Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE (E): GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS Diputado acusado: HÉCTOR FABIO VÉLEZ BERMÚDEZ Tesis: No es procedente invocar en el recurso de apelación por hechos distintos a los señalados en el escrito inicial para fundamentar la causal de desinvestidura del acusado.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el solicitante en contra de la sentencia proferida el 22 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo del Meta, que negó la desinvestidura del señor Héctor Fabio Vélez Bermúdez, diputado del departamento del Meta, elegido para el período constitucional 2024 - 2027.
I.- SÍNTESIS DEL CASO 1.1.- La causal de pérdida de investidura invocada1 El señor José Enrique Molina Rojas, actuando en nombre propio, solicitó que se decretara la pérdida de investidura del señor Héctor Fabio Vélez 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 50001 23 33 000 2025 00056 00.
Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Bermúdez, por considerar que incurrió en la causal prevista en el numeral 4 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, esto es, por indebida destinación de dineros públicos. 1.2.- Los hechos que dan sustento a la causal alegada2 El solicitante informó que el 29 de octubre de 2023, el señor Héctor Fabio Vélez Bermúdez resultó elegido como diputado de la Asamblea Departamental del Meta, período 2024 - 2027, quien tomó posesión del cargo el 1 de enero de 2024 y fue elegido presidente de la corporación para la vigencia de 2025.
Aseveró que la credencial del señor Carlos Andrés Collazos Silva como concejal del municipio de Villavicencio, período 2020 – 2023, fue demandada y el Consejo de Estado decretó su desinvestidura como concejal. Sostuvo que el señor Carlos Andrés Collazos Silva fue elegido diputado de la Asamblea Departamental del Meta para el período 2024-2027.
Argumentó que, con la anuencia del presidente de la asamblea departamental del año 2024, Oswaldo Avellaneda, y del actual presidente de la corporación, Héctor Fabio Vélez Bermúdez, y bajo conductas dilatorias, omitieron cumplir la ley frente a una inhabilidad sobreviniente y permitieron que el señor Collazos Silva siguiera fungiendo como diputado, gozando de privilegios económicos a los cuales no tenía derecho desde el 3 de diciembre de 2024, fecha en la que quedó ejecutoriada la sentencia que decretó su desinvestidura como concejal.
Indicó que el señor Héctor Fabio Vélez Bermúdez, como presidente de la asamblea para la vigencia 2025, se «inventó» un procedimiento administrativo disciplinario que inició con la Resolución 010 del 20 de enero 2 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 50001 23 33 000 2025 00056 00.
Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de 2025, sin ningún respaldo normativo, pese a que la Procuraduría Regional del Meta suspendió del cargo de diputado al señor Collazos Silva. Añadió que el señor Héctor Fabio Vélez Bermúdez, como presidente de la asamblea departamental para el año 2025, «dejó transcurrir 25 días de enero de 2025 sin (…) dar aplicación a la inhabilidad sobreviniente procediendo a expedir la resolución que decretara la vacancia absoluta» del señor Collazos Silva.
Alegó que el acusado incurrió en indebida destinación de dineros públicos porque como presidente de la asamblea departamental en el año 2025, autorizó «el pago de la prima vacacional (…) al señor Carlos Collazos»; igualmente ordenó el pago de la totalidad de las vacaciones, y permitió que el señor Collazos Silva continuara haciendo uso indebido de los bienes y servicios del Estado a que tienen derecho los diputados, luego de que quedó ejecutoriada la sentencia que decretó la desinvestidura como concejal. 1.3.- Contestación del diputado3 El señor Héctor Fabio Vélez Bermúdez, actuando por conducto de apoderado, solicitó fueran negadas las pretensiones.
Como argumentos de defensa propuso las siguientes excepciones de fondo: (i) «El demandado actuó ajustado a derecho al cancelar los derechos laborales del diputado Carlos Andrés Collazos Silva por haber sido diputado del Meta durante el año 2024» Argumentó que el pago que ordenó en calidad de presidente de la Asamblea Departamental del Meta a favor del diputado Carlos Andrés Collazos Silva fue por concepto de vacaciones y prima de vacaciones del año 2024; por las cesantías causadas durante el año 2024 e intereses a las cesantías del 3 Visto en el índice 21 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 50001 23 33 000 2025 00056 00.
Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 mismo año 2024, ya que, según el artículo 82 de la Ley 2200 de 2022, los diputados tienen derecho a prestaciones sociales. Anotó que, acorde con el artículo 218 de la Ley 1952 de 2019, aunque el diputado esté suspendido, la asamblea departamental debe continuar cancelando la seguridad social y dicho pago se presume legal hasta tanto no suceda una de las siguientes premisas: 1. que se culmine el procedimiento administrativo adelantado por la asamblea con una eventual declaratoria de inhabilidad sobreviniente y la declaratoria de vacancia absoluta de su curul; 2. que antes de culminar el procedimiento, la Procuraduría General de la Nación imponga sanción de destitución e inhabilidad general o especial al señor Collazos dentro del proceso disciplinario que lo tiene suspendido; 3. que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo decrete la pérdida de su investidura como diputado mediante sentencia en firme que obligue a la asamblea departamental a decretar de manera inmediata su vacancia absoluta.
Frente al reproche del demandante de que el señor Collazos no fue separado de manera inmediata de su curul el 3 de diciembre de 2024, fecha en la cual quedó ejecutoriada la sentencia de segunda instancia, se preguntó si le correspondía a la asamblea departamental ejecutar una sentencia que se produjo dentro de un proceso en el que no fue vinculada y nunca fue notificada ni de la sentencia ni de la orden de cumplirla, y, en todo caso, de considerarse que le correspondía a la asamblea departamental ejecutar dicha decisión, debía tenerse en cuenta que la pérdida de investidura del señor Collazos Silva fue como consecuencia de una inhabilidad como concejal de Villavicencio, por lo que «debía analizarse con cautela la forma de hacerlo y no como sugiere el demandante que debía declararse la inhabilidad sobreviniente y declarar la vacancia de manera inmediata».
Añadió que al llegar a la presidencia de la asamblea departamental, el 1 de enero de 2025 y una vez realizadas las consultas con profesionales especialistas en derecho administrativo y otras ramas del derecho, al igual que con el presidente de la asamblea departamental del año 2024 y el Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 secretario general de la corporación, concluyó que lo que se generó con la sentencia de pérdida de investidura del exconcejal de Villavicencio con respecto a su calidad de diputado podría ser una inhabilidad sobreviniente, «frente a la cual y como quiera que no existe un procedimiento en la ley para su declaratoria y posterior vacancia, ni en el reglamento como lo adujo incluso el mismo demandante, se concluyó que por remisión debía aplicarse el procedimiento sugerido por la Corte Constitucional mediante la Sentencia T 132 de 2019».
(ii) «A la fecha de contestación de la demanda el señor Carlos Andrés Collazos Silva aún ostenta el cargo de diputado al no haberse culminado la actuación administrativa tendiente a declarar la vancancia (sic) definitiva de su curul» Argumentó que al asumir la presidencia de la asamblea departamental y luego de múltiples consultas, y, en garantía del derecho de defensa y contradicción del diputado Collazos Silva, suscribió la Resolución 10 del 20 de enero de 2025 buscando que ejerciera su derecho de defensa y manifestara lo que considerara frente la posible inhabilidad sobreviniente generada por la sentencia de pérdida de investidura de concejal, «A la espera a la fecha de la culminación de dicho proceso administrativo que podría determinar la inhabilidad sobreviniente del diputado y por ende la declaratoria de la vacancia absoluta de su curul».
(iii) «El demandado no realizó acto constitutivo de indebida destinación de dineros públicos, no obstante, la causal de pérdida de investidura de los diputados no se configura con la actuación, sino con la sentencia condenatoria en firme que pruebe dicha destinación indebida». Consideró que si bien es cierto para el año 2025 tiene la calidad de presidente, y, por ende, de ordenador del gasto de la asamblea departamental y dispuso el pago de los derechos laborales del año 2024 al diputado Collazos Silva, dicha orden no configura una destinación indebida ya que, el señor Collazos ostentó el cargo de diputado durante el año 2024 Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 y hasta el 24 de enero de 2025, por lo que tenía el derecho de cancelarle sus prestaciones sociales y la seguridad social en los términos de la ley 2200 de 2022 concordante con la Ley 100 de 1993, Ley 4 de 1992, Ley 5 de 1969 y la Ley 344 de 1996.
Anotó que los diputados tienen un régimen de inhabilidades, incompatibilidades y causales de pérdida de investidura propios establecido en el artículo 60 de la Ley 2200 de 2022 y que esta normatividad especial exige que previamente exista sentencia condenatoria en firme, lo que en el presente caso no ocurre. (iv) «Ausencia del elemento subjetivo de pérdida de investidura – el demandado actuó ajustado a derecho y para ello siempre se asesoró, consultó, fue cuidadoso y diligente» Indicó que hay ausencia del elemento objetivo, y que no existe sentencia condenatoria en firme que así lo pruebe, por ende, no hay causal de pérdida de investidura; no obstante, de considerarse que el hecho de ordenarse el pago de los derechos prestacionales del año 2024 del señor Collazos configura una indebida destinación de dineros públicos y que no es necesaria su declaratoria previa mediante sentencia en firme, la actuación del acusado no fue con dolo, ni con culpa grave.
Lo anterior, teniendo en cuenta que, i) el acusado no es profesional del derecho ni tiene estudios de posgrado en materias jurídicas, su profesión es ingeniero electrónico, con una especialización en gerencia; ii) su experiencia profesional está enmarcada en el sector privado lo que demuestra también ausencia de experiencia en asuntos jurídicos, administrativos y/o electorales; iii) frente a la ausencia de conocimientos especializados y experiencia en temas jurídicos, al asumir la presidencia de la Asamblea Departamental del Meta, siempre se asesoró de profesionales del derecho especializados y con experiencia quienes han acompañado su gestión y a quienes se les consultó sobre si debían cancelar o no las prestaciones sociales del año 2024 y la seguridad social de enero de 2025 Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 del señor Collazos Silva y respondieron que sí, por lo que la asamblea departamental para determinar si existía o no una inhabilidad sobreviniente y si se debía declarar la vacancia absoluta de su curul, inició el proceso administrativo. 2.- La sentencia de primera instancia4 El Tribunal Administrativo del Meta, en sentencia del 22 de mayo de 2025, negó la desinvestidura del accionado.
Como razones de la decisión, expuso las siguientes: «De la causal de pérdida de investidura invocada de indebida destinación de recursos públicos y el alcance del numeral 4 del artículo 60 de la Ley 2200 de 2020» Indicó que la Ley 2200 de 2022 había derogado, tácitamente, la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos prevista en el numeral 4 de la Ley 617 de 2000, «como quiera que la nueva disposición exige para su configuración sentencia condenatoria en firme», por lo que existía una incompatibilidad «entre la causal prevista en el numeral 4 del artículo 48 de la Ley 617 de 2022 y el numeral 4 del artículo 60 de la Ley 2200 de 2022».
Puso de presente que en sentencia de 21 de noviembre de 2024, expediente núm. 81001233900020240003101, esta Sección aplicó la excepción de inconstitucionalidad frente a la expresión por sentencia condenatoria en firma del numeral 4 del artículo 60 de la Ley 2200 de 2022 y determinó que las consideraciones expuestas sobre el alcance de esta norma tendrían aplicación a partir de la firmeza de la decisión judicial. 4 Visto en el índice 55 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 50001 23 33 000 2025 00056 00.
Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 «De la aplicación de la jurisprudencia anunciada por el Consejo de Estado en sentencia del 21 de noviembre de 2024» Señaló que en dicha providencia se analizó la pérdida de investidura de una diputada por indebida destinación de recursos públicos y se aplicó la excepción de inconstitucionalidad de la expresión «por sentencia condenatoria en firme» del numeral 4 del artículo 60 de la Ley 2200 de 2022 y se advirtió que las consideraciones allí contenidas «tendrán aplicación para hechos nuevos que ocurran a partir de la firmeza de esta decisión judicial».
Sostuvo que en este caso no había lugar a aplicar la jurisprudencia anunciada de dicha providencia, comoquiera que la demanda se había presentado el 6 de febrero de 2025, esto es, antes de la ejecutoria de la sentencia que la fijó, es decir, 14 de febrero de 2025. «De las inhabilidades sobrevinientes» Anotó que la declaratoria de la pérdida de investidura constituía una inhabilidad para ser inscrito y elegido diputado; sin embargo, para la fecha en que se decretó la pérdida de investidura del señor Carlos Andrés Collazos Silva ya estaba elegido y posesionado como diputado del departamento del Meta, por lo tanto, la pérdida de investidura cuya sentencia había sido proferida y ejecutoriada con posterioridad a la elección como diputado del departamento del Meta constituía una inhabilidad sobreviniente. «Del procedimiento para hacer efectiva la inhabilidad sobreviniente» En cuanto al mecanismo para aplicar una inhabilidad sobreviniente derivada de una sentencia de pérdida de investidura a quien ocupa un cargo público, analizó que, si bien la normatividad no prevé expresamente un procedimiento para el caso de los diputados, el ordenamiento jurídico cuenta con disposiciones que resultaban aplicables para su declaratoria.
Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Anotó que el artículo 6 de la Ley 190 de 1995 estableció, como criterio general aplicable a todos los servidores públicos, el trámite a seguir en caso de sobrevenir una inhabilidad luego del acto de nombramiento o posesión y que la Corte Constitucional, en sentencia C - 038 de 1996, declaró la exequibilidad condicionada del inciso segundo, en el sentido que «si la inhabilidad o incompatibilidad sobreviniente se originaba en causas imputables al dolo o culpa del nombrado o del funcionario la norma era inconstitucional, entendiéndose que en esos eventos no era razonable el plazo de los tres (3) meses para poner fin a la situación que había generado la inhabilidad; es decir, que debía ser inmediato el retiro».
Agregó que del contenido del artículo 2.2.5.14. del Decreto 1085 de 2015 se desprende que se acogió el antecedente jurisprudencial de la Corte Constitucional al precisar que cuando la inhabilidad o incompatibilidad sobreviniente no se haya generado por dolo o culpa del nombrado se contaba con un plazo de tres meses para finalizar la situación. Concluyó que era claro que cuando la inhabilidad o la incompatibilidad sobreviniente se hubiera generado por dolo o culpa del nombrado la autoridad administrativa debía aplicarla de manera inmediata, en el entendido que no estableció un término para hacerla efectiva, y, que había lugar a aplicar un término de tres meses para aquellos eventos en los cuales la inhabilidad o incompatibilidad no se generara por dolo o culpa.
Adujo que el artículo 57 de la Ley 2200 de 2022 se refiere a las causales que configuran las faltas absolutas de los diputados, entre las cuales está la pérdida de investidura, por lo que debía interpretarse de manera armónica con el artículo 291 de la Constitución Política que previó que los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales podían perder la investidura.
Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Precisó que «no resulta coherente considerar que la forma de configurar una falta absoluta como diputado sea de manera exclusiva cuando la pérdida de su investidura se declara frente a la calidad de diputado, ya que, conforme a la norma constitucional, todos los miembros de las corporaciones públicas pueden perder su investidura».
Advirtió que el artículo 64 de la Ley 2200 de 2022 facultaba al presidente o en caso de falta temporal al vicepresidente de la corporación para llenar las faltas absolutas y previó un término de tres días hábiles para llamar al candidato no elegido a tomar posesión. Sostuvo que, en ese contexto, no compartía los argumentos del accionado cuando afirmó que la situación que enfrentaba la corporación en relación con la sentencia de pérdida de investidura debidamente ejecutoriada en contra del señor Collazos Silva como concejal del municipio de Villavicencio era compleja, sui generis y que el ordenamiento no preveía un procedimiento para determinar si ello constituía o no una inhabilidad sobreviniente o la forma de hacerla efectiva, ya que, en ese caso, el retiro debió hacerse de manera inmediata sin necesidad de adelantar procedimiento alguno. Refirió que en la sentencia que declaró la pérdida de investidura del señor Carlos Andrés Collazos Silva, el Consejo de Estado consideró que incurrió en la falta de manera intencional, por lo que, dicha sentencia constituía una inhabilidad sobreviniente y de conformidad con el artículo 6 de la Ley 190 de 1995, en principio, debía aplicarse de manera inmediata.
No obstante, que también pudo aplicarse el artículo 57 de la Ley 2200 de 2022 y declarar la falta absoluta del señor Collazos Silva dentro de los tres días hábiles siguientes «a su posesión -1 de enero de 2025- pues a partir de ese momento ostenta la calidad de presidente de la corporación». Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 «Del procedimiento administrativo adelantado por la Asamblea Departamental para declarar la inhabilidad sobreviniente» Hizo mención del procedimiento que adelantó la Asamblea Departamental del Meta para declarar la inhabilidad sobreviniente del señor Collazos Silva y consideró que no resultaba jurídicamente viable que el presidente de la corporación hubiera adelantado un trámite administrativo cuando, en cualquier escenario, la consecuencia jurídica era la misma: la declaración de la inhabilidad sobreviviente y la vacancia definitiva del cargo de diputado. «Del precedente judicial aplicado para fundamentar el trámite administrativo adelantado por la Asamblea Departamental – sentencia de tutela T – 132 de 2019» Hizo alusión a la sentencia T- 132 de 2019, en la que el accionado fundamentó el trámite administrativo adelantado por la asamblea departamental para declarar la inhabilidad sobreviviente del señor Collazos Silva, y, concluyó que no existía sustento jurídico siquiera razonable para entender que lo dispuesto en esa sentencia resultaba aplicable al asunto.
Lo anterior, porque la situación fáctica es distinta, ya que, en aquella oportunidad «la Corte Constitucional encuentra razonado que se adelante el trámite administrativo previo a declarar la inhabilidad sobreviniente, cuando estando activo el servidor público recibe una sanción por responsabilidad fiscal, y la razón jurídica que habilita el trámite previo es precisamente que el servidor puede relevarse de la sanción, principalmente de dos maneras: (i) pagando el valor de la sanción fiscal impuesta y (ii) cuestionando la decisión, que en ese caso particular está contenida en un acto administrativo, a través de los mecanismos judiciales».
Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 «Elementos que estructuran la causal de indebida destinación de recursos públicos, prevista en el numeral 4 del artículo 60 de la Ley 2200 de 2020» Refirió a los elementos que estructuran la causal de indebida destinación de dineros públicos prevista en el numeral 4 del artículo 60 de la Ley 2200 y frente a que los dineros públicos sean indebidamente destinados afirmó que, «de conformidad con los artículos 80, 81, 82 y 83 de la Ley 2200 de 2022 los diputados tienen derecho al pago de seguridad social, garantizándoles aseguramiento de salud, pensión y riesgos profesionales durante el período constitucional, en los términos de la Ley 100 de 1993, al reconocimiento de una remuneración mensual por los meses de sesiones de acuerdo con la categoría del respectivo departamento; así como el pago de auxilio de cesantías, prima de navidad y un seguro de vida».
Expuso que se probó que el señor Collazos Silva fue elegido diputado del departamento del Meta para el período constitucional 2024 – 2027 y que, mediante sentencia del 3 de octubre de 2024, el Consejo de Estado decretó la pérdida de investidura como concejal del municipio de Villavicencio, decisión que quedó ejecutoriada el 3 de diciembre de 2024.
Indicó que también se acreditó que para el momento en que quedó ejecutoriada la decisión judicial, el diputado Héctor Fabio Vélez Bermúdez no ostentaba la calidad de presidente de la corporación y que la asamblea departamental tenía conocimiento de la decisión con ocasión de la comunicación presentada por el apoderado el 24 de octubre de 2024 y, posteriormente, por la entrega del cargo por parte del presidente saliente.
Anotó que, estaba acreditado que el señor Héctor Fabio Vélez Bermúdez una vez asumió como presidente de la Asamblea Departamental del Meta y, no obstante, tener conocimiento sobre la ejecutoria de la sentencia de pérdida de investidura del señor Collazos Silva, procedió a liquidar las prestaciones sociales de prima de vacaciones, vacaciones y cesantías por todo el periodo fiscal 2024; omitiendo su obligación como servidor público Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 de dar cumplimiento a la decisión judicial, declarando la inhabilidad sobreviniente en la que se encontraba el señor Collazos Silva.
Que lo anterior, conllevó a que el diputado permaneciera en el cargo a pesar de existir decisión judicial de pérdida de investidura debidamente ejecutoriada, fundamentado en un trámite que a la postre resultaba irrelevante, al punto que la Procuraduría Regional del Meta suspendió del cargo al señor Carlos Andrés Collazos como una medida provisional dentro del proceso disciplinario.
Acotó que, la regla jurisprudencial de excepción de inconstitucionalidad establecida por el Consejo de Estado en la sentencia del 21 de noviembre de 2024, no era aplicable al caso particular, toda vez que la conducta enjuiciada por el demandante «los pagos de vacaciones, prima de vacaciones y cesantías al diputado Carlos Andrés Collazos Silva» fueron realizados en los días 2 y 15 de enero de 2025, es decir, antes de la ejecutoria de dicha providencia, por lo que el caso se debía resolver bajo el contenido normativo del numeral 4 del artículo 60 de la Ley 2200 de 2022, el cual establece que para configurar la causal de pérdida de investidura de los diputados por indebida destinación de dineros públicos se requiere la existencia de una sentencia condenatoria ejecutoriada.
Concluyó que, ante la ausencia de una sentencia debidamente ejecutoriada en la que se comprobara la indebida destinación de recursos públicos por parte del señor Héctor Fabio Vélez Bermúdez, no se cumplían en su totalidad los requisitos del elemento objetivo, específicamente la acreditación de la indebida destinación de recursos públicos, que permitieran estructurar la causal de pérdida de investidura.
Con todo, sostuvo que, si bien no estaba demostrado que la conducta desplegada por el presidente de la Asamblea Departamental diera lugar a la pérdida de investidura, compulsaría copias a la Procuraduría Regional del Meta, para que el ámbito de sus competencias se analizara la conducta ejecutada por el acusado. Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Por último, dijo que «(…) lo decidido en la presente providencia no constituye cosa juzgada en relación con los pagos que eventualmente haya realizado la Corporación por cualquier concepto al diputado Carlos Andrés Collazos Silva con posterioridad a la fecha de presentación de la demanda». 3.- El recurso de apelación presentado por el accionante5 3.1.
La parte actora apeló lo decidido por el a quo, solicitando que sea revocada la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a la solicitud de desinvestidura, por estimar que sí se configuró la causal de indebida destinación de dineros públicos. Afirmó que la responsabilidad del acusado radica en que, en calidad de ordenador del gasto en la vigencia 2025, hizo pagos indebidos al diputado Collazos Silva, quien no fue retirado inmediatamente del cargo, «y que se circunscribía a los días y meses a partir de enero de 2025» y subsiguientes en los que el diputado Collazos Silva hubiese permanecido en el ejercicio del cargo, sin ser retirado.
Acotó que la omisión del ordenador del gasto dio lugar a pagos indebidos como la seguridad social de enero, febrero, marzo y abril, cuyos soportes fueron allegados por la Asamblea Departamental del Meta e incorporados como pruebas por el magistrado ponente en la audiencia de pruebas, por lo que debieron ser objeto de evaluación y valoración. Expuso que la asamblea departamental remitió el comprobante de la planilla de pago de la seguridad social correspondiente a los meses de enero, febrero, marzo y abril de 2025 que autorizó el ordenador del gasto, diputado Héctor Fabio Vélez Bermúdez, a favor del diputado Carlos Andrés 5 Visto en el índice 59 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 50001 23 33 000 2025 00056 00.
Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Collazos Silva, pese a que estaba suspendido por la Procuraduría Regional del Meta y no devengaba salarios por haber sido suspendido del cargo. Indicó que, contrario a lo consignado en el fallo de primera instancia, si bien es cierto la demanda fue radicada el 6 de febrero de 2025 y solo fue admitida hasta el 4 de marzo de 2025, en sus pretensiones se incluyó resolver los pagos indebidos causados durante lo corrido del año 2025, a partir del 1 de enero, fecha en la que se posesionó como presidente de la asamblea departamental el diputado Vélez Bermúdez, lo que incluía los pagos de la seguridad social, por lo que estas pruebas debieron ser evaluadas y valoradas por la decisión recurrida.
Alegó que, era procedente aplicar de oficio la excepción de inconstitucionalidad a partir de la confrontación del numeral 4 del artículo 60 de la Ley 2200 de 2022 y la Constitución Política, a que hizo alusión el Consejo de Estado en la sentencia del 21 de noviembre de 2024, expediente con radicación 81001233900020240003101, porque dicha sentencia quedó ejecutoriada el 14 de febrero de 2025 y la presente demanda solo fue admitida el 4 de marzo de 2025, fecha en la que ya legalmente el tribunal pudo avocar su conocimiento, por lo que los pagos hechos a favor de la seguridad social del diputado Collazos a partir del 15 de febrero de 2025 y los meses de marzo y abril constituían el pago indebido, configurando la destinación indebida como presidente de la asamblea departamental desde el 1 de enero de 2025.
Anotó que, los pagos hechos por concepto de la seguridad social del diputado Collazos Silva a partir del 15 de febrero de 2025 y los meses de marzo y abril incluso, se erigen en hechos sobrevinientes en el proceso de pérdida de investidura y tienen capacidad para reforzar la pretensión de la demanda. Agregó que, estaba probado que el diputado Vélez Bermúdez al activar un procedimiento administrativo sin fundamento como presidente de la Asamblea Departamental del Meta, para no declarar la inhabilidad Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 sobreviniente, incurrió no solo en un prevaricato por acción y omisión, sino que por ello se vio obligado a ordenar el pago de la seguridad social a favor del diputado suspendido por la Procuraduría Regional del Meta y destinó dineros de manera indebida por su omisión. Expuso que «el Tribunal Administrativo del Meta, teniendo en cuenta que la demanda fue radicada el 6 de febrero de 2025, pero inadmitida con auto del 12 del mismo mes y año, y solamente se admitió hasta el 4 de marzo del 2025, pudo surgir al debate jurídico a partir de esa fecha de admisión y no desde el 6 de febrero como lo aseguró el despacho para desviar el análisis de los hechos configurados a partir de 15 de febrero de 2025, con relación a los pagos debidos de la seguridad social hechos ya a favor del señor Carlos Andrés Collazos Silva, mismo que ordenó el diputado Héctor Fabio Vélez Bermúdez como ordenador del gasto, fecha para la cual, la firmeza de la sentencia 810012339000202400031-01, había adquirido firmeza (ejecutoriada) desde el 14 de febrero de 2025, dejándolo inmerso en el alcance del Art. 48 de la Ley 617 de 2000», por lo que solicitó la aplicación de la jurisprudencia anunciada fijada en la precitada sentencia. Precisó que a «partir del día 15 de febrero de 2025 y en adelante todos los pagos causados a favor de la seguridad social del diputado Carlos Andrés Collazos Silva, por la negligencia del diputado Héctor Fabio Vélez Bermúdez y que lo llevó a ordenar los pagos de la seguridad social, como está probado en la prueba sumaria, son su responsabilidad exclusiva y con ello concurrió a destinar indebidamente esos recursos, amparado según él, en actuaciones administrativa ilegales como bien quedó probado en la decisión que se recurre». 3.2.
El recurso de apelación fue concedido el 17 de junio de 20256. 4. - Trámite de segunda 6 Visto en el índice 61 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 50001 23 33 000 2025 00056 00. Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 4.1.
El expediente fue asignado el 25 de junio de 20257 a la Sección Primera de la Corporación y por auto del 15 de julio de 2025 se admitió el recurso de apelación y el despacho sustanciador se pronunció frente a la petición del recurrente consistente en «declarar la irregularidad de no declaratoria de impedimento por parte de la H. Mag. Teresa de Jesús Herrera Andrade, ordenando retraer las actuaciones procesales hasta el momento en que inició sus irregulares actuaciones»8. 4.2.
Por escrito radicado el 22 de julio de 20259, el apoderado del acusado se pronunció frente al recurso de apelación, solicitando que se confirme la sentencia apelada y que, en este caso, no se probó ni la indebida destinación de dineros públicos ni la sentencia condenatoria en firme proferida en su contra. Anotó que el señor Collazos fungió como diputado del Meta durante todo el año 2024, por lo que adquirió el derecho de carácter laboral a reclamar las prestaciones sociales y era necesario su reconocimiento y pago.
Por último, dijo «si el Despacho desea darle aplicación a la excepción de inconstitucionalidad e inaplicar la expresión – sentencia condenatoria en firme– en los términos de la sentencia de esta Sección del 21 de noviembre de 2024, debe recordar que la misma tuvo aplicación a partir de hechos nuevos que ocurran desde la firmeza de la decisión judicial, es decir del 14 de febrero de 2025, y obsérvese que los hechos objeto de reproche por parte de los demandantes, son del 02 y del 15 de enero de 2025, por lo que forzoso es confirmar la sentencia recurrida».
(negrillas originales). 7 Visto en el índice 1 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 50001 23 33 000 2025 00056 01. 8 Visto en el índice 7 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 50001 23 33 000 2025 00056 01. En la que pidió “declarar la irregularidad de no declaratoria de impedimento” por parte de la magistrada Teresa de Jesús Andrade y que se retrotrajeran las actuaciones. 9 Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 50001 23 33 000 2025 00056 01.
Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 4.3. El señor agente del Ministerio Público, en el concepto rendido, manifestó que no se demostró que la conducta del acusado en calidad de presidente de la asamblea departamental conllevara una causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos10.
Citó providencias proferidas por la Sección Primera de esta Corporación frente a la causal de indebida destinación de dineros públicos y el régimen aplicable a los diputados11. 4.4. El expediente ingresó al despacho para fallo el 28 de julio de 202512. 4.5. Por memorial radicado el 15 de septiembre de 2025 el apoderado del accionado aportó sentencia proferida por esta Sección el 11 de septiembre de 2025, en el expediente 5000123330002025000560113.
II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia de la Sección Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de diputados, acorde con lo previsto por el parágrafo primero del artículo 60 de la Ley 2200 de 202214, en concordancia con el artículo 150 del CPACA y con base en lo establecido por el numeral 5 del artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo 201915 proferido por la Sala 10 Visto en el índice 13 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 50001 23 33 000 2025 00056 01 11 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 9 de septiembre de 2021. Expediente radicado 54001 23 33 000 2020 00609 01 (PI) y sentencia del 24 de noviembre de 2016. Expediente radicado 05001 23 31 000 2015 01260 01 (PI). 12 Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 50001 23 33 000 2025 00056 01. 13 Visto en el índice 15 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 50001 23 33 000 2025 00056 01.
Expediente radicación 50 001 23 33 000 2024 00388 01. 14 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los departamentos”. 15 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1° de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Plena del Consejo de Estado, modificado por el artículo 1 del Decreto 434 de 2024, que regula la distribución de negocios entre las secciones16. 2.- Procedibilidad de la acción de pérdida de investidura Para acreditar que el señor Héctor Fabio Vélez Bermúdez fue elegido diputado del departamento del Meta para el período constitucional 2024 – 2027, la parte actora aportó copia de la credencial E- 26 ASA del 29 de octubre de 2023, acta de escrutinio general de asamblea de la Registraduría Nacional del Estado Civil17.
Así mismo se allegó el acta 1 del 1 de enero de 2024 en la que consta que tomó posesión del cargo18. 3.- Hechos probados En el proceso está acreditado lo siguiente: 3.1. Mediante sentencia del 3 de octubre de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado en el expediente con radicación 50001 23 33 000 2024 00026 01 decretó la desinvestidura del señor Carlos Andrés Collazos Silva como concejal del municipio de Villavicencio, período constitucional 2020- 202319.
Acorde con la certificación expedida el 5 de diciembre de 2024 por el secretario de la Sección Primera del Consejo de Estado, dicha sentencia quedó ejecutoriada el 3 de diciembre de 202420. 16 “Artículo 13. Distribución de los procesos entre las Secciones. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Primera: (…) 5.
El recurso de apelación contra las sentencias de los Tribunales sobre pérdida de investidura (…)”. 17 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 50001 23 33 000 2025 00056 00. 18 Ibidem. 19 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 50001 23 33 000 2025 00056 00.
Anexos demanda. 20 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 50001 23 33 000 2025 00056 00. Anexos demanda. Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 3.2.
Por Resolución 010 del 20 de enero de 2025 expedida por el presidente de la asamblea departamental del Meta se dispuso21: «[…]
ARTÍCULO PRIMERO: Iniciar actuación administrativa prevista en el artículo 34 y subsiguientes del CPACA para la determinación de la presunta inhabilidad sobreviniente de conformidad con lo ordenado en el inciso 2° del artículo 6° de la Ley 190 de 1995 y la consecuente declaratoria de vacancia absoluta del diputado CARLOS ANDRÉS COLLAZOS SILVA para el ejercicio del cargo DIPUTADO del Departamento del Meta.
ARTÍCULO SEGUNDO: Por intermedio de la Secretaría General, notificar al señor CARLOS ANDRÉS COLLAZOS SILVA identificado con (…) de la apertura de la presente actuación administrativa para que ejerza su derecho de defensa, allegue los elementos probatorios que considere pertinentes e informe al despacho si ha puesto fin a la actuación que dio origen a la inhabilidad o incompatibilidad y demás aspectos que resulten oportunos, suficientes, indispensables y pertinentes en un proceso.
ARTÍCULO TERCERO: Por intermedio de la Secretaría General, correr traslado al señor CARLOS ANDRÉS COLLAZOS SILVA por el término de quince (15) días hábiles a partir de la notificación para que conforme a lo establecido en el artículo 6° de la Ley 190 de 1995, se pronuncie sobre la presunta configuración de inhabilidad para ejercer el cargo de diputado, como resultado del fallo de segunda instancia proferido por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, con fecha tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024), Ejecutoriado con fecha tres (3) de diciembre de 2024.
Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA. Radicación: 5001 23 33 000 2024 00026 01, por medio de la cual REVOCÓ la sentencia proferida el 11 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo del Meta, y, en su lugar, DECRETAR LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA del señor Carlos Andrés Collazos Silva como concejal del municipio de Villavicencio, Meta, período constitucional 2020-2023 […]».
(mayúsculas y negrillas originales) 3.3. Por auto del 23 de enero de 2025, la Procuraduría Regional de Instrucción del Meta dispuso22: «[…]
PRIMERO: ORDENAR LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL del señor Carlos Andrés Collazos Silva identificado (…) en su condición de Diputado de la Asamblea del Meta, por el término de tres (3) meses sin derecho a remuneración en los términos y condiciones establecidos en el artículo 217 de la Ley 1952 de 2019.
SEGUNDO: OFICIAR a la Presidencia de la Asamblea del Meta para que, mediante acto administrativo, dé cumplimiento a esta decisión de 21 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 50001 23 33 000 2025 00056 00. Anexos demanda. 22 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 50001 23 33 000 2025 00056 00.
Anexos demanda. Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 MANERA INMEDIATA y envíe copia de su actuación para que haga parte del expediente. […]». (mayúsculas y negrillas originales) Entre las consideraciones de dicho auto se destaca: «[…] Mediante auto de fecha 23 de diciembre de 2024 (folios 5 y 6), la Procuraduría Regional de Instrucción del Meta al configurarse los requisitos establecidos en los artículos 211 y ss de la Ley 1952 de 2019, aperturó (sic) investigación disciplinaria contra el Diputado Carlos Andrés Collazos Silva, en los términos de los artículos 211, 212 y 213 de la Ley 1952 de 2019, éste último modificado por el artículo 36 de la Ley 2094 de 2021 por hechos presuntamente constitutivos de inhabilidad permanente por la decisión judicial de pérdida de investidura decretada por el Consejo de Estado dentro del proceso número 50001- 233300020240002600(01) por lo que esta determinación judicial puede constituir una inhabilidad sobreviniente […]». 3.4.
Mediante la Resolución 011 del 24 de enero de 2025 expedida por el presidente de la Asamblea Departamental del Meta se dispuso23: «[…]
ARTÍCULO PRIMERO: Declarar la VACANCIA TMEPORAL del Diputado CARLOS ANDRÉS COLLAZOS SILVA, identificado con cédula (…) por el término de tres (3) meses contados a partir de la notificación de la presente resolución, de conformidad con el auto proferido por la Procuraduría Regional Meta por medio del cual se decreta una suspensión provisional expediente (…).
ARTÍCULO SEGUNDO: Notificar de manera inmediata y de la forma más expedita, la presente resolución al diputado CARLOS ANDRÉS COLAZOS (sic) SILVA identificado con (…) e informar que contra la presente no procede recurso alguno por ser un acto administrativo de trámite.
ARTÍCULO TERCERO: ENVIESE copia de la presente resolución a la Procuraduría Regional del Meta conforme a lo solicitado en el auto decreta la suspensión provisional expediente N°. IUS-E-2024-767022- IUC-D- 2024-3896349. […]». (mayúsculas y negrillas originales) 4.- Análisis de la Sala En el escrito inicial, el solicitante alegó que se configuró una indebida destinación de dineros públicos porque el accionado fue presidente de la asamblea departamental desde el 1 de enero de 2025 y «dejó transcurrir 25 días de enero de 2025 sin dar aplicación a la inhabilidad sobreviniente» 23 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 50001 23 33 000 2025 00056 00.
Anexos demanda. Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 del señor Collazos Silva, a quien se le decretó la pérdida de investidura como concejal en sentencia del 3 de octubre de 2024, decisión que quedó ejecutoriada el 3 de diciembre de 2024, y, producto de omitir el cumplimiento de la providencia, autorizó el pago de la totalidad de las vacaciones, así como de la prima de vacaciones al señor Collazos Silva, y permitió que continuará haciendo uso de los bienes y servicios del Estado a los que tiene derecho un diputado en ejercicio.
El tribunal negó las pretensiones, por considerar que la jurisprudencia anunciada contenida en la sentencia del 21 de noviembre de 2024 quedó ejecutoriada el 14 de febrero de 2025, por lo que la regla allí establecida no era aplicable a este asunto, dado que la acción de pérdida de investidura se interpuso el 6 de febrero de 2025 y la conducta enjuiciada por el demandante, esto son, «los pagos de vacaciones, prima de vacaciones y cesantías al diputado Carlos Andrés Collazos Silva» fueron realizados en los días 2 y 15 de enero de 2025, es decir, antes de la ejecutoria de dicha providencia, por lo que el caso se debía resolver íntegramente bajo el contenido normativo del numeral 4 del artículo 60 de la Ley 2200 de 2022, y que no existía una sentencia ejecutoriada por indebida destinación de dineros públicos.
El solicitante apeló la decisión argumentando que el accionado autorizó el pago de la seguridad social al señor Collazos Silva en los meses de enero, febrero, marzo y abril de 2025, por lo que se trató de una circunstancia que debió ser objeto de pronunciamiento por parte del tribunal; y precisó que la sentencia que contiene la jurisprudencia anunciada sí era aplicable porque fue proferida el 21 de noviembre de 2024 y quedó ejecutoriada el 14 de febrero de 2025, de modo que, todos los pagos autorizados por concepto de seguridad social a partir del 15 de febrero de 2025 constituyen una indebida destinación de dineros públicos.
En el escenario descrito, la Sala advierte que los fundamentos de hecho por los que inicialmente se endilgó la configuración de la causal de indebida destinación de dineros públicos al acusado fueron modificados Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 en el recurso de apelación, y para ello, examinará: (i) la aplicación del principio de congruencia en los procesos de pérdida de investidura, para luego abordar el (ii) caso concreto. 4.1.- La aplicación del principio de congruencia en los procesos de pérdida de investidura El artículo 281 del Código General del Proceso, aplicable conforme lo señalado por el artículo 21 de la Ley 1881 de 2018, establece que «(…) la sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. // No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en ésta».
Al respecto, la jurisprudencia de la Sección Primera ha señalado que «(…) del principio de congruencia se desprenden deberes y prohibiciones a cargo del juez, a quien le corresponde adoptar una decisión que guarde total correspondencia entre los fundamentos fácticos y jurídicos aducidos en la solicitud de desinvestidura, lo debatido y probado en el proceso»24.
Entre los deberes y prohibiciones que se derivan del principio de congruencia en el proceso de pérdida de investidura, la Sala Plena del Consejo de Estado ha resaltado los siguientes25: (i) «La congruencia supone la identidad de la providencia que resuelve la solicitud de pérdida de investidura con la acusación planteada», esto es que, «(…) en materia sancionatoria, y en especial en la pérdida de 24 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 14 de marzo de 2024. Expediente con radicación nro. 76001 2333 000 2023 00734 01. C.P.: Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 25 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 17 de septiembre de 2019. Expediente radicado nro. 11001 0315 000 2019 01598 01 (PI).
C.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 investidura, la congruencia supone la correspondencia entre las imputaciones fácticas y jurídicas que se expresan en la acusación, contenida en la demanda o en el escrito que la subsana, con las consideraciones y decisión plasmadas en la sentencia del operador judicial.
Lo anterior significa que el despojo de la investidura no podrá producirse por hechos distintos a los alegados en el escrito genitor del proceso ni por causales distintas a las mencionadas y motivadas por el demandante (…)»26. (ii) «La congruencia impone resolver todos los cargos planteados en la solicitud de desinvestidura», lo que se traduce en que «(…) más allá de la identidad entre acusación y decisión, la consonancia implica una respuesta pormenorizada y de fondo a la totalidad de las inculpaciones que se erigen en contra del demandado, como forma de purga de las imputaciones que pesan sobre el ciudadano que ostenta la calidad de parlamentario, y permiten, en principio, afirmar que dispone de la dignidad requerida para el desempeño de dicho cargo (…)»27.
(iii) «La congruencia impide al juez de la pérdida de investidura emprender estudios de fondo respecto de cargos indebidamente fundados», lo que significa que «(…) la claridad de las disquisiciones que cimientan la acusación, no solo son presupuesto de la contradicción, sino guía del fallo que deberá ser adoptado por el operador judicial.
(…) De allí que se rechacen las explicaciones anfibológicas, oscuras y confusas esgrimidas por el accionante en su escrito introductorio (…)», tal y como lo explicó la Sala Plena del Consejo de Estado en providencia del 17 de enero de 2012 al indicar que «(…) al juzgador no le está permitido abordar el estudio de causales de pérdida de investidura que no hayan sido debidamente invocadas y explicadas en el escrito de demanda, tal y como 26 Ibidem. 27 Ibidem.
Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 lo ordena la letra c) del artículo 4 de la Ley 144 de 1994 (…)»28. En este punto, debe tenerse en cuenta que el literal c) del artículo 5 de la Ley 1881 de 2018 prevé que la solicitud de pérdida de investidura deberá contener, entre otros aspectos, «(…) la invocación de la causal por la cual se solicita la pérdida de la investidura y su debida explicación».
Cabe señalar que, el precitado requisito también estaba enlistado de manera idéntica en el literal c) del artículo 4 de la Ley 144 de 1994 y la expresión «(…) y su debida explicación» fue declarada exequible en la sentencia C – 237 de 2012 (se destaca). En dicha oportunidad, la Corte Constitucional indicó que la exigencia sobre la explicación de la causal no era desproporcionada y, además, «(…) supone una garantía al derecho de defensa del sujeto pasivo de dicha solicitud, pues sabrá de forma específica cómo, en concepto del demandante, una situación fáctica dada encuadra dentro de una causal de pérdida de investidura // Contrario sensu, la indeterminación de cómo unos hechos expuestos en el escrito de demanda implican la concreción de una causal de pérdida de investidura, obligaría al demandado a suponer, a presumir e incluso, adivinar las razones, los matices y el camino argumentativo de la posible acusación, y además a defenderse de la misma».
En consonancia con lo dicho, la Sección Primera ha señalado que en materia de pérdida de investidura «las causales son de aplicación restrictiva; es decir, su estudio debe circunscribirse a las expresamente atribuidas al demandado en el libelo de la demanda; lo contrario equivaldría a la violación al debido proceso, en la medida que éste tiene el derecho de ejercer su contradicción y defensa frente a los cargos que se le endilgan y las causales que se invoquen en la demanda, de manera que no puede ser sorprendido en el recurso de alzada proponiéndole una 28 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15- 000-2011-00708-00(PI). M.P. Ruth Stella Correa Palacio. Sentencia de 17 de enero de 2012. Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 nueva causa para pedir, pues su defensa se ha estructurado conforme a lo propuesto por el accionante y una causal nueva desfiguraría el contexto de la decisión adoptada en primera instancia»29. 4.2.- El caso concreto La parte actora en el escrito de demanda fundamentó la causal de indebida destinación de dineros públicos en el hecho que el accionado, en calidad de presidente de la asamblea para el período 2025, «dejó transcurrir 25 días de enero de 2025 sin proceder a dar aplicación a la inhabilidad sobreviniente» al señor Collazos Silva a quien se le decretó la pérdida de investidura como concejal en sentencia del 3 de octubre de 2024, decisión que quedó ejecutoriada el 3 de diciembre de 2024, y que autorizó el pago de la totalidad de las vacaciones, así como de la prima de vacaciones al señor Collazos Silva, y permitió que continuara haciendo uso de los bienes y servicios del Estado a los que tenía derecho un diputado en ejercicio.
Es así, como de la solicitud de pérdida de investidura se destacan los siguientes hechos que permiten evidenciar el fundamento de la causal invocada: «[…] OCTAVO HECHO: En igual sentido actuó el señor Héctor Fabio Vélez Bermúdez en calidad de presidente para la vigencia 2025, quien aunado a las conductas dilatorias de Avellaneda a quien reemplazo en el cargo de presidente en la mesa directiva de la asamblea del meta, se INVENTO, un procedimiento administrativo disciplinario con la Resolución No 010 del 20 de enero del 2025, que no está en ninguna norma como una competencia de él como presidente ni de la asamblea como tal (…) El alcance del “procedimiento administrativo” iniciado por el presidente de la asamblea Héctor Fabio Vélez Bermúdez con la Resolución 010 del 20 de enero del 2025 es infundado y constituye un distractor para hacerle el quite a la ley, lo cual debió suspenderse y revocarse en gracia de discusión, máxime cuando la Procuraduría Regional del Meta dentro del Proceso Disciplinario D-2024- 3896349 ante el incumplimiento de la aplicación de la inhabilidad sobreviniente por el entonces presidente de la 29 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 30 de agosto de 2018. Expediente radicado nro. 25000 2336 000 2017 01650 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 asamblea OSWALDO AVELLANEDA, (advertido con la consulta inoficiosa elevada por el diputado AVELLANEDA) al mismo tiempo y al contrario, ordenó abrir al contrario senda INVESTIGACIÓN y ordenar inmediatamente una SUSPENSIÓN PROVISIONAL al señor CARLOS COLLAZOS del ejercicio del cargo como diputado (…).
NOVENO HECHO: El Señor HÉCTOR FABIO VÉLEZ BERMÚDEZ, en su condición de actual presidente de la Mesa Directiva periodo 2025 de la Asamblea Departamental del Meta, con su NEGLIGENCIA y su ACTUACIÓN DILATORIA, OMISIVA dejo transcurrir 25 días de enero de 2025 sin proceder a dar aplicación a la inhabilidad sobreviniente procediendo a expedir la resolución que decretara la VACANCIA ABSOLUTA y hacer el llamamiento al ciudadano siguiente en la lista para suplir la curul del señor CARLOS COLLAZOS, permitiendo si que al señor CARLOS COLLAZOS desinvestido por el Consejo de Estado, siguiera ejerciendo sus funciones como diputado sin tener derecho a ello, circunstancia agravada y probada en materia de destinación indebida de recursos públicos castigado por la Ley 617 de 2000 y 136 de 1994, lo cual está probado en la respuesta dada en oficio SEC2025-037 enero 24 de 2025: “Nos permitimos certificar que al señor Carlos Andrés Collazos Silva le fueron canceladas las sumas correspondientes a vacaciones y prima de vacaciones; e igualmente informamos que la suma relacionada con el concepto de Seguridad Social no ha sido cancelada hasta la fecha.” DECIMO HECHO: Desconoció el señor diputado y presidente de la asamblea HÉCTOR FABIO VÉLEZ BERMÚDEZ, cumplir con la sentencia judicial emitida por la máxima Autoridad de lo Contencioso Administrativo, como lo es el Honorable Consejo de Estado, al ORDENAR el PAGO de recursos públicos al señor CARLOS COLLAZOS, así como el permitir que este siguiera haciendo uso INDEBIDO DE LOS BIENES Y SERVICIOS a que tienen derecho los diputados en EJERCICIO (…).
ONCEAVO HECHO: Con la AUTORIZACIÓN del pago de la PRIMA VACACIONAL ordenada por el actual presidente de la asamblea del meta HÉCTOR FABIO VÉLEZ BERMÚDEZ al señor CARLOS COLLAZOS, incurrió en la prohibición descrita como INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS, prohibición anteriormente enunciada y especificada. (…) Para el presente caso, la CAUSAL del diputado HÉCTOR FABIO VÉLEZ BERMÚDEZ en su calidad de Presidente, se debe a que autorizó el pago de la totalidad de las vacaciones así como la totalidad de la prima de vacaciones e igualmente el permitir que se siga haciendo uso indebido de los bienes y servicios del estado a que tienen derecho los diputados en ejercicio a una persona que ya no es diputado del Meta o que lo ha seguido siendo a causa de la negligencia y omisión del demandado en hacer cumplir la ley y aplicar la INSTITUCIÓN JURÍDICA DE LA INHABILIDAD SOBREVINIENTE al señor CARLOS ANDRÉS COLLAZOS SILVA […]».
(Subrayas fuera del texto) Sin embargo, en el recurso de apelación la causal de indebida destinación de dineros públicos se fundamentó en que el acusado, en calidad de Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 presidente de la asamblea departamental en el año 2025, autorizó los pagos de la seguridad social al señor Collazos Silva en los meses de enero, febrero, marzo y abril de 2025, y destacó que los pagos a la seguridad social hechos a partir del 15 de febrero de 2025 eran indebidos porque el señor Collazos Silva fue suspendido del cargo de diputado por la Procuraduría, así: “[…] 2.- En segundo lugar: (i) la demanda en sus pretensiones planteó determinar la responsabilidad del diputado HECTOR FABIO VELEZ BERMUDEZ, por los pagos autorizados por él, cómo ordenador del gasto en la vigencia 2025, en el entendido que se circunscribía a los días y meses a partir de enero de 2025 y subsiguientes, donde el diputado Collazos hubiera permanecido en el ejercicio del cargo (enero, febrero, marzo), sin ser retirado del mismo.
(ii) que, por la omisión del ordenador del gasto dio lugar a pagos indebidos como la seguridad social de enero, febrero, marzo y abril. Soportes de dichos pagos fueron allegados por la Asamblea Dptal (sic) del Meta e incorporados como pruebas por el Magistrado ponente en la audiencia de pruebas, mismas que debían haber sido objeto de evaluación y valoración. (iii) los soportes del pago causado a favor del diputado COLLAZOS SILVA - a favor suyo, de su seguridad social -, el H. Magistrado ponente CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO, en la audiencia de pruebas con fecha 4/9/2025 (récord de la grabación al Minuto 10 con Segundo 58), los incorporó, sin que existiera oposición de las partes y como prueba plena allegada por la Asamblea del Meta, el comprobante de la planilla de pago de la seguridad social correspondiente a los meses de enero, febrero, marzo y abril de 2025 que, autorizó el ordenador de gasto, Diputado HECTOR FABIO VELEZ BERMUDEZ, a favor del Diputado CARLOS ANDRES COLLAZOS SILVA, pagos de seguridad social que cubrieron los 30 días calendarios de cada uno de los meses de enero, febrero, marzo y abril del año 2025, pese a que el diputado CARLOS COLLAZOS SILVA, suspendido por la Procuraduría Regional del Meta, no estaba devengando salarios y estaba suspendido del ejercicio del cargo sin derecho a remuneración, obligándose a la Asamblea a incurrir en el pago del porcentaje que le correspondía al diputado COLLAZOS SILVA para cubrir el pago de la totalidad de la seguridad social (posible peculado).
(…) 3.1.- Visto lo anterior, contrario a lo consignado en el fallo de primera instancia, si bien es cierto la demanda fue radicada el seis (6) de febrero de dos mil veinticinco (2025), la misma solo fue admitida hasta el día cuatro (4) de marzo de dos mil veinticinco (2025), la que en sus pretensiones incluyó resolver los pagos indebidos causados durante lo corrido del año 2025 (extremos temporales de la gestión Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 del presidente demandado), a partir del 01 de enero, fecha en la que se posesionó como presidente de la asamblea el diputado HECTOR FABIO VELEZ BERMUDEZ, incluía claramente los pagos de la seguridad social de los meses de enero, febrero, marzo y abril de 2025, pues no eran hechos ajenos al alcance de la demanda, por lo que si debieron estos pagos haber sido evaluados y valorados por la decisión que se recurre. 3.2.- En desarrollo del proceso, se pudo acreditar que la demanda si bien es cierto fue radicada el 6 de febrero de 2025, solo hasta el cuatro (4) de marzo de dos mil veinticinco (2025) fue admitida, siendo procedente la aplicación de oficio de la excepción de inconstitucionalidad que señaló el Consejo de Estado, a partir de la confrontación normativa del numeral 4 del artículo 60 de la Ley 2200 de 2022 y la Constitución Política, en la sentencia del 21 de noviembre de 2024, dentro del radicado No. 81001233900020240003101 Sección Primera, porque esta quedó efectivamente ejecutoriada el 14 de febrero y la presente demanda contra el Diputado HECTOR FABIO VELEZ BERMUDEZ solo fue admitida el 4 de marzo de 2025, fecha en la que ya legalmente el Tribunal pudo avocar conocimiento de la misma, por lo que los pagos hechos a favor de la seguridad social del Diputado Collazos a partir de febrero 15 y los meses de marzo y abril incluso, constituían el pago indebido, configurando la Destinación Indebida, en cuanto a su ejercicio como presidente de la Asamblea desde el 1 de enero de 2025 (…).
(…) 3.3.- Los pagos hechos a favor de la seguridad social del Diputado Collazos SILVA a partir de febrero 15 y los meses de marzo y abril incluso, se erigen en hechos sobrevinientes en el proceso de pérdida de investidura y tienen capacidad para reforzar la pretensión de la demanda y la decisión judicial a proferirse. Estos hechos enunciados: (1) amplían la gravedad de la conducta original, (2) fortalecen la existencia de la causal de pérdida de investidura invocada, y (3) impactan en la sanción a imponer. 3.3.1.- La inobservancia por el diputado HECTOR FABIO VELEZ BERMUDEZ de haber cumplido con la Ley como lo juró en su posesión el 1 de enero de 2025, omitiendo expedir el acto administrativo declarando la vacancia absoluta del diputado ANDRES COLLAZOS SILVA por su inhabilidad sobreviniente era perentoria e inevitable, por cuanto la misma constituyó una conducta dolosa, que al tenor del art. 6 de la Ley 190 debió ser retirado de inmediato tomó posesión como presidente el señor HECTOR FABIO VELEZ BERMUDEZ, quien al obviar el procedimiento para hacer efectiva la inhabilidad sobreviniente, dio lugar a causar y ordenar pagos de seguridad social a partir del 15 de febrero de 2025 y por marzo y abril del mismo año a favor del señor CARLOS ANDRES COLLAZOS SILVA, suspendido por la Procuraduría Regional del Meta.
(…) 7.- Es decir, que a partir de día 15 de febrero de 2025 y en adelante todos los pagos causados a favor de la seguridad social del diputado CARLOS ANDRES COLLAZOS SILVA, por la negligencia del diputado HECTOR FABIO VELEZ BERMUDEZ y que lo llevó a ordenar los pagos de la seguridad social, como está probado en la prueba sumaria, son su responsabilidad Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 exclusiva y con ello concurrió a destinar indebidamente esos recursos, amparado según él, en actuaciones administrativa ilegales como bien quedó probado en la decisión que se recurre […]”.
(negrillas y subrayas del texto) En ese contexto, se evidencia que el solicitante modificó en el recurso de apelación los fundamentos de hecho por los que inicialmente endilgó la causal de indebida destinación de dineros públicos al acusado, lo que conduce a la imposibilidad de que en esta instancia puedan estudiarse hechos y argumentos diferentes a los señalados en la demanda, que fueron precisamente los estudiados por el a quo, pues lo contrario implicaría la vulneración del debido proceso y del derecho de defensa del acusado y desfiguraría lo decidido por el tribunal.
Se reitera que, en el presente medio de control de pérdida de investidura, los hechos en los que sustentaron la causal atribuida al accionado radicaban en que fungió como presidente de la asamblea departamental desde el 1 de enero de 2025 y, que en dicha calidad, dejó transcurrir 25 días sin separar del cargo al diputado Collazos Silva a quien se le había decretado la desinvestidura como concejal en sentencia de 3 de octubre de 2024, decisión ejecutoriada el 3 de diciembre de 2024, y, pese a lo anterior, autorizó el pago de la totalidad de las vacaciones, así como de la prima de vacaciones; mientras que, en el recurso de apelación, los hechos que reprochó consisten en que el acusado autorizó el pago de la seguridad social a partir del 15 de febrero de 2025, así como en los meses de marzo y abril al señor Collazos Silva.
Siendo así, el solicitante reprocha la autorización y el pago de emolumentos laborales distintos, puesto que, en la solicitud de pérdida de investidura, aludió a las vacaciones y prima de vacaciones, y, en el recurso de apelación, a la seguridad social, en períodos que tampoco son coincidentes. Es más, el solicitante en el recurso de apelación refirió expresamente que «[…] los pagos hechos a favor de la seguridad social del Diputado Collazos Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 SILVA a partir de febrero 15 y los meses de marzo y abril incluso, se erigen en hechos sobrevinientes en el proceso de pérdida de investidura y tienen capacidad para reforzar la pretensión de la demanda y la decisión judicial a proferirse.
Estos hechos enunciados: (1) amplían la gravedad de la conducta original, (2) fortalecen la existencia de la causal de pérdida de investidura invocada, y (3) impactan en la sanción a imponer […]». Se advierte que la solicitud de pérdida de investidura se radicó el 6 de febrero de 2025 y se subsanó por memorial de 19 de febrero de 2025, y en el recurso de apelación el solicitante afirmó que «[…] la seguridad social de febrero (28 días) se ordenó y pagó el 12 de marzo de 2025 y la seguridad social de marzo se ordenó y pagó el 10 de abril de 2025 […]», de donde se desprende que, cuando se radicó la demanda, aun no se habían autorizado los pagos a la seguridad social a los que alude el apelante y en los que finca ahora la indebida destinación de dineros públicos, de modo que resulta evidente la falta congruencia entre lo pedido inicialmente y lo que fue objeto de apelación. En conclusión, comoquiera que el solicitante en el recurso de apelación cambió la causa para pedir la pérdida de investidura del accionado, la Sala confirmará el fallo apelado, pues abordar un examen distinto equivaldría a afectar el derecho de contradicción de la parte acusada, quien ejerció su defensa respecto de los hechos invocados en el escrito inicial, lo contrario, afectaría el principio de congruencia y su derecho al debido proceso.
Por las razones anotadas, la Sala confirmará la sentencia proferida el 22 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo del Meta que negó la solicitud de pérdida de investidura. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Radicación: 50001 23 33 000 2025 00056 01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 22 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo del Meta, por las razones señaladas en la parte motiva.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, remítanse las diligencias al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado (E) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.