicaron de forma correcta la fórmula contenida en el artículo 6, literal f) del Decreto Municipal 533 de 2009, ya que -a juicio del demandante- la variable “Y” que corresponde a las “utilidades netas”, debía incluir los ingresos no operacionales, los cuales fueron excluidos de manera expresa en el acto demandado. 92.

De acuerdo con el contenido del oficio ERUM 2375 del 12 de diciembre de 2011 -ver párrafo 37- en la liquidación de la compensación por afectación económica propuesta al señor Octavio Giraldo Henao no se incluyeron en la utilidad neta los ingresos relacionados en el estado de resultados “denominados jubilación, rendimientos financieros, arriendos y recuperación”, dado que se trataban de conceptos que no tenían ninguna relación con el giro ordinario de la actividad comercial desarrollada por “Retales y Excedentes Industriales O.G” y, en esa medida, no dejaban de ingresar al patrimonio de la empresa con ocasión de la enajenación voluntaria del bien inmueble en el que operaba. 93.

Con el fin de determinar si dicha interpretación adoptada por la ERUM -que acogió el Tribunal al dictar el fallo de primera instancia- resultó conforme o no con la norma que contiene la fórmula, resulta menester revisar la normatividad que dio origen y la que rige dicho procedimiento y, en especial, acudir al texto literal del artículo sexto, literal f) del Decreto 533 de 2009, para establecer la forma correcta de aplicarla. 94.

El Decreto Municipal 533 de 2009 fue expedido por el municipio de Manizales, en el marco del procedimiento de adquisición de inmuebles que por motivos de utilidad pública adelantó dicho ente territorial en coordinación con la ERUM, dada la ejecución del macroproyecto adoptado mediante Resolución 1453 del 27 de julio de 2009, expedida por el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en virtud de lo dispuesto en el literal c) del artículo 58 de la Ley 388 de 1997, que dispone: “Artículo 58.

Motivos de utilidad pública. El artículo 10 de la Ley 9 de 1989, quedará así: Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes fines: “(…) “c) Ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos…”. 95.

En el marco de ese trámite de declaratoria de utilidad pública, las entidades a cargo están obligadas a consolidar los denominados “Planes de Gestión Social”, que en desarrollo de los principios y garantías reconocidas por la normatividad en que se Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 27 fundamenta el ordenamiento territorial permiten mitigar los impactos causados a la población con motivo de la ejecución de las obras.

Este instrumento es la concreción del principio consagrado en el artículo segundo de la Ley 388 de 1997 relativo a "La distribución equitativa de las cargas y beneficios", el cual es desarrollado de manera puntual en el artículo 38 de la citada norma, que establece: “Artículo 38. Reparto equitativo de cargas y beneficios. En desarrollo del principio de igualdad de los ciudadanos ante las normas, los planes de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los desarrollen deberán establecer mecanismos que garanticen el reparto equitativo de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano entre los respectivos afectados.

“Las unidades de actuación, la compensación y la transferencia de derechos de construcción y desarrollo, entre otros, son mecanismos que garantizan este propósito” (se resalta). 96. En los Planes de Ordenamiento Territorial se establece el pago de compensaciones, cuando en desarrollo de los proyectos de los que trata el artículo 58 de la Ley 388 de 1997 se adelanten trámites administrativos tendientes a la enajenación voluntaria de predios que impliquen movilización involuntaria de ciudadanos; de modo que la compensación es el mecanismo idóneo para que el Estado garantice el reparto equitativo de las cargas y beneficios en la adquisición de inmuebles por motivos de interés público. 97.

En ese sentido, las autoridades municipales o distritales fijan los criterios para el reconocimiento de las compensaciones a través de sus Planes de Gestión Social y justamente la metodología para la aplicación de las compensaciones económicas que debía reconocer el municipio de Manizales como consecuencia de la declaratoria de utilidad pública de los inmuebles referidos en la Resolución 1453 del 27 de julio de 2009, fue fijada en el Decreto Municipal 533 de diciembre de 2009, cuyo objeto es del siguiente tenor literal: “ARTÍCULO PRIMERO. – OBJETO.

Adoptar la metodología para la aplicación de la política de compensaciones en el municipio de Manizales y el pago de las mismas cuando haya lugar, con ocasión de la ejecución de obras que requieran de inmuebles cuya adquisición ha sido declarada de utilidad pública e interés social de conformidad con lo ordenado en los artículos 58 de la Ley 388 de 1997 y 79 de la ley 1151 de 2007 por la ejecución de una obra de interés público o un macroproyecto de interés social nacional”. 98.

En cuanto a la política de compensaciones, el artículo segundo de ese decreto establece que tiene como fin contribuir al restablecimiento de la condiciones económicas y sociales iniciales de los propietarios, poseedores u ocupantes de inmuebles cuya adquisición ha sido declarada de utilidad pública e interés social, a través de la cual se facilita el traslado de las unidades sociales que se encuentran asentadas en las áreas objeto de intervención y apoya la mitigación de los impactos negativos causados a la población trasladada.

Por su parte, el artículo cuarto ibidem establece que son beneficiarios de tal compensación los ya referidos –propietarios, poseedores u ocupante– que residan o realicen una actividad productiva o perciban renta de un predio y que de manera involuntaria deban trasladarse con ocasión de la declaratoria de utilidad pública. Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 28 99.

El artículo sexto ejusdem se encargó de establecer los componentes económicos a los que tienen derecho los beneficiarios de la política de compensaciones, tales como el restablecimiento de vivienda, la adecuación de medios de subsistencia, compensación de traslado, trámites legales, entre otros. Sobre el punto en cuestión, el literal f del artículo sexto del citado decreto fijó el componente económico de la compensación por afectación económica de los establecimientos de comercio, en los siguientes términos: “Artículo Sexto. - Componente económico.

El componente económico de que trata el artículo segundo está integrado por los siguientes conceptos: (…) “f.- Compensación por Afectación Económica: Es el reconocimiento económico al propietario de un establecimiento comercial, formal o informal, que funcionen en inmuebles cuya adquisición ha sido declarada de utilidad pública e interés social de conformidad con lo ordenado por los artículos 58 de la Ley 338 de 1997 y 79 de la Ley 1151 de 2007 por la ejecución de una obra de interés público o un macroproyecto de interés social nacional, que obtengan ingresos monetarios por concepto de la actividad económica en él desarrollada.

El cálculo de esta compensación es el siguiente: CAE= Y x 6 Donde: Y= A las utilidades netas para los establecimientos formales: En estos los establecimientos formales se verifican las utilidades netas con un documento oficial que pueden ser: declaración de industria y comercio, registro mercantil o declaración de renta. A los Ingresos netos para los establecimientos informales: En los establecimientos informales se deben crear mecanismos de validación dependiendo del tipo de negocio y las condiciones específicas de la actividad.

“Parágrafo Primero: Para aquellos casos en los cuales el valor de la compensación es inferior a un (1) SMMLV se le reconocerá máximo 1SMMLV Parágrafo Segundo: Para ser beneficiario de esta compensación la actividad económica debe tener un tiempo mínimo de funcionamiento de un año al momento del censo y estudio socioeconómico” (negrilla fuera del texto). 100.

Este marco normativo permite concluir que la compensación económica descrita tiene la finalidad de contrarrestar el impacto que se pudo generar a los ingresos del establecimiento comercial de propiedad del demandante, con ocasión de la declaratoria de utilidad pública del inmueble en el que funcionaba y su posterior traslado. 101. En este sentido, la indemnización en comento está prevista para mitigar la alteración, disminución o suspensión de los ingresos monetarios generados a partir de la actividad comercial desarrollada, por lo que estos son los que se deben tener en cuenta para fijar el valor de la utilidad neta requerida por la fórmula descrita. 102.

La utilidad neta es el beneficio económico o los ingresos efectivos que se obtienen luego de descontar los gastos necesarios para la operación, administración y tributos generados sobre la producción de las ventas del establecimiento comercial62, tal y como lo definió el Tribunal en el fallo de primera instancia. 62 Consultado el 1-04-2024.

Diccionario financiero: Economipedia. https://economipedia.com/definiciones/utilidad- neta.html Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 29 103. Según el estado de resultados del establecimiento de comercio “Retales y Excedentes O.G”63 y la certificación “sobre la utilidad neta” elaborados por la contadora pública contratada por el demandante, este concepto debe entenderse como (se transcribe de forma literal): “(…) la utilidad resultante de un período de Doce meses, comprendido entre el primero de enero, al 31 de Diciembre de cada año, tiempo que corresponde al ejercicio contable y fiscal en el cual después de restar y sumar de la utilidad operacional, los gastos e ingresos no operacionales respectivamente, y sobre la cual se liquidan los respectivos impuestos de renta”64 (negrilla añadida). 104.

De manera similar, en el dictamen pericial decretado por el Tribunal y presentado el 3 de febrero de 2015 por el perito Nicolas Enrique Álzate Muñoz, contador público, se indicó que la utilidad neta correspondía a la operación de: la utilidad bruta (valor total de los ingresos brutos operacionales menos el costo de las ventas) menos los gastos operacionales (gastos de venta y distribución de la mercancía) más los ingresos no operacionales, menos el impuesto a la renta y la reserva legal.

Así, de conformidad con los documentos de los que extrajo la información, esto es: (i) la declaración de renta del año gravable 2009; (ii) el estado de resultados o estado de ganancias y pérdidas del mismo año, firmado por la contadora pública de la empresa y, (iii) la declaración y liquidación privada del impuesto de industria y comercio presentada ante la oficina de rentas del municipio de Manizales, la utilidad neta del ejercicio contable del año 2009 fue de $170’335.00065. 105.

Sin embargo, en la audiencia de pruebas66 las integrantes del extremo pasivo de la litis solicitaron la aclaración del citado dictamen pericial, entre otros puntos, respecto de la sumatoria de los ingresos no operacionales por concepto, por ejemplo, de jubilación, teniendo en cuenta el objeto social del establecimiento y la actividad comercial principal desarrollada.

Al respecto, el perito designado en el presente asunto respondió (se trascribe literalmente): “1. El anterior dictamen presentado al Honorable Tribunal el 3 de febrero de 2015 se tuvieron en cuento los ingresos por pensión de jubilación percibidos por el señor Octavio Giraldo Henao durante el año gravable 2009 por un monto de $88´870.000 (ochenta y ocho millones ochocientos setenta mil pesos mcte.) “2. según el artículo 15 del Decreto 2694 de 1993, dichos ingresos están clasificados dentro del grupo de INGRESOS NO OPERACIONALES y no hacen parte de la actividad comercial del señor Octavio Giraldo Henao, pues según dicha norma, el grupo de Ingreso No Operacionales “… no comprende los ingresos provenientes de transacciones diferentes a las del objeto social o giro normal de los negocios del ente económico…”67 (negrilla añadida). 106.

Así las cosas, la compensación económica objeto de análisis, contenida en el Decreto Municipal 533 de 2009, en el cual se fijó la metodología de liquidación, está orientada a mitigar la posible afectación económica respecto a la actividad comercial 63 Folio 27 del cuaderno 1. 64 Folio 31 del cuaderno 1. 65 Folios 1 a 4 del cuaderno del dictamen pericial. 66 Folios 642 a 645 del cuaderno 2. 67 Folios 16 y 17 del cuaderno del dictamen pericial.

Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 30 del demandante y, por consiguiente, lo que se pretende compensar se limita a las alteraciones financieras causadas a los ingresos provenientes de la actividad económica desarrollada por éste; por lo que los ingresos no operacionales -que igualmente deben ser declarados y referenciados en los documentos contables-, no deben ser tenidos en cuenta a la hora de reemplazar la variable “Y” = utilidad neta, toda vez que no constituyen ingresos efectivos sobre la actividad comercial principal desarrollada en el establecimiento comercial que resulta afectado con la declaratoria de utilidad pública del inmueble en el que funcionaba. 107.

Los ingresos no operacionales son aquellos que se obtienen de forma ajena al desarrollo de la actividad u objeto principal de la empresa y, que por regla general, son ocasionales y accesorios a la actividad económica principal de la misma, esta acepción se deriva de la definición que se ha desarrollado en torno a los gastos no operacionales como “aquellos eventos que caen fuera de las actividades ordinarias y típicas de la empresa, por una parte, y por otra parte aquellos gastos que no acaecen con frecuencia. Este tipo de gastos… son contemplados en la normativa contable internacional N.I.C. 1 emitida por el International Accounting Standards Committee (I.A.S.C), señalándose como regla general, que en todo caso dichos gastos extraordinarios deben explicarse de forma separada de las partidas ordinarias o corrientes que integren la cuenta de resultado”68 (se destaca). 108.

Ahora bien, no desconoce la Sala que el demandante, en su calidad de comerciante, debía presentar los documentos contables de persona natural propietaria de un establecimiento comercial, por lo que en su declaración de renta y en el estado de resultados financieros debía incluir -como lo hizo- todos los ingresos y egresos obtenidos por él, entre ellos los obtenidos fuera de la actividad comercial principal que ejerce, valores denominados “Ingresos No Operacionales”, tales como la pensión de jubilación, los financieros, los arriendos y los de recuperación -en torno a los cuales gira la controversia aquí planteada-; no obstante, dicha situación no implica que, como en los documentos financieros y contables se incluyen tales conceptos, éstos deban ser tenidos en cuenta al momento de aplicar la fórmula prevista en el artículo 6, literal f) del Decreto Municipal 533 de 2009, destinada, como ya se dijo, al alivio económico por el ingreso dejado de percibir, en virtud de la frustración en la producción económica del establecimiento comercial y la actividad económica principal que en él se desarrollaba69. 109.

Concluye la Sala que el oficio ERUM 2375 del 12 de diciembre de 2011 no está viciado de nulidad por desconocimiento de la norma superior en la que debió fundarse, puesto que para el cálculo de la utilidad neta se debían tener en cuenta los valores declarados en los correspondientes documentos financieros; pero sin contar aquellos que por concepto de ingresos no operacionales se hubiesen relacionado, toda vez que, como se ha explicado, no constituyen un ingreso proveniente de la actividad económica principal desarrollada en el establecimiento comercial que resultó afectado por la suspensión de la actividad mercantil, tal y como lo explicó la ERUM en el acto administrativo objeto de control judicial. 68 Aguirre J. Contabilidad General, Editorial AGU, 15ª edición, 2006, Chile. 69 Actividad registrada en el RUT con el número 5155, que de conformidad con la Clasificación Industrial Internacional Uniforme CIIU de las actividades productivas, corresponde a: Comercio al por mayor, de desperdicios o desechos industriales y material para reciclaje.

Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 31 110. En ese orden de ideas, la interpretación que tal entidad le dio a la fórmula prevista en el literal f) del artículo sexto del Decreto Municipal 533 de 2009 es la que se acompasa con el ordenamiento jurídico y la finalidad pretendida por el legislador municipal, tendiente a atemperar las alteraciones financieras causadas a los ingresos provenientes de la actividad económica desarrollada por el actor, motivo por el cual la Sala revocará la sentencia apelada, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda.

Condena en costas 111. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil. 112. El artículo 365 de la Ley 1564 de 2012 señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso.

A su vez, el artículo 361 ibidem establece que las costas “están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”. Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura. 113. El numeral 4 del artículo 365 ejusdem dispone que cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias; asimismo, el numeral 8 del citado artículo prevé que “sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 114.

En ese sentido, la Sala fijará las agencias en derecho, para la primera instancia, en la suma equivalente al 0.5% de las pretensiones negadas, que corresponde a cinco millones ciento diez mil cincuenta pesos ($5´110.05070) y, en la segunda instancia, por el mismo porcentaje, es decir, cinco millones ciento diez mil cincuenta pesos ($5´110.050), sumas que se reconocerán en partes iguales a favor de las demandadas.

Esta determinación se efectúa de conformidad con lo previsto en el Acuerdo 1887 de 200371, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, norma vigente en materia de tarifas de agencias en derecho para la fecha en que se presentó la demanda (2013). Finalmente, la liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 del CGP72.

IV. PARTE RESOLUTIVA 70 En la demanda se pretendió el reconocimiento de perjuicios por la suma de $1.022´010.000. 71 “ARTÍCULO SEXTO. Tarifas. Fijar las siguientes tarifas de agencias en derecho: “(…) “III. CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. 3.1. ASUNTOS. “(…) “3.1.2. Primera instancia… Con cuantía: Hasta el veinte por ciento (20%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia” “(…) “3.1.3.

Segunda instancia…Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”. 72 “Artículo 366. Las cosas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas […]”.

Radicación:17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548) Actor: Octavio Giraldo Henao Demandado: Municipio de Manizales y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 32 115. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 6 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, para en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS a la parte actora. Por agencias en derecho de la primera instancia se fija la suma de cinco millones ciento diez mil cincuenta pesos ($5´110.050) y, en la segunda instancia el mismo valor de cinco millones ciento diez mil cincuenta pesos ($5´110.050), sumas que se reconocerán en partes iguales en favor de la Empresa de Renovación Urbana de Manizales, el municipio de Manizales, INFIMANIZALES y la Previsora S.A. Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ ACLARACIÓN DE VOTO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF