Radicado: 25000-23-37-000-2015-00281-01 (26120) Demandante: SERVICIOS Y LOGÍSTICAS S.A. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2015-00281-01 (26120) Demandante: SERVICIOS Y LOGÍSTICAS S.A. Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES - UGPP Temas: Aportes parafiscales al Sistema de Seguridad Social.
Competencia de la UGPP. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 20 de febrero de 20201, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que resolvió negar las pretensiones de la demanda y no condenó en costas2.
ANTECEDENTES La UGPP profirió el 13 de agosto de 2013 requerimiento para declarar y/o corregir, en el que le propuso a la sociedad Servicios y Logísticas S.A. unos ajustes por los periodos de julio a diciembre del año 2008, enero a diciembre de los años 2009, 2010 y 2011 y de enero a marzo del año 20123 por mora e inexactitud en los pagos correspondientes al Sistema de la Protección Social, junto con la correspondiente sanción por inexactitud.
El 23 de diciembre de 2013, la demandante dio respuesta al requerimiento4. Mediante Resolución RDO 01 del 2 de enero de 2014, la UGPP profirió liquidación oficial en la que modificó los ajustes planteados en el requerimiento y determinó un valor a cargo de la parte actora por $440.312.4005, liquidación contra la que la contribuyente presentó recurso de reconsideración6, que fue resuelto mediante Resolución RDC 327 del 30 de julio de 2014, en el sentido de modificar la liquidación oficial y fijar la suma por inexactitud en el pago de aportes a la seguridad social en $229.755.1607.
DEMANDA La sociedad contribuyente, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo, formuló 1 Índice 2 SAMAI. 2 Folio 26 Índice 2 SAMAI. 3 Índice 2 SAMAI. 4 Índice 2 SAMAI. 5 Índice 2 SAMAI. 6 Índice 2 SAMAI. 7 Índice 2 SAMAI. Radicado: 25000-23-37-000-2015-00281-01 (26120) Demandante: SERVICIOS Y LOGÍSTICAS S.A. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador mediante apoderado ante esta jurisdicción las siguientes pretensiones8: “1. Solicito que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resolución número RDO 001 del 02 de enero de 2014: “Por medio de la cual se profiere Liquidación Oficial a la sociedad SERVICIOS Y LOGÍSTICA S.A., identificada con NIT 830.124.778, por mora en exactitud en las autoliquidaciones y pagos al Sistema de Protección Social por los períodos julio a diciembre de 2008, enero a diciembre de 2009, 2010, 2011 y enero a marzo de 2012, determinando una deuda por valor de CUATROCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MILLONES TRESCIENTOS DOCE MILCUATROCIENTOS PESOS ($440.312.400).
Resolución número RDC 327 del 30 de julio de 2014, “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución número RDO 01 del 02 de enero de 2014, por lo cual se profiere Liquidación Oficial a la sociedad SERVICIOS Y LOGÍSTICA S.A., identificada con NIT 830.124.778 por mora, inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al Sistema de la Protección Social por los períodos julio a diciembre de 2008, enero a diciembre de 2009, 2010, 2011 y enero a marzo de 2012.
Determinando una sanción por valor de DOSCIENTOS VEINTINUEVE MILLONES SETECIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL CIENTO SESENTA PESOS ($229.755.160). RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. 1. Declarar que la empresa de SERVICIOS Y LOGÍSTICA SAS, identificada con NIT. 830.049.411, conforme al certificado de existencia y representación legal representada legalmente por el doctor ROGELIO GIL CRIOLLO, no tiene deuda alguna por concepto de afiliación y pago de los aportes al sistema de la protección social, por mora, inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al sistema de protección social por los periodos comprendidos entre julio a diciembre de 2008, enero a diciembre de 2009, 2010, 2011 y enero a marzo de 2012, según lo establecido por la Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (en adelante UGPP) de conformidad con las Resoluciones No. 01 del 02 de enero de 2014 y la RDC 327 del 30 de julio de 2014, notificada el 31 de julio de 2014. 2.En caso que el demandante realice pagos por orden de la UGPP, por concepto de la determinación por mora, e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al sistema de protección social de los periodos comprendidos entre julio de 2008 a marzo de 2012, que se ordene la devolución de las sumas pagadas, indexadas y con intereses de acuerdo con su demostración. 3.Declarar la falta de competencia por parte de la Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales de la Dirección de Parafiscales para establecer deudas por concepto de afiliación y pago de los aportes al sistema de la protección social por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al Sistema de la Protección Social, por los periodos comprendidos entre 01/01/2012 y 31/01/2012, consagrada en la Ley 1607 debido a que el Decreto 575 de 21013 artículo 21, que consagra la competencia de la Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales, es posterior a las conductas realizadas por la demandante y objeto de los actos administrativos demandados. 4.Declarar nulo el acto administrativo denominado liquidación oficial No. RDO 740 del 26 de junio de 2014, toda vez que el acto administrativo demandado carece de validez y eficacia, adicionalmente que vulnera los derechos constitucionales, el derecho de defensa y debido proceso; y por último, al no motivarse la omisión demuestra la “irregularidad caprichosa” con la que fue emitida.
Lo anterior, de conformidad con todos los cargos imputados. 5.Se declare la nulidad de todo lo actuado debido a que el funcionario público vulneró el debido proceso al expedir el acto administrativo de la liquidación oficial, sin haber desarrollado la respuesta al Requerimiento para Declarar y/o Corregir lo anterior constituye una falta grave por violación a las normas de un orden público. 6.
De forma subsidiaria, solicitamos que su honorable despacho realice un análisis detallado de valor probatorio por toda la presente demanda y, de ser necesario, se 8 Índice 2 SAMAI. Radicado: 25000-23-37-000-2015-00281-01 (26120) Demandante: SERVICIOS Y LOGÍSTICAS S.A. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador definan los temas concernientes a la competencia que se abroga la subdirección de determinación de obligaciones parafiscales de la UGPP, para establecer extremos de contratos de trabajo, señalar que (sic) pagos constituyen salarios de factor salarial de conformidad con el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo y Procedimiento Laboral”.
Indicó como normas violadas los artículos 2, 4, 6, 13, 15, 29, 58 y 121 de la Constitución Política de Colombia; 9 del Código Sustantivo del Trabajo, 730, numeral 2 del Estatuto Tributario; 156 de la Ley 1151 de 2007, 69 y 72 de la Ley 1437 de 2011, 178 y 180 de la Ley 1607 de 2012 y, 19 y 21 del Decreto 575 de 2013. Los cargos y el concepto de la violación se sintetizan así: Falta de competencia de la UGPP para expedir los actos administrativos El artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 creó a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) como entidad encargada del control, fiscalización y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social, pero no señaló de manera precisa qué funcionarios debían desempeñar las funciones, expedir los requerimientos, liquidaciones oficiales o resolver recursos, ni la forma en la que se podía requerir el pago de los aportes a los sujetos obligados.
Precisó que si bien en los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013, se estableció la estructura de la UGPP y determinó las competencias al interior de la entidad, estos fueron expedidos por el Gobierno Nacional sin facultad para ello, pues el único competente era el legislador. Señaló que el artículo 21 del Decreto 575 de 2013 afecta el derecho a la intimidad, en tanto le otorgó facultades a la Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales de solicitar información y documentos privados protegidos por el artículo 15 de la Carta Política.
Las normas en las que se fundamentan los actos de la UGPP no son retroactivas Los actos administrativos son nulos porque la normas que sustentan la fiscalización administrativa por parte de la UGPP (Ley 1607 de 2012 y Decreto 575 de 2013) fueron expedidas con posterioridad a los hechos y conductas objeto del proceso administrativo. La parte demandante transcribe la parte inicial de la liquidación oficial y señala que “De lo transcrito, podemos señalar que la Subdirección de Determinación de obligaciones Parafiscales, le brinda a las normas de orden público Decreto 575 de 2013 y a la Ley 1607 de 2012 un efecto retroactivo que el Legislador en su amplia sabiduría nunca señaló; por el contrario se evidencia en los artículos que establecen las vigencias y efectos de la norma que no fueron consagrados”.
Por lo anterior indicó que se vulneró el artículo 29 de la Constitución Política, toda vez que las normas que fundamentan la fiscalización no fueron “expedidas de manera previa a la conducta que se imputa como violatoria del ordenamiento jurídico”. Abrogación de competencias propias de los Jueces laborales por parte de los funcionarios de la UGPP Mencionó que la competencia para determinar los derechos laborales y/o las obligaciones al sistema de seguridad social es exclusiva de los jueces laborales, y la UGPP se apropió de esas funciones al establecer qué pagos son o no salariales, pese a que entre las partes de la relación laboral no existe controversia al respecto.
Radicado: 25000-23-37-000-2015-00281-01 (26120) Demandante: SERVICIOS Y LOGÍSTICAS S.A. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Falta de motivación del acto administrativo No existe una motivación suficiente del acto administrativo, pues la liquidación oficial al ser un acto compuesto debe contener múltiples registros por cada uno de los trabajadores, lo que implica que el medio magnético que hace parte integral de este debe plasmar el motivo que sustenta la mora, inexactitud y omisión frente a los aportes, de lo contrario, es imposible considerar que se encuentra motivado y que el sujeto pasivo pudo ejercer su derecho de defensa y contradicción. Creación de tercera norma para desarrollo del proceso administrativo Señaló que la UGPP adelantó la fiscalización con fundamento en los procedimientos descritos en las Leyes 1151 de 2007 y 1607 de 2012, es decir, que combinó disposiciones para crear un trámite legal, configurándose así lo que la doctrina y la jurisprudencia llaman la «tercera norma y/o Lex Tertia», situación que genera la nulidad de los actos, pues impide a los administrados conocer la norma procedimental aplicable y ejercer su derecho de defensa.
La liquidación oficial no liquidó el monto real de los intereses El acto no cumple con todos los requisitos fijados en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, toda vez que la entidad demandada no liquidó en los actos demandados el valor de los intereses de mora causados por el incumplimiento del deber de afiliación y pago de los aportes al sistema de la protección social.
Violación al derecho de defensa por omisión en la valoración de la respuesta al requerimiento para declarar y/o corregir Se vulneró el derecho al debido proceso de la demandante por cuanto la administración profirió la liquidación oficial sin considerar los argumentos y las pruebas que aportó Servicios y Logísticas S.A. en la respuesta al requerimiento para declarar y/o corregir.
Fundamentos sustanciales La UGPP tomó los costos de transporte por gastos operativos directos del servicio prestado como factores salariales, desconociendo que estos se prestan a los clientes que solicitan servicios adicionales de acompañamiento, y por ende, son un costo y no salario. La demandada de manera errada incluyó en el IBC los reintegros por gastos en que incurren los trabajadores cuando atienden clientes por fuera de Bogotá. Aceptar que el trabajador cubra estos costos y no reintegrarle el dinero, trasgrede el artículo 28 del CST que prevé que el trabajador puede participar de las utilidades o beneficios, pero nunca asumir riesgos o pérdidas.
Los costos de producción y operación registrados de la cuenta contable 7 no pueden ser base de cotización para las obligaciones con el sistema de la protección social, pues así no lo previo el legislador. Contrario a lo aducido por la UGPP, les corresponde a los trabajadores independientes el deber de cotizar de manera autónoma sus aportes al sistema de la protección social, y no es el contratante quien tiene la obligación de pagar, razón por la que los ajustes por mora realizados por la entidad demandada desconocen este postulado frente a las personas vinculadas a la empresa bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios.
Radicado: 25000-23-37-000-2015-00281-01 (26120) Demandante: SERVICIOS Y LOGÍSTICAS S.A. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda9 en los siguientes términos: La Ley 1151 de 2007 le otorgó a la UGPP la competencia para efectuar las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social, así como para adelantar acciones de determinación y cobro, y las investigaciones pertinentes, para establecer la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones en materia de contribuciones parafiscales.
Explicó que la Ley 1151 de 2007 fijó la competencia general de la UGPP, y el Gobierno Nacional mediante el Decreto 5021 de 2009 determinó las competencias de las dependencias al interior de la entidad, norma en la que se dispuso que la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP tenía a su cargo proferir los requerimientos, las liquidaciones oficiales y demás actos de determinación, y la Dirección de Parafiscales resolver los recursos de reconsideración. Las anteriores normas concedieron a la UGPP la facultad de solicitar explicación, información y exhibición de documentos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones en materia fiscal (libros, comprobantes y documentos de nómina), por lo que la información solicitada no vulneró el derecho a la intimidad de la sociedad aportante.
Frente a la aplicación retroactiva de la Ley 1607 de 2012 y del Decreto 575 de 2013, resaltó que no es cierto que las facultades de la UGPP hayan sido conferidas por esas normas, sino que las mismas provienen de la Ley 1151 de 2007, en la que se fijaron las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones, que es previa a los periodos objeto de discusión (enero a diciembre de 2009, 2010 y 2011 y enero a marzo de 2012).
Las normas que sirvieron de fundamento para los actos administrativos se encontraban vigentes para la fecha en la que se adelantó la fiscalización y eran aplicables en los periodos investigados. Aseguró que la entidad tiene a su cargo la función de verificar la ocurrencia de los hechos generadores de la obligación, así como el pago oportuno y correcto de los aportes al sistema de la protección social, lo que implica la interpretación de las cláusulas contractuales para determinar qué pagos constituyen salario y si deben integrar o no el IBC.
Los actos administrativos expedidos se encuentran ampliamente motivados de manera detallada, tanto en su texto como en los archivos en Excel que hacen parte integral de los mismos, pues se observa cada uno de los trabajadores sobre los cuales se determinaron los ajustes, el concepto y subsistema del incumplimiento, los valores tomados para el IBC, la tarifa a ser aplicada sobre aquel, el valor cancelado por la aportante, el monto que debió pagar y la diferencia que da lugar al ajuste.
Respecto de los cargos sustanciales, señaló que de acuerdo con la información que contiene la liquidación oficial no se evidencia el registro de pagos salariales y/o no salariales por concepto de transporte por cargos operativos, ni por reintegro de gastos. Frente a la inclusión en el IBC del auxilio de transporte, la Unidad al resolver el recurso de reconsideración eliminó los mayores valores determinados por este concepto. 9 Folios 323 a 353 c.p. Índice 2 SAMAI.
Radicado: 25000-23-37-000-2015-00281-01 (26120) Demandante: SERVICIOS Y LOGÍSTICAS S.A. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador En lo que refiere a la integración al IBC de los valores registrados en la cuenta contable 720508 asegura que en los balances de prueba que reposan en el expediente administrativo, no se evidencian registros en esta cuenta contable, por lo que no tiene asidero el cargo de nulidad propuesto.
Aclaró que la entidad no estableció una tercera norma producto de combinaciones procesales, por el contrario, fundó los actos en el marco normativo que creó la UGPP y que delimita su competencia (Ley 1151 de 2007, art. 156) y, en la disposición que consagró el procedimiento aplicable a la determinación oficial de las contribuciones de la protección social (Ley 1607 de 2012, art. 180), que entró a regir a partir de su promulgación, que por ser de carácter procesal es de aplicación inmediata.
En cuanto al monto real de la obligación aclaró que en los actos de liquidación no se establece el valor por intereses moratorios, pues estos se calculan una vez el aportante va a efectuar el pago, y la UGPP no tiene certeza de cuándo va a ocurrir el pago, además de que es una obligación legal del deudor calcularlos. SENTENCIA APELADA El Tribunal negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las razones que se resumen a continuación10: En primer lugar, advirtió que los problemas jurídicos a resolver correspondían a los cargos procedimentales de la demanda y determinados en la fijación del litigio durante la audiencia inicial, por cuanto la demandante había desistido de los cargos sustanciales.
De conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, así como los Decretos 169 de 2008 y 5021 de 2009 derogado por el Decreto 575 de 2013, en los cuales se dispuso la estructura y organización de la UGPPP, la entidad se encuentra facultada para adelantar todas las diligencias tendientes a lograr la determinación, liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social, así como para realizar todas las acciones que considere pertinentes para determinar si existe obligación con relación a los aportes parafiscales.
Precisó que aun cuando en las pretensiones de la demanda se solicitó la inaplicación de los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013, la demandante no esbozó los argumentos por los cuales consideraba que esas disposiciones se oponen a la Constitución Política, tampoco evidenció contradicción directa respecto de las normas constitucionales invocadas como vulneradas (artículos 13, 15 y 29 de la Constitución Política).
Consideró que la UGPP no se arrogó funciones del juez laboral, por cuanto tiene competencia para ejercer la fiscalización, determinación y cobro de las contribuciones de la protección social, por lo que se puede valorar los contratos laborales para determinar el carácter salarial o no de los pagos realizados y, por consiguiente, establecer si hacen parte del IBC.
Adujo que la aplicación las normas procesales, de jurisdicción y competencia tienen efecto general inmediato, y se aplica a los procesos en trámite, sin perjuicio de aquellos actos que ya se han realizado conforme a la ley anterior. Por tanto, la actuación de la UGPP estaba sujeta a los términos contemplados en la nueva ley. 10 Folio 477 a 490 c.p., Índice 2 SAMAI.
Radicado: 25000-23-37-000-2015-00281-01 (26120) Demandante: SERVICIOS Y LOGÍSTICAS S.A. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador No existe una falta de motivación de los actos, toda vez que en el archivo Excel como parte integral de la liquidación oficial, se identifican las conductas en las que incurrió la demandante, se discriminan los trabajadores respectos de los cuales se efectuaron los ajustes y los valores para liquidar el IBL que sustentan las glosas formuladas por la UGPP.
Aunado a que la demandante aportó la documentación que pretendía hacer valer contra la liquidación oficial en ejercicio de su derecho de defensa y contradicción. La administración valoró los argumentos y pruebas aportadas por la demandante en la actuación administrativa que dio lugar a la disminución de los aportes liquidados inicialmente.
RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante apeló con el fin de que se revoque la sentencia de primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos11: Insistió en la nulidad de los actos administrativos por falta de competencia de la UGPP al considerar que se aplicó de manera retroactiva la Ley 1607 de 2012, pues esta fue expedida con posterioridad a los hechos y conductas objeto del proceso administrativo.
Precisó que la UGPP “al momento de expedir la Liquidación Oficial RDO 740 del 26 de junio de 2014 da aplicación a la ley 1607 de 2012 que fue expedida el 26 de diciembre, es decir posterior al inicio del proceso de fiscalización” que comenzó el 9 de abril de 2012 con el requerimiento de información. Agregó que los periodos fiscalizados en los actos demandados -julio a diciembre de 2008, 2009, 2010 y hasta noviembre del año 2011-, adquirieron firmeza de conformidad con el artículo 714 del ET, pues el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. 592 del 13 de agosto de 2013, fue notificado cuando ya habían transcurrido dos (2) años desde la fecha en la que el aportante debió declarar los periodos comprendidos entre julio de 2008 a marzo de 2012.
Reiteró que la UGPP se apropió de funciones propias de los jueces laborales al cuestionar e interpretar las normas laborales para determinar qué pagos constituyen o no salario, desconociendo los pactos suscritos sobre el particular. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante reiteró los argumentos del recurso de apelación y señaló que la entidad demandada no valoró en debida formal las pruebas aportadas que dan certeza de los hechos y argumentos de la demanda.12 La UGPP indicó que la demandante en su escrito de demanda no planteó ningún cargo referente a la firmeza de las declaraciones como sí lo hizo en el recurso de apelación de sentencia, aspecto que no puede ser estudiado en segunda instancia.13 CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia al considerar que la UGPP sí tiene competencia para adelantar la fiscalización de las contribuciones parafiscales del Sistema de la Protección Social conforme con las facultades conferidas en la Ley 1607 de 2012, y los actos se encuentran debidamente motivados al identificar las conductas en que incurrió la demandante y el fundamento legal que justifican los ajustes. 11 Folios 499 a 507 c.p., Índice 2 SAMAI. 12 Folios 1 a 8, índice 17 SAMAI. 13 Folios 1 a 15, índice 19 SAMAI.
Radicado: 25000-23-37-000-2015-00281-01 (26120) Demandante: SERVICIOS Y LOGÍSTICAS S.A. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación, la Sala determinará: i) si los actos administrativos demandados fueron proferidos por la UGPP sin competencia y ii) si la UGPP desconoció el principio de irretroactividad y en consecuencia operó la firmeza de las autoliquidaciones de los aportes a la seguridad social.
Abrogación de competencias propias de los Jueces laborales por parte de los funcionarios de la UGPP La demandante indicó que la competencia para determinar las obligaciones al sistema de seguridad social es exclusiva de los jueces laborales, y la UGPP se apropió de esas funciones al establecer qué pagos son o no salariales. El artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 156.
Gestión de Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo: […] ii) Las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. Para este efecto, la UGPP recibirá los hallazgos que le deberán enviar las entidades que administran sistemas de información de contribuciones parafiscales de la Protección Social y podrá solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos.
Esta misma función tendrán las administraciones públicas. Igualmente, la UGPP podrá ejercer funciones de cobro coactivo en armonía con las demás entidades administradoras de estos recursos.” Conforme con lo anterior, se tiene que la UGPP tiene asignada la competencia de fiscalización y determinación de las contribuciones al sistema de la protección social, para lo cual puede adelantar las investigaciones que estime pertinentes para establecer la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones en materia de contribuciones parafiscales de la protección social.
Así, la UGPP está facultada para adelantar las investigaciones con el objeto de verificar el cumplimiento de las obligaciones, comprobar la exactitud de las declaraciones de autoliquidación y determinar la completa y oportuna liquidación de aportes, para lo cual puede analizar y valorar los medios probatorios aportados, incluidos los contratos laborales con el fin de establecer los pagos que integran el IBC de los aportes.
Competencia que es independiente de la asignada a los jueces para dirimir los conflictos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo, pues en estos últimos casos, el análisis se realiza a partir de la relación trabajador – empleador, y no Autoridad Tributaria – aportante como ocurre en la labor de fiscalización que adelanta la UGPP14.
Por lo anterior, la UGPP cuenta con la competencia de verificar los pagos que reciben los trabajadores vinculados a la sociedad demandante para determinar cuáles constituyen o no salario para efectos de establecer el ingreso base de cotización, a partir de la información aportada al expediente. En consecuencia, no prospera el cargo de apelación. 14 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 24 de marzo de 2022, exp. 25826. C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado: 25000-23-37-000-2015-00281-01 (26120) Demandante: SERVICIOS Y LOGÍSTICAS S.A. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Principio de irretroactividad de la ley – Aplicación de la Ley 1607 de 2012 - Firmeza de las declaraciones de aportes al Sistema de la Seguridad Social. La parte demandante, en el recurso de apelación, al reiterar el argumento de la demanda en relación con la falta de competencia de la UGPP por la aplicación retroactiva de la Ley 1607 de 2012, también alegó la firmeza de las declaraciones de los periodos fiscalizados, en los siguientes términos: “La Unidad inicia su proceso de fiscalización en contra de SERVICIOS Y LOGÍSTICA S.A. (HOY QUICK HELP S.A.S.). con el requerimiento de información 20126200259221 el día 9 de abril de 2012, bajo el imperativo de la ley 1151 de 2007, puesto que la ley 1607 de 2012 aun no existía dentro del ordenamiento jurídico.
Sin embargo, la Unidad al momento de expedir la Liquidación Oficial RDO 740 del 26 de junio de 2014 da aplicación a la ley 1607 del 2012 que fue expedida el 26 de diciembre, es decir posterior al inicio del proceso de fiscalización (…) En definitiva, la Unidad no podía dar aplicación a la ley 1607 de 2012, adicional a esto desconoce que los periodos fiscalizados, de julio a diciembre de 2008, 2009, 2010 y hasta noviembre del año 2011 habían adquirido firmeza, teniendo en cuenta que el Requerimiento para declarar y/o corregir No. 592 del 13 de agosto de 2013 fue notificado el día 28 de noviembre de 2013.
Recordemos que el artículo 156 de la ley 1151 de 2007 establece que los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario Libro V, Títulos i, iv, v y vi ( ), es decir que le es aplicable el artículo 714 del Estatuto Tributario: (…) Conforme a lo anterior solicito a su despacho se declare la nulidad de las resoluciones RDO 1 del 2 de enero de 2014 y RDC 327 del 30 de julio de 2014, proferidas en contra de SERVICIOS Y LOGÍSTICA SA (HOY QUICK HELP SAS.) por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP teniendo en cuenta que fueron proferidas bajo una ley 1607 de 2012 cuando no era aplicable al caso en concreto (…)” La Sala pone de presente que aun cuando el cargo de firmeza no fue planteado en la demanda, la demandante en el acápite de normas violadas cita y trascribe el artículo 29 de la Constitución Política de manera general para defender el argumento de la falta de competencia de la UGPP para expedir los actos, en la medida que las normas que fundamentan la fiscalización -Ley 1607 de 2012- no fueron expedidas de manera previa a la conducta que se imputa como violatoria del ordenamiento jurídico.
No obstante, de la interpretación sistemática de la demanda y el recurso de apelación con fundamento en el artículo 29 de la Constitución Política que dispone que “nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa” la Sala estudiará la firmeza de las declaraciones bajo un análisis integral del cargo que refiere a la aplicación retroactiva de la ley como sustento de los actos demandados, y atendiendo al criterio adoptado por la Sala en casos similares al que se discute15.
Desde la Ley 153 de 1887, el legislador ha previsto como regla general que las leyes rigen hacia futuro, pero pueden tener efecto inmediato sobre situaciones jurídicas en curso, que por tanto no se han consolidado bajo la vigencia de la ley anterior, ni han constituido derechos adquiridos sino simples expectativas. Tal principio se encuentra consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, y cuenta además con una regulación específica para efectos tributarios en el artículo 363 constitucional. 15 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencias del 30 de junio de 2022, exp. 24963 Julio Roberto Piza Rodríguez, 14 de junio de 2022, exp. 26024, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, 22 de febrero de 2022, exp. 24670 Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado: 25000-23-37-000-2015-00281-01 (26120) Demandante: SERVICIOS Y LOGÍSTICAS S.A. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Por su parte, las leyes procesales, que regulan actuaciones que en sí mismas no constituyen derechos adquiridos, sino formas para reclamar aquellos, también se encuentran cubiertas por el principio de irretroactividad de la ley, de manera tal que la ley procesal solo debe aplicarse hacia el futuro, teniendo en cuenta las reglas contenidas en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificada por el artículo 624 del Código General del proceso, que dispone: “Artículo 40.
Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad”. La Sala16 en diferentes ocasiones abordó el debate si a las autoliquidaciones de aportes al Sistema de la Seguridad Social presentados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 1607 de 2012, le son aplicables el término de 2 años para la revisión de las declaraciones previsto en el artículo 714 del Estatuto Tributario.
Al efecto, se dijo que el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 estableció dentro de las funciones que se le asignaron a la UGPP la determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social. En el artículo referido no se dispuso el término dentro del cual podría iniciar esas actuaciones.
Sin embargo, en el penúltimo inciso previó que “los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI”. En ese orden, resulta aplicable el artículo 714 del E.T., según el cual la declaración tributaria queda en firme si dentro de los dos años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar no se ha notificado requerimiento, y si la declaración inicial fue extemporánea, los dos años se contarán a partir de la fecha de la presentación de esta.
Acorde con la jurisprudencia constitucional, los recursos parafiscales que fueron denominados en la Constitución Política "contribuciones parafiscales"17, tienen naturaleza tributaria y se encuentran sujetos a los principios que aplican a los tributos 18. Nótese que esta remisión a la firmeza de la declaración prevista en la legislación tributaria, solo es aplicable a las planillas de autoliquidaciones de aportes presentadas con anterioridad a la promulgación de la Ley 1607 de 2012, por cuanto esta normativa determinó un término especial de cinco (5) años para que la UGPP iniciara los procedimientos sancionatorios y de determinación de las contribuciones parafiscales. 16 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencias del 24 de octubre de 2019, exp.23599, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; 30 de octubre de 2019, exp.23817, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; 30 de julio de 2020, exp.24179, C.P. Milton Chaves García; 19 de agosto de 2021, exp.25086, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; 15 de octubre de 2021, exp.23623.
C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y 28 de octubre de 2021, exp.25213, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 17 Artículo 150-12 de la Constitución Política. 18 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-430 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. Radicado: 25000-23-37-000-2015-00281-01 (26120) Demandante: SERVICIOS Y LOGÍSTICAS S.A. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Ahora bien, en el presente asunto se advierte que los períodos fiscalizados por la UGPP corresponden a los meses de julio a diciembre de 2008, enero a diciembre de los años 2009, 2010 y 2011, y enero a marzo del año 2012 y el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. 592 del 13 de agosto de 2013, el cual versaba sobre las prenotadas mensualidades fue notificado el 28 de noviembre de esa misma anualidad19.
En ese entendido, se advierte que los períodos objeto de debate atañen a períodos anteriores a la expedición de la Ley 1607 de 201220, circunstancia que comporta la aplicación de lo que preveía el artículo 714 ibidem, vigente para la época de los hechos, esto es, la firmeza de la declaración (autoliquidación de aportes) dentro de los dos años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar si no se profiere requerimiento para declarar y/o corregir.
Así, teniendo en cuenta que el término de los dos años para las vigencias fiscalizadas, esto es, julio a diciembre del año 2008, enero a diciembre de los años 2009, 2010 y 2011, y enero a marzo del año 2012, empezó a correr mensualmente a partir de agosto de 2008 hasta abril de 2012 (siendo esta mensualidad en donde se presentó la última declaración), venció también sucesivamente en agosto de 2010 hasta abril de 2014, pues esta última fecha se cumplen los dos años contados a partir de la última declaración, resulta palmaria la firmeza de las autoliquidaciones de los periodos comprendidos entre julio a diciembre de 2008 hasta octubre del año 2011, toda vez que el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. 592 del 13 de agosto de 2013, fue notificado el 28 de noviembre del 2013, por lo que al materializarse la firmeza de las declaraciones, resulta extemporánea la actuación de la Administración, pues para el momento en que se expidió el acto preparatorio, dichas planillas eran inmodificables.21 En los anteriores términos, prospera parcialmente el recurso de apelación interpuesto por la demandante solo frente a los periodos de julio de 2008 a octubre de 2011 por haber operado la firmeza de las autoliquidaciones, y se precisa que los meses de noviembre de 2011 a marzo de 2012 no se encuentran en firme.
Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia de primera instancia para declarar la nulidad parcial de los actos demandados y a título de restablecimiento del derecho la firmeza de las autoliquidaciones de los meses de julio de 2008 a octubre de 2011. Condena en costas Conforme a lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 365 numeral 8 del Código General del Proceso, no procede la condena en costas, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen, razón por la cual no se condenará en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 19 Anexo 3, Índice 2 SAMAI. 20 Publicada en el Diario Oficial No. 48.655 de 26 de diciembre de 2012. 21 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencias del 30 de septiembre de 2021, y del 30 de julio de 2020, Exps. 25313 y 24179, respectivamente, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2015-00281-01 (26120) Demandante: SERVICIOS Y LOGÍSTICAS S.A. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 20 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, y en su lugar SEGUNDO: DECLARAR la nulidad parcial de la Liquidación Oficial No. RDC 01 del 2 de enero de 2014 y de la Resolución nro.
RDC 327 del 3 de julio de 2014, de acuerdo con la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR la firmeza de las autoliquidaciones privadas presentadas por la sociedad Servicios y Logística S.A. respecto de los meses de julio de 2008 a octubre de 2011, conforme con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. En lo demás se mantiene la legalidad de los actos demandados.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: RECONOCER personería a los doctores Amaury Luis Ramos Flórez y Armando Calderón González, en calidad de apoderados de la parte demandante y de la UGPP, respectivamente en los términos de los poderes visibles en el índice 17 y 19 de SAMAI. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN.