| | | | | | | |CONSEJO DE ESTADO | | |SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO | | |SECCIÓN PRIMERA | Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) CONSEJERO PONENTE: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación número: 68001-23-33-000-2017-01460-01 Actor: PROCURADURÍA JUDICIAL 215 PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS DE SAN GIL Demandados: NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE (MINTRANSPORTE);

INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS (INVÍAS); AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA (ANI); DEPARTAMENTO DE SANTANDER y MUNICIPIO DE SAN GIL – SANTANDER Referencia: ACCIÓN POPULAR – RECURSO DE APELACIÓN DE SENTENCIA Derechos colectivos presuntamente conculcados: GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO Y UTILIZACIÓN Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO; y SEGURIDAD PÚBLICA Tema: Afectación del derecho colectivo de acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad debido al riesgo de accidentalidad que se presenta en unos corredores viales de primer y segundo orden.

El Invías y el departamento de Santander son las autoridades competentes para realizar las actividades correspondientes de mejoramiento, mantenimiento y conservación a efectos de garantizar la movilidad segura de los actores viales Sentencia de segunda instancia La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por el Instituto Nacional de Vías -Invías- y por el departamento de Santander, en contra de la sentencia de 25 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

SOLICITUD 1. La Procuraduría Judicial 215 para Asuntos Administrativos de San Gil, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 1998[1] y 1437 de 2011[2], presentó demanda[3] en contra de la Nación – Ministerio de Transporte (MinTransporte), del Instituto Nacional de Vías (Invías), de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), del departamento de Santander y del municipio de San Gil – Santander, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos relacionados con el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, con la seguridad pública, con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y con la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Estos derechos colectivos fueron considerados vulnerados por cuenta del riesgo de accidentalidad que se presenta en los siguientes puntos del municipio de San Gil: i) cruce de la Carrera 11 entre calles 21 y 10 -vía San Gil – Aratoca-; ii) Carrera 11 a la entrada de los barrios Bella Isla y Palmeras; iii) kilómetro 2 de la vía San Gil – Charalá sobre la universidad Unisangil; y iv) vía San Gil – Socorro, Calle 21 con Carrera 17 A entre el parque Santander y el Centro Médico de Especialistas.

LOS HECHOS 2. Los hechos que fundamentaron la demanda de la acción popular, en síntesis, fueron los siguientes: II.1. Conforme a las cifras del Departamento de Policía, San Gil fue el segundo municipio de Santander con el más alto índice de colisiones y siniestros de tránsito entre el 2014 y el 2015. II.2. La Carrera 11, entre calle 21 y 10 del municipio de San Gil –vía que de San Gil conduce a Aratoca– no cuenta con puentes peatonales o túneles que permitan el cruce seguro de los peatones.

Esta situación los expone a sufrir accidentes de tránsito al ser una vía altamente concurrida en virtud del parque El Gallineral (Calle 21) y el puente vehicular General Gustavo Rojas Pinilla (Calle 10). II.3. De igual forma, se requiere de un puente peatonal en la Carrera 11, a la altura de los barrios Bella Isla y Palmeras. II.4. En el kilómetro 2 de la vía que de San Gil conduce a Charalá, sobre la Universidad Unisangil, se presenta un alto riesgo de accidentalidad por cuenta de la permanente circulación de vehículos y la necesidad de los estudiantes y ciudadanos de cruzar la vía. II.5.

En la Calle 21 con Carrera 17 A, zona entre el parque Santander y el Centro Médico de Especialistas -vía San Gil – Socorro- se hace igualmente necesaria la construcción de un puente peatonal o túnel para el cruce seguro de peatones, especialmente, de personas que requieren los servicios de salud. PRETENSIONES 3. La parte actora formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERO: Se declare que la NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE, INSTITUTO NACIONAL DE VIAS – INVIAS, AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA - ANI, GOBERNACIÓN DE SANTANDER, MUNICIPIO DE SAN GIL.

Son responsables por la vulneración de los derechos e intereses colectivos relacionados por la falta de goce del espacio público (en especial a personas de especial protección constitucional –discapacidad reducida, adultos mayores y menores de edad), la utilización y defensa de los bienes de uso público, derechos a la seguridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente no por accidentalidad, sino por daño contingente, peligro o amenaza y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes en el municipio de San Gil, con fundamento en el Art. 88 de la constitución política y la Ley 472 de 1998.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y con el fin de garantizar los derechos invocados como vulnerados, se ordene a la NACIÓN, MINISTERIO DE TRANSPORTE, EL INSTITUTO NACIONAL DE VIAS – INVIAS, AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI, GOBERNACIÓN DE SANTANDER, MUNICIPIO DE SAN GIL. a través de sus representantes legales, la ejecución de obras civiles y construcción de puente peatonal o túnel, que garanticen el cruce de las siguientes vías: cruce sobre la carrera 11 desde la calle 21 a la calle 10 del municipio de San Gil y a la altura de la entrada al Barrio Bella Isla, Palmeras y otros sobre la vía principal que de San Gil conduce Aratoca, así mismo a la altura del kilómetro 2 de la vía que de San Gil conduce al municipio de Charalá, donde en uno de sus dos costados se localiza las sedes de la Universidad UNISANGIL, y en la calle 21 con carrera 17 A, zona entre el parque Santander y el Centro de Especialistas, en la vía que de San Gil conduce a Socorro, y que ofrezcan las garantías de seguridad a los conductores y transeúntes, acorde con las especificaciones técnicas y logísticas mínimas exigidas por la ley, por el Ministerio de Transporte y demás normas técnicas.

TERCERO: Se ordene a las partes accionadas a realizar los estudios de tránsito correspondientes (personal idóneo) y la ejecución de obras civiles, para la justificación de los puentes peatonales en las zonas reseñadas (sectores concurridos y de gran cruce peatonal), que el estudio considere conveniente para así evitar un daño contingente.

(Túnel o puente peatonal) y que permitan identificar igualmente otras zonas de la ciudad que requieran este tipo de obras.

CUARTO: Igualmente la ejecución de las obras civiles deberá otorgar una buena accesibilidad a las personas de movilidad reducida o discapacidad física, a fin de evitar el entorpecimiento al goce del espacio público y así garantizar la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce del espacio público, seguridad pública y a un desarrollo urbano ordenando la utilización y defensa de los bienes de uso público.

QUINTO: Llevar a cabo un estudio, evaluación y formulación de política pública de tránsito con respecto a la identificación y construcción de los puentes peatonales, túneles que se requieran en las vías de mayor flujo vehicular y que no hayan sido identificados por la actora, a fin de evitar las constantes acciones populares en ese sentido y en aras de la protección al principio de planeación y economía».

ACTUACIÓN PROCESAL 4. La magistrada sustanciadora del Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto de 28 de noviembre de 2017[4], admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondientes a las autoridades accionadas para que contestaran, propusieran excepciones y aportaran y/o solicitaran la práctica de las pruebas que consideraren pertinentes.

Además, dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA V.1. La apoderada judicial del Ministerio de Transporte –MinTransporte-, mediante escrito allegado el 27 de febrero de 2018[5], se opuso a las pretensiones de la demanda en consideración a que dentro de las competencias de ese organismo no se encuentra la de ejecutar obras de infraestructura vial.

Dicha circunstancia impide que se le impute una posible vulneración de derechos colectivos. Además, en la narración de los hechos no se le enrostra ninguna conducta al Ministerio. 5. En ese sentido, la apoderada propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y de «inexistencia del perjuicio por falta de nexo causal».

V.2. La apoderada judicial de la Agencia Nacional de Infraestructura –ANI-, mediante escrito allegado el 23 de febrero de 2018[6], solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, debido a que ninguna de estas se formuló a costa de dicha Agencia. Además, ninguna de sus competencias alude a la ejecución de obras de infraestructura. 6.

El Contrato de Concesión N.º 517 de 11 de diciembre de 2013, celebrado por la ANI con la Sociedad Concesionaria Convicol S.A., para el reforzamiento, construcción, operación y mantenimiento del proyecto vial Zipaquirá – Bucaramanga -en el cual se encuentra el tramo vial objeto de la solicitud de amparo-, fue reversado al Invías el 30 de junio de 2017.

Por tal razón, no es posible atribuir responsabilidad alguna a la ANI. 7. En ese sentido, la apoderada solicitó que se atendieran favorablemente las excepciones de: falta de legitimación en la causa por pasiva, «el supuesto agravio no se encuentra en cabeza de la Agencia Nacional de Infraestructura ANI» y «genérica». V.3. El apoderado judicial del Instituto Nacional de Vías -Invías-, mediante escrito presentado el 15 de enero de 2018[7], se opuso a las pretensiones de la demanda debido a que no existe algún concepto técnico o estudio de tráfico que viabilice la materialización de las mismas. 8.

Informó que la vía objeto de la solicitud de amparo -Ruta 45-, atraviesa el sector urbano del municipio de San Gil, encontrándose a «una distancia muy corta desde el borde de la vía hasta algunas edificaciones de comercio, industria y hogares. La problemática actual del paso urbano radica en la disminución en la velocidad de operación de la vía, teniendo en cuenta la cercanía con edificaciones existentes, el gran volumen de personas que transitan actualmente por este sector y los inadecuados radios de curvatura que se presentan». 9.

Sin embargo, la demandante desconoce que, como alternativa, el Invías viene agotando los trámites previos para la ejecución de una variante para el municipio de San Gil, la cual minimizará el riesgo. 10. En todo caso, a fin de reducir la accidentalidad del sector, se han desplegado campañas de cultura vial, reforzamiento de la señalización existente, protección del derecho de vía, instalación de dispositivos de control de velocidad, instalación de operativos permanentes de control por parte de la Policía Nacional y ubicación de panel de mensajería variable con mensajes preventivos de reducción de velocidad, descenso peligroso y vía controlada con radar de velocidad.

Así, la mayoría de los accidentes de tránsito se provocan porque los conductores no acatan las señales de reducción de velocidad y porque el Municipio de San Gil no controlar el tráfico automotor y peatonal en los sectores aludidos en la demanda. 11. Adicionalmente, el Invías, en coordinación con Planeación, viene levantando un inventario tendiente a establecer, por orden de prioridad, las necesidades de inversión para que los puentes y senderos peatonales faciliten la circulación de las personas. 12.

De otro lado, la vía San Gil – Charalá -dentro de la cual se encuentra el sector Hoja de Tabaco Universidad Unisangil- no ha estado ni está a cargo del Invías, puesto que se trata de una vía secundaria a cargo del departamento de Santander. En efecto, el Decreto 1735 de 2001, por medio del cual se estableció la Red Nacional de Carreteras del Invías, no comprende la vía San Gil – Charalá. Además, el Plan Vial Departamental de Santander 2009-2018 enlista las vías secundarias que se encuentran a cargo de ese Departamento, dentro de las cuales se encuentra la vía San Gil – Charalá, identificada con el código N.º 57- 01. 13.

Por lo anterior, el apoderado judicial propuso las excepciones que denominó: «genérica», «el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos y el decreto de obras públicas» y «el principio de planeación aplicado a la contratación pública». V.4. La apoderada judicial del departamento de Santander, mediante escrito presentado el 16 de enero de 2018[8], solicitó que dicha autoridad fuera desvinculada del proceso de la referencia y que se denegara la acción en lo relacionado con esa entidad territorial, toda vez que carece de competencia para restaurar los derechos colectivos presuntamente conculcados. 14.

El mantenimiento y reparación de las vías urbanas de San Gil, al igual que velar por la seguridad de los ciudadanos y prevenir la accidentalidad, son asuntos que le corresponden únicamente a la administración de ese municipio. Es su deber tramitar ante los entes encargados, los proyectos de construcción de los puentes y túneles que necesita. 15.

Son competencia única del departamento de Santander las vías secundarias que, para el caso que nos ocupa, es la vía San Gil – Charalá. 16. En tanto que el Departamento no tiene ninguna responsabilidad en cuanto a la posible vulneración de los derechos colectivos relacionados en la demanda, el apoderado judicial propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

También agregó que «el departamento de Santander no posee competencia funcional para ejercer control, mantenimiento y adecuación de la infraestructura identificada que hace parte de una vía terciaria a cargo del Municipio de Guaca por disposición de la Ley». V.5. El apoderado judicial del municipio de San Gil – Santander, mediante escrito allegado el 28 de febrero de 2018[9], manifestó oponerse a las pretensiones de la demanda en consideración a lo siguiente: 17.

Las vías objeto de la demanda de la referencia son del orden Nacional e intermunicipal, lo cual supone un alto tráfico en virtud del cual pueden presentarse accidentes de tránsito. Sin embargo, no existe un estudio técnico en el que se demuestre la necesidad de construir puentes peatonales en los sectores señalados en la demanda. 18.

El apoderado judicial propuso las excepciones de: falta de legitimación en la causa por pasiva y de «responsabilidad de la Nación y del departamento de Santander en las vías objeto de la acción popular», debido a que las vías que de San Gil conducen a Socorro y Bucaramanga son primarias o del orden Nacional, por lo que su mantenimiento corresponde a la Nación; mientras que la vía San Gil – Charalá es una vía secundaria, cuyo cuidado le compete al departamento de Santander.

Asimismo, planteó las excepciones de «falta de supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular», puesto que no se atribuyó algún tipo de conducta al municipio de San Gil como generadora de la afectación de los derechos colectivos, y «genérica». AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO 19. La magistrada sustanciadora del proceso, mediante auto de 21 de junio de 2018[10], declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, debido a que no se formuló proyecto de pacto de cumplimiento.

LA SENTENCIA APELADA 20. El Tribunal Administrativo de Santander, al analizar las pruebas incorporadas al proceso a la luz de las disposiciones jurídicas pertinentes, concluyó que en tres de los cuatro sectores viales objeto de la solicitud de amparo existe un riesgo de accidentalidad que afecta los derechos colectivos a la seguridad pública y al goce, tanto del espacio, como de los bienes de uso público.

El Tribunal se refirió a dicho riesgo de la siguiente manera: 21. No se logró determinar el grado específico de accidentalidad en el sector de la Carrera 11 con Calle 10, a la altura del parque El Gallineral. Sin embargo, se precisó que la vía representa un peligro para los transeúntes debido a que: i) se trata de una vía de carácter Nacional altamente concurrida por vehículos de todo tipo puesto que comunica Bucaramanga con Bogotá; ii) existe un alto tránsito peatonal y vehicular por cuenta de la afluencia de visitantes al parque natural El Gallineral -sitio turístico- y la presencia de un sinnúmero de establecimientos comerciales; y iii) los peatones deben cruzar la vía para acceder al parque. 22.

Aunque allí se tiene previsto realizar la variante de San Gil –la cual se encuentra suspendida por la falta de disponibilidad de los recursos que se requieren por parte de la Nación-, se les debe garantizar a los peatones el derecho a la movilidad con medidas de protección y prevención de carácter permanente. 23. Conforme al estudio técnico realizado por la Universidad Industrial de Santander -UIS-, se determinó que la vía departamental: San Gil – Charalá, a la altura de la Universidad de San Gil, carece de la demarcación relativa a zona escolar de acuerdo al Manual de Señalización Vial 2015 - Invías.

Además, los resaltos existentes en la zona deben cumplir con lo establecido en el numeral 5.8 del referido manual. 24. No obran pruebas que permitan concluir la necesidad perentoria de construir un puente peatonal en el cruce de la Carrera 11, desde calle 21 a la Calle 10 -vía municipal de acceso a los Barrios Bella Isla, Palmeras y otros-, pues no se evidencia un riesgo que vulnere los derechos colectivos.

Además, dicha zona se encuentra ubicada dentro del casco urbano, cerca de la plaza de mercado, por lo tanto, la obra solicitada traería repercusiones de tipo económico para los habitantes del sector. 25. Por último, en relación con la Calle 21 con Carrera 17 A, entre el Parque Santander y el Centro de Especialistas, se señaló que hace parte la vía de primer orden: Ruta 45 A Tramo 06, que comunica a los municipios de San Gil y Socorro.

Aunque no se demostró que allí fuera necesario construir un puente peatonal, el Tribunal ordenó que se estudie la posibilidad de adoptar medidas para prevenir accidentes de tránsito. Esto, en consideración: i) al tráfico pesado; ii) a la cercanía del Centro Médico de Especialistas y distintos barrios ubicados a lado y lado de la vía; y iii) a que el proyecto de la variante de San gil no ha sido llevado a cabo para desviar la circulación de ese tipo de vehículos por el sector. 26.

El Tribunal adujo que, conforme a la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, «los principios de precaución y prevención resultan aplicables indistintamente frente al derecho colectivo a la seguridad»[11]. Por ello, resulta prioritario la toma de decisiones «que impliquen la ejecución anticipada de medidas encaminadas a evitar aquellos daños que amenacen o pongan en peligro los derechos o intereses colectivos […], sobre la base de que el riesgo, conforme al conocimiento existente, puede ser detectado o conocido de manera anticipada y, en tal virtud, se pueden anteponer medidas para evitar la ocurrencia del daño. Así mismo, la capacidad científica o tecnológica de detectar o calcular un riesgo, conlleva para el Estado la obligación de gestionarlo y controlarlo, a través, por ejemplo, de flujos de regulación y políticas públicas, entre otros».

Por esas razones, el Tribunal, mediante sentencia de 25 de febrero de 2021[12], adoptó las siguientes determinaciones: «PRIMERO: AMPÁRANSE los derechos colectivos al goce del espacio, la utilización y defensa de los bienes de uso público, derechos a la seguridad pública los cuales están siendo vulnerados por el Instituto Nacional de Vías – Invias, el Departamento de Santander y el Municipio de San Gil, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: ORDENAR al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, en coordinación con la Policía Nacional y el municipio de San Gil la realización de una mesa técnica para determinar la necesidad de adoptar medidas de prevención y protección entre ellas la ubicación de paleteros, reductores de velocidad, resaltos o pompeyanos que garanticen la movilidad de peatones en el sector ubicado frente al Parque Natural Gallineral en la vía que conduce de San Gil a Curití – Sder, atendiendo igualmente las necesidades de la población ubicada en los alrededores del sector.

TERCERO: ORDENAR al Departamento de Santander, proceda a señalizar en debida forma conforme lo estatuido en la Resolución 0001885 de 2015 la zona ubicada frente a la Universidad Unisangil, específicamente en lo que atañe a la zona escolar y a los resaltos instalados en el sector, de conformidad con lo referido en la parte motiva de esta decisión.

CUARTO: ORDENAR al Invias para que dentro de los tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta decisión realice una mesa técnica en coordinación con el Municipio de San Gil y la Policía Nacional a efectos de realizar un estudio de tránsito del sector ubicado en la calle 21 con Cra 17ª entre Parque Santander y el Centro de Especialistas y como consecuencia de ello determinar las medidas preventivas que deban tomarse en la vía, incluyendo dentro de las posibles a tomar la construcción de un puente peatonal, señalando concretamente la viabilidad o no del mismo con base en razones técnicas, las medidas a que haya lugar deberán ser tomadas dentro del mes siguientes y de manera permanente, de lo cual se informará a esta Corporación.

QUINTO: INTÉGRESE un comité permanente de verificación conformado por la Magistrada Ponente, la Procuraduría General de la Nación en su condición de actora popular, un representante del Municipio de San Gil, un representante del Instituto Nacional de Vías - INVIAS, un representante del Departamento de Santander, la Defensoría del Pueblo y del Ministerio público respectivamente para garantizar el cumplimiento de las órdenes impartidas en esta decisión, dentro de las competencias de cada entidad conforme se refirió en precedencia.

SEXTO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda.

SEPTIMO: CONDENASE EN COSTAS, al Instituto Nacional de Vías, al Departamento de Santander y al Municipio de San gil a favor de la actora popular las cuales deberán ser canceladas por partes iguales. Las agencias en derecho se señalaran en auto separado. […]».

FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN VIII.1. El apoderado judicial del Instituto Nacional de Vías (Invías), mediante escrito enviado el 3 de marzo de 2021[13], interpuso recurso de apelación solicitando que, en relación con ese Instituto, se revoquen los numerales segundo y cuarto, y que se modifiquen los numerales primero y séptimo de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, debido a que: 27.

La vía que une a las municipalidades de San Gil con Charalá corresponde a una vía secundaria de exclusivo resorte, competencia y guarda del Departamento de Santander. 28. El Invías, a través de los contratos de obra pública 1019 de 2018 y de interventoría 1022 de 2018, avanza en la construcción de la variante San Gil en Santander, la cual comprende 9.7 km de carretera nueva, un puente de 360 m. sobre el río Fonce y un viaducto «Las Lajas» de 435 m. Con esta infraestructura nueva los usuarios podrán ahorrar entre 30 y 45 minutos en los tiempos de recorrido.

Igualmente, para tener informada a la comunidad sobre el proyecto, el Invías ha celebrado más de 63 reuniones de socialización con los habitantes, gremios y entidades territoriales. 29. El Tribunal no tuvo en cuenta que con la construcción de dicha obra se desacelerará significativamente el tráfico vehicular de la vía nacional, a la entrada del Parque Gallineral, el Centro de Especialistas y dentro del perímetro urbano de la municipalidad de San Gil. 30.

La orden contenida en el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia -relativa al sector del Parque Natural Gallineral en la vía San Gil – Curití-, «puede generar confusión en la competencia de las entidades públicas involucradas y desconoce la construcción de la Variante San Gil, que solucionara en un alta grado lo pretendido por el sentenciador de la instancia, salvaguardar los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, derechos a la seguridad pública». 31.

La colocación de reductores de velocidad, resaltos o pompeyanos en la vía Nacional objeto de examen -Ruta 45 A 07- y la eventual construcción de un puente peatonal en la carrera 17 entre el parque Santander y el Centro de Especialistas, es innecesario y carece de soporte técnico, puesto que: i) Es una vía muy concurrida y pasa por el perímetro urbano de San Gil.

Esa congestión disminuirá notoriamente con la construcción de la Variante. Con ello se disminuirá el riesgo de accidentes y se incrementará la seguridad en el sector. ii) A lo largo de la vía existen unidades habitacionales y de comercio en general, cuya estabilidad se podría dañar por las vibraciones producidas por el tránsito de vehículos sobre los resaltos.

Las actividades cotidianas de los habitantes y sus derechos fundamentales se verían en riesgo por los «supuestos altos niveles de ruido y vibración». «Así mismo abre espacio a la delincuencia común, pues en estos sitios se ubican distinta clase de vendedores». iii) El Manual de Señalización Vial adoptado por la Resolución 1885 de 2015 del MinTransporte y la Conferencia Europea de Ministros de Transporte de la Organización para la Cooperación y desarrollo Económico no recomiendan el uso de bandas sonoras en zonas habitadas. 32.

La sentencia no contiene un concepto técnico que: i) determinara el tipo de tránsito que fluye por la vía; ii) verificara si las bandas alertadoras instaladas en el PR. 0+850 al 0+950 de la vía San Gil - Curití fueron de buen recibo por la comunidad, pues al Invías ha llegado gran cantidad de peticiones solicitando su desinstalación; y iii) midiera los decibeles emitidos por la interacción entre los vehículos y las bandas alertadoras, e identificar si estos son aceptables, entre otros. 33.

El Invías carece de competencia para construir pasos peatonales en el sector urbano del municipio de San Gil. Las ordenes contenidas en los numerales segundo y cuarto de la sentencia cuestionada desconocen la jurisprudencia del Tribunal Administrativo del Cauca en materia de transporte urbano, pues «[…] el hecho de que la vía […] sea responsabilidad del INVIAS, no impide que el municipio la intervenga y adelante las obras o adecuaciones estructurales necesarias para garantizar el normal funcionamiento de la “vida municipal”». 34.

Así las cosas, la obligación del municipio de San Gil en relación con las vías del orden nacional que atraviesen su perímetro urbano no es la de realizar su mantenimiento y señalización, pues esta labor le corresponde al INVIAS. La obligación de la Municipalidad, es de realizar las obras estructurales requeridas para su debido funcionamiento que es diferente a la realización de obras relacionadas con el mantenimiento o la señalización de la vía, actividad legalmente atribuida al INVIAS.

VIII.2. El apoderado judicial del departamento de Santander, mediante escrito enviado el 2 de marzo de 2021[14], interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque la sentencia de primera instancia frente a la responsabilidad atribuida a ese ente territorial, con fundamento en lo siguiente: 35. El abogado manifestó que no acata la sentencia de primera instancia porque no se tuvieron en cuenta las pruebas documentales aportadas al proceso ni las normas referentes a las responsabilidades y competencias de los municipios en la construcción de obras civiles.

Además, la parte demandante no demostró la presunta violación a los derechos colectivos. 36. «[…]. [T]eniendo como fundamento el recaudo probatorio […]», así como las leyes 388 de 1997, 715 de 2001 y 1523 de 2012, «[…] tenemos que el Municipio de Piedecuesta no desplego ninguna medida preventiva que mitigue o ponga fin al riesgo del deslizamiento del talud, incumpliendo de esta forma la ley 136 de 1994 que preceptúa que los alcaldes municipales tienen el deber jurídico de proteger los bienes de uso público en defensa de los intereses de la comunidad. […].

En conclusión tenemos que es el único responsable de la problemática planteada en el presente resguardo constitucional, como principal garante de los derechos colectivos. […]». 37. «El presente resguardo constitucional se origina en que el Departamento de Santander, dentro del Contrato de obra pública No. 2670 de 2014, cuyo objeto es el mejoramiento, rehabilitación y pavimentación de la red secundaria para la conectividad regional en el programa estratégico de infraestructura de conectividad para Santander enmarcado dentro del contrato plan de la Nación con el departamento de Santander CONPES 3775 de 2013 - corredor San Gil - Charalá - límites, firmado con el Consorcio Conectividad Vial San Gil y que a la fecha se está ejecutando, no contempla la construcción de Puente Peatonal, ni existen recursos para la construcción del mismo en el sector aludido, esta Secretaria, no obstante incluirá dentro de la ejecución del mismo la construcción de andenes, señalización de la vía y ubicación de reductores de velocidad si las condiciones técnicas lo permiten». 38.

Con lo aportado únicamente por el municipio accionado, San Gil, no nos lleva a la convicción de las circunstancias de peligro o de que las obras ordenadas sean las estrictamente necesarias para volver las cosas a su estado anterior o prevenir la vulneración de los derechos colectivos. 39. «[…]. [E]n la construcción de la vía terciaria se pudo determinar que no cumple en relación a la construcción de un puente peatonal, su responsabilidad y competencia es de las autoridades municipales o curadores urbanos y demás normas y disposiciones que reglamentan esta actividad, como lo es la ejecución de obras civiles y construcción de puente peatonal o túnel que garanticen el cruce de las siguientes vías: […] la vía principal que de San Gil conduce al municipio de Charalá, donde en uno de sus dos costados se localiza las sedes de la Universidad UNISANGIL […] y que ofrezcan las garantías de seguridad a los conductores y transeúntes, acorde con las especificaciones técnicas y logísticas mínimas exigidas por la ley por el Ministerio de Transporte y demás normas técnicas. […]». 40. «[…]. [E]l mantenimiento y reparación de las vías urbanas de San Gil le corresponde únicamente al tal municipio por intermedio de su Alcalde municipal o a quien éste delegue. […]». 41. «[…]. [E]s cierto que las vías objeto de litigio son vías principales respecto a la alta circulación, por lo que corresponde al ente territorial tramitar ante los entes encargados la construcción de puentes o túneles y el Departamento de Santander hace el papel de gestor a nivel nacional frente a las inquietudes y necesidades de los municipios del Departamento, en igual sentido manifiesta que no le consta que el municipio de San Gil haya presentado algún proyecto ante la oficina de infraestructura con el fin de ser tramitado ante el INVIAS quien es el encargado de resolver lo atinente a las vías nacionales.. […]». 42. «[…]. [C]onforme a lo preceptuado en la Ley 388 de 1997 y Decreto 879 de 1998, además de establecer en cabeza del Municipio la obligación de coordinar y ejecutar el ordenamiento territorial de su competencia, no establece obligación alguna en cabeza del Departamento de Santander, en lo que respecta a la construcción o adecuación de obras que no estén estipulados en el respectivo contrato de concesión, por el contrario, radican en cabeza del Municipio, Accionado- San Gil la responsabilidad de asumir planes de infraestructura tendientes a la prevención del riesgo, dentro de los cuales se encuentra la construcción de puentes peatonales.

No es competencia del Departamento de Santander el trámite, aprobación y expedición de la licencia de construcción, atribución asignada a la Secretaría de Planeación Municipal o la Curaduría Urbana. […]». 43. «En conclusión no es el Departamento de Santander el llamado a responder por las pretensiones de la demanda habida cuenta que carece de competencia y no ha vulnerado los derechos colectivos de la comunidad. […]».

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA IX.1. El apoderado judicial de la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI-, mediante escrito enviado el 12 de mayo de 2021[15], manifestó que reitera «todos y cada uno de los argumentos expuestos […] en primera instancia, comoquiera que el Tribunal Administrativo de Santander no condenó a la Agencia Nacional de Infraestructura y dicha decisión no fue apelada.

Visto lo anterior, me permito solicitar a su señoría confirmar la sentencia del 25 de febrero de 2021». IX.2. El apoderado judicial del Instituto Nacional de Vías -Invías, mediante escrito remitido el 12 de mayo de 2021[16], reiteró que la construcción de la variante de San Gil tiene por propósito solucionar desde la óptica técnica los problemas de riesgo de accidentalidad a los que alude la quejosa en los sectores de la vía Nacional.

Además, recordó que la vía San Gil – Charalá es secundaria y que está a cargo del departamento de Santander. 44. Adujo que anexó «Informe actualizado de la construcción variante San Gil», el cual fuere elaborado por la interventoría «Consorcio ZMS». Allí se advierte que el proyecto se encuentra en un estado de «avance financiero de un 9.30%, y un avance físico de obra del 3.02%, con una inversión aproximada a los $18 MIL MILLONES DE PESOS». 45.

Concluyó que no ha sido punto de controversia por parte del Ministerio Público las soluciones que presenta la variante de San Gil frente a los requerimientos de la acción popular, lo cual pone en evidencia que la misma se convierta en una solución amplia a los problemas de tráfico vehicular y peatonal que se presenta en la vía nacional.

IX.3. El apoderado judicial del departamento de Santander, mediante escrito remitido el 11 de mayo de 2021[17], solicitó que se revoque la decisión de primera instancia puesto que «la parte accionante no aportó estudio alguno o estadísticas que probasen las presuntas violaciones de los derechos colectivos aducidos en la presente Acción Popular y mucho menos responsabilidad alguna por parte del Departamento de Santander».

IX.4. La apoderada judicial del municipio de San Gil, mediante escrito remitido el 7 de mayo de 2021[18], precisó que, según la Resolución 003700 de 8 de junio de 1995 del Ministerio de Obras públicas, la Resolución 0000339 de 26 de febrero de 1999 del Ministerio de Trasporte y el Decreto 1735 de 2001, las vías San Gil-Bucaramanga, San Gil-Socorro y San Gil- Charalá pertenecen a la Nación y al departamento de Santander, más no al Municipio. 46.

Por tal motivo, si bien es cierto que existen aspectos en los que el Municipio podría tener cierta competencia, en lo que respecta a las funciones de mantenimiento, construcción y señalización de tales vías, conforme a las leyes 715 de 2001, 105 de 1993 y 1228 de 2008, el Municipio carece de competencia, toda vez que esta se limita a la infraestructura de su propiedad. 47.

En concordancia con lo antes expuesto, solicitó no se le impusiera al Municipio el pago solidario de costas como erróneamente quedo contemplado en el fallo de primera instancia, pues, de existir vulneración de derechos colectivos, la misma no puede ser atribuida a ese ente territorial por falta de competencia sobre los tramos viales referidos en la demanda.

IX.5. La autoridad demandante, Procuraduría Judicial 215 para Asuntos Administrativos de San Gil - Santander, mediante escrito remitido el 13 de mayo de 2021[19], solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia, en razón a que el ejercicio adecuado de los derechos colectivos afectados no se supedita a la construcción de la variante de San Gil, toda vez que lo que se solicita es la adopción de medidas que permitan prevenir accidentes en las zonas objeto de la solicitud. 48.

Precisamente, las entidades condenadas, en sus recursos de apelación, no demostraron la ejecución de acciones concretas tendientes a prevenir, disminuir y eliminar el riesgo de accidentalidad diagnosticado por el Tribunal en los puntos señalados en la demanda. Actualmente, dichos sectores no cuentan con las condiciones técnicas y logísticas mínimas de seguridad para conductores y transeúntes.

CONSIDERACIONES DE LA SALA X.1. Competencia 49. De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998[20], en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[21] y con el artículo 13 del Acuerdo N.° 080 de 2019[22], la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en el marco de las acciones populares.

X.2. Las acciones populares y su procedencia 50. La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 5 de agosto de 1998 y 1437 de 18 de enero de 2011, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten perturbados por un daño contingente; por un peligro o amenaza; o por un agravio o vulneración, atribuibles a la conducta activa u omisiva de cualquiera persona, natural o jurídica, sea esta de derecho público o privado[23]. 51.

Tanto la jurisprudencia Constitucional[24], como de esta Corporación[25], ha reiterado que el derecho colectivo es aquel cuyo uso y goce se encuentra a disposición de cualquier persona, sin obedecer, en principio, a algún tipo de condición; es decir que, por oposición al derecho subjetivo, no es posible que el disfrute y, por consiguiente, la titularidad del derecho colectivo, recaigan exclusivamente sobre el patrimonio de una sola persona o de un grupo específico de personas. 52.

Así pues, por antonomasia, la titularidad de los derechos colectivos tiene algún nivel de indeterminación. Es por ello que, respondiendo a esa realidad, el artículo 12 de la Ley 472 de 1998 permitió que el mecanismo dispuesto para la protección de derechos colectivos, esto es, la acción popular, sea incoado por «toda persona natural o jurídica». 53.

La Corte Constitucional se ha pronunciado en distintas ocasiones[26] acerca de la naturaleza de la acción popular, y ha establecido que este mecanismo se caracteriza por: «[…] (i) ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales;

(ii) por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues su objetivo es ‘precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño’;

(iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos […]» [27]. 54. En relación con el carácter preventivo de las acciones populares, tanto la Corte Constitucional[28] como el Consejo de Estado[29], han establecido que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente. 55.

Según lo ha señalado el Consejo de Estado en forma reiterada[30], los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales[31], (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados[32].

X.3. Planteamiento del problema 56. La Procuraduría Judicial 215 para Asuntos Administrativos de San Gil les atribuyó al MinTransporte, al Invías, a la ANI, al departamento de Santander y al municipio de San Gil – Santander, la afectación de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad pública, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y al desarrollo de la actividad urbanística conforme al ordenamiento jurídico.

La demandante consideró vulnerados los referidos derechos por cuenta del riesgo de accidentalidad que se presenta en los siguientes puntos del municipio de San Gil: i) cruce de la Carrera 11 entre calles 21 y 10 -vía San Gil – Aratoca-; ii) Carrera 11 a la entrada de los barrios Bella Isla y Palmeras; iii) kilómetro 2 de la vía San Gil – Charalá sobre la universidad Unisangil; y iv) vía San Gil – Socorro, Calle 21 con Carrera 17 A entre el parque Santander y el Centro Médico de Especialistas. 57.

El Tribunal Administrativo de Santander encontró que, en los referidos sectores viales, salvo en el segundo, existe un riesgo de accidentalidad que afecta los derechos colectivos a la seguridad pública y al goce, tanto del espacio, como de los bienes de uso público. En consideración al peligro detectado para los transeúntes y a «los principios de prevención y precaución», el Tribunal concluyó que resultaba necesario adoptar medidas encaminadas a la gestión adecuada del riesgo de accidentalidad a fin de evitar la ocurrencia de daños.

En consecuencia, mediante sentencia de 25 de febrero de 2021, ordenó: i) Que el Invías, en coordinación con el municipio de San Gil y la Policía Nacional, realizaran sendas mesas técnicas para que, de un lado, se determine la necesidad de adoptar medidas de prevención y protección que garanticen la movilidad de peatones frente al Parque Natural Gallineral en la vía San Gil - Curití (paleteros, reductores de velocidad, resaltos o pompeyanos), y, de otro lado, se realice un estudio para determinar las medidas preventivas que deban implementarse en la Calle 21 con Carrera 17 A, entre Parque Santander y el Centro de Especialistas, y ii) Que el departamento de Santander realice la señalización correspondiente en la zona ubicada frente a la Universidad Unisangil, en materia de zona escolar y resaltos, conforme lo indica la Resolución 0001885 de 2015. 58.

Inconformes con la determinación de primera instancia, el Invías y el departamento de Santander interpusieron sendos recursos de apelación aduciendo, fundamentalmente, de un lado, que el cumplimiento de las órdenes dictadas por el Tribual podría afectar en mayor medida a la población residente en los sectores a intervenir, y del otro, que el riesgo de accidentalidad no fue demostrado y que las obras ordenadas no son de su competencia. 59.

Así las cosas, corresponde a la Sala determinar si ¿hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia en relación con las autoridades recurrentes debido a que las condiciones de los corredores viales objeto de la acción no presentan riesgo de accidentalidad, el cumplimiento de las medidas de amparo resultaría más lesivo para la comunidad y las autoridades carecen de competencia para ejecutarlas? 60.

Previamente a la resolución del caso concreto, la Sala considera necesario hacer referencia al derecho colectivo a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad, debido a que, como pasará a observarse, su contenido es el que se ajusta de manera más precisa a la connotación de la controversia planteada por la parte demandante.

X.4. El derecho colectivo a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad[33] 61. El artículo 2° de la Constitución Política de Colombia señala que son fines esenciales del Estado, entre otros, «[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]».

Igualmente, se estableció que «[…] [l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares». 62. La Constitución Política también consagra, entre otros derechos colectivos, el de circular libremente por el territorio nacional[34]; al uso y goce de los bienes de uso público, como la infraestructura dispuesta para el tránsito y la movilidad de las personas, así como la correlativa obligación del Estado de garantizar la integridad del espacio público y su destinación al uso común[35] y a la especial protección del Estado en materia de producción de alimentos[36]. 63.

En este sentido, la Ley 105 de 30 de diciembre de 1993, «[p]or la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones», dispone como principio que «[e]l transporte es elemento básico para la unidad Nacional y el desarrollo de todo el territorio colombiano y para la expansión de los intercambios internacionales del País»[37]. 64.

En tal virtud, es deber de las autoridades impulsar el desarrollo económico y el progreso social, y para ello, ejecutarán las obras públicas correspondientes, entre estas, las relacionadas con el servicio público de transporte, el mantenimiento y la reconstrucción de la infraestructura vial del país. 65. La Ley 105 señala que el Sector Administrativo Transporte está conformado por el Ministerio de Transporte, sus organismos adscritos o vinculados y la Dirección General Marítima del Ministerio de Defensa Nacional.

Para el desarrollo de las políticas de transporte, el Sistema Nacional de Transporte está integrado por los organismos anteriormente mencionados y los organismos de tránsito y transporte e infraestructura de transporte de las entidades territoriales y demás dependencias de los sectores central o descentralizado de cualquier orden, que tengan funciones relacionadas con dicha actividad[38]. 66.

De igual forma, dentro de los principios fundamentales del Sistema y el Sector Transporte se destaca el de seguridad de las personas, el cual se erige como una prioridad[39], así como el de transporte de las personas por medio de vehículos e infraestructuras en condiciones de libertad de acceso, comodidad, calidad y seguridad de los usuarios[40]. 67.

Por consiguiente, el artículo 19 establece que «[c]orresponde a la Nación y a las Entidades Territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de [la infraestructura de transporte de] su propiedad, en los términos establecidos en la presente Ley». 68. Asimismo, el artículo 20 menciona que «[c]orresponde al Ministerio de Transporte, a las entidades del Orden Nacional con responsabilidad en la infraestructura de transporte y a las Entidades Territoriales, la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción. […]». 69.

Por otro lado, la Ley 769 de 6 de agosto de 2002, «[p]or la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones», indica que son principios rectores los de seguridad de los usuarios, calidad, oportunidad, cubrimiento, libertad de acceso, plena identificación, libre circulación, educación y descentralización[41]. 70.

El artículo 7.° de la misma regulación resalta el deber que les asiste a las autoridades de tránsito de velar «por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público. Sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías». 71.

Esta Corporación en múltiples ocasiones se ha pronunciado en torno a las condiciones mínimas que debe tener la infraestructura pública vial o de transporte terrestre a efectos de garantizar la seguridad de los actores viales. 72. Por ejemplo, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 30 de marzo de 2006 (C.P: Camilo Arciniegas Andrade)[42], precisó la necesidad de construir un puente peatonal en una vía de alto tráfico vehicular con el fin de resguardar el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, de la siguiente forma: «[…].

El actor instauró la acción popular pretendiendo la construcción de un puente vehicular y peatonal en la vía Panamericana en la entrada a la vereda San Peregrino del municipio de Manizales, pues la falta de este genera riesgo de accidentes amenazando el derecho colectivo contemplado en el literal l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 y, en consecuencia, susceptible de protección mediante el ejercicio de la acción popular.

El dictamen pericial permitió constatar que el acceso de la vía Panamerica a la vereda San Peregrino no es el adecuado, y a causa de ello existe riesgo para la vida y la seguridad de transeúntes y conductores, pues se trata de una vía de alto flujo vehicular. […]». [Resalta la Sala]. 73. La misma Sección, en sentencia de 26 de julio de 2007 (C.P: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta)[43], se refirió al imperativo de que las vías cumplan con las especificaciones técnicas de todos y cada uno de los componentes que las integran para efectos de garantizar la seguridad de las personas, así: «[…].

Según la última norma citada [Ley 105 de 1993], la red nacional de carreteras que se construya a partir de la vigencia de dicha ley, tendrá como mínimo las siguientes especificaciones de diseño: […]. Igualmente, dispone el artículo 13 comentado lo siguiente: Que el Ministerio de Transporte construirá bahías de estacionamiento sobre las zonas aledañas a las carreteras nacionales, las cuales contarán donde sea posible, con los servicios públicos básicos de acuerdo con los diseños técnicos. […].

Que será responsabilidad de las autoridades civiles departamentales y/o municipales, la protección y conservación de la propiedad pública correspondiente a la zona de terreno aledaña a las carreteras nacionales, adquiridas como reserva para el mantenimiento y ensanchamiento de la red vial. (parágrafo 2º). […]. Los elementos que integran y definen la sección transversal son: ancho de zona o derecho de vía, corona, calzada, bermas, carriles, cunetas, taludes y elementos complementarios.

Según dicho documento [Manual de Diseño Geométrico de Carreteras para Colombia de 1998], el ancho de zona o derecho de vía “es la faja de terreno destinada a la construcción, mantenimiento, futuras ampliaciones de la vía si la demanda se transitó así lo exige, servicios de seguridad, servicios auxiliares y desarrollo paisajístico.”. […].

Pues bien, en el anterior contexto normativo y fáctico, encuentra la Sala que se encuentra acreditada la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, en particular del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en consideración a que, ciertamente, la Autopista Oriental, en el tramo que atraviesa el municipio de Malambo (Atlántico) no cumple con las especificaciones técnicas necesarias que garanticen la seguridad de los usuarios de la misma.

En efecto, de acuerdo con la normativa citada en precedencia, la mencionada vía hace parte de la red vial nacional, y dentro de ésta, a las carreteras de primera categoría, debiendo cumplir por ende con una anchura mínima de zona utilizable, la cual no se observa en este caso, pues en ninguno de sus puntos alcanza los 30 metros que como mínimo debe tener, situación éste que deriva en que las calzadas de la vía (dos en total, cada una con tres carriles) se encuentren en algunos tramos a distancias muy próximas a las viviendas que se encuentran a lo largo de su recorrido, con el consecuente riesgo para la seguridad de la comunidad del sector, debido a la circulación permanente de vehículos que desarrollan altas velocidades.

La norma que establece esa medida mínima, que corresponde a la anchura mínima utilizable para las carreteras nacionales (tanto para calzadas, como para zonas de retiro y demás elementos integrantes de la vía), no prevé ninguna excepción en cuanto se refiere a las carreteras que atraviesan el sector urbano. Además, es claro que una vía que hace parte de la red nacional de carreteras cuando pasa por un centro urbano debe cumplir con determinadas condiciones que permitan la utilización segura de la misma tanto para los conductores de vehículos, como para los transeúntes y la comunidad en general, condiciones éstas que se extrañan en la Autopista Oriental en el tramo que atraviesa el municipio de Malambo, en el que tan solo existen señales horizontales y verticales en los que se informa sobre la proximidad del centro urbano y el deber de disminuir la velocidad en su paso por el mismo, dispositivos éstos que resultan, en criterio de la Sala, insuficientes, cuando se trata de una vía como la mencionada, calificada por el INVIAS como de primera categoría debido a su importancia, no estando acreditado debidamente, de otro lado, que haya adoptado las medidas para la regulación del tráfico vehicular que se anuncian en el recurso de apelación. […]». [Resalta la Sala]. 74.

Nuevamente, la Sección Primera, mediante sentencia de 31 de enero de 2008 (C.P: Camilo Arciniegas Andrade)[44], destacó, en los siguientes términos, que la falta de señalización de las vías y la ausencia del mobiliario correspondiente son factores que contribuyen con la maximización del riesgo de accidentalidad y, por consiguiente, afectan los derechos colectivos relacionados con la seguridad pública: «[…].

En el caso concreto el Tribunal consideró probada la vulneración efectiva a los derechos cuya seguridad y garantía reclama el actor […]. Adujo que con posterioridad a la práctica de la diligencia señalada quedó en evidencia la carencia de las condiciones necesarias que garanticen la segura movilidad de los peatones a lo largo del sector, y, como agravante, resultó demostrada además la ausencia de señalización vertical y horizontal, circunstancia que maximiza el riesgo que corren los peatones al transitar por el sector.

Agregó que aunque en la actualidad existen los espacios necesarios para el tránsito de los peatones, no es menos cierto que el uso de los mismos, por demás riesgoso, es consecuencia del cotidiano uso por parte de aquellos a falta de andenes acondicionados para tal efecto, de lo cual se colige que en efecto, el sector requiere de la señalización horizontal y vertical pertinente y de la construcción del mobiliario que garantice la seguridad de los derechos vulnerados. […]. […] [E]s a todas luces inaceptable la evidente inseguridad y el riesgo en el que ponen sus vidas los peatones que cotidianamente transitan el sector sobre el cual se realizaron los correspondientes estudios, tanto por la falta del mobiliario urbano que garantice la segura movilización de los transeúntes a cada lado de la vía, como por la carencia de la señalización horizontal y vertical que maximiza el riesgo de quienes además, transitan por el sector en vehículos automotores.

Anota la Sala el acierto del Tribunal al señalar el riesgo inminente para los peatones que circulan y se desplazan por la Calle 5ª entre las Carreras 41 y 43, por no estar plenamente acondicionado el espacio para la movilidad de los transeúntes, teniendo en cuenta además que quienes a diario circulan por el sector, en su mayoría son niños y jóvenes estudiantes. […]». [Resalta la Sala]. 75.

La misma Sala, en sentencia de 17 de julio de 2008 (C.P: Camilo Arciniegas Andrade)[45], dejó claro que, en materia de seguridad vial, la acción popular es procedente en su faceta preventiva siempre y cuando se acredite la situación causante de la amenaza. Y precisó que, para cumplir con ese requisito, no resulta necesario demostrar la ocurrencia de accidentes de tránsito.

Veamos: «En anteriores oportunidades, la Sala ha puesto de presente que tratándose de una acción de naturaleza preventiva, procede amparar los derechos colectivos cuando se demuestra la situación causante de amenaza. En sentencia de 27 de septiembre de 2007[[46]], precisó: «Es evidente el riesgo que corren los usuarios de la vía La Donjuana- Durania debido a la falta de señalización y demarcación; por tanto, acertó el Tribunal al conceder el amparo a los derechos colectivos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, y al afirmar que para darles protección no es necesario acreditar la ocurrencia de accidentes». […].

Se reitera que las autoridades de tránsito, en todo caso, deben «velar por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública» y encaminar sus acciones a la «prevención y asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías» (artículo 7º de la Ley 769 de 2002). […]. […] [S]e declarará que existe amenaza para los derechos colectivos a la seguridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente […] pues quedó demostrado el riesgo para la seguridad.

Hizo bien el Tribunal en exhortar a la Dirección de Tránsito para que mantenga los operativos de control sobre la zona, en este aspecto, se confirmará la sentencia apelada. […]». [Resalta la Sala]. 76. Finalmente, la Sección, mediante sentencia de 18 de marzo de 2010 (C.P. (E): María Claudia Rojas Lasso)[47], aludió a las obligaciones que le corresponden al Invías en materia de señalización de vías del orden nacional con el objeto de reducir los índices de accidentalidad y salvaguardar el derecho colectivo a la seguridad pública: «De las pruebas señaladas se constata que, la vía indicada en la demanda forma parte de la Red Nacional de Carreteras a cargo del INVIAS, razón por la cual el mantenimiento de la misma le corresponde a dicho instituto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1 y 2 del Decreto 2056 de 2003 […]. […].

Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación, ha precisado que es responsabilidad de la Nación, por medio del Instituto Nacional de Vías, acometer las obras de señalización necesarias para prevenir o reducir, por lo menos, los índices de accidentalidad en las vías del orden nacional. […]. Para la Sala, la negligencia del recurrente frente al cumplimiento de su deber legal de mantenimiento y señalización de las vías a su cargo, constituye, sin lugar a duda alguna, una seria amenaza al derecho colectivo a la seguridad pública, pues no es necesario demostrar el grado de accidentalidad para inferir que la falta de señalización vial en carreteras comporta un riesgo para los usuarios de la misma, por lo tanto, en el caso examinado, basta con demostrar la negligencia de la autoridad obligada al mantenimiento de la vía, para concluir que tal conducta omisiva amenaza el citado derecho colectivo. […]». [Resalta la Sala].

SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO 77. De conformidad con lo indicado en el planteamiento del problema jurídico (apartado X.3.), la Sala procederá a determinar si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia en relación con las autoridades recurrentes, bajo el supuesto de que las condiciones de los corredores viales objeto de la acción no presentan riesgo de accidentalidad, el cumplimiento de las medidas de amparo resultaría más lesivo para la comunidad y las autoridades carecen de competencia para ejecutarlas. 78.

Para ello, se indagará sobre: i) la categorización de la Red Vial y la propiedad de las vías; ii) los elementos integradores de la infraestructura pública vial; iii) el contenido y las obligaciones asociadas a la Red Primaria de Carreteras en relación con el Invías; y iv) la propiedad del departamento de Santander sobre la Ruta 57 San Gil - Charalá. XI.1.

De la categorización de la Red Vial y la propiedad de las vías 79. El artículo 1.º de la Ley 1228 de 16 de julio de 2008[48], establece la categorización de la red vial de la siguiente forma: «[…] las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional se denominan arteriales o de primer orden, intermunicipales o de segundo orden y veredales o de tercer orden.

Estas categorías podrán corresponder a carreteras a cargo de la Nación, los departamentos, los distritos especiales y los municipios. El Ministerio de Transporte será la autoridad que mediante criterios técnicos, determine a qué categoría pertenecen. […]». 80. La determinación de la propiedad y de la responsabilidad de la infraestructura del transporte -incluidos sus elementos complementarios-, en relación con cada uno de los niveles de la Administración Pública, depende de lo establecido en la ley referente a la Red Nacional de Carreteras o la Red Vial Nacional. 81.

En cuanto a la competencia relativa a la planificación y administración de la infraestructura del transporte, es de resaltar que el artículo 4.º de la Ley 1682 precisa que la integración de tal infraestructura no modifica las competencias, los usos, la propiedad o la destinación adicionales que el legislador haya previsto para los bienes descritos[49]. 82.

Dicha regulación reitera que las acciones de planificación, ejecución, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación de los proyectos y obras de infraestructura del transporte, además de materializar los derechos de las personas, constituye una función pública que se ejerce a través de las entidades y organismos competentes del orden nacional, departamental, municipal o distrital, directamente o con la participación de los particulares[50]. 83.

En efecto, el artículo 15 persiste en que la infraestructura del transporte corresponderá a quien obra como su propietario, al advertir que «[…] [t]odos los bienes y servicios que se deriven del desarrollo del proyecto serán de propiedad, uso, explotación y administración de la Nación o entidad territorial según corresponda. […]»[51]. 84.

Las disposiciones citadas guardan coherencia con la Ley 105 de 1993, la cual, en sus artículos 19[52] y 20[53], señala que corresponde a la Nación y a las entidades territoriales la construcción, la conservación y la planeación de todos y cada uno de los componentes correspondientes a la infraestructura de transporte de su propiedad. XI.2.

De los elementos integradores de la infraestructura pública vial o de transporte terrestre 85. Por su parte, la Ley 1682 de 22 de noviembre de 2013[54], define el concepto «infraestructura del transporte» de la siguiente forma: «Artículo 2o. La infraestructura del transporte es un sistema de movilidad integrado por un conjunto de bienes tangibles, intangibles y aquellos que se encuentren relacionados con este, el cual está bajo la vigilancia y control del Estado, y se organiza de manera estable para permitir el traslado de las personas, los bienes y los servicios, el acceso y la integración de las diferentes zonas del país y que propende por el crecimiento, competitividad y mejora de la calidad de la vida de los ciudadanos». [Resalta la Sala]. 86.

Dicha infraestructura se caracteriza «[…] por ser inteligente, eficiente, multimodal, segura [[55]], de acceso a todas las personas y carga, ambientalmente sostenible, adaptada al cambio climático y vulnerabilidad, con acciones de mitigación y está destinada a facilitar y hacer posible el transporte en todos sus modos»[56]. 87. Además, la infraestructura del transporte está integrada, entre otros, por los siguientes elementos: i) «[l]a red vial de transporte terrestre automotor con sus zonas de exclusión o fajas de retiro obligatorio, instalaciones operativas como estaciones de pesaje, centros de control de operaciones, estaciones de peaje, áreas de servicio y atención, facilidades y su señalización, entre otras»; ii) por «[l]os puentes construidos sobre los accesos viales en Zonas de Frontera»; iii) por «[l]os viaductos, túneles, puentes y accesos de las vías terrestres y a terminales portuarios y aeroportuarios»; iv) por «[l]a infraestructura urbana que soporta sistemas de transporte público, sistemas integrados de transporte masivo, sistemas estratégicos de transporte público y sistemas integrados de transporte público; el espacio público que lo conforman andenes, separadores, zonas verdes, áreas de control ambiental, áreas de parqueo ocasional, así como ciclorrutas, paraderos, terminales, estaciones y plataformas tecnológicas»; y v) por «[r]edes de sistemas inteligentes de transporte»[57]. 88.

La Ley 1682 advierte que las acciones de planificación, ejecución, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación de los proyectos y obras de infraestructura del transporte –entendida esta como un elemento de la soberanía y seguridad del Estado- permiten fomentar: i) el desarrollo y crecimiento económico del país; ii) su competitividad internacional; y iii) la integración del Territorio Nacional.

En tal virtud, el ejercicio adecuado de tales acciones conduce a materializar el disfrute de los derechos de las personas, así como el interés general[58]. 89. La Ley insiste en que la infraestructura del transporte deberá tener en cuenta las normas de accesibilidad a los modos de transporte de la población en general y en especial de las personas con discapacidad, así como el desarrollo urbano integral y sostenible[59]. 90.

Como puede observarse, el ordenamiento contempla un conjunto de elementos accesorios a la infraestructura vial, dispuestos para garantizar la operatividad y la accesibilidad al servicio de transporte. El cuidado y debida administración de dichos elementos corresponderá al respectivo propietario de la infraestructura de transporte. Luego entonces, para materializar los derechos de las personas, deberá armonizar la totalidad de elementos integradores de la infraestructura del transporte entre sí y en relación con el territorio circundante conforme a sus características.

XI.3. Del contenido y las obligaciones relativas a la Red Primaria de Carreteras y las competencias del Invías 91. El artículo 12 de la Ley 105[60] indica que «[s]e entiende por infraestructura del transporte a cargo de la Nación, aquella de su propiedad que cumple la función básica de integración de las principales zonas de producción y de consumo del País, y de éste con los demás países.

Esta infraestructura está constituida por: 1. La red nacional de carreteras, con sus zonas, facilidades, y su señalización […]; 7. Los puentes construidos sobre los accesos viales en zonas de frontera. 8. Los viaductos, túneles, puentes y accesos en general a las capitales de departamentos, distritos y municipios. […]». [Resalta la Sala]. 92.

Por su parte, el artículo 13 de la misma regulación dispone que la Red Nacional de Carreteras debe comprender como mínimo, entre otras especificaciones de diseño, la construcción de bahías de establecimiento sobre las zonas aledañas a las carreteras nacionales, las cuales contarán donde sea posible, con los servicios públicos básicos de acuerdo con los diseños técnicos[61]. 93.

En relación con la planificación de la infraestructura del transporte, la Ley 1228 de 2008, indica que las carreteras de primer orden que forman parte de la Red Vial Nacional, tendrán una zona aledaña denominada faja de retiro obligatorio o área de reserva o de exclusión, cuya longitud será de 60 metros; dichos espacios son de interés público y constituyen zonas de reserva o de exclusión para carreteras; por lo tanto, allí se prohíbe levantar cualquier tipo de construcción o mejora[62]. 94.

Así pues, cuando las Entidades Adscritas al Ministerio de Transporte que tengan la función de Administrar la Red Vial Nacional «[…] requieran adelantar obras destinadas al mejoramiento, mantenimiento y rehabilitación, realizarán la adquisición únicamente de las zonas de terreno que se requieran de conformidad con los estudios, diseños y/o necesidades técnicas para adelantar la ejecución de las obras públicas, garantizando condiciones de seguridad y operación de la vía. […]»[63]. [Resalta la Sala]. 95.

El Decreto 2976 de 2010[64], el cual se aplica a las fajas de retiro obligatorio o área de reserva o de exclusión en pasos urbanos[65] de las carreteras a cargo de la Nación[66], enfatiza en que sobre tales segmentos viales «[…] solo se permite el desarrollo de obras que permitan facilitar el transporte y tránsito y de los servicios conexos a la vía, tales como construcción de carriles de aceleración y desaceleración; así como la ubicación o instalación de elementos necesarios que aseguren y organicen la funcionalidad de la vía, como elementos de semaforización y señalización vial vertical, mobiliario urbano, ciclorrutas, zonas peatonales, estaciones de peajes, pesajes, centros de control operacional, áreas de servicio, paraderos de servicio público, áreas de descanso para usuarios, y en general las construcciones requeridas para la administración, operación, mantenimiento y servicios a los usuarios de la vía, contempladas por la entidad que administra la vía dentro del diseño del proyecto vial»[67]. [Resalta la Sala]. 96.

Finalmente, es del caso precisar que la protección y conservación de las propiedades aledañas a las carreteras del orden nacional, atañe a las autoridades del orden local[68]. 97. Visto lo anterior la Sala insiste en que los elementos accesorios hacen parte de la misma infraestructura vial y, por lo tanto, su cuidado y debida administración corresponderá al respectivo propietario de la infraestructura de transporte.

La autoridad encargada deberá adoptar los recaudos necesarios para armonizar la totalidad de elementos integradores de la infraestructura del transporte entre sí y en relación con el territorio circundante conforme a sus características; todo, en aras de garantizar la operatividad y la accesibilidad al servicio de transporte. 98. Por otro lado, el Decreto 2618 de 20 de noviembre de 2013[69] precisa que el Invías tiene por objeto «[…] la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria, férrea, fluvial y de la infraestructura marítima, de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte […]»[70]. [Resalta la Sala]. 99.

Allí también se le encargó a la Subdirección de la Red Nacional de Carreteras del Invías: la ejecución de políticas, planes, programas y proyectos relacionados con la infraestructura de la red primaria no concesionada, la evaluación de su ejecución y la administración integral de los procesos de construcción, conservación, rehabilitación, operación, señalización y de seguridad de la infraestructura vial primaria y secundaria no concesionada[71]. 100.

Pues bien, el Decreto 1735 de 28 de agosto de 2001[72], además de determinar que la Red Nacional de Carreteras estaría a cargo del Invías[73], precisó que dos de las vías respecto de las cuales se suscitó el debate judicial de la referencia, hacen parte de dicha Red: «Artículo 4°. Fijar la Red Nacional de Carreteras construida a cargo del Instituto Nacional de Vías, de conformidad con el Documento Compes número 3085 del 14 de julio de 2000, la cual está constituida por 16.575,1 km. de los cuales 11.650,4 km. corresponden a carreteras pavimentadas y 4.924,70 km. a carreteras en afirmado, de acuerdo con la evaluación realizada en diciembre de 1999, así: |Código |Sector |Km. | |[…] |[…] |[…] | |6.

Troncal Central | |[…] |[…] |[…] | |45 A 06 |Puente Nacional – San |125.64 | | |Gil | | |[…] |[…] |[…] | |45 A 07 |San Gil - Bucaramanga |93.26 | |[…] |[…] |[…] | […]». [Resalta la Sala]. XI.4. De la propiedad del departamento de Santander sobre el segmento vial San Gil – Charalá -Ruta 57- 101. El Plan Vial Departamental de Santander 2009-2018 estableció el «listado de Vías Departamentales por Rango de Importancia»: «Una vez determinada la calificación de cada vía secundaria, se determina el orden de prioridad y el rango de importancia para el Departamento.

Se puede observar que las vías estratégicas son en su mayoría las que integran Ejes Viales. |Código |Municipio|Tramo |Orden de |Relación con|Rango de | |de vía | | |prioridad|ejes |importancia| | | | | |estratégicos| | | | | | (firmado electrónicamente) | (firmado electrónicamente) | |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN | |Consejero de Estado |Consejera de Estado | P:(11). ----------------------- [1] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [2] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [3] Folios 1 y ss. del expediente de la referencia. Demanda presentada el 25 de octubre de 2017. [4] Ibid., folios 49 y 50. [5] Ibid., folios 295 y ss. [6] Ibid., folios 176 y ss. [7] Ibid., folios 89 y ss. [8] Ibid., folios 138 y ss. [9] Ibid., folios 219 y ss. [10] Ibid., folios 309 y ss. [11] “CONSEJO DE ESTADO SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO, seis (6) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-33-31-011-2011-00079-01(AP)REV Actor: JAVIER ELÍAS ARIAS IDÁRRAGA Demandado: MUNICIPIO DE EL PEÑOL, ANTIOQUIA”. [12] Cfr.: Sistema de consulta judicial “SAMAI” - consulta de procesos: Radicado N.° 68001-23-33-000-2017-01460-01 Procuraduría Judicial 215 para Asuntos Administrativos contra el Invías y otros.

Registro N.° 2 (página 1): “Expediente digital”, anotación N.° 5: “5ED_00520170146000POPULARPUENT EPARQUEGALLINERAL(.pdf) NroAct ua 2”. https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/Casos/list_procesos.asp x?guid=680012333000201701460011100103 [13] Ibid. anotación N.° 8: “8ED_007RAD20171460RECURSODEAPE LACIONCONTRASENTENCIADEPRIMERA INSTANCIA(.pdf) NroActua 2”. [14] Ibid. anotación N.° 6: “6ED_006RECURSODEAPELACION(.doc ) NroActua 2”. [15] Ibid., Registro N.° 23 (página 2): “Actuación: RECIBE MEMORIALES POR CORREO ELECTRONICO. […].

Anotación/detalle: JBL- MEMORIAL SUSCRITO POR JUAN FERNANDO LOPEZ MORA EN SU CALIDAD DE APODERADO JUDICIAL DE LA AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA ANI, EN 14 FOLIOS. ALEGATOS DE CONCLUSION”, Anotación N.° 3. https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/Casos/list_procesos.asp x?guid=680012333000201701460011100103 [16] Ibid., Registro N.° 22 (página 2): “Actuación: RECIBE MEMORIALES POR CORREO ELECTRONICO. […].

Anotación/detalle: JBL- MEMORIAL SUSCRITO POR RAFAEL ROJAS FLOREZ EN SU CALIDAD DE PROCURADOR JUDICIAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE VIAS, EN 14 FOLIOS. ALEGATOS DE CONCLUSION”, Anotación N.° 1. [17] Ibid., Registro N.° 19 (página 2): “Actuación: RECIBE MEMORIALES POR CORREO ELECTRONICO. […]. Anotación/detalle: CGQ- MEMORIAL CON ALEGATOS DE CONCLUSION SUSCRITO POR CARLOS ALFARO FONSECA, APODERADO DE LA DIRECCION DEL DEPARTAMENTO DE SANTANDER EN 5 FOLIOS”, Anotación N.° 2. [18] Ibid., Registro N.° 18 (página 2): “Actuación: RECIBE MEMORIALES POR CORREO ELECTRONICO. […].

Anotación/detalle: CGQ- MEMORIAL CON ALEGATOS DE CONCLUSION SUSCRITO POR LUISA FERNANDA SALDARRIAGA AMAYA, APODERADA DEL MUNICIPIO DE SAN GIL EN 6 FOLIOS”, Anotación N.° 2. [19] Ibid., Registro N.° 25 (página 2): “Actuación: RECIBE MEMORIALES POR CORREO ELECTRONICO. […]. Anotación/detalle: CGQ- MEMORIAL CON ALEGATOS DE CONCLUSION SUSCRITO POR MARIA ALEXANDRA TORRES YARURO, PROCURADURIA JUDICIAL 215 PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS DE SAN GIL EN 10 FOLIOS”, Anotación N.° 2. [20] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

Disposición referente a la procedencia de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas primera instancia en acciones populares. [21] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Disposición relativa a la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. [22] Mediante el cual se establece la distribución de los negocios entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. [23] Ley 472 de 1998, artículos 2.°, 9.° y 14.

La acción popular es el instrumento procesal público, de rango constitucional y carácter principal, diseñado específicamente para proteger derechos e intereses colectivos; en tal virtud, al juez de la acción popular le asiste la obligación de disponer de las medidas necesarias y adecuadas dirigidas a evitar el daño contingente (finalidad preventiva) y/o hacer cesar el peligro o la amenaza, así como la vulneración o el agravio que se presente contra los mismos (finalidad preventiva/suspensiva).

De igual forma, en caso de que se haya consumado el daño sobre los derechos e intereses colectivos, el operador judicial está en el deber, en tanto sea posible, de adoptar las órdenes apropiadas para restituir las cosas a su estado anterior (finalidad restaurativa, restitutoria o compensatoria). [24] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-622 de 14 de agosto de 2007 (M. P: Rodrigo Escobar Gil): “[…] las acciones populares constituyen el medio procesal mediante el cual se busca asegurar una protección judicial, actual y efectiva, de derechos e intereses transindividuales o colectivos de importante trascendencia social, es decir, de derechos e intereses que pertenecen a todos y cada uno de los miembros de una comunidad. […].

En este contexto […], la posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o violación de un derecho colectivo, existe para un universo de personas que por pertenecer a la comunidad afectada, conservan el mismo derecho a promover la acción popular. […]. [P]ara la protección de los derechos colectivos, dada su importancia social, cualquier miembro del grupo afectado está legitimado procesalmente para defenderlos, es decir, para ejercer la acción popular en nombre de toda esa comunidad, con el fin de impedir un daño colectivo o reestablecer el uso y goce del derecho”. [25] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de febrero de 2005.

C.P: María Elena Giraldo Gómez. Rad. Núm: 25000-23-25-000-2003-00254- 01(AP): “[…] El derecho colectivo, ha dicho la Sala, no se deduce en su existencia porque varias personas estén en una misma situación ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada.

Por lo tanto, la prosperidad de las pretensiones en la acción popular está ligada con la existencia real de los siguientes elementos, que para el momento de fallar deben estar establecidos: La acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares y la amenaza o la violación a derechos e intereses colectivos […]”. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010.

C.P. (E): María Claudia Rojas Lasso. Rad. Núm: 44001-23-31-000-2005-00328- 01(AC): “[…] Esta Corporación, en reiteradas ocasiones, ha explicado el concepto y alcance de los derechos colectivos y ha señalado que: “Los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley” […]”. [26] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez;

T-466 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-254 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [27] Corte Constitucional, Sentencia T-443 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [28] Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. [29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de septiembre de 2004, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Radicación número: N°2002-2693-01. [30] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Bogotá, D.C., 5 de marzo de 2015. Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00086-01(AP). Actor: Defensoría del Pueblo - Regional Boyacá. Demandado: Fiscalía General de La Nación - Dirección Seccional de Fiscalías De Tunja – CTI. [31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 9 de junio de 2011, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Radicación número: (AP) 25000-23-27-000-2005- 00654-01. En aquella ocasión la Sección Primera estableció que la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos, se examina a la luz de la conducta diligente o negligente de las autoridades públicas o de los particulares, en cuanto al cumplimiento de sus deberes legales tendientes a protegerlos o a abstenerse de lesionarlos. [32] Sobre el particular ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 30 de junio de 2011. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 50001- 23-31-000-2004-00640-01(AP). [33] Cfr.: Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 25 de abril de 2019, Rad. N.º 85001-23-33-000-2018-00117-01 (Luis Alejandro López y otros), y sentencias de 5 de julio de 2019, Rad. N.º 15001-23-33-000-2017-00192-01 (Personería Municipal de Paz de Río – Boyacá); de 24 de octubre de 2019, Rad.

N.º 17001-23-33-000-2017-00823-01 (Diana Constanza Baena Tabares y otros); de 26 de junio de 2020, Rad. N.º 85001-23-33-000-2018-00091-01 (Omer Adame Ángel y otros); de 6 de agosto de 2020, Rad. N.º 85001-23-33- 000-2016-00235-01 (Édgar F. Ovalle C. y otros); de 24 de septiembre de 2020, Rad. N.° 63001-33-33-004-2017-00369-01 (Carlos A. Aguirre) C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés; y de 21 de enero de 2021, Rad.

N.° 85001-23- 33-000-2018-00145-01. C.P: Nubia Margoth Peña Garzón, entre otras. [34] “Articulo 24. Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia”. [35] “Articulo 82. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. […].

Articulo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. […]. Articulo 102. El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”.

La Ley 105 de 30 de diciembre de 1993, en el literal c. del artículo 2.º. establece lo siguiente: “c. De la libre circulación: De conformidad con los artículos 24 y 100 de la Constitución Política, toda persona puede circular libremente por el territorio nacional, el espacio aéreo y el mar territorial, con las limitaciones que establezca la ley.

Por razones de interés público, el Gobierno Nacional podrá prohibir, condicionar o restringir el uso del espacio aéreo, la infraestructura del transporte terrestre de los ríos y del mar territorial y la navegación aérea sobre determinadas regiones y el transporte de determinadas cosas. En caso de conflicto o insuficiencia de la infraestructura del transporte, el Estado preferirá el servicio público colectivo del servicio particular”. [36] Constitución Política de Colombia.

“Articulo 65. La producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras. De igual manera, el Estado promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad”. [37] Artículo 2.°, literal “d. De la integración nacional e internacional […]”. [38] Artículo 1°. [39] Artículo 2.°, literal e. [40] Artículo 3.°. [41] Artículo 1°. [42] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 30 de marzo de 2006, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, Rad.

N.º 17001-23-31-000-2003-00052-01(AP). [43] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 26 de julio de 2007, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Rad. N.º 08001-23-31-000-1999-02940- 01(AP). [44] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 31 de enero de 2008, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, Rad. N.º 19001-23-31-000-2004-02748-01(AP). [45] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 17 de julio de 2008, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, Rad.

N.º 68001-23-15-000-2002-01460-01(AP). [46] “Expediente AP 54001-23-31-000-2005-00075-01. Actora: Xiomara García Rodríguez. M.P. Camilo Arciniegas Andrade”. [47] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010, C.P. (E) María Claudia Rojas Lasso, Rad. N.º 41001-23-31-000-2004-001364- 01(AP) [48] “Por la cual se determinan las fajas mínimas de retiro obligatorio o áreas de exclusión, para las carreteras del sistema vial nacional, se crea el Sistema Integral Nacional de Información de Carreteras y se dictan otras disposiciones”.

Ley desarrollada por el Decreto 2976 de 6 de agosto de 2010. [49] Parágrafo 1.º [50] Artículo 5.°. Esta disposición también destaca que las acciones de gestión de los proyectos y obras de infraestructura del transporte materializan el interés general previsto en la Constitución Política al fomentar el desarrollo y crecimiento económico del país; su competitividad internacional; la integración del Territorio Nacional, y el disfrute de los derechos de las personas y, además, constituye un elemento de la soberanía y seguridad del Estado. [51] Artículo 15, inciso tercero. [52] “Artículo 19.- Construcción y conservación. Corresponde a la Nación y a las Entidades Territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de su propiedad, en los términos establecidos en la presente Ley”. [53] “Artículo 20.- Planeación e identificación de propiedades de la infraestructura de transporte.

Corresponde al Ministerio de Transporte, a las entidades del Orden Nacional con responsabilidad en la infraestructura de transporte y a las Entidades Territoriales, la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción. […]”. [54] “Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias […].

Artículo 1o. Las disposiciones de la presente ley se aplicarán a la infraestructura del transporte”. [55] “Artículo 8o. Para efectos de la presente ley, se definen los siguientes principios, bajo los cuales se planeará y desarrollará la infraestructura del transporte: […]. Seguridad. La infraestructura de transporte que se construya en el país deberá atender a criterios y estándares de calidad, oportunidad, seguridad y la visión de cero muertes en accidentes, para cualquier modo de transporte.

Esta seguridad involucra las acciones de prevención o minimización de accidentes de tránsito y las encaminadas a proveer la información de las medidas que deben adoptarse para minimizar las consecuencias de un accidente al momento de su ocurrencia. […]”. [Resalta la Sala]. [56] Artículo 3.º. [57] Artículo 4.º, numerales 1.º, 2.º, 3.º, 10.º y 11. [58] Artículo 5.º. [59] Artículo 6.º, [60] De igual forma, el artículo 14 dispuso que El Ministerio de Transporte, de acuerdo con los Departamentos, establecería el cronograma y las condiciones técnicas y presupuestales para la entrega de las vías veredales que se encontraban dentro del inventario vial del Fondo Nacional de Caminos Vecinales y para la liquidación de las oficinas regionales que finalicen sus funciones, de acuerdo con el artículo 124 del Decreto 2171 de 1992. [61] Parágrafo 1.°. [62] Artículos 1.º, parágrafo 2.º; 2.º, numeral 1.º; y 6.º. [63] Artículo 6.º. [64] “Por el cual se reglamenta el parágrafo 3° del artículo 1° de la Ley 1228 de 2008, y se dictan otras disposiciones”. [65] El artículo 3.º define: “[…].

Pasos urbanos: Se entenderán única y exclusivamente como el tramo o sector vial urbano, de la Red Vial a cargo de la Nación administrada por el Instituto Nacional de Vías Invías, el Instituto Nacional de Concesiones INCO, o los entes territoriales, que se encuentran al interior o atraviesan la zona urbana de los diferentes Municipios. Fajas de retiro obligatorio o área de reserva o de exclusión en pasos urbanos: constituyen zonas de reserva o de exclusión para carreteras. […]”. [Resalta la Sala]. [66] Artículo 2.º. [67] Artículo 7.º. [68] Ley 105 de 1993, artículo 13, parágrafo 2.° y Ley 1228 de 2008, artículo 9.°. [69] “Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional de Vías (Invías) y se determinan las funciones de sus dependencias”. [70] Artículo 1.°. [71] Artículo 16, numerales 1 y 2. [72] “por el cual se fija la Red Nacional de Carreteras a cargo de la Nación Instituto Nacional de Vías y se adopta el Plan de Expansión de la Red Nacional de Carreteras y se dictan otras disposiciones”. [73] Artículo 1.º. [74] Ley 1682 de 2013.

Artículos 7.º y 12 (Estudios de ingeniería, fase 2: factibilidad). [75] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 26 de julio de 2007, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Rad. N.º 08001-23-31-000-1999-02940- 01(AP). [76] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencias de 30 de marzo de 2006, Rad. N.º 17001-23-31-000-2003-00052-01(AP), C.P. Camilo Arciniegas Andrade, y de 24 de octubre de 2019, Rad.

N.º 17001-23-33-000-2017-00823-01 (AP), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [77] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 31 de enero de 2008, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, Rad. N.º 19001-23-31-000-2004-02748-01(AP). [78] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencias de 24 de octubre de 2019, Rad. N.º 17001-23-33-000-2017-00823-01 (AP), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés: “[…] la Sala observa acreditada la amenaza al derecho colectivo mencionado toda vez que […] aun cuando resulta evidente la necesidad de que las personas crucen, se desplacen y circulen permanente alrededor de la vía en mención, debido a la presencia de mobiliario urbano como escaleras y pequeñas aceras, dichos sectores no cuentan con la señalización adecuada como líneas cebradas o indicador de paradero, que brinde a los transeúntes la posibilidad de movilizarse y transportarse en condiciones de comodidad y seguridad. […]”. [79] Ley 105 de 1993.

Artículos 2.º y 3.°. [80] Ley 1682 de 2013. Artículo 5.º. [81] Artículo 6.º. [82] Artículo 3.º. [83] Ley 1682 de 2013. Artículo 7.º. [84] Ley 1682 de 2013. “Artículo 8.º. […]. Seguridad. La infraestructura de transporte que se construya en el país deberá atender a criterios y estándares de calidad, oportunidad, seguridad y la visión de cero muertes en accidentes, para cualquier modo de transporte.

Esta seguridad involucra las acciones de prevención o minimización de accidentes de tránsito y las encaminadas a proveer la información de las medidas que deben adoptarse para minimizar las consecuencias de un accidente al momento de su ocurrencia. […]”. [85] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de octubre de 2021, Rad.

N.º: 73001-23-33-000-2017- 00482-01(AP). C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón. [86] Ley 769 de 2002. “Artículo. 2.º Definiciones. Para la aplicación e interpretación de este código, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: […] Zona escolar: Parte de la vía situada frente a un establecimiento de enseñanza y que se extiende cincuenta (50) metros al frente y a los lados del límite del establecimiento. […]”. [87] Ordinal tercero. [88] Artículo 2.º.

(Señal de tránsito). [89] Artículos 5.º y 109. [90] Artículos 115 y 109. [91] Artículo 4.º, numeral 1.º. [92] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 31 de enero de 2008, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, Rad. N.º 19001-23-31-000-2004-02748-01(AP). [93] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010, C.P. (E) María Claudia Rojas Lasso, Rad.

N.º 41001-23-31-000-2004-001364- 01(AP) [94] Ley 769 de 2002, artículo 74 [95] Cfr: Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 25 de abril de 2019, Rad. N.º 85001-23-33-000-2018-00117-01 (Luis Alejandro López y otros), y sentencias de 5 de julio de 2019, Rad. N.º 15001-23-33-000-2017-00192-01 (Personería Municipal de Paz de Río – Boyacá); de 24 de octubre de 2019, Rad.

N.º 17001-23-33-000-2017-00823-01 (Diana Constanza Baena Tabares y otros); de 26 de junio de 2020, Rad. N.º 85001-23-33-000-2018-00091-01 (Omer Adame Ángel y otros); de 6 de agosto de 2020, Rad. N.º 85001-23-33- 000-2016-00235-01 (Édgar F. Ovalle C. y otros); de 24 de septiembre de 2020, Rad. N.° 63001-33-33-004-2017-00369-01 (Carlos A. Aguirre) C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés; y de 21 de enero de 2021, Rad.

N.° 85001-23- 33-000-2018-00145-01. C.P: Nubia Margoth Peña Garzón, entre otras. [96] “[…]. Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia”. [97] “Artículo 38.- Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas.

Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”. [98] Código General del Proceso: “Artículo 365.

Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. […]. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. […]”. [99] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019, CP.

Rocío Araújo Oñate, radicación número: 15001-33-33-007-2017-00036-01. En dicha oportunidad se consideró lo siguiente: “[…] v) La importancia de las acciones populares como derecho político y el concepto propio de las costas procesales, en sus componentes de expensas y agencias en derecho, se fincan en la imposibilidad de compensar los esfuerzos realizados por los actores populares en defensa de los derechos colectivos y en la imposibilidad de que obren como fuente de enriquecimiento injusto, motivo por el cual a las costas procesales le es intrínseco el principio de equidad de las cargas procesales. vi) En sana lógica, no es posible abstraer la condena en costas de las acciones populares a favor del actor popular que triunfa en sus pretensiones protectorias de los derechos colectivos, porque fue el propio legislador quien en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, determinó el reconocimiento de las costas procesales al tenor del ordenamiento procesal civil, y como en este concepto se comprenden tanto las expensas como las agencias en derecho al tenor del artículo 361, el juez no se encuentra autorizado para desechar su reconocimiento y fijación. 6.4.1 Reglas de unificación 163.

El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. […]. 169.

Para este efecto, se entenderá causada la agencia en derecho siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión protectoria de los derechos colectivos y su acreditación corresponderá a la valoración que efectúe el fallador en atención a los criterios señalados en el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, es decir, en atención a la naturaleza, calidad y duración del asunto, o a cualquier otra circunstancia especial que resulte relevante para tal efecto […]”.