Radicado: 11001-03-15-000-2025-06362-00 Demandantes: Blanca Dolly Sepúlveda Garzón y otros 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., 22 de enero de 2026 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-06362-00 Demandantes: BLANCA DOLLY SEPÚLVEDA GARZÓN Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA PRIMERA DE DECISIÓN Tema: Tutela contra sentencia que impuso condena en costas en un proceso de reparación directa relacionado con la muerte de un menor de edad en el marco del conflicto armado interno. Accede al amparo pretendido SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Blanca Dolly, Fabio Orlando, Marleny del Socorro, Doris Ester, María Aracely, Marleny del Socorro, Denis Omayra, Luz Estela, Alba Aidé, Jorge Iván, Liliam de Jesús y Gloria Cecilia Sepúlveda Garzón;

Blanca Maribel, Juan Andrés, Claudia Milena y Jair Antonio Arenas Sepúlveda y Rocío del Consuelo Sepúlveda de Sepúlveda, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 8 de octubre de 20251, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado, los demandantes pidieron la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la dignidad humana. A juicio de los tutelantes, la vulneración de dichas garantías superiores se deriva del ordinal 3.º de la parte decisoria de la sentencia del 20 de agosto de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, los condenó en costas al decidir en segunda instancia el proceso de reparación directa 05001-33-33-032- 2019-00008-00/01. 2.

Pretensiones Los tutelantes formularon las siguientes pretensiones: 1. Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la justicia, igualdad, dignidad humana y prohibición de revictimización de los accionantes. 2. Dejar sin efectos la condena en costas contenida en la sentencia del 20 de agosto de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Decisión. 3.

Ordenar a la autoridad judicial accionada que se abstenga en lo sucesivo de imponer cargas procesales que desconozcan la condición de víctimas del conflicto armado y sujetos de especial protección constitucional. 1 Índices 1 de Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06362-00 Demandantes: Blanca Dolly Sepúlveda Garzón y otros 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1 Suceso que derivó en la demanda de reparación directa El 17 de enero de 1997, el joven José Leonardo Arenas Sepúlveda se encontraba junto con su hermana en un establecimiento de comercio, ubicado en el área rural del municipio de Rionegro (Antioquia), cuando una persona descendió de una moto y le propinó varios disparos que le causaron la muerte.

El 26 de abril de 2012, el paramilitar Ricardo López Lora, conocido con el alias de «La Marrana», confesó en versión libre adelantada en el marco de «justicia y paz» que él fue el determinador del asesinato de José Leonardo Arenas Sepúlveda y que ese suceso se produjo porque la víctima integraba un listado de presuntos informantes de la fuerza pública, elaborado por un comandante de las autodefensas.

Además, indicó que en el hecho participaron policías adscritos a los municipios de Rionegro y La Unión (Antioquia), quienes recibían pagos mensuales de la organización criminal. 3.2 Proceso de reparación directa Los tutelantes, familiares de la víctima directa, promovieron demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional con el propósito de que se le declarara responsable de la muerte de José Leonardo Arenas Sepúlveda y se le ordenara resarcir los correspondientes perjuicios con el argumento de que en el hecho dañoso participaron agentes del Estado, lo que comportaba una falla del servicio.

Al asunto se le asignó el número de radicación 05001-33-33-032-2019-00008-00/01 y lo conoció el Juzgado 32 Administrativo de Medellín, que mediante sentencia del 18 de mayo de 2020 accedió parcialmente a las aludidas pretensiones al considerar que las pruebas daban cuenta de que la muerte del joven José Leonardo Arenas Sepúlveda fue perpetrada por paramilitares con la colaboración de miembros de la Policía Nacional, lo que comprometía la responsabilidad extracontractual del Estado.

Allí se ordenó indemnizar los perjuicios morales2 y materiales (lucro cesante)3, junto con los daños a bienes convencional y constitucionalmente protegidos, cuya reparación consistió en ofrecer excusas públicas a los demandantes. Inconformes, las partes interpusieron recursos de apelación: (i) la demandante, al estimar que la indemnización de los perjuicios morales debía otorgársele a todos los demandantes, al igual que los daños a la vida de relación, y que los montos concedidos debieron ser superiores; y (ii) la demandada, porque las pruebas resultaban insuficientes para inferir que el Estado comprometió su responsabilidad extracontractual en la muerte de José Leonardo Arenas Sepúlveda, pues solo daba cuenta de ello el testimonio de alias «La Marrana», de ahí que debieran desestimarse las pretensiones de la demanda.

El 27 de noviembre de 2024 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, revocó la sentencia de primera instancia y denegó las pretensiones de la demanda, al considerar que las pruebas obrantes en el expediente no acreditaban de manera suficiente la supuesta participación de agentes del Estado en el asesinato de José Leonardo Arenas Sepúlveda, pues de ello solo daba cuenta la declaración de alias «La Marrana», y aunque algunos uniformados fueron condenados por el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Antioquia por colaborar con las autodefensas, no se indicó que se hubiesen involucrado en el hecho que derivó en las diligencias contencioso- 2 Solo para Blanca Dolly Sepúlveda Garzón, José Leonardo Arenas Peláez, Blanca Maribel Arenas, Sepúlveda, Juan Andrés Arenas Sepúlveda, Claudia Milena Arenas, Sepúlveda, Jair Antonio Arenas, Sepúlveda y Ester Gabriela Garzón de Sepúlveda. 3 Solo para Blanca Dolly Sepúlveda Garzón y José Leonardo Arenas Peláez.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06362-00 Demandantes: Blanca Dolly Sepúlveda Garzón y otros 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativas. Los accionantes promovieron la tutela 11001-03-15-000-2025-02827-00 contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, se dejara sin efectos la sentencia del 27 de noviembre de 2024 y se ordenara proferir una nueva providencia en la que se analizaran integralmente las pruebas que allí reposaban.

La Sección Quinta del Consejo de Estado accedió al amparo pretendido mediante sentencia del 17 de julio de 2025, al estimar que el fallo cuestionado incurrió el defecto fáctico al no valorar de manera integral todos los medios de prueba4, los cuales acreditaban que agentes del Estado participaron en la muerte de José Leonardo Arenas Sepúlveda.

Además, señaló que no se flexibilizó la carga probatoria en el proceso de reparación directa, pese a que ello resultaba indispensable porque el hecho dañoso involucraba un delito de lesa humanidad. Esa determinación no fue impugnada. En cumplimiento del fallo de tutela la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia emitió la sentencia de reemplazo de 20 de agosto de 2025, en la que (i) revocó la apelada frente al otorgamiento del lucro cesante, para negarlo, (ii) condenó en costas a la parte demandante y (iii) confirmó en lo demás la providencia de primera instancia. Allí se indicó que la valoración integral de las pruebas daba cuenta de la participación de agentes del Estado en el asesinato de José Leonardo Arenas Sepúlveda; por ende, aconteció una falla del servicio que comprometía la responsabilidad patrimonial de la administración. Que no era procedente reconocerle perjuicios morales a todos los accionantes ni incrementar los otorgados en primera instancia, ya que no se acreditó una situación de tal gravedad que resultara necesario desbordar los montos señalados en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014 del Consejo de Estado.

Que tampoco era dable conceder el «lucro cesante» por el valor de los honorarios del apoderado de la parte accionante, comoquiera que los contratos de prestación de servicios profesionales allegados al proceso no acreditaban que las sumas allí estipuladas se pagaron. Tampoco era procedente el otorgamiento de una indemnización pecuniaria por los perjuicios a bienes constitucional y convencionalmente protegidos, por no demostrarse una afectación de tal magnitud que la reparación de los daños morales resultara insuficiente.

Por último, condenó en costas a la parte demandante porque el recurso de apelación por ella promovido no prosperó, pues no se incrementó el monto de la indemnización; por el contrario, se redujo al negarle el lucro cesante. 4. Fundamentos de la tutela Los tutelantes no expusieron las razones por las que consideraban que la acción de tutela cumplía los requisitos generales de procedibilidad contra providencia judicial, e indicaron que la sentencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo al aplicar «indebidamente el régimen de costas del CPACA», pues no tuvo en cuenta la prevalencia del derecho sustancial, principio en virtud del cual no era dable condenarlos en costas por ser víctimas del conflicto armado interno. Que la providencia atacada también adolecía de defecto fáctico, toda vez que no advirtió que su condición de víctimas de graves violaciones de derechos humanos impedía condenarlos en costas, calidad que les fue reconocida por la Sección Quinta del Consejo de Estado en el fallo de tutela del 17 de julio de 2025, en el que se ordenó flexibilizar la carga probatoria dado que el hecho dañoso comportaba un delito de lesa humanidad. 4 Como los testimonios de Norelly del Socorro Rodríguez, Martín Emilio Silva Builes, Diana Yaneth García Arenas y Jhon Henry Gallego, la declaración del personero de Rionegro y las sentencias emitidas en el proceso penal surtido contra algunos miembros de la fuerza pública.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06362-00 Demandantes: Blanca Dolly Sepúlveda Garzón y otros 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. Trámite procesal Con auto del 14 de octubre de 2025, el Despacho sustanciador admitió la tutela de la referencia y, entre otras cosas, ordenó notificar a la autoridad accionada y vincular como terceros con interés (i) al ministro de defensa nacional y al director general de la Policía Nacional, comoquiera que fueron demandados en el proceso de reparación directa 05001-33-33-032-2019-00008-00/01;

(ii) al juez 32 Administrativo de Medellín, quien conoció en primera instancia el aludido asunto y (iii) a quienes, junto con los tutelantes, integraron la parte demandante en ese expediente5. En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría General del Consejo de Estado practicó las notificaciones correspondientes mediante correos electrónicos enviados el 16 de octubre de 2025 y la publicación de un aviso el 27 de noviembre de 2025 en la página web de esta Corporación. 6.

Intervenciones La Policía Nacional, por intermedio de apoderada, afirmó que carecía de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que la imposición de la condena en costas y su liquidación eran potestades exclusivas de las autoridades judiciales que decidieron la demanda de reparación directa 05001-33-33-032-2019-00008-00/01;por tanto, debía ser desvinculada del trámite constitucional de la referencia. El Juzgado 32 Administrativo de Medellín allegó a este asunto constitucional el enlace de acceso al expediente 05001-33-33-032-2019-00008-00/01, pero nada dijo sobre el fondo del asunto.

El Ministerio de Defensa Nacional, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, y las personas que, además de los tutelantes, integraron la parte demandante en el expediente 05001-33-33-032-2019-00008-00/01, guardaron silencio, a pesar de que se les comunicó el auto admisorio de la acción de tutela. II. CONSIDERACIONES 1.

Cuestión preliminar. Legitimación en la causa por pasiva De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier autoridad y, excepcionalmente, contra particulares (artículo 42 del Decreto 2591 de 1991). La Corte Constitucional4 ha señalado que la legitimación en la causa por pasiva en sede de tutela se refiere a la aptitud legal que tiene la persona contra la que se dirige la acción de tutela, y quien está llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cuando esta resulte demostrada.

En la contestación de la acción de tutela de la referencia, la Policía Nacional pidió su desvinculación porque los demandantes cuestionaban la condena en costas impuesta en el fallo que decidió en segunda instancia la demanda de reparación directa 05001-33-33- 032-2019-00008-00/01, y ello concernía a autoridades judiciales, condición que no tenía. Para la Sala la anterior aseveración no es de recibo, dado que la Policía Nacional (i) le asiste interés en este trámite constitucional por haber sido demandada en el aludido expediente y poderse beneficiar de la mencionada condena, puesto que las costas 5 José Leonardo Arenas Peláez, Ester Gabriela Garzón de Sepúlveda, Santiago Ramírez Arenas;

Zuleima Manzury, Diana Maritza y Leidy Viviana Jurado Sepúlveda; Daniela Rojas Sepúlveda, Edwin Alexander Henao Sepúlveda; Daniela y Verónica Carolina Silva Sepúlveda; Andrés Jhoany, Leidy Yolima y Johana Andrea Sepúlveda Castañeda; Alba Rocío y Gildardo Antonio Sepúlveda Sepúlveda; Jhonatan Alexis y Estefanía Noreña Sepúlveda; Juan Felipe Cifuentes Sepúlveda, Pedro Pablo Londoño Posada y Jhon Alonso Ramírez Ramírez.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06362-00 Demandantes: Blanca Dolly Sepúlveda Garzón y otros 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comprenden la devolución de los gastos en que pudo incurrir la institución durante ese proceso contencioso-administrativo, lo que le resultaría favorable, y (ii) fue vinculada a este asunto constitucional como tercero con interés y no como demandado, motivos por los cuales se denegará su solicitud de desvinculación. 2.

Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por los demandantes con el fin de dejar sin efectos el ordinal 3.º de la parte decisoria de la sentencia del 20 de agosto de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, condenó en costas a la parte demandante al decidir en segunda instancia el proceso de reparación directa 05001-33-33-032-2019-00008- 00/01.

La Sala anticipa que accederá al amparo pretendido, toda vez que el mencionado ordinal incurrió en defectos sustantivo y fáctico al no advertir la imposibilidad de condenar en costas a los tutelantes, por cuanto el asunto debatido en el expediente 05001-33-33-032- 2019-00008-00/01 involucra a víctimas de graves violaciones a derechos humanos. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i)la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra determinaciones judiciales y, finalmente, (iii) analizará el caso concreto. 3.

De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales6 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos7 o vicios de fondo, que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 4.

Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala comienza por verificar si la acción de tutela promovida por la parte actora cumple los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. La relevancia constitucional del asunto se encuentra acreditada, toda vez que, de demostrarse los defectos invocados por los accionantes, se afectarían las garantías superiores señaladas en el escrito de tutela, en particular el debido proceso, pues las presuntas inferencias arbitrarias del ordenamiento jurídico y de las pruebas podrían quebrantar prerrogativas de las partes del proceso, protegidas por el sistema normativo superior, lo que amerita la intervención del juez constitucional.

Asimismo, se constata que la discusión planteada por los tutelantes es constitucional y no netamente legal o económica, comoquiera que la condena en costas impuesta en procesos de reparación directa relacionados con graves violaciones de derechos humanos no concierne únicamente a cuestiones monetarias, sino que involucra garantías superiores de sujetos de especial protección constitucional, tal como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia SU-241 de 2024. 6 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 7 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06362-00 Demandantes: Blanca Dolly Sepúlveda Garzón y otros 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, no se evidencia que la tutela se utilice como un instrumento para reiterar argumentos, ya que los accionantes no contaron con la posibilidad de pronunciarse sobre la cuestión que reprochan en esta instancia (condena en costas) porque atañe a la sentencia que decidió en segunda instancia el proceso de reparación directa 05001-33- 33-032-2019-00008-00/01.

La demanda también cumple el requisito de inmediatez por cuanto, de acuerdo con la verificación del expediente 05001-33-33-032-2019-00008-00/01, el correo electrónico con el que se comunicó la providencia cuestionada fue enviado el 20 de agosto de 2025, por lo que se entiende notificada el 22 del mismo mes y año de conformidad con el numeral 2 del artículo 2058 del CPACA, y la tutela fue presentada el 8 de octubre de 2025 (un mes y 16 días después), es decir, cuando no habían transcurrido los 6 meses jurisprudencialmente reconocidos como el plazo razonable para formular la acción de tutela contra providencias judiciales.

Asimismo, se agotaron los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios, dado que contra la sentencia cuestionada no procedía recurso por proferirse en segunda instancia. Además, los cargos tampoco comportan alguna de las causales de procedibilidad del recurso extraordinario de revisión previstas en el artículo 250 del CPACA y aunque el auto que calcule la condena en costas9 sería susceptible del recurso de apelación, conforme al numeral 5º del artículo 36610 del Código General del Proceso (CGP), ese instrumento no es eficaz para decidir sobre la constitucionalidad de aquellas, por cuanto se limitará a cuantificarlas, de ahí que la tutela sea el escenario adecuado para establecer si procedía o no esa condena, tal como lo dijo la Corte Constitucional11 en los siguientes términos: […] la Sala considera que si bien contra el auto que aprueba la liquidación de costas procede el recurso de apelación en un trámite posterior, a la luz de lo establecido en el artículo 366 del CGP, también lo es que esta instancia no constituye un escenario para cuestionar la imposición de la condena en costas, pues esa decisión no se puede modificar, sino que es una oportunidad procesal otorgada a la parte condenada en costas para que cuestione la cantidad tasada por el juez por este concepto. 3.2.12.

Al respecto, la Corte observa que la acción constitucional ejercida por la demandante y su núcleo familiar está encaminada fundamentalmente a cuestionar el hecho de que hubiesen sido condenados en costas sin tomar en consideración su circunstancia de vulnerabilidad como víctimas del conflicto armado. Así las cosas, la Corte considera que, con independencia de que los demandantes hubiesen tenido a su disposición el recurso de apelación para alegar una tasación menor o incluso en cero de la condena en costas, exigirles el agotamiento del recurso de apelación antes anotado constituye una carga desproporcionada en su caso, atendiendo la calidad de sujetos de especial protección constitucional que ostentan.

Sumado a que, en dicho escenario, no se analizaría si es proporcional o no la imposición de dicha condena a víctimas del conflicto armado o de graves violaciones a los derechos humanos cuando ejercen el medio de control de reparación directa para solicitar la protección de sus garantías superiores. También advierte la Sala que la parte actora identificó de manera razonable los hechos que generaban la amenaza o vulneración de las garantías superiores, esto es, expuso de manera clara que la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados proviene de la condena en costas impuesta en la providencia censurada, la cual, a su juicio, adolece de defectos sustantivo y fáctico. 8«La notificación de la providencia se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación». 9 El cual no ha sido proferido por el Juzgado 32 Administrativo de Medellín, conforme a la información que reposa en el aplicativo de gestión judicial Samai. 10 «Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […] 5.

La liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho solo podrán controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas. La apelación se concederá en el efecto diferido, pero si no existiere actuación pendiente, se concederá en el suspensivo». 11 Sentencia SU-241 de 2024, M. P. Cristina Pardo Schlesinger.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06362-00 Demandantes: Blanca Dolly Sepúlveda Garzón y otros 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tampoco se cuestiona un fallo de tutela, pues, como se dijo, los tutelantes atacan una providencia emitida en un proceso de reparación directa. 5.

Análisis del caso concreto En la solicitud de amparo los demandantes sostienen que la sentencia cuestionada incurre (i) en defecto sustantivo, porque aplicó «indebidamente el régimen de costas del CPACA» al no tener en cuenta que el principio de prevalencia del derecho sustancial impedía condenarlos en costas, y (ii) defecto fáctico, puesto que no advirtió que las pruebas obrantes en el expediente 05001-33-33-032-2019-00008-00/01 demostraban su condición de sujetos de especial protección constitucional, dado que el hecho dañoso allí discutido concernía a una grave violación de derechos humanos. Sea lo primero advertir que los anteriores cargos coinciden en que no había lugar a condenar en costas a los demandantes en el proceso de reparación directa 05001-33- 33-032-2019-00008-00/01 porque eran sujetos de especial protección constitucional, toda vez que el hecho dañoso comportaba una grave violación de derechos humanos, de manera que la Sala los analizará de manera conjunta.

Ahora bien, de las pruebas allegadas a este trámite constitucional, la Sala evidencia que el 17 de enero de 1997 el joven José Leonardo Arenas Sepúlveda fue asesinado por orden del paramilitar Ricardo López Lora, conocido con el alias de «La Marrana», y que en ese hecho participaron miembros de la Policía Nacional. Los tutelantes, junto con otros familiares del señor Arenas Sepúlveda, promovieron la demanda de reparación directa 05001-33-33-032-2019-00008-00/01 contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, para que se le declarara responsable de la muerte de José Leonardo Arenas Sepúlveda, ya que integrantes de la institución colaboraron en la ejecución, y se le ordenara indemnizar los correspondientes perjuicios.

El Juzgado 32 Administrativo de Medellín emitió sentencia de primera instancia el 18 de mayo de 2020, en la que declaró patrimonialmente responsable a la parte demandada de la muerte de José Leonardo Arenas Sepúlveda y le concedió indemnización de perjuicios morales a algunos demandantes12, del lucro cesante y de los daños a bienes constitucional y convencionalmente protegidos13, porque el suceso involucraba una grave violación de derechos humanos. La anterior sentencia fue apelada por las partes: (i) la demandante porque la indemnización debió ser mayor y (ii) la demandada en razón a que no se acreditó que agentes del Estado hubiesen participado en el asesinato de José Leonardo Arenas Sepúlveda.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, con sentencia del 27 de noviembre de 2024, revocó la decisión de primera instancia y denegó las pretensiones de la demanda al estimar que no se acreditó de manera suficiente que agentes del Estado se hayan inmiscuido en el hecho dañoso. Contra esa decisión, los demandantes promovieron la acción de tutela 11001-03-15-000- 2025-02827-00, desatada el 17 de julio de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Quinta14, en el sentido de dejar sin efectos aquella, al considerar que las pruebas sí daban cuenta de la participación de miembros de la Policía Nacional en el asesinato de José Leonardo Arenas Sepúlveda, el cual involucraba grave violación de derechos humanos, por lo que se ordenó emitir una nueva sentencia. 12 Blanca Dolly Sepúlveda Garzón, José Leonardo Arenas Peláez, Blanca Maribel Arenas, Sepúlveda, Juan Andrés Arenas Sepúlveda, Claudia Milena Arenas, Sepúlveda, Jair Antonio Arenas, Sepúlveda y Ester Gabriela Garzón de Sepúlveda. 13 Resarcidos con la orden de ofrecer excusas públicas a la familia del fallecido. 14 Decisión que no fue impugnada.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06362-00 Demandantes: Blanca Dolly Sepúlveda Garzón y otros 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cumplimiento del fallo de tutela del 17 de julio de 2025, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia dictó sentencia de reemplazo el 20 de agosto de 2025, en la que indicó que las pruebas demostraban la participación de policías en la muerte de José Leonardo Arenas Sepúlveda, sin embargo, consideró que no había lugar a otorgar el lucro cesante concedido por el a quo, por tanto, redujo la indemnización, lo que involucraba que no fuera favorable el recurso de apelación interpuesto por los accionantes, de ahí que impusiera condena en costas en virtud del artículo 365 del CGP.

Con la finalidad de determinar la prosperidad de los defectos invocados por los demandantes, debe advertirse que las costas procesales son «la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho»15 y su procedencia en la jurisdicción contencioso-administrativa está supeditada a que en el proceso no se ventilen asuntos de interés público, tal como lo establece el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), así: «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil [derogado por el CGP]».

Ahora bien, cuando en un proceso de reparación directa se discute un asunto relacionado con víctimas del conflicto interno armado o de graves violaciones de derechos humanos, esos asuntos han sido catalogada como de interés público por la Corte Constitucional16 en los siguientes términos: 4.6.29. Asimismo, es importante resaltar que con la expedición de la Ley 1437 de 2011, específicamente, del artículo 188, se produjo un cambio significativo en los criterios aplicados por el Consejo de Estado en cuanto a la valoración de la condena en costas, contenido normativo que consagra la excepción de aplicar dicha institución jurídica en los casos en los que se ventile un interés público, como sería el caso de los procesos donde se decidan asuntos relacionados con graves violaciones a los derechos humanos. En ese orden de ideas, cuando en una sentencia que decide un proceso contencioso- administrativo se condena en costas a los demandantes, pese a que son sujetos de especial protección constitucional porque el asunto involucra graves violaciones de derechos humanos, debe colegirse que la decisión incurre en defecto sustantivo por contrariar el artículo 188 del CPACA, tal como lo precisó el máximo tribunal constitucional,17 así: 5.13.5.

Específicamente, en el caso objeto de análisis, el defecto sustantivo se configuró porque el Juzgado 4º al realizar el proceso interpretativo de las normas aplicables para imponer la condena en costas, no tomó en consideración la calidad de sujetos de protección constitucional reforzada de la actora y de su familia. Circunstancia que daba lugar a aplicar la excepción contemplada en el artículo 188 del CPACA.

Esto porque en este caso se ventila una cuestión de interés público en la medida en que, en virtud de lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2017, es de interés público el resarcimiento a las víctimas del conflicto armado y porque, de las pruebas obrantes en el plenario, se observa que la demanda no se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal. 5.13.6.

Así las cosas, la Corte coincide con el argumento expuesto por los demandantes y las demás integrantes de la Sala que salvaron su voto en segunda instancia como jueces de tutela, en el sentido de que la fijación en costas debe guardar un criterio de razonabilidad y proporcionalidad sobre todo atendiendo la calidad de víctimas de graves violaciones a los derechos humanos que ostentan los accionantes, pues puede desincentivar el ejercicio de la acción de reparación directa de otras víctimas ante el temor de ser condenados en costas por los jueces administrativos.

En conclusión, cuando en una demanda de reparación directa los accionantes son víctimas del conflicto armado y resultan vencidos, bien sea en el proceso o en el trámite del recurso de apelación que interpusieron, no hay lugar a condenarlos en costas porque la controversia versa sobre un interés público (grave violación de derechos humanos), conforme al artículo 188 del CPACA y a la jurisprudencia constitucional. 15 Artículo 361 del CGP. 16 Sentencia SU-241 de 2024, M. P. Cristina Pardo Schlesinger. 17 Ibidem.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06362-00 Demandantes: Blanca Dolly Sepúlveda Garzón y otros 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Visto lo anterior, en el sub lite la Sala evidencia que los tutelantes son sujetos de especial protección constitucional, dado que resultó probado en el proceso de reparación directa 05001-33-33-032-2019-00008-00/01 que el joven José Leonardo Arenas Sepúlveda fue asesinado por órdenes del paramilitar Ricardo López Lora, alias «La Marrana» (en razón a que presuntamente era informante de la fuerza pública) y con la colaboración de policías, situaciones de las que se infiere que el hecho acaeció en el marco del conflicto armado interno. Además, el aludido suceso también involucró grave violación de derechos humanos, tal como (i) lo admitió la autoridad accionada en la sentencia cuestionada, al señalar que hubo afectación a bienes constitucional y convencionalmente protegidos (lo cual acontece en eventos de afectaciones significativas a garantías personales, tal como lo ha dicho la Sección Tercera del Consejo de Estado18); y (ii) lo aseveró de manera expresa la Sección Quinta de esta Corporación en la sentencia del 17 de julio de 2025, que decidió la tutela 11001-03-15-000-2025-02827-0019.

En ese orden de ideas, no cabe duda de que la controversia ventilada en el expediente 05001-33-33-032-2019-00008-00/01 involucraba una grave violación de derechos humanos (asesinato con colaboración de agentes del Estado), en consecuencia, los tutelantes, familiares del difunto, tenían la condición de víctimas del conflicto armado, por ende, eran sujetos de especial protección constitucional20, de ahí que el asunto allí debatido fuera de interés público conforme a la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, lo que impedía condenar en costas a aquellos, en atención al artículo 188 del CPACA.

No obstante, como en la sentencia cuestionada la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia condenó en costas a los demandantes, se infiere que incurrió en defecto sustantivo, pues desconoció que el artículo 188 del CPACA estipula de manera expresa que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas».

Adicionalmente, la Sala constata que el fallo reprochado también incurre en defecto fáctico al desconocer que las pruebas obrantes en el expediente 05001-33-33-032-2019- 00008-00/01 (en virtud de las cuales se declaró la responsabilidad del Estado) le otorgaban la condición de sujetos de especial protección constitucional a los accionantes, calidad que, se reitera, imponía asumir que el asunto allí debatido era de interés público y que ello impedía condenarlos en costas.

Así las cosas, se concluye que la providencia cuestionada incurre en defectos sustantivo y fáctico al inobservar que la controversia ventilada en el proceso 05001-33-33-032-2019- 00008-00/01 concernía a un asunto de interés público por versar sobre graves violaciones de derechos humanos, lo que impedía condenar en costas a los accionantes en atención al artículo 188 del CPACA.

En consecuencia, la Sala (i) amparará el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes y (ii) dejará sin efectos el ordinal 3º de la parte decisoria de la sentencia del 20 de agosto de 2025, con el que la autoridad accionada condenó en costas a los tutelantes. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 18 Providencia del 25 de noviembre de 2021, M. P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 11001-03-26-000-2020- 00024-00. 19 En dicha providencia se indicó: «[…] se trata de la presunta lesión de los derechos fundamentales de unas víctimas del conflicto armado ante la posible configuración de los defectos fáctico, violación directa de la Constitución, procedimental por exceso ritual manifiesto y desconocimiento del precedente contenido en la sentencia que decidió un proceso judicial que involucró el estudio sobre la responsabilidad del Estado cimentada en una afectación grave a los derechos humanos por tratarse de una ejecución extrajudicial». 20 Corte Constitucional, sentencia T-305 de 2016.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06362-00 Demandantes: Blanca Dolly Sepúlveda Garzón y otros 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III. FALLA 1. Denegar la desvinculación de la Policía Nacional de este asunto constitucional, conforme a la motivación. 2. Amparar el derecho fundamental al debido proceso de los demandantes.

En consecuencia, se dispone: 3. Dejar sin efectos el ordinal 3.º de la parte decisoria de la sentencia del 20 de agosto de 2025, con el que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, condenó en costas a la parte demandante en el proceso de reparación directa 05001- 33-33-032-2019-00008-00/01, de acuerdo con la parte motiva. 4.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 5. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 6. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador