Radicación: 11001 03 15 000 2023 02993 00 Accionante: Dorys Mejía Flórez 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2023 02993 00 Accionante: DORYS MEJÍA FLÓREZ Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C Y CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando el debate planteado por la parte actora pretende reabrir la controversia resuelta por el juez natural.
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Dorys Mejía Flórez contra los autos proferidos el 8 de agosto de 2018 y el 18 de agosto de 20221 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, respectivamente, en el proceso ejecutivo identificado con el radicado nro. 25000 23 42 000 2015 01873 00. 1 Contra el auto se presentó solicitud de aclaración y adición, la cual se resolvió a través de la providencia del 17 de noviembre de 2022, notificado el 16 de diciembre de 2022.
Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02993 00. Radicación: 11001 03 15 000 2023 02993 00 Accionante: Dorys Mejía Flórez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
1. SÍNTESIS DEL CASO La señora Dorys Mejía Flórez promovió acción de tutela en contra de las precitadas providencias, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales, y para ello formuló las siguientes pretensiones2: “[…] PRIMERA: Al Honorable Consejero Ponente con funciones Constitucionales que por reparto corresponda, de manera atenta y respetuosa, solicito se sirva TUTELAR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES como son: DERECHO AL DEBIDO PROCESO, DEFENSA Y CONTRADICCIÓN POR VIOLACIÓN DIRECTA A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA, DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIDA en conexidad CON EL DERECHO FUNDAMENTAL AL MÍNIMO VITAL Y MÓVIL EN DONDICIONES DIGNAS, elevado a rango constitucional y LEGAL, DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCIÓN, DERECHO DE IGUALDAD ANTE LA LEY, EL PRINCIPIO DE BUENA FE, DERECHO A LA ACCIÓN DE TUTELA, ARTÍCULO 6 que nos enseña el principio de responsabilidad jurídica y 90 EL ESTADO RESPONDERÁ POR LOS DAÑOS CAUSADOS POR LA ACCIÓN O LA OMISIÓN DE LAS AUTORIDADES PÚBLICAS Y ARTÍCULOS (93 y 94) QUE HACEN BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD, A LA IGUALDAD Y POR EMPLEO DE VÍAS DE HECHO Y DE DERECHO, igualmente, no se tuvo en cuenta de dar aplicación real al Pacto de San José de Costa Rica, de fecha 22 de noviembre de 1969, que entró en vigencia el 18 de julio de 1978 de la cual Colombia hace parte y se configura en el principio universal de favorabilidad a favor de la suscrita, por presunta violación de mis derechos fundamentales por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C, Magistrada Ponente LUZ MYRIAM ESPEJO RODRÍGUEZ, y el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, Consejero Ponente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, mediante las providencias de fecha ocho (08) de agosto de dos mil dieciocho (2018) y dieciocho (18) de agosto de dos mil veintidós (2022) y providencia por medio de la cual se niega la solicitud de aclaración del fallo de fecha 17 de noviembre de 2022 y negación de la adición o aclaración notificado el 16 de diciembre de 2022 dentro del proceso ejecutivo con radicado número 25000-23-42-000-2015- 01873-00 / 02, Número interno: 6377-2018, por no haberse procedido conforme a lo ordenado por el superior de turno, quien ordenó librar mandamiento de pago y continuar con el trámite procesal, en virtud del principio de seguridad social, y de la confianza legítima.
SEGUNDA: Como mecanismo definitivo, si el Honorable Señor Consejero Ponente Constitucional, lo considera conducente y pertinente de conformidad con lo preceptuado en el artículo 23 del 2 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02993 00. Radicación: 11001 03 15 000 2023 02993 00 Accionante: Dorys Mejía Flórez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Decreto 2591 de 1991, solicito al despacho tutelar los derechos fundamentales que me asisten, por considerar que el fallo judicial aquí atacado es manifiestamente contrario al orden jurídico, en razón que se negó el beneficio de librar mandamiento de pago a la suscrita quien tengo el legítimo (sic) de hacerme acreedora a que se ordene librar mandamiento de pago, como consecuencia de lo anterior, DÉJESE SIN EFECTOS el auto por medio del cual se abstuvo de librar mandamiento de pago en primera instancia por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C, calendada ocho (08) de agosto de dos mil dieciocho (2018), dentro del Medio de Control: PROCESO EJECUTIVO, incoado por la suscrita contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP”, radicación nro. 25000-23-42-000-2015-01873-00.
TERCERA: Afirmo que la decisión acusada constituye vía de hecho por defecto sustantivo, por inaplicación de las normas atinentes a los requisitos establecidos en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política en la cual se precisa “(…) revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales (…)” a fin de que se acceda a que se libre mandamiento de pago a mi favor y por defecto fáctico por indebida valoración de las pruebas.
CUARTA: Que se declare que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección C, vulneró los derechos fundamentales que amparan mis legítimos intereses por la no aplicación de las normas que me asisten por tener el pleno, cabal y legal derecho a la aplicación en favor de la suscrita DORYS MEJÍA FLÓREZ, AL DEBIDO PROCESO, DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCIÓN, DERECHO DE IGUALDAD, exactamente, en conexidad con EL DERECHO IRRENUNCIABLE A LA SEGURIDAD SOCIAL, EL DERECHO AL MÍNIMO VITAL Y MÓVIL EN CONDICIONES DIGNAS, elevado a rango Constitucional y LEGAL.
QUINTA: Igualmente, que se declare que el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A vulneró los derechos fundamentales que amparan mis legítimos intereses por la no aplicación de las normas que me asisten por tener el pleno, cabal y legal derecho a la aplicación en favor de la suscrita DORYS MEJÍA FLÓREZ, AL DEBIDO PROCESO, DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCIÓN, DERECHO DE IGUALDAD, exactamente, en conexidad con EL DERECHO IRRENUNCIABLE A LA SEGURIDAD SOCIAL, EL DERECHO AL MÍNIMO VITAL Y MÓVIL EN CONDICIONES DIGNAS, elevado a rango Constitucional y LEGAL.
SEXTA. - Que se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección A, tomar las medidas necesarias en el término de 48 horas para restablecer los derechos vulnerados y subsanar los eventos que vulneran los derechos fundamentales, Radicación: 11001 03 15 000 2023 02993 00 Accionante: Dorys Mejía Flórez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consagrados en la Constitución Política de Colombia, y que le fueron desconocidos a la suscrita.
SÉPTIMA. - Que se ordene librar el correspondiente mandamiento y pago dentro del proceso ejecutivo por asistirme el pleno, cabal y legal derecho, y como corresponde. OCTAVA. - DÉJESE SIN EFECTOS la sentencia (sic) por medio de la cual se confirma el auto por el cual se abstuvo de librar mandamiento de pago, en segunda instancia por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECIÓN A, calendada dieciocho (18) de agosto de dos mil veintidós (2022), dentro del Medio de Control: PROCESO EJECUTIVO, incoado por la suscrita contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP”, radicación nro. 25000-23-42-000-2015-01873-02, Número Interno: 6377-2018.
NOVENA. - ORDÉNASE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C, que en el término de 20 días, contados a partir del recibo del expediente del Medio de Control: Demanda Ejecutiva, dicte como juez de primera instancia, una nueva providencia de OBEDÉZCASE Y CÚMPLASE, la decisión del a quo quien mediante providencia y decidiendo conforme en derecho corresponde, toda vez, que, la sentencia de primera instancia está revestida de violación directa de la Constitución y la Ley, pues esta decisión lesiona los principios, las reglas y los postulados señalados por la Carta Política.
DÉCIMA. - ORDÉNASE al CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, que en el término de 20 días contados a partir del recibo del expediente del Medio de Control: Demanda Ejecutiva, dicte como juez de segunda instancia, providencia que revoque la sentencia de fecha dieciocho (18) de agosto de dos mil veintidós (2022), por medio de la cual confirmó el auto del ocho (08) de agosto de dos mil dieciocho (2018), decidiendo conforme en derecho corresponde, toda vez, que, la sentencia de segunda instancia está revestida de Violación Directa de la Constitución Política y la Ley, pues esta decisión lesiona los principios, las reglas y los postulados señalados por la Carta Política […]”. [Mayúsculas y negrillas en el escrito de tutela].
2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que presentó, por conducto de apoderado, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL y que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en sentencia del 14 Radicación: 11001 03 15 000 2023 02993 00 Accionante: Dorys Mejía Flórez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de agosto de 2008, declaró no probadas las excepciones propuestas por el apoderado de CAJANAL, declaró la nulidad de las Resoluciones nro. 23874 del 19 de mayo de 2006 y nro. 8670 del 29 de septiembre de 2006, y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la demandada a reliquidar el valor de la mesada pensional de jubilación de la señora Mejía Flórez a partir del 3 de diciembre de 2005 con base en el 75% del promedio mensual de salarios devengados en el último semestre de servicios, así como a pagarle las diferencias de las mesadas pensionales dejadas de percibir entre los valores que habían sido reconocidos y pagados y los que dejó de percibir por la no inclusión de todos los factores salariales.
Manifestó que CAJANAL interpuso recurso de apelación contra la precitada decisión y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en providencia del 3 de diciembre de 2009 la confirmó. Indicó que, ante el incumplimiento de CAJANAL, hoy sustituida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, promovió proceso ejecutivo que correspondió por reparto al Juzgado Dieciocho Administrativo de Descongestión de Bogotá que, por auto del 9 de octubre de 2013, libró mandamiento de pago en contra de la ejecutada.
Agregó que la UGPP contestó la demanda ejecutiva y propuso las excepciones de pago total de la obligación y compensación. Explicó que la titular del Juzgado Dieciocho Administrativo de Descongestión de Bogotá, en cumplimiento de lo dispuesto en el Acuerdo PSAA14-10156 del 30 de mayo de 2014, remitió el expediente a la oficina de apoyo de los juzgados administrativos y el proceso ejecutivo correspondió por nuevo reparto al Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión de Bogotá que, por auto del 13 de agosto de 2014, promovió conflicto negativo de competencia ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 02993 00 Accionante: Dorys Mejía Flórez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Plena, por auto del 16 de marzo de 2015, resolvió el conflicto y dispuso que la demanda ejecutiva correspondía al juez que profirió la sentencia condenatoria del 14 de agosto de 2008.
Por lo tanto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por auto del 25 de mayo de 2015, dejó sin efectos las actuaciones proferidas por el juez que actuó sin competencia y se abstuvo de librar mandamiento ejecutivo solicitado por la señora Mejía Flórez. En contra de la precitada decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, por auto del 8 de septiembre de 2016, la revocó y ordenó que se librara mandamiento de pago y se continuara con el trámite del proceso.
La accionante aseveró que, una vez regresó el expediente al despacho de la magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, no se dio cumplimiento a lo ordenado por el ad quem, comoquiera que se ofició a la UGPP para que aportara las certificaciones de los pagos efectuados a la hoy accionante, con sus respectivos soportes.
Precisó que, allegada la documentación por parte de la UGPP, el expediente fue remitido a la contadora de apoyo del tribunal con el fin que realizara la liquidación correspondiente. Anotó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por auto del 8 de agosto de 2018, se abstuvo de librar mandamiento ejecutivo.
Manifestó que presentó recurso de apelación contra la precitada decisión y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, por auto del 18 de agosto de 2022, la confirmó. Subrayó que radicó solicitud de aclaración y complementación del citado auto “(…) teniendo como objeto de complementación que el ad quem no Radicación: 11001 03 15 000 2023 02993 00 Accionante: Dorys Mejía Flórez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resolvió el problema jurídico, que en sentido estricto que era resolver si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sección C, había desobedecido lo que le habían ordenado al resolver el primer recurso de apelación, esto es, que profiriera mandamiento de pago (…)”3.
Indicó que, por auto del 17 de noviembre de 2022, notificado el 16 de diciembre de 2022, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, negó la solicitud de adición presentada. Alegó que “(…) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, incurrió (…) en violación directa al debido proceso, ¿por qué?, porque omitió librar el mandamiento de pago en la forma ordenada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, es decir, recalco, el a quo no acató lo dispuesto por el superior (…)”4.
Sostuvo que “(…) es sorprendente la decisión del Consejo de Estado en auto de fecha dieciocho (18) de agosto de dos mil veintidós (2022) al entrar en contradicción con la decisión adoptada inicialmente mediante auto de fecha 8 de agosto de 2018, CONFIRMANDO la negación del auto del mandamiento de pago decidida por el superior jerárquico (…)”.
Agregó que no entiende como pudo el Consejo de Estado entrar en contradicción, comoquiera que “(…) la segunda apelación lo que buscaba o pedía era que se obedeciera la orden impartida al juez de conocimiento, pues es muy claro que al instante en que el Consejo de Estado resolvió el primer recurso de apelación hizo el estudio minucioso del Título ejecutivo (…)”5.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes, fueron las siguientes: 3 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02993 00. 4 Ibídem. 5 Ibídem. Radicación: 11001 03 15 000 2023 02993 00 Accionante: Dorys Mejía Flórez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1.
La tutela fue radicada en la ventanilla virtual de la Corporación el 5 de junio de 2023 y correspondió por reparto a la Sección Primera que, por auto del 8 de junio de 20236, la admitió y dispuso notificar a los magistrados que integran la Subsección C, Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y a los magistrados que integran la Subsección A, Sección Segunda, del Consejo de Estado, así como vincular a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, como tercero interesado en el resultado del proceso7.
De igual forma, solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que allegaran copia digital o el hipervínculo de consulta del proceso identificado con el radicado nro. 25000 23 42 000 2015 01873 00/02, el cual fue remitido8. 3.2. El Consejero encargado del despacho ponente del auto de segunda instancia proferido el 18 de agosto de 2022, rindió informe vía mensaje de datos9 en el que aclaró que “(…) la providencia proferida por esta Corporación el 8 de septiembre de 2016 ordenó librar el correspondiente mandamiento atendiendo a que la obligación del proceso ejecutivo debió incluirse en los créditos de la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL subrogada por la UGPP, en ese sentido, la controversia a dirimir en dicha oportunidad no tenía que ver con el modo de liquidar los factores salariales y prestacionales o con las diferencias generadas, sino con el reconocimiento o no de la obligación a ejecutar a la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, por lo tanto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en virtud de la orden impartida por el 6 Visto en el índice 5 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02993 00. 7 Esta orden se cumplió el 15 de junio de 2023.
Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02993 00. 8 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02993 00. 9 Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02993 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 02993 00 Accionante: Dorys Mejía Flórez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado, debía estudiar la posibilidad de librar mandamiento o no en contra de CAJANAL, hoy UGPP (…)”. Anotó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con apoyo de la contadora de la Sección Segunda, hizo la respectiva liquidación de los factores salariales y prestacionales ordenados en las sentencias objeto de ejecución y concluyó que no existía obligación de pago a cargo de la entidad demandada, porque ya había cancelado las sumas adeudadas en la forma ordenada en las sentencias del 14 de agosto de 2008 y 3 de diciembre de 2009.
Agregó que la hoy accionante no controvirtió en el recurso de apelación interpuesto en el proceso ejecutivo la liquidación efectuada por el tribunal con el fin de discutir los valores que arrojó, sino que centró su impugnación en el supuesto incumplimiento a la orden impartida por el superior jerárquico. 3.3. La magistrada titular del despacho ponente del auto de primera instancia proferido el 8 de agosto de 2018 presentó escrito vía correo electrónico10 en el que aseveró que “(…) no existe vulneración alguna a los derechos fundamentales de la accionante con la decisión tomada bajo el análisis fáctico y jurídico que se hizo en esa oportunidad (…)”. 3.4.
El apoderado de la UGPP radicó informe vía mensaje de datos11 en el que señaló que la acción de tutela es improcedente porque la accionante la está utilizando como una tercera instancia del trámite ordinario para que se revoque la decisión del juez natural de la causa. 3.5. El expediente ingresó al despacho para fallo el 26 de junio de 202312. 10 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02993 00. 11 Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02993 00. 12 Visto en el índice 13 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02993 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 02993 00 Accionante: Dorys Mejía Flórez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
4. CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 199113 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,14 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202115, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201916 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente17: 4.2.1. La señora Dorys Mejía Flórez, actuando por conducto de apoderado, promovió proceso ejecutivo contra la UGPP, con el fin de que se librara mandamiento de pago a su favor. 4.2.2. La demanda correspondió por reparto al Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Bogotá que, por auto del 17 de mayo de 2013, remitió el expediente a la oficina de apoyo judicial para que fuese repartido a los juzgados administrativos que continuaron con el sistema escritural establecido en el Decreto 01 de 1984, de conformidad con lo determinado en el Acuerdo PSAA-12-9454 del 23 de mayo de 2012. 13 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 14 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 15 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 16 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 17 Lo que se desprende del proceso ejecutivo identificado con el radicado nro. 25000 23 42 000 2015 01873 00/02, visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02993 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 02993 00 Accionante: Dorys Mejía Flórez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2.3. Por auto del 9 de octubre de 2013, el Juzgado Dieciocho Administrativo de Descongestión de Bogotá libró mandamiento de pago en contra de la UGPP y a favor de la señora Dorys Mejía Flórez.
Posteriormente, por auto del 24 de junio de 2014, y conforme lo indicado por el artículo 57 del Acuerdo PSAA-14-10156 del 30 de mayo de 2014, ordenó remitir el expediente a la oficina de apoyo judicial para que fuese repartido entre los juzgados administrativos de descongestión de Bogotá que conservaban competencia en el sistema escritural. 4.2.4.
La demanda ejecutiva correspondió por nuevo reparto al Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión de Bogotá que, por auto del 13 de agosto de 2014, ordenó remitir el proceso a la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que dirimiera el conflicto negativo de competencias suscitado entre dicho juzgado y el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Bogotá. 4.2.5.
Por oficio SG-610-2015 del 9 de abril de 2015, el secretario general del Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió el expediente a la Subsección C, Sección Segunda, de dicho tribunal “(…) dando cumplimiento a lo dispuesto en auto de dieciséis (16) de marzo de dos mil quince (2015) dictado en el expediente de la referencia (…)”. 4.2.6.
Por auto del 25 de mayo de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dejó sin efectos las actuaciones anteriores proferidas por el juez que actuó sin competencia y se abstuvo de librar mandamiento ejecutivo solicitado por la señora Dorys Mejía Flórez. 4.2.7. En contra de la precitada decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en providencia del 8 de septiembre de 2016 la revocó y, en su lugar, ordenó que se librara el correspondiente mandamiento de pago y se continuara con el trámite del proceso.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 02993 00 Accionante: Dorys Mejía Flórez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2.8. Por auto del 6 de marzo de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, indicó que “(…) en aras de obedecer y dar cumplimiento al auto de 8 de septiembre de 2016 proferido por el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A (…), este Despacho solicita a la Contadora de la Sección Segunda de esta Corporación, su colaboración y apoyo técnico de la revisión de los montos que la parte actora pretende le sean ejecutados (…)”. 4.2.9.
Por auto del 30 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, requirió a la UGPP para que aportara la certificación en la que constara la fecha de pago de lo dispuesto en las Resoluciones nro. PAP 048340 de 15 de abril de 2011 y nro. UGM 039818 del 26 de marzo de 2012 expedidas para dar cumplimiento a la sentencia condenatoria del 14 de agosto de 2008 y su confirmatoria del 3 de diciembre de 2009 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra CAJANAL.
De igual forma, se le solicitó que allegara la constancia de las fechas en que se hicieron los pagos a favor de la hoy accionante, junto con los respectivos soportes. 4.2.10. Por auto del 8 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, se abstuvo de librar mandamiento de pago. 4.2.11.
En contra de la precitada decisión la parte actora presentó recurso de apelación y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, por auto del 18 de agosto de 2022, la confirmó. 4.2.12. La señora Dorys Mejía Flórez, actuando por conducto de apoderado, presentó solicitud de aclaración y complementación del precitado auto y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, la negó por auto del 17 de noviembre de 2022, notificado el 16 de diciembre de 2022.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 02993 00 Accionante: Dorys Mejía Flórez 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
El primer requisito de procedencia que el juez constitucional debe verificar es la relevancia constitucional y, para ello, se detendrá en (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 4.3.1.
Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional18 La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”19. 18 Este requisito general de procedencia de la acción de tutela fue denominado en esos términos en la sentencia C – 590 de 2005. 19 Corte Constitucional.
Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. Radicación: 11001 03 15 000 2023 02993 00 Accionante: Dorys Mejía Flórez 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional20.
A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades21: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia22. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 20 En ese mismo sentido, en la sentencia C – 590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. 21 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. 22 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. Radicación: 11001 03 15 000 2023 02993 00 Accionante: Dorys Mejía Flórez 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.3.2. Caso concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, se detendrá en el examen del tercer criterio que la compone, el cual busca impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho que23 “la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal”.
En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones”, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios”.
En la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial. Como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” (…)”. 23 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2023 02993 00 Accionante: Dorys Mejía Flórez 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.
La Sala considera que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el tercer elemento que la compone, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado. Lo anterior, debido a que la petición de amparo está siendo utilizada por la parte actora para reabrir el debate que se surtió en el proceso ejecutivo toda vez que lo que persigue es que se profiera el mandamiento de pago y, para ello, alega que las providencias controvertidas examinaron de manera defectuosa el material probatorio obrante en el proceso e interpretaron de forma errónea las normas aplicables al asunto.
Al efecto, las inconformidades formuladas en la acción de tutela están encaminadas a (i) controvertir la valoración que el juez natural de la causa hizo sobre el acervo probatorio, en tanto que alega que las decisiones acusadas hicieron una “(…) indebida valoración de las pruebas (…)”, y (ii) que “(…) la decisión acusada constituye vía de hecho por defecto sustantivo, por inaplicación de las normas atinentes a los requisitos establecidos en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política (…) a fin de que se acceda a que se libre mandamiento de pago a mi favor (…)”.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 02993 00 Accionante: Dorys Mejía Flórez 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, comoquiera que la acción de tutela está siendo empleada para controvertir la valoración probatoria efectuada por el juez natural de la causa y la interpretación de las fuentes formales aplicadas en las providencias cuestionadas, se concluye que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional aludida en referencia, la petición de amparo no cumple con el tercer criterio de la relevancia constitucional.
A lo dicho, cabe agregar que, no le asiste razón al actor cuando afirma que el tribunal “(…) omitió librar el mandamiento de pago en la forma ordenada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A (…)”, puesto que, como se relató en los hechos probados, por auto del 8 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, se abstuvo de librar mandamiento de pago y la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación por auto del 18 de agosto de 2022 confirmó la decisión. La Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene.
Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 02993 00 Accionante: Dorys Mejía Flórez 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En una condición de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Bajo tales circunstancias, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron el objeto del debate, porque así le fueron planteadas por el demandante y el demandado en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales; y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.
Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, ya que la accionante no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso. Por lo anotado, sin ser necesario descender en otras consideraciones, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por cuanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 02993 00 Accionante: Dorys Mejía Flórez 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Dorys Mejía Flórez, según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.