1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-05302-00 Accionante: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – DECLARA IMPROCEDENCIA – Falta de legitimación en la causa por activa e incumplimiento del requisito de inmediatez.
Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 26 de agosto de 2025, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ), a través de apoderada judicial presentó acción de tutela contra la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 21 Administrativo de Bogotá, en busca de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad.
Consideró que estos fueron vulnerados por la primera, al proferir el auto de 21 de febrero de 2025, por medio del cual modificó la liquidación del crédito aprobada por aquel Juzgado en el proceso ejecutivo2 que promovió en su contra la señora Tatiana Marcela Bustos Moreno, quien le cedió el crédito al señor Juan Ramón Galindo Pérez3; y el segundo, el proveído de 3 de julio de 2025, que dispuso obedecer y cumplir lo decidido en la referida providencia. 2.
La señora Bustos Moreno inició proceso ejecutivo 4 para que se librara mandamiento de pago contra la DEAJ, a fin de que diera cumplimiento a la sentencia del 24 de abril de 2008 proferida por el Tribunal administrativo de Cundinamarca – 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 e radicado 11001-33-35-021-2015-00389-00/02 3 Cesión aceptada por el Juzgado accionado con auto de 5 de septiembre de 2023 4 Radicación 11001-33-35-021-2015-00389-00/02 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05302-00 Accionante: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro 2 Sección Segunda – Subsección D, en la que se ordenó su reintegro a uno de los cargos señalados en la Ley 504 de 1999, esto es, al de Auxiliar Judicial I o a uno de igual o superior categoría y al pago de todos los salarios, prestaciones y demás emolumentos laborales dejados de percibir desde que se produjo el retiro, hasta cuando fuera efectivamente reintegrada, sin solución de continuidad5. 3.
El asunto le correspondió para su conocimiento al Juzgado 21 Administrativo del Circuito de Bogotá que libró mandamiento de pago mediante providencia del 5 de junio de 2015. El 5 de octubre de 2017 desestimó las excepciones propuestas por la DEAJ y dispuso seguir adelante con la ejecución. Dicha decisión fue confirmada en fallo del 23 de julio de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D. 4.
La parte ejecutante presentó liquidación del crédito dentro de la oportunidad señalada para tal fin, por un valor de $2.917.901.706, mientras que la entidad ejecutada la calculó en $108.179.872. El Juzgado de primera instancia, mediante decisión del 30 de noviembre de 2023, modificó de oficio la liquidación a un valor de $128.561.599 por concepto de capital e intereses moratorios, teniendo en cuenta lo ordenado en sentencia del 23 de julio de 2020, esto es, liquidando los salarios, prestaciones, cesantías y demás emolumentos que devengaba un Auxiliar Judicial I, para el periodo comprendido entre el 1 de julio de 2012 al 30 de junio de 2014, aplicando los topes establecidos por las sentencias de unificación de la Corte Constitucional y descontando lo percibo por la demandante con ocasión de otros empleos que ejerció en dicho lapso. 5.
Mediante providencia del 21 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D modificó la liquidación realizada por el juez de primera instancia. Consideró que se debían descontar los emolumentos laborales devengados en los sectores público y privado, pero que no se debían tener en cuenta los topes previstos por la Corte Constitucional en sentencia SU-354 de 2017 y SU-556 de 2014.
En tal sentido, aunque l liquidación arrojaba un valor de $95.524.388, ordenó a la DEAJ pagar un total de $128.561.599, en respeto al principio de la non reformatio in pejus pues el ejecutante fue apelante único. Igualmente dispuso que el juez de primera instancia procediera a “efectuar la liquidación correspondiente, subsiguiente al 30 de junio de 2014, hasta cuando se efectúe el reintegro de la parte actora”. 5 Específicamente solicitó el pago de $85.338.236 que corresponde al pago de todos los sueldos, prestaciones y demás emolumentos laborales dejados de percibir, sin la inclusión de los descuentos en salud y pensión, desde el 30 de junio de 2012 (fecha de la última reliquidación de la sentencia) hasta el 31 de agosto de 2014 (fecha presentación de la demanda), junto con la suma de $22.589.000 por concepto de los intereses moratorios y demás sumas de dinero acreditadas.
Subsidiariamente, pidió ordenar el pago equivalente a 63 smmlv por concepto de perjuicios compensatorios, por falta de cumplimiento de la obligación de hacer (reintegro), y de $72.798.792 que corresponden a los sueldos y prestaciones dejadas de percibir desde el 30 de junio de 2012 hasta el 21 de abril de 2014 (imposibilidad física y jurídica para cumplir el fallo).
También solicitó remitir las sumas equivalentes a los descuentos a cargo del trabajador para el pago de aportes totales a seguridad social, desde el 30 de junio de 2012 hasta cuando se dispusiera en la ejecución. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05302-00 Accionante: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro 3 6.
En el escrito de tutela, la parte actora sostuvo que las autoridades accionadas incurrieron en los defectos de decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y fáctico, por las siguientes razones: 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, desatendió que en sentencia del 23 de julio de 2020, proferida por esa misma corporación dentro del proceso ejecutivo había sostenido que: (i) era procedente aplicar los topes indemnizatorios establecidos por la Corte Constitucional en las sentencias SU-556 de 2014, SU-053 de 2015 y SU 354 de 2017, pero, sin justificación alguna, en la providencia del 21 de febrero de 2025, desconoce su propia decisión y ordena la reliquidación sin tener en cuenta el referido parámetro jurisprudencial;
(ii) no era factible el reconocimiento de una indemnización compensatoria, ello condicionado a que la parte ejecutada realizara gestiones ante los jueces penales del circuito especializados para el eventual reintegro de la ejecutante, aunque se allegó prueba de que esas gestiones se adelantaron, ello no fue tenido en cuenta en el fallo objeto de tutela; y, (iii) no era procedente cumplir la orden de reintegro y de pago de salarios y demás emolumentos dejados de percibir hasta que se volviera a contratar a la demandante, pero sin argumentar por qué cambiaba ese criterio, ordenó todo lo contrario en la providencia del 21 de febrero de 2025. 8.
Arguyó que el Tribunal desconoció que en un caso similar (Demandante: Antonio Farfán Barrero, sentencia del 11 de septiembre de 2019, Rad. 2025-568), reconoció la imposibilidad de reintegro. 9. Respecto al auto de obedézcase y cúmplase proferido por el Juzgado 21 Administrativo del Circuito de Bogotá, alegó que incurrió en los defectos enlistados porque ordenó el cumplimiento de la decisión cuestionada, reiterando erradamente la aplicación de las pautas de liquidación fijadas en dicha providencia, en desconocimiento de la imposibilidad material y jurídica del reintegro, y dando apertura a una nueva etapa probatoria, al pedir certificaciones a la EPS y fondo de pensiones de la señora Bustos, para efectos de adelantar una nueva liquidación. B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 10.
Mediante auto del 3 de septiembre de 20256: (i) se admitió la acción de tutela, (ii) se requirió a la abogada que presentó la solicitud de amparo a nombre de la DEAJ para allegara poder suscrito en debida forma, en el que se indicara específicamente los demandados, las providencias y el proceso judicial en el que fueron proferidas, (iii) se ordenó notificar a las autoridades demandadas y se vinculó a los señores Tatiana Marcela Bustos Moreno y Juan Ramón Galindo Pérez en calidad de terceros con interés. De igual modo, se ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. 6 Notificado el 9, 15 y 16 de septiembre de 2025.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-05302-00 Accionante: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro 4 (i) Juzgado 21 Administrativo del Circuito de Bogotá7 11. Pidió negar las pretensiones de la demanda respecto al despacho judicial, en tanto y cuanto no se probó que con alguna acción u omisión hubiera vulnerado los derechos fundamentales invocados por la parte actora.
Indicó que: (i) en el auto del 30 de noviembre de 2023, procedió a liquidar los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos laborales dejados de percibir por la señora Bustos Moreno desde el 1 de julio de 2012 hasta el 30 de junio de 2014, aplicando los topes establecidos en las sentencias de unificación de la Corte Constitucional (hasta el máximo de 24 meses, que previamente habían sido ordenados por el Tribunal accionado en la sentencia del 23 de julio de 2020), y se le descontó lo devengado para ese periodo en otras entidades públicas y privadas, (ii) en el auto del 21 de febrero de 2025, el ad quem confirmó parcialmente la referida decisión, pues ordenó efectuar la liquidación subsiguiente al 30 de junio de 2014, fecha que consideró ese despacho era el límite (24 meses) para aplicar los topes indemnizatorios ordenados por la Corte Constitucional, y (iii) en auto del 3 de julio de 2025, únicamente dispuso obedecer y dar cumplimiento a lo decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 12.
Los demás accionados y terceros vinculados guardaron silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Cuestión previa 13. La parte accionante incluyó en el listado de pretensiones una solicitud de suspensión provisional de la providencia cuestionada, sobre la cual no hubo pronunciamiento en el auto admisorio. En este momento resulta innecesario resolver sobre la referida cautela porque con esta sentencia se resuelve el asunto de fondo8.
Vale aclarar que dicha solicitud no fue sustentada y, como se expondrá más adelante, quien la formuló no acreditó su legitimación en la causa para hacerlo. Análisis del caso concreto 14. La tutela deviene en improcedente por no cumplir con dos de los requisitos generales de procedencia: la legitimación en la causa por activa y la inmediatez. 15.
Revisado el escrito de tutela, la Sala no encuentra que la abogada Claudia Marcela Muñoz Araque tenga legitimación en la causa por activa para interponer la presente acción constitucional en representación de la DEAJ. 7 Intervención digital contenida en 10 folios. 8 En la sentencia T-103 de 2018, la Corte Constitucional procedió de forma similar ante una situación análoga, esto es adoptó una determinación definitiva en lugar de resolver sobre la medida provisional.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-05302-00 Accionante: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro 5 16. Según el artículo 86 de la Constitución Política, cualquier persona puede acudir a la acción de tutela, bien sea -por sí misma o a través de un representante-, para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública y, excepcionalmente, de los particulares.
En consonancia con ello, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 previó la posibilidad de que el mecanismo constitucional sea interpuesto mediante apoderado judicial. 17. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el ejercicio de la acción de tutela por medio de la figura del apoderamiento judicial, se habilita siempre que: (i) el acto jurídico formal se concrete en un escrito que se denomina poder;
(ii) el referido poder sea especial, es decir, que haya sido otorgado por una sola vez y con un objeto específico, de tal manera que “aquel que sea conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende otorgado para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen en el proceso inicial”9; y (iii) el destinatario del acto de apoderamiento sea un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional. 18.
La Corte Constitucional también ha precisado que el poder otorgado para presentar una acción de tutela, además de ser especial, debe ser específico. Así, el apoderamiento judicial debe contener de forma clara y expresa los siguientes elementos: (i) los nombres y datos de identificación del poderdante y su apoderado; (ii) la autoridad pública o el particular contra la cual se va dirigir la acción de tutela;
(iii) el acto o documento que motiva la solicitud de amparo, y (iv) los derechos fundamentales cuya protección se busca reclamar. 19. De manera que, en este tipo de asuntos, el contenido del acto de apoderamiento es el que permite al juez constitucional verificar el cumplimiento del presupuesto de procedibilidad atinente a la legitimación en la causa por activa. 20.
En suma, cuando la acción de tutela se promueve a través de apoderado judicial, además de acreditar que se encuentra habilitado para ejercer la profesión, el abogado debe aportar el poder especial que lo faculta para actuar. 21. En el presente asunto, la abogada Claudia Muñoz presentó la demanda de tutela actuando como apoderada judicial de la DEAJ.
El poder allegado al proceso fue conferido en los siguientes términos: 9 Sentencia T-1025 de 2006, reiterada en la sentencia T-194 de 2012. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05302-00 Accionante: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro 6 22.
Dado que en dicho poder no se especificaron las providencias objeto de tutela, ni el proceso judicial en el cual fueron proferidas, en auto admisorio del 3 de septiembre de 2025, se requirió a la abogada para que aportada el poder en debida forma, es decir, incluyendo los datos mencionados. 23. Mediante correo electrónico enviado el 11 de septiembre de 202510, dio respuesta al referido requerimiento, allegando memorial en el que indicó las autoridades judiciales demandadas, el número del proceso en el que fueron proferidas las sentencias objeto de tutela, los derechos fundamentales vulnerados y volvió a exponer los defectos alegados contra dichas providencias.
No obstante, volvió a remitir el mismo poder presentado al momento de interponer la solicitud de amparo, sin corrección alguna en ese documento específico, que era lo que se pedía al admitir. 24. Otro anexo que ya había enviado al incoar la tutela y que volvió a remitir a fin de demostrar la presunta corrección del poder, es el correo electrónico del 26 de agosto de 2025 que le fue enviado por Alejandro Campos Pájaro, actuando como director de la Unidad de Asistencia Legal de la DEAJ, en el que le informaba haberle conferido poder para presentar escrito de amparo.
La Sala nuevamente constató que en este únicamente se señaló que las demandadas serían el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y el Juzgado 21 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, sin mencionarse el proceso en el que presuntamente dictaron las sentencias objeto de reproche, ni su fecha de expedición. 10 Índice 15, SAMAI.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-05302-00 Accionante: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro 7 25. Visto lo anterior, para esta Sala de Subsección el poder aportado inicialmente con el escrito de tutela, que no fue corregido en la oportunidad dada para ello, no cumple con los presupuestos que habilitan el apoderamiento judicial en materia de tutela, pues no atiende al principio de especificidad.
El documento se limita a otorgar la facultad a la abogada Claudia Marcela Muñoz Araque para que instaure una acción de tutela en representación de la DEAJ contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y el Juzgado 21 Administrativo del Circuito de Bogotá, sin especificar la providencia objeto de reproche constitucional, ni la referencia del proceso dentro de la cual fue proferida. 26.
Ciertamente, la facultad otorgada en dicho acto es tan amplia que permite que la profesional del derecho pueda promover diferentes acciones de tutela con objetos distintos en nombre y representación de la DEAJ, en un claro desconocimiento del principio de especificidad que rige en los procesos de tutela. 27. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha sostenido que este mecanismo constitucional “no admite que se pueda asumir de manera indeterminada o ilimitada la representación de otro, ni la informalidad que caracteriza a la acción de tutela se opone a que su ejercicio esté sometido a requisitos mínimos de procedibilidad”11. 28.
En ese sentido, si bien es cierto que la informalidad es una de las notas características de la acción de tutela, cuyo fundamento estriba precisamente en la aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales, también lo es que ello no es óbice para que la misma se someta a unos requisitos mínimos de procedencia. 29.
En consonancia con lo anterior, la anterior exigencia no resulta desproporcionada ni caprichosa, sino que, por el contrario, es razonable a la luz del marco normativo y jurisprudencial que ha fijado una serie de requisitos para habilitar el apoderamiento judicial en los procesos de tutela. Sin mencionar, que un abogado que pretenda representar a una entidad estatal en un proceso judicial debe tener claro el alcance de las facultades concedidas y, en igual sentido, está obligado a acreditar la especificidad de su encargo profesional, pues justamente se trata de un poder especial. 30.
Por lo reseñado anteriormente, esta Subsección declarará la improcedencia de la solicitud de amparo, ante la falta de legitimación en la causa por activa de la abogada Claudia Marcela Muñoz Araque. 31. Ahora, si en gracia de discusión se llegara a tener por superado el mentado requisito, la Sala considera que el presente asunto también se torna improcedente por no acreditar el presupuesto general de inmediatez.
La acción de tutela exige que su 11 Sentencia T-417 de 2013. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05302-00 Accionante: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro 8 interposición se haga dentro de un término oportuno, justo y razonable; pues ello responde a la finalidad para la cual fue creada, consagrada en el artículo 8612 de la Constitución Política, esto es, otorgar una protección inmediata a los derechos fundamentales que el actor juzga como vulnerados. 32.
Por ende, cuando el juez de tutela advierte que el accionante deja transcurrir un lapso de tiempo amplio entre la vulneración o puesta en riesgo de sus derechos fundamentales y la presentación de la demanda, este mecanismo constitucional se torna improcedente, pues ello es indicativo de que la controversia está desprovista de la urgencia que justifica la procedencia de la acción constitucional13. 33.
Jurisprudencialmente se estableció que el examen de inmediatez en la procedencia de la solicitud de amparo no se reduce a la sola verificación del paso del tiempo, sino también, implica analizar todas aquellas circunstancias que justifiquen la inactividad del accionante. Igualmente, se conmina a verificar que la vulneración sea continua y actual, y si el actor se encuentra en situación de debilidad manifiesta. 34.
Esta Corporación ha señalado que el plazo razonable para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses contados desde la notificación de la decisión que se cuestiona, debido a que es desde ese momento que la parte actora conoce la decisión y puede advertir la posible vulneración de derechos fundamentales. 35.
La providencia objeto de reproche en el presente asunto fue notificada por estado electrónico fijado el 24 de febrero de 202514. No obstante, la acción de tutela fue interpuesta el 26 de agosto de 2025, es decir, transcurridos 6 meses y 1 día después de la notificación del fallo, lo que excede el término que esta Corporación de manera unificada, pacífica y reiterada ha entendido como plazo razonable para acudir al juez constitucional. 36.
La parte actora alude a que en el presente asunto se cumple con el requisito de inmediatez porque la ejecutoria del fallo se causó el 27 de febrero de 2025 y al haberse interpuesto la tutela un día antes de que se cumplieran los seis meses establecidos jurisprudencialmente para ejercerla, es procedente. No obstante, se descarta dicho argumento, pues el momento procesal que esta Corporación tiene en cuenta para analizar si fue oportuna o no la presentación de la tutela, es la notificación de la providencia enjuiciada, pues lo determinante más allá de la ejecutoria es el conocimiento de la actuación que presuntamente afectó los derechos invocados. 37.
De otro lado, la actora alegó que la solicitud de amparo se presentó en término puesto que una de las pretensiones era dejar sin efectos el auto de obedézcase y cúmplase del 3 de julio de 2025 proferido por el Juzgado 21 Administrativo del Circuito 12 “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, (…) la protección inmediata de sus derechos constitucionales”. 13 Corte Constitucional, sentencia T-180 de 2023. 14 Índice 13, SAMAI de segunda instancia del proceso ejecutivo.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-05302-00 Accionante: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro 9 de Bogotá. Al ser una providencia de mero trámite, se considera que no tiene la entidad de afectar el conteo del término para interponer la tutela. 38.
En ese orden de ideas, esta Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo. 39. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, en atención a las consideraciones planteadas.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE15 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 15 VF