CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicado: 25307-33-40-003-2016-00066-01 Demandante: DEFENSORÍA DEL PUEBLO – REGIONAL CUNDINAMARCA Demandados: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Y OTROS Interviniente: MILTON MORALES Tema: Recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia Auto que resuelve1 Procede este Despacho a decidir sobre la admisión de los recursos de apelación interpuestos por los coadyuvantes de la parte actora, el señor Milton Morales y los doctores Mauricio Alberto Peñarete Ortiz y Martha Viviana Carvajalino Villegas, Procuradores 27 y 31 Judiciales II para Asuntos Ambientales y Agrarios de Bogotá, en contra de la sentencia de 10 de octubre de 2022, adicionada el 10 de noviembre del mismo año2, proferida por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca3.

I.

ANTECEDENTES 1. El doctor Andrés Orlando Peña Andrade, Defensor del Pueblo – Regional Cundinamarca, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, presentó demanda con el propósito de obtener la salvaguarda de los derechos establecidos en los literales a), b), g), h) y j) del artículo 4° de la Ley 472 de 19984, presuntamente vulnerados por el Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, por la Agencia Nacional de Tierras - ANT, por la Agencia Nacional de Desarrollo Rural – ANDR, y por el municipio de Nilo, Cundinamarca. 1 Expediente asignado por reparto el 6 de febrero de 2023. 2 Índice 2 expediente digital 3 Sala de Decisión integrada por los Magistrados Oscar Armando Dimaté Cárdenas (ponente), César Giovanny Chaparro Rincón y Moisés Rodrigo Mazabel Pinzón. 4 Artículo 4º.- Derechos e Intereses Colectivos.

Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (…); a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; (…) g) Los seguridad y salubridad públicas. h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública;

(…) j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; (…)”. Radicado: 25307-33-40-000-2016-00066-01 Demandante: Defensoría del Pueblo 2 2. El conocimiento del proceso le correspondió a la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca5, autoridad judicial que, mediante sentencia de 10 de octubre de 2022, adicionada el 10 de noviembre de la misma anualidad, negó las súplicas de la demanda. 3.

Inconformes con la determinación de primera instancia, el señor Milton Morales, y los doctores Mauricio Alberto Peñarete Ortiz y Martha Viviana Carvajalino Villegas, Procuradores 27 y 31 Judiciales II para Asuntos Ambientales y Agrarios de Bogotá, en calidad de coadyuvantes de la parte actora, interpusieron recurso de apelación. 4.

El magistrado sustanciador del proceso en primera instancia, mediante auto de 14 de diciembre de 2022, dispuso conceder los citados recursos y ordenar la remisión del expediente a esta Corporación. II. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 5. El Despacho advierte que los recursos de apelación fueron presentados por los Coadyuvantes, el señor Milton Morales, y los doctores Mauricio Alberto Peñarete Ortiz y Martha Viviana Carvajalino Villegas, Procuradores 27 y 31 Judiciales II para Asuntos Ambientales y Agrarios de Bogotá, a pesar de que la Defensoría del Pueblo, en calidad de actor popular, no impugnara el fallo de primera instancia que le era desfavorable. 6.

Para resolver, el Despacho empieza por destacar que el artículo 24 de la Ley 472 de 19986, dispone: «[…] Artículo 24º.- Coadyuvancia. Toda persona natural o jurídica podrá coadyuvar estas acciones, antes de que se profiera el fallo de primera instancia. La coadyuvancia operará hacia la actuación futura. Podrán coadyuvar igualmente estas acciones las organizaciones populares, cívicas y similares, así como el Defensor del Pueblo o sus delegados, los Personero Distritales o Municipales y demás autoridades que por razón de sus funciones deban proteger o defender los derechos e intereses colectivos […]». 7.

Nótese que dicha norma no regula los actos que le están o no permitidos al coadyuvante, por lo que resulta procedente, en atención a lo previsto en el artículo 44 de la Ley 4727, remitirse a lo dispuesto en el artículo 223 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, norma del siguiente tenor: 5 Que avocó el conocimiento del asunto, luego de declarar la nulidad de la sentencia de 29 de mayo de 2018, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo e Girardot, al probarse la falta de competencia funcional de dicho despacho judicial. 6 Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. 7 Artículo 44º.- Aspectos no Regulados.

En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente Ley, mientras no se oponga a la naturaleza y a la finalidad de tales acciones. Radicado: 25307-33-40-000-2016-00066-01 Demandante: Defensoría del Pueblo 3 «[…] el coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de ésta […]» 8.

En tal sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 21 de junio de 20188, se pronunció en relación con la posibilidad de que el coadyuvante presente el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia a pesar de que la parte a la que auxilia no lo haga; pronunciamiento que es del siguiente tenor: «[…] Tratándose de acciones populares, el artículo 24 de la ley 472 faculta a toda persona natural o jurídica para coadyuvar las pretensiones de la demanda, toda vez que la suerte del proceso no solo puede afectar a quien ostenta formalmente la condición de parte demandante sino a todo miembro de la comunidad, sin que sea menester que medie una relación con quien comparece al proceso, puesto que aún de haberla por tratarse de un asunto subjetivo no puede ser materia del proceso. 60.

Lo anterior conlleva a que la relación sustancial exigida como condición de aplicación de la intervención adhesiva en la legislación procesal civil, no sea requisito en tratándose de acciones populares, no sólo porque la norma especial no lo exige, sino -fundamentalmente- porque se trata justamente de una acción pública cuyo interés jurídico tutelado es de carácter colectivo y no individual. 61.

En consecuencia, este interviniente accesorio no actúa para sostener razones de un derecho ajeno o particular sino, por el contrario para ayudar en la defensa de un derecho cuyo titular es toda la comunidad; sin que exista un interés económico, sino de carácter eminentemente público, propio de la naturaleza este medio de control. 62.

La Sala considera que lo anterior no significa que como el interés jurídico que mueve tanto al actor como a su coadyuvante no es otro que la defensa de los derechos e intereses colectivos, éste último pueda establecer en su escrito de impugnación una nueva demanda con pretensiones y derechos distintos a los planteados por el actor, toda vez que no consultaría la finalidad de la coadyuvancia, perfilada justamente para contribuir, asistir o ayudar a la consecución de la defensa de los derechos colectivos invocados.

Así las cosas, la legitimación del coadyuvante en este tipo de acciones colectivas es limitada […]». 9. De lo expuesto, para este Despacho es claro que el coadyuvante no puede actuar autónomamente respecto de la parte que coadyuva, pues su finalidad no es sustituir a dicha parte, sino aportar argumentos o elementos de juicio que le sirvan de sustento a las actuaciones previamente iniciadas por esta, dado que es la condición de «parte9» la que habilita a determinado sujeto procesal a disponer del derecho que se encuentra en disputa. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, 21 de junio de 2018, Núm. Único de radicación: 250002324000201300008-01, Actor: Luis Alfredo Lozano Algar, Coadyuvantes: Julio Roberto Palacios y otros.

Demandados: Municipio de Soacha y otros. VER TAMBIÉN Auto de 19 de diciembre de 2022. Expediente 66001-33-31-000-2010-0026-01 Demandante Alirio Cortés Londoño. 9 la condición de parte, como lo indica la doctrina procesal civil, «[…] no depende de que el actor la incluya en la demanda, ni de la etapa en la que concurra, sino de su vínculo con la pretensión que en aquel se examina (…)” y, en lo atinente a los terceros, se ha indicado que “(…) se cataloga como tercero sólo a quien interviene en el debate por iniciativa propia, o que es llamado a intervenir por decisión del juez, siempre en defensa de un interés suyo pero sin ser sujeto de ninguna de las Radicado: 25307-33-40-000-2016-00066-01 Demandante: Defensoría del Pueblo 4 10.

Nótese, en este mismo sentido, que el a quo, a través del auto de 10 de noviembre de 2022, por medio del cual resolvió la solicitud de adición de la sentencia elevada por los Procuradores Judiciales que coadyuvan la presente acción popular, precisó lo siguiente: «[…] las facultades del coadyuvante, en las acciones populares, se restringen al ejercicio de los mismos actos procesales que puede realizar el coadyuvado y que se concreta en una labor netamente de ayuda o cooperación dirigida a reforzar los argumentos expuestos inicialmente, pedir práctica de pruebas, participar en las alegaciones e interponer recursos, pero en ninguna de sus actuaciones podrá aducir hechos diferentes que amplíen el objeto del litigio.

En ese orden para la Sala, no procedía realizar un pronunciamiento de fondo respecto de la vulneración del derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público, ya que, como lo expresó el Consejo de Estado, ninguna de las actuaciones del coadyuvante podrá aducir hechos diferentes que amplíen el objeto del litigio o argumentar derechos colectivos distintos a los señalados por el actor popular.

Así las cosas, como quiera que en la sentencia de primera instancia la Sala no se pronunció sobre este preciso aspecto, se adicionará la sentencia proferida el 10 de octubre de 2022, en el sentido de señalar que no hay lugar a realizar un pronunciamiento respecto de la vulneración del derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público, alegado por los coadyuvantes, toda vez que este derecho no fue considerado como vulnerado por el actor popular, por lo tanto se trata de un derecho colectivo distinto a los señalados por el demandante en el escrito contentivo de la demanda […]». 11.

Cabe poner de relieve que el artículo 303 del CPACA dispone que el Ministerio Público está facultado para actuar como demandante o como sujeto procesal especial, situación que no es la que se configura en el presente asunto, en tanto que los Procuradores 27 y 31 Judiciales Ambientales y Agrarios ciertamente no intervienen como agentes del Ministerio Público, ni como demandantes, sino que explícitamente solicitaron ser tenidos como coadyuvantes de la parte actora, en los términos del artículo 24 de la Ley 47210, y la autoridad judicial expresamente los reconoció como tales, según consta en la providencia de 14 de junio de 202211, a lo que se agrega que tales funcionarios, invocando la condición de coadyuvantes, interpusieron el recurso de apelación objeto de este pronunciamiento12. pretensiones que se discuten en el respectivo pleito […]».

Miguel Enrique Rojas Gómez; Lecciones de derecho procesal – Tomo II Procedimiento Civil; quinta edición; Bogotá; Escuela de Actualización Jurídica; 2013; página 64. 10 «[…] Mauricio Alberto Peñarete Ortiz, Procurador 27 Judicial II Agrario y Ambiental de Bogotá y Martha Carvajalino, Procuradora 31 Judicial II Agraria y Ambiental de Bogotá, […] acudimos a usted con el objeto de coadyuvar el reclamo de protección de los derechos colectivos hecho por la Defensoría del Pueblo en la acción popular del asunto conforme a lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 472 e 1998 […]» 11 Providencia que en la parte resolutiva dispuso: «[…]

RESUELVE

1º) Tiénese como coadyuvantes de la parte actora en el presente proceso a los doctores Mauricio Alberto Peñarete Ortiz en su calidad de Procurador 27 Judicial II Agrario y Ambiental de Bogotá y Martha Carvajalino en su calidad de Procuradora 31 Judicial II Agrario y Ambiental de Bogotá, por las razones expuestas en la parte motiva […]» 12 Los recurrentes, en la parte introductoria del recurso indicaron lo siguiente: «[…] Mauricio Alberto Peñarete Ortiz, Procurador 27 Judicial II Agrario y Ambiental de Bogotá y Martha Carvajalino, Procuradora 31 Judicial II Agraria y Ambiental de Bogotá […] en calidad de coadyuvantes dentro de la acción popular del asunto, presentamos recurso de apelación al fallo de 10 de octubre de 2022, que fuera adicionado el 10 de noviembre de 2022 […] nuestra coadyuvancia a las pretensiones de la parte actora busca […]» Radicado: 25307-33-40-000-2016-00066-01 Demandante: Defensoría del Pueblo 5 12.

Es importante resaltar que en el presente asunto la representación del Ministerio Público como sujeto procesal especial, en los términos del artículo 303 ibidem, la ejerció el doctor Víctor David Lemus Chois, Procurador Séptimo Judicial II para Asuntos Administrativos, quien, al advertir una irregularidad procesal asociada a la falta de competencia funcional del Juzgado Tercero Administrativo Oral de Girardot para conocer del asunto -por cuanto la vulneración de los derechos colectivos se dirigen en contra de entidades del orden nacional-, solicitó la nulidad de la sentencia de primera instancia de fecha 29 de mayo de 2018 proferida por dicha autoridad judicial, que negó las pretensiones de la demanda. 13.

El doctor Oscar Armando Dimaté Cárdenas, Magistrado de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia de 6 de mayo de 2019, decretó la nulidad de la sentencia de 29 de mayo de 2018 y avocó el conocimiento del asunto. Importa resaltar que el Procurador Séptimo Judicial II para Asuntos Administrativos de Bogotá, agente del Ministerio Público en la actuación, se abstuvo de rendir concepto. 14.

Así las cosas, los Procuradores 27 y 31 Judiciales Ambientales y Agrarios de Bogotá no estaban facultados para interponer el recurso de apelación en contra de la sentencia de 10 de octubre de 2022, adicionada el 10 de noviembre del mismo año, dada su condición de coadyuvantes. 15. Lo mismo sucede con el señor Milton Morales, quien también interpuso recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia, ya que él y otros lideres campesinos solicitaron como «[…] miembros de la comunidad de la cual invoca la protección el Defensor Regional de Cundinamarca, por medio del presente escrito presentamos nuestra coadyuvancia […] con el fin de garantizar la protección y defensa de los derechos e intereses colectivos, el legislador determinó por medio del artículo 24 de la Ley 472 de 1998, que toda persona natura o jurídica podrá coadyuvar las acciones populares presentadas […]», solicitud que fue resuelta por la Juez Tercera Administrativa Oral de Girardot, en providencia de 3 de mayo de 2017, en el sentido de tener como coadyuvantes a los señores Tatiana Oliveros, Alejandro Patiño, Milton Morales y Yairciño Morales. 16.

Por lo anterior, los recursos de apelación interpuestos por los coadyuvantes serán rechazados por improcedentes, en tanto que éstos no pueden ir más allá de la parte a la que coadyuvan. Por lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, Radicado: 25307-33-40-000-2016-00066-01 Demandante: Defensoría del Pueblo 6 R E S U E L V E:

PRIMERO: RECHAZAR POR IMPROCEDENTES, los recursos de apelación interpuestos por los coadyuvantes de la parte actora, el señor Milton Morales y los doctores Mauricio Alberto Peñarete Ortiz y Martha Viviana Carvajalino Villegas, Procuradores 27 y 31 Judiciales II para Asuntos Ambientales y Agrarios de Bogotá, en contra de la sentencia de 10 de octubre de 2022, adicionada el 10 de noviembre del mismo año, proferida por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conforme a lo expuesto en la parte motiva del este proveído.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero Ponente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

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