Radicado: 25000-23-37-000-2017-00561-01 (26566) Demandante: Jorge Eduardo Chemás Jaramillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2017-00561-01 (26566) Demandante: Jorge Eduardo Chemás Jaramillo Demandada: Municipio de Cajicá Temas: Plusvalía. Restablecimiento del derecho SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante1 contra la sentencia del 4 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que resolvió2:
PRIMERO: Declarar la nulidad parcial del Decreto No. 077 del 30 de diciembre de 2015 “Por medio del cual se liquida el efecto plusvalía en el Municipio de Cajicá, Cundinamarca”, únicamente en lo que respecta a la cuantificación de la participación en la plusvalía determinada por el predio objeto de este proceso.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, ordenar al Alcalde Municipal de Cajicá, que expida una nueva liquidación, en la que determine el efecto plusvalía y la participación en la plusvalía, para el predio identificado con número catastral 25126000000040243000 y número de matrícula inmobiliaria 176-0003554, ubicado en la Vereda La Calahorra de propiedad del señor Jorge Eduardo Chemás Jaramillo, teniendo en cuenta las disposiciones legales que regulan el asunto.
TERCERO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: Por no haberse causado ni demostrado, no se condena en costas.
QUINTO: Reconocer personería para actuar como apoderado de la parte demandante, al doctor Diego Fernando Guzmán Ospina, (…), de conformidad con el poder allegado por el Alcalde de Cajicá y que obra en el folio 210 del expediente.3 (…)
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El 15 de julio de 2003, Jorge Eduardo Chemás Jaramillo adquirió la propiedad del Lote nro. 9 de la parcelación Buena Suerte, Vereda Calahorra, del Municipio de Cajicá, identificado con el número catastral 25126000000040243000 y folio de matrícula inmobiliaria nro. 176-3554. Mediante Acuerdo nro. 16 del 27 de diciembre de 2014 del Concejo Municipal de Cajicá se modificó el Plan Básico de Ordenamiento Territorial de dicho municipio (en adelante PBOT), a partir de ello, la clasificación del uso del suelo de propiedad del demandante cambió de rural agropecuario a suburbano residencial. 1 SAMAI, índice 2, expediente digital, «ED_CDFOLIO2_APELACION(.pdf) Nr oActua 2» 2 SAMAI, índice 2, expediente digital, «ED_CDFOLIO2_SENTENCIA(.pdf) Nr oActua 2» 3 Mediante aclaración de sentencia del 23 de julio de 2021, se precisa que el reconocimiento de personería es para el apoderado designado por la demandada.
SAMAI, índice 2, expediente digital, «ED_CDFOLIO2_AUTO(.pdf) NroActu a 2» Radicado: 25000-23-37-000-2017-00561-01 (26566) Demandante: Jorge Eduardo Chemás Jaramillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Con el Decreto nro. 077 del 30 de diciembre de 2015, la Alcaldía de Cajicá liquidó el efecto plusvalía según los cambios del uso del suelo determinados en el citado acuerdo.
Al predio del actor se asignó como valor a pagar por ese concepto $236.840.666.
ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), el demandante formuló las siguientes pretensiones (ff. 127 y 128): PRIMERA: Que se declare la nulidad del Decreto No. 077 del 30 de diciembre de 2015, expedido por el Municipio de Cajicá, "Por medio del cual se liquida el efecto plusvalía en el Municipio de Cajicá, Cundinamarca.
SEGUNDA: Que a título de restablecimiento del derecho, se sustraiga el lote identificado con el número catastral 25126000000040243000 y matricula inmobiliaria número 176-3554, de propiedad de Jorge Eduardo Chemás Jaramillo, ubicado en la parcelación Buena Suerte, vereda Calahorra, del Municipio de Cajicá, del efecto plusvalía liquidado en el Decreto No. 077 del 30 de diciembre de 2015, así como de la contribución por plusvalía impuesta en dicho decreto.
TERCERA: Que en caso de que durante el transcurso del proceso se hubiese tenido que pagar por el lote identificado con el número catastral 25126000000040243000 y matrícula inmobiliaria número 176-3554 la contribución por plusvalía impuesta en el Decreto No. 077 del 30 de diciembre de 2015, se ordene, a título de restablecimiento del derecho, el reembolso de la integridad de las sumas pagadas, con adición de los intereses establecidos en materia tributaria para la mora en el pago por parte de los contribuyentes o de los intereses que determine el Honorable Magistrado.
SUBSIDIARIA DE LA PRETENSIÓN TERCERA: Que en caso de que durante el transcurso del proceso se hubiese tenido que pagar por el lote identificado con el número catastral 25126000000040243000 y matrícula inmobiliaria número 176- 3554 la contribución por plusvalía impuesta en el Decreto No. 077 del 30 de diciembre de 2015, se ordene, a título de restablecimiento del derecho, el reembolso de la integridad de las sumas pagadas, debidamente actualizadas con el índice de precios al consumidor certificado por el DANE.
CUARTA: Que se condene al Municipio de Cajicá al pago de las costas y agencias en derecho. A los anteriores efectos, invocó como normas vulneradas los artículos: 33, 34, 80 y 81 de la Ley 388 de 1997; 13, 21, 22 y 23 del Decreto 1420 de 1998; 6 de la Resolución nro. 620 de 2008 expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (en adelante IGAC); y 119 y 122 del Acuerdo nro. 16 de 2014 del Concejo Municipal de Cajicá, bajo el siguiente concepto de violación (ff. 135 a 146): Expedición irregular El Decreto nro. 077 de 2015 está viciado de nulidad porque la demandada inobservó los términos establecidos en la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1420 de 1998 para el trámite de la liquidación del efecto plusvalía debido a que: - Dentro de los cinco días hábiles siguientes a la publicación del Acuerdo nro. 16 de 2014, modificatorio del PBOT, no solicitó por escrito a CIDETER4 la elaboración del avalúo del efecto plusvalía emanado de dicho acuerdo como lo ordena el artículo 80 de la Ley 388 de 1997. - No entregó a CIDETER la totalidad de los documentos descritos en el artículo 13 del Decreto 1420 de 1998, necesarios para la realización del avalúo específico de los inmuebles sobre el efecto económico ocasionado por el cambio del uso del suelo, que no puede suplirse con el 4 Contratista encargado de realizar el avalúo del efecto plusvalía derivado del Acuerdo nro. 16 de 2014, según contrato de consultoría nro. 006 de 2012.
Radicado: 25000-23-37-000-2017-00561-01 (26566) Demandante: Jorge Eduardo Chemás Jaramillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 estudio de revisión del PBOT, efectuado tres años atrás, por estar desactualizado en el año 2015, para tomarse como base de liquidación del efecto plusvalía. - El avalúo que el municipio afirma haberse practicado para la liquidación del efecto plusvalía, fue entregado en septiembre de 2015, según documento suministrado por la demandada el 7 de junio de 20175, esto es, superados sesenta días hábiles siguientes a la fecha en que debió solicitarse su elaboración de conformidad con el artículo 80 de la Ley 338 de 1997.
Dicho término corrió de la primera semana de enero de 2015 a marzo de ese año. - El Decreto nro. 077 de 2015 demandado, se expidió y notificó superado el término de treinta días hábiles siguientes a la entrega del avaluó base de la liquidación del efecto plusvalía, establecido en el artículo 81 de la Ley 388 de 1997. - El demandante no recibió citación para comparecer a notificarse personalmente, ni correo de notificación del Decreto nro. 077 de 2015, previamente a su publicación por edicto y aviso, tal como lo dispuso la Corte Constitucional en la sentencia C-035 del 29 de enero de 2014.
El conocimiento que tuvo del Decreto nro. 077 de 2015 se dio porque, el 20 de diciembre de 2016 un vecino le entregó la comunicación AMC-OSP-3790-2016 del 13 de diciembre de 2016 suscrita por la directora de Ordenamiento Territorial del Municipio de Cajicá, en la que se indicó que con dicho documento se cumplía la notificación por correo del referido decreto, dada la no comparecencia del actor para notificarse personalmente del mismo, lo que no es cierto, pues no se le entregó tal citación. Sumado a ello, la notificación por aviso se efectúo en tres oportunidades de manera extemporánea6.
Infracción de las normas en que debería fundarse Se infringió el artículo 6 de la Resolución 620 del 23 de septiembre de 2008 del IGAC, por haberse omitido en la elaboración del avalúo base de la liquidación de la participación en el efecto plusvalía las etapas de: (i) entrega al avaluador -CINDETER- de la totalidad de los documentos requeridos por el artículo 13 de la Ley 388 de 19977;
(ii) identificación de quién elaboró en terreno el reconocimiento de la zona o subzona en la que se ubica el Lote 9 en cuestión; y, (iii) registro fotográfico en el que constan los aspectos fundamentales para avaluar el inmueble propiedad del actor. No se tuvieron en cuenta los parámetros y características del inmueble requeridos para avaluarlo, establecidos en los artículos 21 y 22 del Decreto 1420 de 1998, puesto que no se presentaron cambios en su destinación económica ni clase del suelo, tampoco en las características agrológicas ni de estratificación, habida cuenta que antes del Acuerdo nro. 16 de 2014, el Lote 9 ya era suburbano con uso residencial, con lo cual no se presentó un mejor aprovechamiento del suelo y, por ende, no se configuró el hecho generador de la participación en el efecto plusvalía. Falsa motivación El Decreto nro. 077 de 2015 se encuentra falsamente motivado porque no se configuró el hecho generador de plusvalía, en tanto no se dio un mayor aprovechamiento del lote propiedad del actor considerado que el uso del suelo no se reclasificó o modificó. Además, porque el avalúo sobre el cual se fundamentó incumplió los requisitos de ley para su elaboración. 5 Comunicación AMC-OSP-1081-2017 6 El 26 de junio, el 3 y 10 de julio de 2016, cuando esto debió ocurrir, según el actor, 30 días hábiles siguientes al 30 de diciembre de 2015, cuando se expidió el Decreto nro. 077 de 2015. 7 Se refiere a las políticas de mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestión y normas urbanísticas.
Radicado: 25000-23-37-000-2017-00561-01 (26566) Demandante: Jorge Eduardo Chemás Jaramillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Contestación de la demanda La demandada no contestó la demanda8. Sentencia apelada El tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin condenar en costas9.
Juzgó que, aun cuando en el expediente no obra prueba de la fecha en que el municipio solicitó el avalúo ni de su realización y entrega por el contratista, tal circunstancia no vicia de nulidad el acto demandado, toda vez que los plazos previstos en los artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997 no son preclusivos, aparte que el acto que determina el efecto plusvalía no determina el nacimiento y validez de la obligación tributaria, la cual surge con ocasión de la acción urbanística.
Tampoco afecta la validez del acto demandado que se haya cumplido su publicación y aviso sin haberse notificado personalmente al actor, pues los vicios en la publicidad de los actos administrativos impactan solamente su eficacia. Además, el demandante admitió su posterior conocimiento -notificación por conducta concluyente- y ejerció el presente medio de control.
Se configuró el hecho generador del efecto plusvalía a cargo del demandante porque el predio en cuestión pertenecía a suelo rural agropecuario en vigencia de la norma anterior10 hasta que fue clasificado por el Acuerdo nro. 16 de 2014, como suelo rural suburbano residencial, en virtud de la revisión y ajuste que efectuó la autoridad municipal sobre PBOT de Cajicá. Destacó que en la documentación allegada por el municipio no se encontró información del inmueble del demandante, del método valuatorio aplicado según los artículos 1 a 4 de la Resolución 620 de 2008 del IGAC, de los datos comparativos de terrenos de similares características de zonificación, uso, intensidad de uso y localización, tampoco se presenta el cálculo realizado para establecer el precio comercial del predio antes y después de la acción urbanística generadora de la plusvalía. En suma, se afectó la motivación del acto frente a los criterios y demás factores que se tuvieron en cuenta para fijar el valor de la plusvalía a fin de que el contribuyente conociera el fundamento de la cuantificación y pudiera ejercer el derecho de defensa, pues «no se fijó de manera clara y concreta la explicación y operación aritmética que justificara los resultados allí contenidos» atendiendo las particularidades del predio.
Tales defectos impiden la correcta estimación del efecto plusvalía y de la participación, de ahí que procede la nulidad parcial del acto demandado en lo que respecta al monto liquidado a cargo del demandante. A título de restablecimiento, ordenó al alcalde de Cajicá realizar una nueva liquidación del efecto plusvalía conforme con el procedimiento previsto en la Resolución 620 de 2008 del IGAC.
Negó la pretensión de devolución, pues el actor no acreditó la realización de pago alguno respecto de la participación analizada. 8 Por auto del 13 de diciembre de 2018, el a quo hace constar que la demandada no realizó ninguna manifestación respecto al presente medio de control, en consecuencia, tuvo por no contestada la demanda (SAMAI, índice 2, expediente digital: «ED_AUTO_10AUTOTIENEPORNO(.pdf) NroActua 2») 9 SAMAI, índice 2, expediente digital: «ED_CDFOLIO2_SENTENCIA(.pdf) Nr oActua 2» 10 Acuerdo nro. 08 de 2000, modificado por los Acuerdos nros. 009 de 2002, 007 de 2004 y 21 de 2008 del Concejo Municipal de Cajicá. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00561-01 (26566) Demandante: Jorge Eduardo Chemás Jaramillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Recurso de apelación El demandante apeló en forma parcial la decisión del a quo11.
Cuestionó el restablecimiento del derecho y la negativa a las demás pretensiones de la demanda, para lo cual insistió en solicitar la nulidad del acto acusado y a título de restablecimiento sustraer al predio de su propiedad del efecto plusvalía, así como revocar el ordinal tercero de la parte resolutiva -negativa a las demás pretensiones de la demanda-.
Al efecto, reiteró lo expuesto en primera instancia en torno la expedición irregular del Decreto nro. 077 de 2015 derivada del sin número de vicios y defectos de procedimiento incurridos en el trámite de liquidación de la participación del efecto plusvalía que aparejan su nulidad: (i) omisión de la solicitud escrita para la realización del avalúo (ii) extemporaneidad en la entrega de los documentos para la elaboración, entrega y expedición del avalúo, (iii) indebida notificación del acto acusado y (iv) no se respetó el procedimiento para la liquidación del efecto plusvalía. Finalmente reiteró que, a título de restablecimiento del derecho, se sustraiga el lote de su propiedad del efecto plusvalía liquidado en el acto demandado.
Pronunciamientos finales Las partes guardaron silencio en esta etapa procesal. El Ministerio Público no rindió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se juzga la legalidad de los actos acusados, atendiendo a los cargos de apelación planteados por la parte demandante, apelante única, contra la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
El recurrente cuestionó el restablecimiento del derecho y la negativa a las demás pretensiones de la demanda, para lo cual insistió en solicitar la nulidad del acto acusado y a título de restablecimiento sustraer al predio de su propiedad del efecto plusvalía liquidado en el acto acusado. Al respecto, se observa que esta Sección se pronunció en un proceso anterior con identidad fáctica y jurídica, sobre otro inmueble del demandante en el que recayó la misma acción urbanística.
Criterio de decisión que se reitera en esta oportunidad12. En esa ocasión y, como ocurre en este caso, el tribunal declaró la nulidad parcial del Decreto nro. 077 del 2015 por cuanto halló configurado el hecho generador de plusvalía, sin embargo, consideró que la plusvalía liquidada no fue debidamente determinada. En el presente proceso el a quo concluyó que en la documentación allegada por el municipio no se encontró información del inmueble del demandante, del método valuatorio aplicado según los artículos 1 a 4 de la Resolución 620 de 2008 del IGAC, los datos comparativos de terrenos de similares características de zonificación, uso, intensidad de uso y localización, ni del cálculo realizado para establecer el precio comercial del predio antes y después de la acción urbanística generadora de la plusvalía, con lo cual se afectó la motivación del acto frente a los criterios y demás factores que se 11 SAMAI, índice 2, expediente digital: «ED_CDFOLIO2_APELACION(.pdf) Nr oActua 2» 12 Sentencia del 29 de junio de 2023 (exp. 27155, CP.
Myriam Stella Gutiérrez Argüello) Radicado: 25000-23-37-000-2017-00561-01 (26566) Demandante: Jorge Eduardo Chemás Jaramillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 tuvieron en cuenta para fijar el valor de la plusvalía a fin de que el contribuyente conociera el fundamento de la cuantificación y pudiera ejercer el derecho de defensa.
En la sentencia del 29 de junio de 2023 de esta Sala13, materia de reiteración, se decidió que cuando los actos demandados no contienen una explicación suficiente de la liquidación del efecto plusvalía por defectos en el avalúo e informes técnicos, el restablecimiento del derecho procedente es declarar que no hay lugar a pagar suma alguna a título de participación en el efecto plusvalía, pues impedir la constatación de la realidad económica de los predios gravados constituye una vulneración del derecho al debido proceso de los administrados.
Por eso, aunque la primera instancia encontró configurado el hecho generador de la participación en plusvalía con la expedición del Acuerdo nro. 16 de 2014, no es menos cierto que advirtió: «[d]ebe señalarse que dada la complejidad para el cálculo del efecto plusvalía en razón de los diferentes aspectos técnicos, fácticos y probatorios que deben considerarse al momento de la liquidación del tributo, los actos administrativos expedidos una vez concluido el procedimiento deben contener una motivación detallada, en el sentido de explicar los criterios numéricos y demás factores que se tuvieron en cuenta para fijar el valor de la plusvalía, con el objeto de que el contribuyente conozca el fundamento de la cuantificación y pueda ejercer su derecho de defensa.
(…). De manera que, el avalúo que obra en el expediente no permite dar cuenta de la variación en el valor del predio del actor derivado de la acción urbanística municipal que dio lugar al cobro de la plusvalía y, teniendo en cuenta que con ello se afecta la correcta estimación del efecto plusvalía y de la participación, la Sala declarará la nulidad parcial de los actos demandados, solo en lo que respecta al monto liquidado a cargo del demandante.» Así, en este caso como en el que dio lugar a la sentencia que se reitera, se advierte que el acto demandado no tiene motivación suficiente y detallada, pues, se insiste, no contiene explicación suficiente de la liquidación del efecto plusvalía por defectos del avalúo e informes técnicos, que aparejan vulneración del debido proceso y, por esa vía, la consecuente nulidad, como en efecto la declaró el a quo, en forma parcial respecto del predio del actor.
Sin embargo, no se comparte la decisión del tribunal de ordenar como restablecimiento la realización de una nueva liquidación de la participación debatida, pues con ella no se sanean los vicios de nulidad que afectan la formación del acto demandado y que, en el presente proceso, no fueron desvirtuados por el municipio demandado. En esas condiciones y con fundamento en la facultad del juez prevista en el inciso tercero del artículo 187 del CPACA, el restablecimiento del derecho que corresponde, como se ordenó en la sentencia que se reitera, se concreta en declarar que el actor no está obligado a realizar ningún pago por concepto de la participación en plusvalía determinada en el Decreto nro. 077 de 2015, respecto del inmueble con matrícula inmobiliaria nro. 176-3554 ubicado en la parcelación Buena Suerte, Vereda Calahorra, del municipio de Cajicá. Así mismo, se advierte que no hay lugar a revocar el ordinal tercero del fallo apelado, pues como lo precisó el a quo, en el plenario no está acreditado pago alguno que haya realizado el demandante a título de la participación en el efecto plusvalía analizada en este proceso.
De conformidad con lo anterior, la Sala modificará la sentencia apelada solo en lo que respecta al restablecimiento del derecho, en el sentido declarar que el demandante no está obligado a realizar ningún pago a título de la participación en el efecto plusvalía determinada en el Decreto nro. 077 de 2015, respecto del inmueble con matrícula inmobiliaria nro. 176-3554 ubicado en la parcelación Buena Suerte, Vereda Calahorra, del municipio de Cajicá. 13 Idem.
Radicado: 25000-23-37-000-2017-00561-01 (26566) Demandante: Jorge Eduardo Chemás Jaramillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Finalmente, por no estar probadas en el expediente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia, conforme con lo establecido en el artículo 365.8 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.- Modificar el ordinal segundo de la sentencia apelada. En su lugar, se dispone:
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, declarar que Jorge Eduardo Chemás Jaramillo no está obligado al pago de la participación en el efecto plusvalía determinada en el Decreto nro. 077 de 2015, respecto del inmueble con matrícula inmobiliaria nro. 176-3554 ubicado en la parcelación Buena Suerte, Vereda Calahorra, del municipio de Cajicá. 2.- Confirmar en lo demás la sentencia de primera instancia. 3.- Sin condena en costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese.
Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA WILSON RAMOS GIRÓN