CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., 11 de junio de 2026 Número único: 11001-03-06-000-2026-00155-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: ESE Hospital San Antonio de Manzanares (Caldas), departamento de Caldas, Dirección Territorial de Salud de Caldas y Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social Asunto: competencia para determinar la autoridad a la cual le corresponde estudiar y resolver de fondo una solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública.
Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del CPACA, modificado en su inciso 3. º por el artículo 2. ° de la Ley 2080 de 2021, y en el artículo 112, numeral 10 del CPACA, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES De acuerdo con la información que reposa en el expediente, los antecedentes del conflicto de competencia son los siguientes: 1. Según Certificado de Información Laboral (CETIL) 202503890801699000850002 del 25 de marzo de 2025, diligenciado por la ESE Hospital San Antonio de Manzanares (Caldas): i) el señor Carlos Enrique Gómez Giraldo laboró como odontólogo en el entonces Hospital San Antonio de Manzanares, entre el 21 de abril de 1986 y el 8 de mayo de 1987; ii) no se realizaron aportes en seguridad social en su favor y, iii) la entidad responsable de las cotizaciones a pensión, salud y riesgos, respecto del lapso referenciado, era el departamento de Caldas. 2.
Teniendo en cuenta lo anterior, el 8 de julio de 2025, a través de oficio núm. GP240870, Skandia AFP – ACCAI SA elevó solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional del señor Carlos Enrique Gómez Giraldo al departamento de Caldas, lo cual reiteró mediante derecho de petición del 16 de octubre de 2025. 3. El 31 de octubre de 2025, mediante la Resolución núm. 0663, el departamento de Caldas reconoció el 21.82% del bono pensional del señor Carlos Enrique Gómez Giraldo, precisando en escrito UPS 1437 del 31 de octubre de 2025, que el Conflicto 11001-03-06-000-2026-00155-00 porcentaje restante correspondería a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Para sustentar su decisión, consideró que la jurisprudencia ha reconocido la competencia concurrente del departamento de Caldas y de la Nación para resolver las reclamaciones relacionadas con los bonos pensionales de los servidores del sector salud que no fueron certificados ni inscritos como beneficiarios del referido contrato de concurrencia 083 de 20011. 4.
El 19 de noviembre de 2025, mediante escrito núm. GP250930, Skandia AFP – ACCAI SA solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público orientación técnica respecto de la liquidación y cobro del bono pensional del señor Gómez Giraldo, frente a lo cual, mediante oficio núm. 2-2026-003718 del 20 de enero de 2026, la referida cartera ministerial manifestó, entre otras cosas que el señor Carlos Enrique Gómez Giraldo no se encontraba inscrito como beneficiario del pasivo prestacional del sector salud del departamento de Caldas, por lo que la obligación pensional solicitada en su favor no podía financiarse mediante convenios de concurrencia y, debía asumirla la institución hospitalaria empleadora. 5.
El 3 de febrero de 2026, mediante oficio núm. GP260021, Skandia AFP – ACCAI S.A. presentó solicitud ante el departamento de Caldas, mediante la cual requirió el reconocimiento y pago del 100% del bono pensional del señor Carlos Enrique Gómez Giraldo, con fundamento en el Cetil emitido por la ESE Hospital San Antonio de Manzanares (Caldas). 6.
El 17 de marzo de 2026, la Unidad de Prestaciones Sociales del departamento de Caldas, mediante oficio núm. 0319 reiteró que su participación en la financiación del bono pensional correspondía únicamente al 21,82%, y que el porcentaje restante debía ser cubierto por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 7. Skandia AFP – ACCAI SA, mediante escrito radicado ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 27 de marzo de 20262 promovió conflicto negativo de competencias administrativas entre la ESE Hospital San Antonio de Manzanares (Caldas), el departamento de Caldas y la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social), a efectos de que se determine la entidad competente para estudiar y resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al tiempo laborado por el señor Carlos Enrique Gómez Giraldo entre el 21 de abril de 1986 y el 8 de mayo de 1987 en la referida institución hospitalaria.
II.ACTUACIÓN PROCESAL 1 Contrato interadministrativo de concurrencia suscrito entre el Ministerio de Salud- Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, el departamento de Caldas y otros para el pago de la deuda prestacional correspondiente a los funcionarios y exfuncionarios del Hospital San Antonio de Manzanares y otros, que ostentaran la calidad de activos o jubilados para el 31 de diciembre de 1993. 2 Repartido el 16 de abril de 2026 y enviado al despacho de la consejera María del Pilar Bahamón Falla, el 4 de mayo de 2026.
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00155-00 En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, inciso 3. º, modificado por el artículo 2. º de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados y se fijó el edicto número 114 en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días hábiles, contados entre el 24 y 30 de abril de 2026, con el fin de que presentaran sus alegatos o consideraciones.
En el expediente digital del presente trámite reposa informe secretarial del 22 de abril de 2026, en el cual, consta que se comunicó la existencia del presente conflicto negativo de competencias administrativas a Skandia Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías y del Componente Complementario de Ahorro Individual del Pilar Contributivo S.A. - Skandia AFP - ACCAI SA, a la ESE Hospital San Antonio de Manzanares, al Departamento de Caldas, a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público(Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social), al señor Javier Abraham León Veloza apoderado de Skandia AFP - ACCAI SA, a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones y al señor Carlos Enrique Gómez Giraldo (posible beneficiario del bono pensional).
De acuerdo con el informe secretarial del 4 de mayo de 2026, dentro del término de fijación del edicto se presentaron alegatos o consideraciones por parte de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, la ESE Hospital San Antonio de Manzanares (Caldas), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el departamento de Caldas. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. ESE Hospital San Antonio de Manzanares (Caldas) Mediante escrito de alegatos allegado al expediente digital el 28 de abril de 2026, la ESE indica que el señor Carlos Enrique Gómez Giraldo laboró en dicha institución entre el 21 de abril de 1986 y el 8 de mayo de 1987 y que, según el Certificado Electrónico de Tiempos Laborados (CETIL) del 25 de marzo de 2025, el responsable del pasivo pensional correspondiente a dicho periodo era el departamento de Caldas.
Manifiesta que para la época en que el señor Gómez Giraldo prestó sus servicios, el hospital no contaba con personería jurídica y funcionaba como una dependencia adscrita al Servicio Seccional de Salud de Caldas, el cual dependía administrativamente del departamento de Caldas. Por tal razón, sostiene que la entidad hospitalaria no tenía capacidad jurídica para asumir obligaciones pensionales.
Expone que, de conformidad con las Leyes 60 de 1993, 100 de 1993, 715 de 2001, 1122 de 2007 y 1438 de 2011, así como el Decreto 700 de 2013, la financiación del pasivo pensional del sector salud causado hasta el 31 de diciembre de 1993 Conflicto 11001-03-06-000-2026-00155-00 corresponde a la Nación y a las entidades territoriales, mas no a las Empresas Sociales del Estado, dado que estas no tenían personería jurídica antes de dicha fecha.
Finalmente, señala que el señor Carlos Enrique Gómez Giraldo no figura como beneficiario certificado del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud ni del contrato de concurrencia núm. 083 de 2001 y concluye que la competencia para asumir el reconocimiento y pago del bono pensional corresponde al departamento de Caldas y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante oficio del 28 de abril de 2026, presenta sus alegatos, en los que señala que no le corresponde asumir el reconocimiento y pago del pasivo pensional del señor Carlos Enrique Gómez Giraldo, debido a que éste no fue reportado ni certificado como beneficiario del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud.
Indica que, conforme a la certificación de beneficiarios expedida por el entonces Ministerio de Salud, el señor Gómez Giraldo no figura como beneficiario activo, jubilado ni retirado, razón por la cual no puede acceder a la financiación prevista a través de convenios de concurrencia. Manifiesta que los recursos de los contratos de concurrencia tienen destinación específica y únicamente pueden utilizarse para financiar el pasivo prestacional de las personas certificadas como beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, por lo que extender su cobertura a personas no certificadas implicaría desconocer dicha destinación legal.
Sostiene que, de conformidad con las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, así como el Decreto 1068 de 2015, la Nación y las entidades territoriales solo concurren en la financiación del pasivo prestacional del personal certificado como beneficiario, mientras que el pasivo correspondiente a quienes no fueron reportados debe ser asumido directamente por la entidad empleadora.
Concluye que, en el presente caso, no existe convenio de concurrencia aplicable al señor Carlos Enrique Gómez Giraldo y que la obligación de reconocer y pagar el pasivo pensional reclamado corresponde a la ESE Hospital San Antonio de Manzanares, en calidad de entidad empleadora. 3. Departamento de Caldas Mediante escrito de alegatos del 30 de abril de 2026, sostiene como argumentos principales de su rechazo de competencia que: La responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales frente al pasivo prestacional del sector salud únicamente comprende a las personas que fueron Conflicto 11001-03-06-000-2026-00155-00 certificadas como beneficiarias del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud.
El señor Carlos Enrique Gómez Giraldo no fue reportado por la ESE Hospital San Antonio de Manzanares (Caldas) como beneficiario del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, en consecuencia, no fue incluido en el convenio de concurrencia núm. 083 de 2001, razón por la cual no adquirió la calidad de beneficiario y, en consecuencia, su pasivo pensional no puede ser financiado mediante los recursos del referido contrato.
Conforme a la Circular Conjunta 009 del 2 de octubre de 2018, cuando un trabajador no fue reportado como beneficiario del pasivo prestacional del sector salud, por cuanto no figuraba dentro de la Resolución 02937 del 20 de noviembre de 2000 emanada del Ministerio de Salud, la obligación de asumir el pago de la deuda se determina así: […]. 1.
Desde la fecha de ingreso hasta el 31 de enero de 1967 lo asume el DEPARTAMENTO DE CALDAS (NIT No. 890.801.052-1). 2. Del 1 de febrero de 1967 al 31 de agosto de 1979 lo asume la NACIÓN, según el contrato firmado entre el DEPARTAMENTO DE CALDAS y la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN -CAJANAL-. 3. Del 1 de septiembre de 1979 al 31 de diciembre de 1993 lo asume la entidad hospitalaria a la cual laboró el funcionario. 4.
Del 1 de enero de 1994 hasta la fecha de afiliación al sistema general de pensiones, lo asume el empleador, salvo que demuestre que hizo descuentos a los funcionarios por concepto de pensión y girado al FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DE LA DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS (deberá probar que giró el aporte del empleado y el empleador para determinar el monto de la financiación). 5.
Desde la fecha de afiliación (ISS o FONDO PRIVADO DE PENSIONES), lo asume la entidad a la cual se le realizaron los aportes. […]. [Negrilla y mayúscula del original] Conforme lo anterior, precisa que el señor Carlos Enrique Gómez Giraldo laboró en la ESE Hospital San Antonio de Manzanares (Caldas) entre el 21 de abril de 1986 y el 8 de mayo de 1987, por lo que el financiamiento del pasivo pensional debe ser asumido por dicha institución hospitalaria.
De conformidad con el inciso 5. ° del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, el artículo 2.12.4.4.4. del Decreto 1068 de 2015 y la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, corresponde a la ESE Hospital San Antonio de Manzanares asumir el pago del pasivo pensional reclamado, al tratarse de la misma entidad empleadora pese a su transformación en Empresa Social del Estado.
Finalmente, y de forma subsidiaria considera que, en caso de atribuirse competencia al departamento de Caldas y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el pago de la prestación debe distribuirse conforme a los porcentajes previstos en el convenio de concurrencia núm. 083 de 2001, esto es, 78.18% a Conflicto 11001-03-06-000-2026-00155-00 cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el 21.82% bajo la responsabilidad del Departamento de Caldas. 4.
Dirección Territorial de Salud de Caldas Mediante Oficio SJ-150 - CU-3943-2026 del 27 de abril de 2026, manifiesta que no le corresponde asumir el reconocimiento y pago del bono pensional del señor Carlos Enrique Gómez Giraldo, por cuanto dicha entidad es diferente e independiente de la institución hospitalaria en la que el afiliado prestó sus servicios, esto es, la ESE Hospital San Antonio de Manzanares (Caldas).
Expone que el señor Gómez Giraldo laboró en el referido hospital entre el 24 de abril de 1986 y el 8 de mayo de 1987 y que, conforme al Certificado de Información Laboral – CETIL y al Sistema de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la responsabilidad del pasivo causado no fue asignada a la Dirección Territorial de Salud de Caldas ni al patrimonio autónomo administrado por dicha entidad, sino al departamento de Caldas.
Señala que el Contrato de Concurrencia 083 de 2001 fue suscrito para cubrir el pasivo prestacional correspondiente únicamente a las personas reconocidas como beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud mediante la Resolución 02937 del 20 de noviembre de 2000, condición que no ostenta el señor Gómez Giraldo, dado que no fue reportado como beneficiario activo por la ESE Hospital San Antonio de Manzanares (Caldas).
Asimismo, manifiesta que para la época en que el afiliado prestó sus servicios, la hoy Dirección Territorial de Salud de Caldas funcionaba como Servicio Seccional de Salud, dependiente técnica y normativamente del Ministerio de Salud y administrativamente del departamento de Caldas, razón por la cual el pasivo pensional causado antes del 31 de diciembre de 1993 corresponde a la Nación y a las entidades territoriales, de conformidad con el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011 y la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Finalmente, concluye que el conflicto planteado excede el alcance del conflicto negativo de competencias administrativas previsto en el artículo 39 del CPACA, por tratarse de una controversia de contenido económico y prestacional. No obstante, solicita que, en caso de estudiarse de fondo el asunto, se declare que la competencia para resolver la solicitud de reconocimiento del bono pensional corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al departamento de Caldas.
IV.CONSIDERACIONES 1. La competencia Conflicto 11001-03-06-000-2026-00155-00 De conformidad con lo previsto en los artículos 39 y 112 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2. ° y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos toda vez que: i) una de las autoridades en conflicto es del orden nacional; esto es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mientras que las otras, el departamento de Caldas, la Dirección Territorial de Salud de Caldas y la ESE Hospital San Antonio de Manzanares (Caldas), son del orden territorial; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón de que se trata de determinar la autoridad competente para estudiar y resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional del señor Carlos Enrique Gómez Giraldo por el tiempo en el que laboró en el antiguo Hospital San Antonio de Manzanares (Caldas), del 21 de abril de 1986 al 8 de mayo de 1987; y iii) las autoridades negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar la actuación correspondiente.
En consecuencia, corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conocer del presente asunto. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2. º de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva3. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 3 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00155-00 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional generado por el tiempo que el señor Carlos Enrique Gómez Giraldo laboró en el entonces Hospital San Antonio de Manzanares (Caldas), hoy ESE, esto es, entre el 21 de abril de 1986 y el 8 de mayo de 1987.
Dentro del expediente del caso objeto de estudio se evidencia que el departamento de Caldas, mediante la Resolución núm. 0663, manifiesta que reconoce y paga con recursos propios, el 21,82% del valor correspondiente al bono pensional del señor Carlos Enrique Gómez Giraldo por el período en cuestión, teniendo en cuenta lo estipulado en el contrato interadministrativo de concurrencia 083 de 2001.
No obstante, entiende la Sala que dicha manifestación no constituye una respuesta que ponga fin a la actuación administrativa, en tanto no resuelve de fondo la solicitud sobre un pronunciamiento integral respecto al reconocimiento y pago total del bono pensional elevada por Skandia AFP- ACCAI SA. Tampoco implica una asunción expresa y clara de competencia por parte de dicha entidad territorial para atender de manera integral la solicitud, pues se trata de una manifestación condicionada a la asunción del monto restante y proporcional de ese pasivo pensional, por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En consecuencia, a pesar de que el departamento de Caldas expresa su intención de asumir un porcentaje de la obligación económica, la discrepancia respecto de la competencia administrativa general, para pronunciarse de fondo sobre la solicitud de Skandia AFP -ACCAI SA permanece sin resolver. Por lo tanto, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para estudiar y resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago total del bono pensional del señor Carlos Enrique Gómez Giraldo por el tiempo que estuvo vinculado al entonces Hospital San Antonio de Manzanares (Caldas), hoy ESE, esto es, entre el 21 de abril de 1986 y el 8 de mayo de 1987.
El presente conflicto surge porque la ESE Hospital San Antonio de Manzanares (Caldas), sostiene que no es responsable del pasivo pensional que se solicita, toda vez que, para esa época, la institución no contaba con personería jurídica ni con capacidad para adquirir derechos u obligaciones. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público afirma que el señor Carlos Enrique Gómez Giraldo no fue reportado ni certificado como beneficiario por la institución hospitalaria, requisito indispensable para acceder a la financiación del pasivo pensional mediante los mecanismos de concurrencia. A partir de ello, indica que, al no haberse surtido el procedimiento legal de certificación, no existe fundamento normativo que permita atribuirle la obligación de reconocimiento y pago Conflicto 11001-03-06-000-2026-00155-00 del pasivo pensional.
A su turno, el departamento de Caldas, en respuesta a una solicitud presentada por Skandia AFP -ACCAI SA, informa que reconocerá y pagará con recursos propios el 21,82% del valor correspondiente al bono pensional del señor Carlos Enrique Gómez Giraldo, mientras que el porcentaje restante correspondería a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
De igual manera, la Dirección Territorial de Salud de Caldas manifiesta que no es competente para pronunciarse sobre la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional, por cuanto explica que el patrimonio autónomo constituido mediante el contrato de concurrencia núm. 083 de 2001, cuya custodia le fue delegada, tiene una destinación específica orientada al pago del pasivo prestacional de los funcionarios del sector salud reconocidos como beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional, listado en el cual no figura el señor Gómez Giraldo.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes temas: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración. ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración. iv) Conclusiones del recuento normativo.
Reiteración. v) Análisis del caso concreto. 5. Consideraciones de fondo 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración4 El Sistema Nacional de Salud fue definido por el Decreto Ley 2470 de 19685, y mediante la Ley 9ª de 19736, el Legislador le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para, entre otras, adscribir o vincular a dicho Sistema las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica, y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público.
De igual forma, en ejercicio de tales facultades, fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056 y 356, ambos de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 19757 4 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000-2025-00459-00. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000-2025-00417-00. 5 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 6 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes». 7 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00155-00 El artículo 1° de este decreto definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación». Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Indicó, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales».
También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).
Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. Conflicto 11001-03-06-000-2026-00155-00 Decreto Ley 356 de 19758 Este decreto estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al Sistema Nacional de Salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al Sistema Nacional de Salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6).
De otro lado, también reafirmó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al Sistema Nacional de Salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).
Asimismo, este decreto prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración9 Ahora bien, como lo señaló la Sala10, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector.
Con la expedición de la Ley 10 de 199011 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, y, entre otras 8 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud». 9 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000-2025-00459-00.
Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000-2025-00417-00. 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación 11001-03-06-000-2018-00132-00. 11 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales Conflicto 11001-03-06-000-2026-00155-00 disposiciones, ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).
También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y (ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.
Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 199312 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, y en especial, adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional, y estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.
Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración13 Ley 60 de 1993 Esta disposición creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud14 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.
En su artículo 33 dispuso, entre otros aspectos, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional. sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley. 12 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. 13 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000-2025-00459-00. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000-2025-00417-00. 14 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33. Fondo Prestacional del Sector Salud.
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00155-00 Ley 100 de 199315 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al fondo del pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos: Artículo 242.
FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993. […] [Resalta la Sala].
Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.
Adicionalmente, la referida Ley 100 de 1993, en su artículo 115, define los bonos pensionales como el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador. Estos deben ser 15 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00155-00 emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones, responsable directa de su pago. La Nación se encargará de emitirlos cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993. Las leyes 60 y 100, ambas de 1993, fueron reglamentadas por el Decreto 530 de 199416. Ley 715 de 200117 En virtud de esta ley se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado fondo del pasivo.
Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.
Por su parte, el artículo 62 ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […].
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno 16 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993». 17 Ley 715 de 2001«Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00155-00 Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Resalta la Sala]. Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63).
Los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 fueron reglamentados por el Decreto 306 de 200418 y, posteriormente, por el Decreto 700 de 201319. Ley 1438 de 201120 Esta norma reformó el Sistema General de Salud, y en el parágrafo del artículo 78 consagró la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pudiera suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial, así:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
Parágrafo. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Subrayado la por fuera del texto]. 18 Decreto 306 de 2004«Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 19 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 20 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00155-00 Decreto 586 de 201721 Este decreto establece el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 199322, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo, creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.
Conclusiones del recuento normativo. Reiteración23 De acuerdo con el anterior recuento normativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil evidencia, respecto del Sistema Nacional de Salud y de los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, lo siguiente: 21Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público». 22 El Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición que regían el sector de Hacienda y Crédito Público.
En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017 se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de dicho decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud». 23 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000-2025-00459-00. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000-2025-00417-00. Conflicto 11001-03-06-000-2026-00155-00 a. El Sistema Nacional de Salud fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, se expidió el Decreto Ley 056 de 1975, mediante el cual se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).
Adicionalmente, determinó que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)24. c. El Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de 24 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto- Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio […]”.
Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”76».
La siguiente cita es del original del texto: 76Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud «es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública» (p.11) y que los criterios de «adscripción» y de «vinculación», regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 «no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud» (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. Conflicto 11001-03-06-000-2026-00155-00 lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). d. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia25, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). e. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. f. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, y, en el inciso quinto atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». g. La Ley 1438 de 2011 (artículo 78) creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. 25 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto n.o 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00155-00 h. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). 5.6.
Caso concreto Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil encuentra que el departamento de Caldas es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud referente al reconocimiento y pago del bono pensional del señor Carlos Enrique Gómez Giraldo, correspondiente al período laborado en el antiguo Hospital San Antonio de Manzanares (Caldas), hoy ESE, comprendido entre el 21 de abril de 1986 y el 8 de mayo de 1987.
Lo anterior, de conformidad con los siguientes argumentos: Según la información que obra en el expediente, el Hospital San Antonio de Manzanares (Caldas) «tuvo su origen el 26 de octubre de 1923 por el acuerdo del H. Consejo Municipal No. 49 del 18 de octubre del mismo año». Mediante la Resolución núm. 025 de 1973 adquirió sus estatutos y en el artículo octavo de ese acto administrativo se estableció que «[e]l [h]ospital dependerá técnica y administrativamente del Servicio Seccional de Salud».
Posteriormente, el 23 de febrero de 1991, se municipalizó la salud en el municipio de Manzanares, mediante Acuerdo núm. 055, en el que, además, se dispuso la creación del Hospital San Antonio de Manzanares (Caldas) como establecimiento público, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y presupuesto propio. Finalmente, fue transformado en empresa social del Estado, mediante Acuerdo núm. 043 del 14 de diciembre de 1996.
La naturaleza jurídica del hospital antes de esa fecha se determina conforme lo previsto en el Decreto 056 de 1975, mediante el cual se creó el Sistema Nacional de Salud, y se dispuso que la dirección del sistema, a nivel seccional, quedaría a cargo de los Servicios Seccionales de Salud que funcionaran en las capitales de los departamentos.
El Decreto Ley 356 de 1975 que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud, dispuso en su artículo 2. º que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, —es decir, aquellas cuya Conflicto 11001-03-06-000-2026-00155-00 naturaleza era pública—, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema26.
En el departamento de Caldas, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud fue el servicio de salud de Caldas creado mediante la suscripción del contrato de fecha 25 de febrero de 1975 entre el departamento de Caldas y el Ministerio de Salud Pública, como una dependencia administrativa del departamento de Caldas, sometido al régimen departamental (cláusulas primera y segunda)27.
En dicho contrato se indicó que el Servicio de Salud de Caldas comprendería «todos los recursos de salud existentes en el territorio de CALDAS, tales como Hospitales, Centros y Puestos de Salud, agencias de Salud de las entidades descentralizadas y demás Instituciones de Salud y las que establezcan en el futuro a las cuales les corresponderá ejecutar todos los planes y programas de salud de su jurisdicción» (cláusula tercera).
Es por ello que el Hospital San Antonio de Manzanares (Caldas), con la reorganización del Sistema Nacional de Salud, pasó a depender administrativamente del Servicio de Salud de Caldas, el cual, a su vez, era una dependencia del departamento de Caldas, y su personal quedó sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos.
Por lo anterior, la Sala entiende que es el departamento de Caldas, a través del antiguo servicio de salud de Caldas, el que fungía, para la época en que se reclama el bono pensional (del 21 de abril de 1986 y el 8 de mayo de 1987), como empleador del citado señor, y, por ende, tenía el deber de hacer los aportes correspondientes por concepto de pensión de sus empleados al fondo territorial y hasta tanto los mismos fueran afiliados al Sistema General de Pensiones.
Aunado a lo anterior, el departamento de Caldas, a través de la Junta Directiva del antiguo servicio de salud de Caldas, había creado el Fondo de Prestaciones Sociales del servicio de salud de Caldas, mediante el Acuerdo 149 del 17 de agosto de 1978, encargado de cubrir las prestaciones legales consagradas en la ley (artículo 1. º). Tenían derecho a las prestaciones sociales las personas que venían siendo afiliadas a la Caja Nacional de Previsión y quienes habían laborado en el 26 Artículo 2.
Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». 27 Debe señalarse que el Servicio de Salud de Caldas posteriormente se transformó en Dirección Seccional de Salud de Caldas (Ordenanza núm. 02 del 19 de octubre de 1990)1, cuya naturaleza jurídica era la de unidad administrativa especial adscrita al Despacho del gobernador, con régimen de establecimiento público del departamento, y en consecuencia, era un organismo dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
Luego, se transformó, mediante Ordenanza núm. 446 de 20022, en establecimiento público denominado Dirección Territorial de Salud de Caldas. Es decir, solo desde 1990 (octubre 19) adquirió personería jurídica. Conflicto 11001-03-06-000-2026-00155-00 sector salud en campañas y programas nacionales y que, posteriormente, se hubieren vinculado al servicio de salud o entidades adscritas (artículo 2. º).
Por ello, en virtud de la previsión de la Ley 100 de 1993 referida a que las entidades de salud deben seguir presupuestando y pagando pensiones hasta tanto no se realice el corte de cuentas, debe entenderse que el departamento de Caldas era la entidad que prestaba los servicios de salud. En igual sentido, la Ley 715 de 2001, —que modifica en lo pertinente el artículo 242 de la Ley 100 de 1993—, en su artículo 61 establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales del pasivo pensional del sector salud.
Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, en los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales para el pago del pasivo. De igual forma, el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, que se refiere expresamente al pasivo prestacional de las empresas sociales del Estado y las instituciones del sector salud, es claro en indicar que, el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda, las cuales deben suscribir un contrato de concurrencia. Adicionalmente, el parágrafo del citado artículo dispone que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las empresas sociales del Estado, pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993.
Igualmente, cuando la disposición jurídica se refiere a ente territorial y hospitales públicos lo hace bajo el presupuesto de que, antes de 1993 existían hospitales que carecían de personería jurídica y, por ende, deben concurrir al cumplimiento de la obligación de remitir información, a través de la entidad territorial a la cual se encontraban adscritas, dado que su administración estaba a cargo de los departamentos y el Gobierno nacional.
Por lo anterior, la Sala declarará competente al departamento de Caldas para estudiar y resolver de fondo la solicitud elevada por Skandia AFP - ACCAI SA de reconocimiento y pago del bono pensional al que se ha hecho alusión. Exhorto Según lo previsto por el Decreto 586 de 2017, en el evento de que sea la ESE Hospital San Antonio de Manzanares (Caldas) la entidad en donde repose la información del extrabajador cuyo bono pensional se reclama, la Sala considera pertinente exhortarla para que la suministre al departamento de Caldas, en el menor tiempo posible.
Esto, con el fin de que se realice el respectivo corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud. Conflicto 11001-03-06-000-2026-00155-00 Finalmente, y teniendo en cuenta que el señor Carlos Enrique Gómez Giraldo es una persona adulta mayor28 y, por tal razón, goza de especial protección constitucional29, la Sala exhortará también al departamento de Caldas para que adelante, de manera prioritaria, las gestiones que correspondan para dar pronta respuesta a Skandia AFP – ACCAI SA, como representante de su afiliado.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al departamento de Caldas para estudiar y resolver de fondo la solicitud elevada por Skandia Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías y del Componente Complementario de Ahorro Individual del Pilar Contributivo SA - Skandia AFP- ACCAI SA de reconocimiento y pago del bono pensional a favor del señor Carlos Enrique Gómez Giraldo, por el tiempo que estuvo vinculado al Hospital San Antonio de Manzanares (Caldas), hoy ESE, durante el período comprendido entre el 21 de abril de 1986 y el 8 de mayo de 1987.
SEGUNDO. REMITIR, por Secretaría, el expediente de la referencia, al departamento de Caldas para lo de su competencia.
TERCERO. EXHORTAR a la ESE Hospital San Antonio de Manzanares (Caldas) para que, en caso de tener información indispensable para que el departamento de Caldas realice el respectivo corte de cuentas con el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, respecto del bono pensional que se reclama en favor del señor Carlos Enrique Gómez Giraldo, la suministre a la entidad territorial en la mayor brevedad posible.
CUARTO. EXHORTAR al departamento de Caldas para que adelante, de forma prioritaria, la gestión que deben cumplir para dar una pronta respuesta a Skandia Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías y del Componente Complementario de Ahorro Individual del Pilar Contributivo SA - Skandia AFP- ACCAI SA, como representante de su afiliado, teniendo en cuenta que el señor Carlos Enrique Gómez Giraldo es una persona adulta mayor y, por ello, sujeto de una especial protección constitucional.
QUINTO. COMUNICAR esta decisión a la ESE Hospital San Antonio de Manzanares (Caldas), al departamento de Caldas, a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social, a Skandia Administradora de 28 De acuerdo con la información que reposa en el expediente, el señor Gómez Giraldo tiene 63 años.
Ver en la plataforma digital SAMAI, conflicto 11001030600020260015500, actuación denominada «DEMANDA POR VENTANILLA VIRTUAL» en el documento «7_DemandaWeb_Escrito(.pdf) NroActua 2» De conformidad con el artículo 3 de la Ley 1251 de 2008, se entiende por adulto mayor a toda persona con «(60) años de edad o más». 29 La Corte Constitucional, en diferentes sentencias, entre ellas la T-066 de 2020 ha referido que, los adultos mayores son sujetos de especial protección constitucional.
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00155-00 Fondos de Pensiones y Cesantías y del Componente Complementario de Ahorro Individual del Pilar Contributivo SA - Skandia AFP- ACCAI SA, al señor Carlos Enrique Gómez Giraldo y a los apoderados a los cuales se le reconoce personería en siguiente numeral.
SEXTO. RECONOCER personería al abogado Javier Abraham León Veloza, como apoderado de Skandia Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías y del Componente Complementario de Ahorro Individual del Pilar Contributivo SA – Skandia AFP – ACCAI SA, identificado con cédula de ciudadanía núm. 3190281 y T.P. 163420; y a los abogados: Jorge Eliécer Ruiz Serna, apoderado del departamento de Caldas, identificado con cédula de ciudadanía número 1.053.826.788 y T.P. 290.823; y Héctor Fabio Campo Miraval, como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, identificado con cédula núm. 77.097.128 de Valledupar Cesar y T.P. 193.221.
SÉPTIMO. ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa en referencia, se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
OCTAVO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3. º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2. º de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE JOHN JAIRO MORALES ALZATE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.