Radicación: 11001032500020230032700 (4899-2023) Demandante: Ana María Rodríguez Arrieta y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad Radicación: 11001032500020230032700 (4899-2023) Demandante: Ana María Rodríguez Arrieta y otros Demandados: Nación - Ministerio del Trabajo - Ministerio de Educación Nacional Tema: Auto que resuelve recurso de súplica AUTO INTERLOCUTORIO 1.

Se procede a resolver el recurso de súplica interpuesto por la parte demandada, contra el auto del 20 de mayo de 2024, por medio del cual se accedió a una medida cautelar. I.

ANTECEDENTES 2. En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del CPACA,1 los señores Ana María Rodríguez Arrieta y otros,2 actuando en nombre propio, presentaron demanda en orden a que se anule parcialmente el Decreto 942 de 2022, proferido por el Gobierno nacional, que modificó el Decreto 1075 de 2015 (Único Reglamentario del Sector Educación).

Asimismo, se solicitó la suspensión provisional de las disposiciones enjuiciadas. 3. El 20 de mayo de 2024, el magistrado conductor del proceso decretó la suspensión provisional solicitada, en los siguientes términos: Primero. Decretar como medida cautelar la orden de suspensión provisional de los siguientes apartados del Decreto 942 de 2022, que modificó algunos artículos del Decreto número 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación: Artículo 2.4.4.2.3.2.1 «a través de la herramienta tecnológica adoptada para el efecto por la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio» 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Señores Yobany López Quintero, Angélica María González y Silvia Geraldine Balaguera Prada.

Radicación: 11001032500020230032700 (4899-2023) Demandante: Ana María Rodríguez Arrieta y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Numeral 1.° del artículo 2.4.4.2.3.2.2 sobre «que se encuentre en las herramientas o medios tecnológicos que funcionalmente». Numeral 2.° del artículo 2.4.4.2.3.2.2 en el que señala «con los procedimientos y herramientas tecnológicas».

Numeral 4.° del artículo 2.4.4.2.3.2.2 en relación con la palabra «tecnológicas». Numeral 6.° del artículo 2.4.4.2.3.2.2 que señala: «Expedir el radicado de la solicitud de cesantía en debida forma por la herramienta tecnológica que se disponga por la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en los casos en que los docentes alleguen la totalidad de los documentos requeridos para el reconocimiento y pago de la prestación».

Parágrafo 1.° del artículo 2.4.4.2.3.2.2. «A excepción de los actos administrativos de reconocimiento y pago de cesantías parciales o definitivas» y «los demás». Parágrafo 2.° del artículo 2.4.4.2.3.2.2. «debida de la herramienta tecnológica». Inciso primero del artículo 2.4.4.2.3.2.22. «de acuerdo con el formulario que adopte para el efecto a través de la herramienta tecnológica» y el inciso segundo del mismo artículo sobre «la radicación completa de la solicitud de reconocimiento por parte del peticionario, a través de la herramienta tecnológica».

Inciso tercero del artículo 2.4.4.2.3.2.24. «a través del sistema o plataforma tecnológica determinada para ello». Inciso segundo del artículo 2.4.4.2.3.2.30. «Si por fuerza mayor o caso fortuito se presentan fallas en la plataforma de digitalización o herramientas tecnológicas». 4. La anterior decisión se fundó en los siguientes razonamientos: i) El Decreto 942 de 2022 previó que las solicitudes de reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a cargo del FOMAG3 se debe realizar a través de la herramienta tecnológica adoptada para tal efecto por la sociedad fiduciaria administradora de dicho Fondo; sin embargo, este mandato desconoció el deber que tienen todas las autoridades de contar con vías suficientes que les permitan a las personas elegir entre medios verbales, físicos y electrónicos para formular sus solicitudes. ii) La norma acusada quebrantó la Ley 1755 de 2015, que reguló el derecho fundamental de petición. En efecto, «los medios tecnológicos por sí solos no constituyen canales suficientes para garantizar el pleno desarrollo del derecho en mención, pues si bien los avances en materia de TIC’s han sido amplios, no todas las personas disponen hoy en día de los recursos o herramientas necesarias –como un computador o tecnología – para lograr su plena efectividad, siendo imperativo que se mantengan aún las vías físicas». 3 Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Radicación: 11001032500020230032700 (4899-2023) Demandante: Ana María Rodríguez Arrieta y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) Para materializar el derecho de petición de los docentes, es necesario permitirles escoger el medio físico o tecnológico por el cual radicarán sus solicitudes prestacionales. 5.

El Ministerio de Educación Nacional interpuso recurso de súplica contra la anterior providencia, con base en los siguientes argumentos: i) El Decreto 942 de 2022, reglamentario del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se encaminó a garantizar la eficiencia en la administración de los recursos del FOMAG, en especial los destinados al pago de las cesantías, «actividad que resulta un tanto compleja desde el punto de vista operativo y Administrativo», pues implica lo siguiente: a) la liquidación y reconocimiento de las cesantías a cargo de las secretarías de educación territoriales; b) pago de las cesantías por parte de FOMAG; c) pago de la sanción moratoria en caso de retardo en el trámite de liquidación y reconocimiento de las cesantías, que estará a cargo de las entidades territoriales.

No obstante, si la mora ocurre en el pago, debe asumirla FOMAG. ii) Las consideraciones del auto recurrido no podían enmarcarse en la recepción y trámite de un derecho de petición tradicional, en los términos de la Ley 1755 de 2015. iii) El artículo 14 del Decreto Ley 19 de 2012 les permitió a los ciudadanos interponer sus peticiones, mediante medios electrónicos, es decir, sin necesidad de acercarse a las oficinas físicas, lo cual evidencia un progreso positivo en materia de uso de las tecnologías, situación que ha beneficiado a quienes residen en zonas rurales, como a los habitantes de grandes ciudades. iv) Pueden existir zonas del territorio nacional que presenten dificultades en cuanto a la cobertura total en materia de telecomunicaciones que pueden afectar el acceso a la tecnología para adelantar los procesos administrativos con las diferentes entidades, «lo cual seguramente es menor escala».

Además, no puede afirmarse que los educadores carecen de competencias en el ámbito informático, pues aquellas son un presupuesto para el ejercicio de la función docente. v) La radicación de solicitudes, mediante herramientas tecnológicas, contribuye a optimizar el trámite del pago de prestaciones sociales de los docentes, debido a que se disminuyen los plazos para surtir los procedimientos administrativos, lo cual favorece a dichos servidores, a las entidades y al erario, además se garantiza un servicio público más eficaz, eficiente y efectivo.

Asimismo, FOMAG cuenta con unos comités encargados de hacer seguimiento continuo a dichas reclamaciones laborales. vi) El auto recurrido desconoció la realidad operativa y administrativa del FOMAG, así como la Ley 2052 de 2020 que impone el uso de las tecnologías. Radicación: 11001032500020230032700 (4899-2023) Demandante: Ana María Rodríguez Arrieta y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vii) La FIDUPREVISORA explicó ante la Corte Constitucional4 las acciones adoptadas para corregir la gravosa situación que afrontaba para el reconocimiento de las cesantías de los docentes y «una de ellas es la automatización del trámite, desde la solicitud, reconocimiento y pago de las cesantías, mediante la implementación de una plataforma tecnológica y estableciendo un procedimiento tal como se hizo a través del Decreto 942 de 2022».

II. CONSIDERACIONES 1. De las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011 6. De conformidad con lo establecido en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, el juez o magistrado ponente podrá, en providencia motivada, decretar las medidas cautelares que estime indispensables para proteger y garantizar, transitoriamente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. 7.

Esta misma norma establece que tal facultad procede, a petición de parte debidamente sustentada, en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso. 8. La decisión que el juez o magistrado adopte sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. 9.

Ahora bien, el artículo 230 ibidem, en cuanto al contenido y alcance de las medidas cautelares establece lo siguiente: - Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y - Deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. 10. Así mismo, de conformidad con la norma en comento, una o varias de las siguientes medidas cautelares podrán ser decretadas por el juez o magistrado ponente: 1.

Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones 4 Sentencia SU-041 de 2020.

Radicación: 11001032500020230032700 (4899-2023) Demandante: Ana María Rodríguez Arrieta y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 2.

De los requisitos para la procedencia de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo 11. El artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, establece los requisitos para decretar las medidas cautelares y, tratándose de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, consagra los siguientes: i.) Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo: Procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. ii.) Cuando se pretenda, adicionalmente, el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios: Deberá probarse al menos sumariamente la existencia de estos. 12.

La norma en cita consagra, también, los requisitos que deben concurrir para la procedencia de las medidas cautelares en los demás casos, es decir cuando la cautela solicitada es una distinta a la de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. 13. Al respecto. la disposición en comento establece: Artículo 231.

Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

Radicación: 11001032500020230032700 (4899-2023) Demandante: Ana María Rodríguez Arrieta y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. (Subrayado y negrilla fuera de texto) 3. Caso concreto 14. Teniendo en cuenta los razonamientos que fundaron el decreto de la medida cautelar en el sub lite, en armonía con la oposición de la entidad demandada y la normativa aplicable, el despacho encuentra mérito suficiente para confirmar el auto suplicado, conforme se explicará, a continuación. 15.

En síntesis, la decisión recurrida consideró que el Decreto 942 de 2022 desconoció la Ley 1755 de 2015, reguladora del derecho fundamental de petición, en tanto determinó que los docentes debían presentar sus solicitudes prestacionales a través de la herramienta tecnológica habilitada por FOMAG, pese a que se les debía garantizar su derecho de escoger el medio verbal, escrito o electrónico que tuvieran a su alcance para radicar sus peticiones. 16.

Al respecto, los artículos 13 y 15 de la Ley 1755 de 2015 previeron que toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, lo cual podrá hacerse verbalmente o por escrito y a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos. 17. Al respecto, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia T-230 de 2020, explicó lo siguiente: 4.5.6.1.

Formas de canalizar las peticiones. El derecho de petición se puede canalizar a través de medios físicos o electrónicos de que disponga el sujeto público obligado, por regla general, de acuerdo con la preferencia del solicitante. Tales canales físicos o electrónicos pueden actuarse de forma verbal, escrita o por cualquier otra vía idónea que sirva para la comunicación o transferencia de datos5. 4.5.6.1.1.

Ahora bien, los medios físicos pueden definirse como aquellos soportes tangibles a partir de los cuales es posible registrar la manifestación de un hecho o acto. Dentro de los más comunes para la presentación de solicitudes se destacan la formulación presencial –ya sea verbal o por escrito– en los espacios físicos destinados por la autoridad, y el correo físico o postal para remitir el documento a la dirección destinada para tal efecto.

En cualquiera de los dos eventos, al peticionario debe asignársele un radicado o algún tipo de constancia sobre la presentación de la solicitud, de manera que sea posible hacer su seguimiento. […] 4.5.6.1.4. De lo que se advierte hasta el momento, queda claridad respecto del deber de 5 Ley 1437 de 2011: “ARTÍCULO 15. PRESENTACIÓN Y RADICACIÓN DE PETICIONES. […].

Radicación: 11001032500020230032700 (4899-2023) Demandante: Ana María Rodríguez Arrieta y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las autoridades de garantizar la atención personal al público y de disponer de medios tecnológicos para el trámite y resolución de peticiones, incluyendo para ello el uso de medios alternativos6.

De esta manera, las autoridades deben contar con vías suficientes que les permitan a las personas elegir entre medios físicos y electrónicos para formular sus solicitudes7. En todo caso, cabe resaltar que los medios tecnológicos por sí solos no constituyen canales suficientes para garantizar el pleno desarrollo del derecho en mención, por cuanto, si bien los avances en materia de TIC han sido amplios, no todas las personas disponen hoy en día de los recursos o herramientas necesarias –como un computador– para lograr su plena efectividad.

En ese sentido, resulta imperativo que se mantengan aún las vías físicas. [Resalta la Sala]. 18. De acuerdo con el anterior lineamiento interpretativo, los canales tecnológicos son solo una de las posibilidades que tienen las personas para acercarse a la administración pública. Por lo tanto, el ejercicio del derecho de petición no puede limitarse a canales exclusivos de comunicación; por el contrario, «los ciudadanos deben estar en posición de escoger, de acuerdo con sus posibilidades de acceso a un computador, qué medio implementar, ya sea el derecho de petición en documento físico que se radica en las dependencias de cada entidad, o a través de la página web correspondiente».8 19.

Bajo este escenario, se colige que el derecho de petición fue regulado por el legislador con miras a que cualquier ciudadano pudiera dirigirse ante las autoridades para elevar las solicitudes respetuosas que a bien tuviera formular. Además, se buscó un acceso ágil y sin rigorismos con el fin de garantizar el ejercicio de ese derecho. 20.

De esta manera, se salvaguarda el núcleo esencial del derecho de petición, el cual «se circunscribe a9: i) la formulación de la petición; ii) la pronta resolución, iii) respuesta de fondo y iv) la notificación al peticionario de la decisión».10 21. En efecto, para viabilizar la formulación de la petición, las personas están facultadas para presentar peticiones en cualquiera de sus modalidades, verbalmente, o por escrito, o por cualquier otro medio idóneo y sin necesidad de apoderado. 22.

Así las cosas, el legislador determinó, como regla general, que las solicitudes que se presenten ante las autoridades podrán realizarse por vía verbal, escrita o cualquier otro medio idóneo que sirva para la comunicación y el ciudadano es quien cuenta con la posibilidad de escoger entre esas alternativas. 23. Por su parte, la Ley 2052 de 2020 implementó una serie de disposiciones transversales a la Rama Ejecutiva del nivel nacional y territorial para la racionalización 6 Ley 1437 de 2011: “ARTÍCULO 7o.

DEBERES DE LAS AUTORIDADES EN LA ATENCIÓN AL PÚBLICO. […] 7 Al respecto, se debe advertir que el artículo 15 de la Ley 1437 de 2011 habilita a las autoridades para determinar que cierto tipo de peticiones deban ser presentadas por escrito, para lo cual se tendrán que poner a disposición de los usuarios formularios u otros instrumentos estandarizados que faciliten la labor del ciudadano. Esta posibilidad no puede degenerar en una regla general, tal como lo advirtió la Corte, de manera que se excluya la opción de formular requerimientos verbales. 8 Sentencia T-013 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 9 Sentencias T-814 de 2005, T-147 de 2006, T-610 de 2008, T-760 de 2009 y C-818 de 2011. 10 Corte Constitucional, Sentencia C-951 de 2014.

Radicación: 11001032500020230032700 (4899-2023) Demandante: Ana María Rodríguez Arrieta y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de trámites, con el fin de facilitar, agilizar y garantizar el acceso al ejercicio de los derechos de las personas, el cumplimiento de sus obligaciones, combatir la corrupción y fomentar la competitividad. 24.

El artículo 6 ibidem dispuso que «los trámites que se creen a partir de la entrada en vigencia de la presente ley deberán realizarse totalmente en línea, por parte de los ciudadanos. Para los trámites existentes antes de la entrada en vigencia de la presente ley y que no puedan realizarse totalmente en línea, el Ministerio de Tecnologías de la información y las Comunicaciones determinará los plazos y condiciones para el trámite.

El Estado promoverá el uso de los canales virtuales para tal fin». 25. Sin embargo, la Ley 2052 de 2020 no modificó la Ley 1755 de 2015 en cuanto a las amplias opciones que tienen los ciudadanos para interponer sus solicitudes. Incluso, el artículo 23 previó la posibilidad de establecer incentivos para que las personas hicieran uso de las tecnologías de la información,11 pero de ninguna manera impuso que solo esos medios serían idóneos para que aquellos presentaran sus peticiones. 26.

En contravía de estos mandatos, el Decreto 942 de 2022 dispuso que «las solicitudes de reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, deben ser presentadas por el docente ante la última Entidad Territorial Certificada en Educación que haya ejercido o ejerza como autoridad nominadora del afiliado, a través de la herramienta tecnológica adoptada para el efecto por la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 27.

Es decir, que la norma acusada desconoció la regla general que implementó el legislador con miras a que los ciudadanos interpusieran sus peticiones por la vía que mejor se ajustara a su necesidades y posibilidades. En su lugar, se determinó que las solicitudes referidas a las prestaciones económicas de los docentes solo podrían ser tramitadas a través de un único canal, esto es, la herramienta tecnológica habilitada por FOMAG. 28.

Por lo anterior, se estima pertinente mantener la medida de suspensión provisional decretada en este asunto. 29. En mérito de lo expuesto, la Sala

RESUELVE

Primero. Confirmar el auto del auto del 20 de mayo de 2024, proferido dentro del proceso de la referencia. 11 Artículo 23. Incentivos para el ciudadano. Los ciudadanos que realicen los trámites en línea podrán recibir un incentivo o valor agregado, que deberá ser fijado por la entidad responsable del trámite mediante acto administrativo.

Radicación: 11001032500020230032700 (4899-2023) Demandante: Ana María Rodríguez Arrieta y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo. Por intermedio de la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación, en firme la presente providencia, devolver el expediente al despacho de origen para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.