Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción popular Número único de radicación: 680012331000200002016-01 Demandante: Nación - Defensoría del Pueblo Demandados: Municipio de Bucaramanga;
Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana -INURBE-; e Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga -INVISBU- Asunto: Resuelve sobre una consulta de sanción por desacato AUTO INTERLOCUTORIO La Sala resuelve sobre la consulta de la sanción por desacato impuesta por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto de 9 de marzo de 2021, a los señores Juan Carlos Cárdenas Rey, en calidad de Alcalde Municipal de Bucaramanga;
Jonathan Malagón, en calidad de Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio; y Juan Manuel Gómez Padilla en calidad de Director del Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana -INVISBU-. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES 1. La Defensoría del Pueblo presentó demanda en ejercicio de la respectiva acción contra el Municipio de Bucaramanga; el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana -INURBE-; y el Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga -INVISBU-, con el objeto de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos a: i) a las seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y ii) la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 2 Número único de radicación: 680012331000200002016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pretensiones 2.
La parte actora formuló las siguientes pretensiones1: “[…] PRIMERA: Que se ordene reubicar a todas las familias del barrio VILLA HELENA NORTE que se encuentran en riesgo, a una zona donde se les garantice la seguridad, la estabilidad de los suelos y el buen estado de las viviendas, sin que desmejore las condiciones actuales, como es el acceso de servicios públicos domiciliarios, escuela, iglesia, facilidad de transporte y teniendo en cuenta el actual estrato socioeconómico.
SEGUNDA: Que se haga un cruce de cuentas con el INURBE, o quien determine el fallo, entre las personas que ya tienen cancelada su deuda, con el objeto que no tengan que adquirir una nueva obligación, por concepto de reubicación y quienes aún presentan deudas, continúen con ellas, conforme al monto que adeudan en la actualidad, para que no les aumente la deuda.
TERCERA: Si hubiere oposición, se condene a la parte demandada en costas CUARTA: Que se declare el incentivo de conformidad con lo establecido en el artículo 39 de la ley 472 de 1998. […]”. Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, que las viviendas entregadas a través del programa de vivienda de interés social “sin cuota inicial”, por el cual se creó el barrio Villa Helena de la ciudad de Bucaramanga, presentan deficiencias en su construcción como dilatación de muros, hundimientos de pisos, humedad, filtración de agua en las calles, agrietamiento de paredes y deterioro de las vías peatonales y vehiculares en el barrio.
Sentencias de 13 de diciembre del 2000 y de 29 de marzo de 2001 4. El Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia, en primera instancia, el 13 de diciembre de 2000, por la que declaró no probadas las excepciones propuestas por la Unidad Administrativa Especial Liquidadora del ICT y el Municipio de Bucaramanga. En segundo lugar, accedió y ordenó que en el término de treinta (30) días contados a partir de la respectiva notificación, las demandadas debían reubicar a los habitantes de 29 viviendas del barrio Villa Helena I Etapa que están en peligro inminente de colapso.
Asimismo, que en el término de un (1) año, se debían reubicar la totalidad de los habitantes del mismo barrio y se condenó al pago de diez salarios mínimos como incentivo a favor de la parte actora2. 1 Cfr. Índice 2 SAMAI, archivo “[…] 3_ED_01FOLIOS0199(.PDF) NroActua 2 […]” 2 Cfr. Índice 2 SAMAI, archivo “[…] 3_ED_01FOLIOS0199(.PDF) NroActua 2 […]” 3 Número único de radicación: 680012331000200002016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
El Consejo de Estado profirió sentencia, en segunda instancia, el 29 de marzo de 2001, mediante la cual modificó los numerales segundo, tercero y sexto de la sentencia de 13 de diciembre de 2000 y confirmó en lo demás dicho proveído3. Apertura del incidente de desacato 6. La Magistrada Sustanciadora del Tribunal Administrativo de Santander profirió auto de 10 de noviembre de 2020, en el que ordenó la apertura formal del incidente de desacato, contra el señor Juan Carlos Cárdenas Rey, en calidad de Alcalde del Municipio de Bucaramanga; el señor Jonathan Malagón, en calidad de Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio; y el señor Juan Manuel Gómez Padilla, en calidad de Director del Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana -INVISBU-4.
Intervención de las partes demandadas en el incidente de desacato 7. El Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga -INVISBU-, a través de escrito de 19 de noviembre de 20205 manifestó que: 7.1. El Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga -INVISBU- estableció la existencia de cuatro (04) unidades de vivienda pendientes por reubicar de las veintinueve (29) de las viviendas del barrio Villa Helena I, etapa que se encontraba en riesgo de colapso inminente y por tanto se ordenó una reubicación inmediata y dieseis (16) unidades de vivienda por reubicar de las ciento cuarenta y cinco (145); para un total de veinte (20) unidades de vivienda por reubicar.
Estimó que la competencia para la reubicación de las viviendas señaladas se encuentra en cabeza del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana -INURBE-, y que, como consecuencia de la liquidación de dicho Instituto las facultades y responsabilidades se transfirieron a hoy al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga -INVISBU- y el Municipio de Bucaramanga. 7.2.
El Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga -INVISBU- han reubicados cuatro (04) familias de veintiún 3 Ibidem 4 Cfr. Índice 2 SAMAI, archivo “[…] 7_ED_05RESUELVEINCIDEN(.PDF) NroActua 2 […]” 5 Ibidem 4 Número único de radicación: 680012331000200002016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co personas (21), del barrio Villa Helena, atendiendo a todas las gestiones adelantadas por parte del Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga.
Sostuvo que estos aceptaron la oferta institucional, así como los procedimientos requeridos por parte de la entidad, logrando obtener la reubicación en el proyecto de vivienda: Urbanización Reserva de la Inmaculada Fase II, con la asignación del recurso en calidad de subsidio por parte del INVISBU. Indicó que las cuatro (04) familias reubicadas corresponden a las de los señores: “[…] ALIRIO VELASQUEZ, FRANCISCO CUBIDES, TOBIAS VEGA Y CARLOS VICENTE ROA […]” 7.3.
Las viviendas pendientes por reubicar y las respuestas a la oferta institucional hecha en el año 2019 son: “[…] Cuadro No. 1 tomado del informe presentado por el –INVISBU- […]” 5 Número único de radicación: 680012331000200002016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.4.
Conforme al Cuadro núm. 1, de los 17 inmuebles objeto de reubicación, únicamente nueve (9) soluciones de vivienda se encuentran sin ninguna limitación del derecho de dominio, esto es, pudieron haber iniciado el procedimiento de transferencia del derecho de dominio sin obstáculo alguno. Es así que las restantes ocho (8) soluciones de vivienda, que presentan limitaciones al dominio, no podrían aceptar la oferta institucional y/o aplicar para ser reubicado al proyecto de vivienda, hasta tanto no se realicen los procedimientos para levantar las limitaciones de dominio, ya sea ante notaria, juzgado y/o Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 7.5.
El giro total de recursos que debe realizar la Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, corresponde a la suma de mil novecientos ochenta y un millones ciento cincuenta mil pesos M/cte ($1.981.150.000,oo) los cuales reposan en el Tesoro Nacional, en el entendido que son diversas las peticiones que se reciben y, al no tener los recursos, el INVISBU no puede seguir realizando gestiones encaminadas al cumplimiento efectivo del fallo de la acción popular. 7.6.
Durante la vigencia 2020, en fechas 26 de junio y 23 de septiembre, el Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga -INVISBU- ha requerido vía electrónica al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, para que conforme a lo ordenado mediante comunicación de fecha 21 de abril de 2017 y comunicación de fecha 15 de junio de 2017, proceda a realizar el giro total de los recursos que se encuentran depositados en el Tesoro Nacional; asimismo, indica que, frente al caso de la señora Luz Marina Cubidez Cadena, se expidió la Resolución No. 258 del 17 de noviembre del 2020 – “[…] Por la cual se asigna un (01) recurso por reubicación, al hogar de los señores: Luz Marina Cubides Cadena, y Jorge Enrique Perea Bernal, en cumplimiento del fallo de Acción Popular No. 2000-02016, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, y confirmado por el honorable Consejo de Estado, para la adquisición de vivienda nueva o usada […]”, en razón a la nueva solicitud elevada por parte de los peticionarios, debido a que los señores Luz Marina y Jorge Enrique Perea no aplicaron el recurso por reubicación dentro del término establecido para el recurso que habían solicitado en periodo de 2019 por lo que éste expiró 6 Número único de radicación: 680012331000200002016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.
Asimismo, el Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga -INVISBU- en informe6 presentado tras la solicitud presentada por el señor Orlando Ardila Pinto, manifestó que: 8.1. El señor Orlando Ardila Pinto cuenta con el valor del recurso de reubicación por el valor de veinte millones cuatrocientos mil pesos M/CTE ($20.400.000,oo) para la adquisición de vivienda nueva o usada, de los cuales el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, tiene pendiente por realizar el giro a favor de la entidad por la suma de cuatro millones novecientos cincuenta mil pesos M/CTE ($4.950.000). 9.
El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a través de escrito de 20 de diciembre de 20207 manifestó que: 9.1. La última asignación de recursos que ha realizado el Ministerio, tuvo lugar mediante la Resolución núm. 554 de 2018, por la cual se asignaron recursos por reubicación de dinero a cinco familias que cumplieron con los requisitos.
Asimismo, hace alusión al pago realizado por parte de la entidad a la que representa, por valor de $24.750.000, al Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga -INVISBU-. 9.2. La oferta inmobiliaria es esencial para el proceso de reubicación de las viviendas y, a su juicio, está a cargo del Municipio Bucaramanga, por lo que estima que el ente territorial es el competente para informar de los proyectos de vivienda actuales y, por consiguiente, establecer cuáles son pertinentes para seguir con el proceso de reubicación de los hogares restantes, pues, reitera, son los responsables de la ejecución de la política pública en materia de vivienda y desarrollo urbano, y así, continuar con la asignación de los recursos dejados por parte del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana - INURBE-. 9.3.
El Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga -INVISBU-, a juicio del Ministerio, es la entidad competente y encargada de verificar el cumplimiento de requisitos que debe aportar cada hogar para poder ser reubicados, requisitos dentro del cual se encuentra la transferencia del derecho de dominio del inmueble objeto de reubicación a favor del Municipio de Bucaramanga. 6 Cfr. Índice 2 SAMAI, archivo “[…] 7_ED_05RESUELVEINCIDEN(.PDF) NroActua 2 […]” 7 Cfr. Índice 2 SAMAI, archivo “[…] 7_ED_05RESUELVEINCIDEN(.PDF) NroActua 2 […]” 7 Número único de radicación: 680012331000200002016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.4.
Finalmente, que el Ministerio debe abstenerse de dar trámite a algún proceso incidental, pues dentro del ámbito de sus competencias viene cumpliendo las órdenes del fallo popular. 10. El Municipio de Bucaramanga, a través de escrito de 10 de noviembre de 20208, manifestó que: 10.1. La administración municipal cuenta con dependencias internas como las Secretarias de Despacho con funciones específicas para llevar a cabo las acciones necesarias para el cumplimiento del fallo en cuestión. 10.2.
El Municipio de Bucaramanga cuenta con entidades descentralizadas encargadas de conocer los temas específicos de la ciudad, tal como lo es el Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Bucaramanga – INVISBU-, al que desde el 2013 y en el marco de la Resolución núm. 0283 de 2013, le fue delegada la labor de adelantar las reubicaciones que se impartan a través de órdenes judiciales.
Por lo anterior, precisó que el INVISBU es, a su juicio, el ente encargado de dar cumplimiento con las órdenes de reubicación de las que trata el fallo de Acción Popular. 10.3. Aunado, listó las diligencias que las entidades han realizado durante los últimos años en donde se concluye que de las (29) familias del barrio Villa Helena I etapa que era prioritarias reubicar, se encuentran pendiente (04) viviendas, y de las (145) restantes hacen falta (16) viviendas. 10.4.
El Municipio de Bucaramanga aduce la actividad desplegada por la Administración con la expedición del Decreto 398 del 11 de noviembre de 2020, por medio del cual se declara la situación de calamidad pública en las zonas micro zonificadas del Municipio de Bucaramanga en el cual se crea un fondo para atender obras de mitigación en caso de desastres en barrios catalogados como de alto riesgo, como es el que nos ocupa en la presente. 11.
Asimismo, el Municipio de Bucaramanga en informe de 20 de noviembre de 20209, en donde hace referencia a las solicitudes realizadas por familias pendientes por reubicar en el periodo comprendido entre el año 2019 al 2020, expuso que: 8 Cfr. Índice 2 SAMAI, archivo “[…] 7_ED_05RESUELVEINCIDEN(.PDF) NroActua 2 […]” 9 Cfr. Índice 2 SAMAI, archivo “[…] 7_ED_05RESUELVEINCIDEN(.PDF) NroActua 2 […]” 8 Número único de radicación: 680012331000200002016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.1.
Las familias de las señoras Laura Yamile Cáceres, Elsa María Muñoz, Beatriz Mariño Velasco y el señor Rafael Sandoval no han podido acceder al recurso de reubicación debido a que no ha cumplido con la documentación necesaria requerida para que pueda hacerse efectiva su reubicación. 11.2. El Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga -INVISBU- ha realizado todas las diligencias pendientes; sin embargo, arguye que la responsabilidad de cumplir con todos los requisitos solicitados recae en los peticionarios. 11.3.
Frente al caso de la señora Margarita Guerrero Picón, indicó que no se ha podido adelantar y configurar la expedición del acto administrativo de reubicación toda vez que, la solicitud no se hizo por parte de todos los propietarios lo cual se hace necesario, esto debido a que media un acto de sucesión en la propiedad. 11.4. Frente a la señora Esperanza Salazar se indicó que existe un patrimonio de familia, lo cual es una limitación de dominio, y que, por tal circunstancia, estima que la petición debe remitirse al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para que también pueda cumplirse con el trámite de girar, por parte de esta entidad, los recursos necesarios. 11.5.
Finalmente, manifestó que el Municipio de Bucaramanga ha venido desplegando todas las actuaciones que se encuentran a cargo del ente territorial, lo que se traduce en que, no ha incumplido de hecho ni por negligencia ni inobservancia, la orden judicial impartida por esta Corporación. Auto objeto de la consulta 12. El Tribunal Administrativo de Santander profirió auto de 9 de marzo de 2021, en el que resolvió lo siguiente10: “[…]
PRIMERO: SANCIONARSE POR DESACATO al Ing. JUAN CARLOS CARDENAS REY, en su calidad de Alcalde del Municipio de Bucaramanga; al Dr. JONATHAN MALAGÓN quien funge como Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, y al Ing. JUAN MANUEL GÓMEZ PADILLA en su calidad de Director del Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana – INVISBU, a cada uno con multa equivalente a siete (7) SMMLV por el incumplimiento a la providencia de fecha trece (13) de diciembre de dos mil (2000), proferida por esta Corporación y modificada por el H. Consejo de Estado con proveído de fecha veintinueve (29) de marzo de dos mil uno (2001), de conformidad con lo señalado 10 Cfr. Índice 2 SAMAI, archivos “[…] 7_ED_05RESUELVEINCIDEN(.PDF) NroActua 2 […]” y “[…] 9_ED_07200002016NOTIF(.PDF) NroActua 2 […]” 9 Número único de radicación: 680012331000200002016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la parte motiva de este proveído, con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses colectivos.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la decisión de este trámite incidental al Ing. JUAN CARLOS CÁRDENAS REY en su condición de alcalde del municipio de Bucaramanga; Al Dr. JONATHAN MALAGÓN quien funge como Ministro de Vivienda; Ciudad y Territorio y al Ing. JUAN MANUEL GÓMEZ PADILLA en su calidad de Directo del Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana – INVISBU-, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
CUARTO: El pago de la sanción será consignado en la cuenta de la DEFENSORIA DEL PUEBLO FONDO PARA LA DEFENSA DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS, identificada con NIT. 800.186.061-1 que se encuentra vinculada con la cuenta de ahorros 220-009-00950-7.
QUINTO: Por Secretaría General de esta Corporación efectúense las notificaciones ordenadas en la parte motiva de esta providencia […]”. Pronunciamiento del señor Juan Carlos Cárdenas Rey, en el trámite de consulta 13. El señor Juan Carlos Cárdenas Rey manifestó a través de escrito de 13 de enero de 202211 que el trámite de desacato adelantado ante el Tribunal incurrió en una presunta irregularidad procesal, que ocasionó una presunta vulneración del debido proceso, del derecho de defensa y que consistió en la indebida notificación de las providencias de apertura y sanción. En su escrito adujo lo siguiente: 13.1 Señaló que, al tomar posesión del cargo como Alcalde del Municipio de Bucaramanga, desconocía la existencia de la demanda que en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos fue instaurada contra el Municipio de Bucaramanga 13.2 Asimismo, manifestó que no tenía conocimiento del auto de 10 de noviembre de 2020 por medio del cual el Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Santander ordenó la apertura de un incidente de desacato en su contra.
Lo anterior por cuanto manifiesta que el mismo fue notificado al correo electrónico del Municipio de Bucaramanga “[…] notificaciones@bucaramanga.gov.co […]” y no a su correo institucional o personal “[…] j.cardenas@bucaramanga.gov.co […]”. 13.3 Precisó que el 17 de noviembre de 2020 la apoderada de la Secretaría de Planeación Municipal de Bucaramanga solicitó al Tribunal Administrativo de Santander abstenerse de sancionarlo por cuanto, a juicio de la entidad, es el 11 En nombre propio.
Cfr. Índice 6 SAMAI, archivo “[…] 19_MemorialWeb_Otro(.pdf) NroActua 6 […]” 10 Número único de radicación: 680012331000200002016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga -INVISBU- la entidad delegada, en virtud de la Resolución núm.0283 de 2013, para adelantar las reubicaciones y por ende conocer del asunto de la acción popular. 13.4 Afirmó que no pudo pronunciarse frente al auto de 9 de marzo de 2021 por el que el Tribunal Administrativo de Santander resolvió sancionarle por desacato por cuanto resalta que el mismo nuevamente fue notificado al correo electrónico del Municipio de Bucaramanga “[…] notificaciones@bucaramanga.gov.co […]” y no a su correo institucional o personal “[…] j.cardenas@bucaramanga.gov.co […]”.
Pronunciamiento del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en el trámite de consulta 14. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio allegó escrito el 17 de agosto de 202112 solicitando la revocatoria de la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo de Santander en auto de 9 de marzo de 2021, en su escrito señaló lo siguiente: 14.1 Resaltó que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio demostró la disposición para transferir los recursos destinados a la reubicación de los barrios Villa Helena I, Villa Rosa y José María Córdoba, traslado que manifiesta haber realizado a través de la resolución núm. 0140 de 2021, mediante la cual se trasladan “ciento siete recursos por reubicación en dinero”, estimando así que cumplió con las ordenes impartidas en las sentencias de primera y segunda instancia del caso sub iudice y los autos de 15 de junio de 2017 y 9 de marzo de 2021, proferidos por el Tribunal Administrativo de Santander. 14.2 Finalmente estimó que el Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana -INVISBU- es el único competente para verificar el cumplimiento de requisitos y posteriormente reubicar a los beneficiarios.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 15. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y 12 Por intermedio de apoderada. Cfr. Índice 4 SAMAI, archivos “[…] 18_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_GRADODECONSULTA(.PDF) NroActua 4 […]” y “[…] 16_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_200002016(.PDF) NroActua 4 […]” 11 Número único de radicación: 680012331000200002016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollo jurisprudencial del incidente de desacato en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; y iv) el análisis del caso concreto.
Competencia 16. Vistos el artículo 41 de la Ley 472, sobre el desacato en las acciones populares, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201913, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, sobre la distribución de los procesos entre las secciones: la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer de la consulta de la sanción por desacato impuesta mediante el auto proferido el 9 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander. 17.
Agotados los procedimientos inherentes al incidente de desacato, la Sala procede a resolver la consulta de la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo de Santander. Problema jurídico 18. Corresponde a la Sala determinar si es procedente confirmar la sanción por desacato impuesta a los señores Juan Carlos Cárdenas Rey, Jonathan Malagón González y Juan Manuel Gómez Padilla, cuando los sujetos sancionados no ejercen en la actualidad, respectivamente, los cargos de Alcalde Municipal de Bucaramanga (Santander);
Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio; y Director del Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana -INVISBU-. 19. En caso de encontrar probada la constatación del ejercicio actual del cargo por los sancionados, se procederá al estudio del trámite incidental de desacato, con el propósito de determinar si se garantizaron los derechos del debido proceso y de contradicción y de defensa, en los términos de la Constitución Política, la ley y de los desarrollos jurisprudenciales sobre la materia. 20.
Por último, en caso de encontrar probada la constatación del ejercicio actual del cargo y el respeto del debido proceso de los sancionados, la Sala procederá a establecer si se encuentran o no probados los elementos objetivo y 13 Por medio del cual se expide el Reglamento del Consejo de Estado. 12 Número único de radicación: 680012331000200002016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co subjetivo, propios del régimen sancionatorio, y si las sanciones se ajustaron al principio de proporcionalidad, con el objeto de determinar si se debe confirmar, modificar o revocar el auto objeto de la consulta.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del incidente de desacato en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 21. Visto el artículo 41 de la Ley 472, “[…] [l]a persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses […]”. 22.
La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico. 23. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado14, la sanción por desacato de una orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio, es decir, es personal y no institucional; en consecuencia, el trámite debe garantizar al incidentado sus derechos de contradicción y de defensa. 24.
Asimismo, el juez, al resolver el incidente de desacato, debe verificar la configuración de los siguientes elementos: 24.1 El elemento objetivo que exige determinar el alcance de la orden judicial objeto de cumplimiento, las personas que deben cumplirla, así como el plazo previsto para el efecto. 24.2 El elemento subjetivo, en virtud del cual, el juez determinará si se probó la renuencia, negligencia o desidia en acatar la orden judicial.
En efecto, se debe tener en cuenta el grado de responsabilidad a título de culpa o dolo, así como las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 20 de febrero de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 850012333000201500323-05. 13 Número único de radicación: 680012331000200002016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.
La Corte Constitucional, mediante la sentencia SU-034 de 2018, se refirió a los elementos objetivo y subjetivo en los siguientes términos: “[…] De lo expuesto, se colige que, al momento de resolver un incidente de desacato, la autoridad judicial debe tomar en consideración si concurren factores objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de una orden de tutela por parte de su destinatario.
Entre los factores objetivos, pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento.
Por otro lado, entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento. Vale anotar que los factores señalados son enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de verificación del cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas protectoras dispuestas en el fallo de tutela […]”15. 26.
En síntesis, el desacato tiene como finalidad lograr el acatamiento de la orden impartida por el juez constitucional, para lo cual cuenta con la posibilidad de sancionar al responsable o responsables de ese incumplimiento, teniendo en consideración los elementos objetivo y el subjetivo de la responsabilidad, en razón a que resulta necesario determinar la inobservancia de la orden, así como el grado de tal responsabilidad, a título de culpa o dolo, de la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia. 27.
El trámite del incidente de desacato, en el marco de las acciones populares o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, debe cumplir con las reglas que se exponen a continuación16: 27.1 El incidente de desacato procede de oficio o a solicitud de parte. 27.2 El trámite se inicia con el auto de apertura del incidente de desacato contra la persona natural encargada de cumplir la orden impartida por el juez de la acción popular o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; por lo tanto, en esa providencia se debe individualizar, en debida forma, a la persona responsable del cumplimiento para efectos de 15 Corte Constitucional, sentencia SU-034 del 3 de mayo de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 20 de febrero de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 850012333000201500323- 05. 14 Número único de radicación: 680012331000200002016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co garantizar el debido ejercicio de los derechos de contradicción y de defensa.
Es importante recordar que la sanción por desacato es personal y no institucional; es decir, la apertura del incidente no se debe realizar contra la institución, la dependencia o el cargo en abstracto, sino individualizada respecto de quien está obligado al cumplimiento de la orden impartida en la providencia presuntamente incumplida. 27.3 La providencia debe conceder un plazo razonable para que la persona de cuenta de la razón por la cual no ha cumplido la orden impartida y presente sus argumentos de defensa. 27.4 La providencia de apertura del incidente debe ser notificada, en debida forma, a la persona contra la cual se haya iniciado el respectivo trámite incidental. 27.5 En el evento en que se haya solicitado la práctica de pruebas, el juez deberá proveer sobre estas, para lo cual determinará si son conducentes, pertinentes y útiles.
Asimismo, decretadas las pruebas, el juez fijará un plazo para su práctica, acorde con los principios que rigen el trámite de las acciones populares o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. 27.6 Una vez practicadas las pruebas, el juez procederá a resolver el incidente de desacato, conforme a los parámetros expuestos en esta providencia, para lo cual deberá verificar si se acreditan los elementos objetivo y subjetivo. 27.7 La sanción que se imponga debe ser personal, proporcional, y establecer en forma precisa su monto.
Asimismo, solamente se podrá sancionar la persona respecto de la cual se inició el incidente de desacato, garantizándole sus derechos de contradicción y de defensa. 27.8 La providencia que resuelva el incidente de desacato deberá ser notificada en debida forma. 27.9 En caso de haberse impuesto sanción, el juez deberá remitir el expediente para surtir la consulta prevista en la Ley 472. 27.10 El trámite de desacato tiene por objeto el cumplimiento de las órdenes impartidas en la providencia y no la sanción en sí misma. 15 Número único de radicación: 680012331000200002016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Análisis del caso concreto 28.
De conformidad con el marco normativo desarrollado en la parte considerativa de esta providencia, la Sala procede a realizar el análisis y, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 29. La Sala procederá, en primer orden, a verificar si el sujeto sancionado ejerce actualmente el cargo. En segundo orden, en el evento de advertirse la constatación del ejercicio actual del cargo, se procederá al estudio del respeto de las garantías del debido proceso en el trámite de desacato; y, por último, se procederá al estudio de los elementos objetivo y subjetivo.
Constatación del ejercicio actual del cargo 30. Esta Sección ha considerado que la sanción por desacato debe recaer sobre las personas naturales que tengan la capacidad de dar cumplimiento a las órdenes judiciales, toda vez que el objeto del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma sino el cumplimiento de lo ordenado.
Al respecto ha sostenido la Sección Primera del Consejo de Estado lo siguiente: “[…] En el presente asunto sería del caso estudiar si concurren los elementos objetivo y subjetivo, para efectos de analizar si se confirma o no la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo del Huila al señor […]. Sin embargo, la Sala constató que el sancionado ya no ostenta el cargo de Alcalde del municipio de Neiva, por cuanto este cargo es ejercido actualmente por el señor […].
Recuerda la Sala que el objetivo del desacato no es el de imponer una sanción, sino el de lograr el restablecimiento del derecho vulnerado, para lo cual corresponde verificar no solo si la orden fue cumplida, sino, en el evento de un incumplimiento total o parcial, las razones que lo motivaron, con lo cual el juez encargado del incidente de desacato en acción popular, en uso de sus potestades, podrá desplegar las actuaciones necesarias y pertinentes para lograr la ejecución efectiva de la orden impartida, sin desmedro de la protección concedida en virtud del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. […]”. 31.
La Sala observa que de acuerdo con la información reportada en la página web de la Alcaldía Municipal de Bucaramanga17, el Alcalde actual del referido Municipio es el señor Jaime Andrés Beltrán Martínez, por lo que el señor Juan Carlos Cárdenas Rey ya no desempeña el cargo de Alcalde del referido Municipio y, en consecuencia, no se cumple el requisito relacionado con el ejercicio actual del cargo. 17 Cfr. Información consultada en el enlace: https://www.bucaramanga.gov.co/gobierno- ciudadanos/gabinete-publico/.
Consulta realizada el 5 de marzo de 2024 a las 11:58 a.m. 16 Número único de radicación: 680012331000200002016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32. La Sala observa que de acuerdo con la información reportada en la página web del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio18, la Ministra actual del referido Ministerio es la señora Catalina Velasco Campuzano, por lo que el señor Jonathan Malagón González ya no desempeña el cargo de Ministro del referido Ministerio y, en consecuencia, no se cumple el requisito relacionado con el ejercicio actual del cargo. 33.
Asimismo, la Sala observa que de acuerdo con la información reportada en la página web del Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana - INVISBU-19, el Director actual del referido Instituto es el señor Cesar Augusto Cordero Cáceres, por lo que el señor Juan Manuel Gómez Padilla ya no desempeña el cargo de Director del referido Instituto y, en consecuencia, no se cumple el requisito relacionado con el ejercicio actual del cargo. 34.
En este estado del estudio, es necesario precisar que esta Sección ha admitido en estos casos que la información sobre los nombramientos de los funcionarios responsables de cumplir con la orden judicial sea obtenida de las páginas web de las entidades20. 35. Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala considera que los señores Juan Carlos Cárdenas Rey, Jonathan Malagón González y Juan Manuel Gómez Padilla carecen de competencia para cumplir las órdenes judiciales a cargo del Municipio de Bucaramanga; el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; y el Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana -INVISBU- y, por lo tanto, resulta imposible que lleven a cabo cualquier acción destinada a garantizar los derechos e intereses colectivos objeto de protección en la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2000 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander y modificada por el Consejo de Estado a través de la sentencia de 29 de marzo de 2001. 36.
Por último, siguiendo el criterio de la Sección expuesto en la providencia de 3 de febrero de 202321, se ordenará al Tribunal Administrativo de Santander que, de considerarlo necesario y en el marco de la autonomía judicial, inicie un 18 Cfr. Información consultada en el enlace: https://www.minvivienda.gov.co/perfil-profesional/catalina- velasco-campuzano. Consulta realizada el 5 de marzo de 2024 a las 12:03 p.m. 19 Cfr. Información consultada en el enlace: https://invisbu.gov.co/transparencia/director/.
Consulta realizada el 5 de marzo de 2024 a las 12:08 p.m. 20 Ver entre otros: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés; auto de 21 de mayo de 2020; núm. único de radicación: 410012331000200300658-03 (AP)A. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 3 de febrero de 2023.
CP. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 080012333000201400656-02. 17 Número único de radicación: 680012331000200002016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nuevo incidente de desacato contra el actual Alcalde Municipal de Bucaramanga; el actual Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio; y el actual Director del Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana -INVISBU, garantizando el derecho al debido proceso de los funcionarios. 37.
Por lo anterior y ante la revocatoria de la sanción, la Sala considera que no es necesario el estudio de los demás problemas jurídicos planteados en esta providencia. Conclusiones de la Sala 38. La Sala revocará el auto de 9 de marzo de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander mediante el cual se resolvió el incidente de desacato en el sentido de sancionar a los señores Juan Carlos Cárdenas Rey, Jonathan Malagón González y Juan Manuel Gómez Padilla, toda vez que, en la actualidad no desempeñan, respectivamente, los cargos de Alcalde Municipal de Bucaramanga;
Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio; y Director del Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana -INVISBU-, por lo que no tienen la competencia para cumplir las órdenes judiciales impartidas en la sentencia de 13 de diciembre de 2000, modificada en sentencia de 29 de marzo de 2001. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto de 9 de marzo de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Santander que, de considerarlo necesario y en el marco de la autonomía judicial, inicie un nuevo incidente de desacato contra el actual Alcalde Municipal de Bucaramanga; el actual Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio; y el actual Director del Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana -INVISBU-, garantizando el derecho al debido proceso, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 18 Número único de radicación: 680012331000200002016-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo de Santander, dejando las anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.