Radicado: 25000-23-42-000-2013-00267-02 Demandante: Nancy Yanira Muñoz Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00267 02 (1132-2020) Demandante: Nancy Yanira Muñoz Martínez Demandado: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Bonificación por compensación. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. Asunto Previo 1.
Mediante auto del 13 de marzo de 20251, proferido por la conjuez de la Sección Segunda Sonia Marina Castro Mora, se ordenó remitir el expediente de la referencia al despacho de origen para que asumiera su trámite, en razón a lo dispuesto en el artículo 116 del CPACA2, el cual señala que cuando se modifica la integración de la sala, los nuevos magistrados desplazan a los conjueces 2.
Ahora, comoquiera que ninguno de los miembros3 de la Sala advierte causal de impedimento para conocer del presente asunto4 se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 18 de diciembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Sala Transitoria, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1 Índice 41 de SAMAI. 2 «Artículo 116.
Posesión y duración del cargo de conjuez. […] Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos, pero si se modifica la integración de la sala, los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos […]» [Se resalta]. 3 Frente al magistrado Juan Camilo Morales Trujillo se hace la claridad, que si bien profirió los autos de admisión del recurso de apelación y traslado para alegar de conclusión como conjuez de esta Corporación, su actuación no constituye una gestión en instancia anterior, pues ésta solo estuvo dirigida a dar trámite al proceso con los referidos autos, lo que no se considera que se enmarque en las causales de impedimento previstas en la Ley. 4 Actualmente los miembros de la Sala no tienen un proceso pendiente o interés actual frente a aspectos relacionados con el reconocimiento de la bonificación por compensación del Decreto 610, ni prima especial del artículo 15 de la Ley 4 de 1992, objeto del presente proceso.
Cabe precisar que si bien los consejeros Luis Eduardo Mesa Nieves y Jorge Iván Duque Gutiérrez en oportunidades anteriores manifestaban impedimento en los procesos donde se debatía la bonificación por compensación del Decreto 610, tales manifestaciones en decisiones recientes, entre ellas dentro del expediente con radicación interna 1969-2022, han sido declaradas infundadas por la Subsección B, al considerar que no se configura la causal contenida en el numeral 1 del artículo 141 del CGP, atendiendo los criterios esbozados por la Sala de conjueces en proveído de 5 de diciembre de 2023, radicado 0502-2023.
Radicado: 25000-23-42-000-2013-00267-02 Demandante: Nancy Yanira Muñoz Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 II.
ANTECEDENTES Pretensiones de la demanda. 3. La parte demandante solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: Oficio DESAJ 11- JR 2330 del 29 de agosto de 20115 mediante el cual la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Bogotá- Cundinamarca le negó el reconocimiento y pago del reajuste de la bonificación por compensación, la Resolución 11028 de 19 de septiembre de 20116, mediante el cual se resolvió el recurso de reposición, y la Resolución 2898 del 28 de mayo de 20127, expedida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que confirmó los anteriores actos administrativos. 4.
A título de restablecimiento del derecho, peticionó8:1) «Como consecuencia de la declaración anterior, […], ordenando a la demandada a reconocerle el ajuste de su remuneración equivalente al 80% de la remuneración que perciba por todo concepto salarial un magistrado de las Altas Cortes y el pago retroactivo indexado con los respectivos intereses moratorios de las diferencias salariales existentes entre el 70% y el 80%, […] como Abogada Asistente (sic), Sala de Casación Penal, de la Corte Suprema de Justicia, desde el 1 de enero de 2001 al 22 de marzo de 2001 y como Magistrada (sic) del Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal desde el 23 de septiembre de 2004 hasta el 12 de mayo de 2009, en conformidad con las Leyes 10 de 1987, 63 de 1988 y 4 de 1992, y el Decreto 610 de 1998, es decir el pago retroactivo de las diferencias entre lo que ha recibido y lo que ha debido recibir como remuneración, indexado con los respectivos intereses moratorios hasta el día en que se dé cumplimiento al fallo, teniendo en cuenta que los ingresos totales anuales de los Magistrados (sic) de las Altas Cortes, que se toma como referencia para liquidar el 80% de los Magistrados de Tribunal en aplicación del Decreto 610 de 1998, debe coincidir con los ingresos totales anuales permanentes de los Congresistas de la República de conformidad con los artículos 15 y 16 de la Ley 4 de 1992 (Prima especial de servicios), los cuales son: sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, prima de servicios, prima de navidad y cesantías». 2) « Se reliquiden los salarios y todas las prestaciones sociales pagadas a la demandante, como Abogada Asistente (sic), Sala de Casación Penal, de la Corte Suprema de Justicia, desde el 1 de octubre de 2000 al 22 de marzo de 2001 y como Magistrado (sic) del Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal desde el 23 de septiembre de 2004 hasta el 12 de mayo de 2009, tomando como factor para ese ejercicio aritmético, la diferencia existente por el no reconocimiento y pago 5 Índice 29 expediente digital, ED_CUADERNO1_02OTROS- PRUEBAS Y ANEXOS págs. 2-6.de SAMAI, 6 Índice 29 expediente digital, ED_CUADERNO1_02OTROS- PRUEBAS Y ANEXOS de págs. 9-11 de SAMAI. 7 Índice 29 expediente digital, ED_CUADERNO1_02OTROS- PRUEBAS Y ANEXOS págs.12-23 de SAMAI 8 Se hace transcripción textual de las pretensiones de la demanda de los numerales 2 y 3.
Radicado: 25000-23-42-000-2013-00267-02 Demandante: Nancy Yanira Muñoz Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de ese 10%, que reclama amparada en las normas invocadas», entre otras condenas. Hechos que fundamentan la demanda. 6. Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: 7.
La actora se desempeñó como abogada asistente de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, del 1 de octubre de 2000 al 22 de marzo de 2001, y como magistrada del Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal del 23 de septiembre de 2004 al 12 de mayo de 2009. 8. Elevó petición ante la entidad demandada el 5 de agosto de 2011, solicitando el reajuste de la bonificación por compensación, la cual fue resuelta de manera negativa mediante Oficio DESAJ 11- JR 2330 del 29 de agosto de 2011, confirmada en sede de reposición mediante Resolución 11028 de 19 de septiembre de 2011, y finalmente por Resolución 2898 del 28 de mayo de 2012, se resolvió el recurso de apelación. Fundamentos de derecho. 9.
Para el abogado de la parte actora, las decisiones sometidas a juicio vulneraron las siguientes disposiciones: artículos 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 55, 58, 150 ordinal 19 literal e), 228, 277 numerales 1 y 7, y 280 de la Constitución Política; Convenios 95, 110 y 111 de la OIT, artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Capítulo III Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 26, Ley 22 de 1967, Ley 10 de 1987, Ley 63 de 1988, Ley 4 de 1992 artículos 1, 2, 15 y 16 y Decreto 610 de 1998. 10.
Al desarrollar el concepto de violación, señaló lo siguiente: 11. La demandante adquirió el derecho irrenunciable y cierto, a que se le aplicaran los efectos del Decreto 610 de 1998, a partir de la vigencia de la norma, en los porcentajes allí establecidos, por lo cual se debe legalmente reconocer y pagar las diferencias de salario, entre el 70% que se le pagó (también incorrectamente liquidado y pagado) y su derecho adquirido a devengar el 80% de la remuneración de un magistrado de Alta Corte. 12.
Es procedente reconocer el derecho a recibir el equivalente al 80% de lo que por todo concepto devenga como salario un magistrado de Alta Corte, incluyendo las diferencias adeudadas por concepto de prima especial de servicios, teniendo en cuenta para la liquidación de ésta, todos los ingresos laborales anuales de carácter permanente devengados por los congresistas de la República, esto es, salario básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, primas de servicio, prima de navidad y cesantías.
Radicado: 25000-23-42-000-2013-00267-02 Demandante: Nancy Yanira Muñoz Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Contestación de la demanda. 13. Dentro de la oportunidad de ley, la Rama Judicial contestó la demanda9, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones en ella contenidas.
Con tales fines, hizo un recuento normativo y precisó que la prima especial creada a través del artículo 15 de la Ley 4 de 1992, y desarrollada en el artículo 2 del Decreto 10 de 1993, efectivamente está dirigida a equiparar los ingresos de los magistrados de Alta Corte con los ingresos totales percibidos en forma permanente por los congresistas, sin que dicha equiparación implique la modificación de las prestaciones sociales y demás conceptos laborales que tenían los primeros, por lo que el componente de la mencionada prima está limitado únicamente a los ingresos permanentes, de los cuales no hacen parte las prestaciones sociales, entre ellas, las cesantías. 14.
Finalmente, formuló como excepciones la prescripción trienal de los derechos laborales, cobro de lo no debido, ausencia de causa petendi e innominada. Sentencia de primera instancia. 15. El 18 de diciembre de 201710, el tribunal de primera instancia accedió a las súplicas de la demanda. Para arribar a esa decisión, luego de referenciar el marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso concreto, concluyó que el Decreto 4040 de 2004 generó una desigualdad injustificada entre los empleados del mismo nivel, por lo que de manera alguna se puede seguir aplicando. 16.
Igualmente, comoquiera que los congresistas devengan un ingreso laboral total anual diferente al de un magistrado de las altas Cortes, con el fin de realizar la equivalencia que dispone la ley, debe tomarse la cesantía por tratarse de un ingreso que reciben anualmente dichos servidores y se causa de manera permanente en el transcurso del tiempo, esto es, año a año. 17.
Por otro lado, dado que el derecho de petición que dio lugar a las reclamaciones incoadas se presentó el día 5 de agosto de 2011, es decir, antes de la ejecutoria de la sentencia que declara la nulidad del Decreto 4040 de 2004, no operó la prescripción de los derechos reclamados. 18. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho ordenó pagar a la actora «como Abogada Asistente de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, desde el 1 de enero de 2001 al 22 de marzo de 2001 y como Magistrada del Tribunal Superior de Bogotá Sala Penal, desde el 23 de septiembre de 2004 hasta el 12 mayo de 2009, retroactivamente la diferencia existente entre lo percibido por concepto de Bonificación por Compensación y lo 9 Índice 29 expediente digital, ED_CUADERNO1_32CONTESTACIONDEMAND(.pdf) de SAMAI. 10 Índice 29 expediente digital, ED_CUADERNO1_58FALLO(.pdf) de SAMAI.
Radicado: 25000-23-42-000-2013-00267-02 Demandante: Nancy Yanira Muñoz Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 que debió percibir por concepto de salarios y prestaciones sociales, de acuerdo a lo consagrado en el Decreto 610 de 1998, es decir, el 80% de lo que por todo concepto perciben los Magistrados de Altas Cortes, que debe coincidir con los ingresos totales anuales de los Congresistas de la República de conformidad con el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 (Prima especial de servicios), los cuales son: sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda prima de salud, primas de servicios, prima de navidad y cesantías.»11.
Recurso de apelación. 19. Inconforme con esa decisión, el apoderado de la parte demandada la recurrió en apelación12. 20. En su intervención, señaló que la prima especial creada a través del artículo 15 de la Ley 4 de 1992, y desarrollada en el artículo 2 del Decreto 10 de 1993, está dirigida a equiparar los ingresos de los magistrados de Alta Corte con los ingresos totales percibidos en forma permanente por los congresistas, sin que dicha equiparación implique la modificación de las prestaciones sociales y demás conceptos laborales que tenían tales funcionarios, antes de la expedición de la Ley 4 de 1992, normas que consagran claramente que el componente de la prima especial estaba limitado únicamente a los ingresos permanentes, de los cuales no hacen parte las prestaciones sociales, entre ellas, las cesantías. 21.
El derecho a que se les reliquiden las remuneraciones recibidas durante el tiempo de servicios prestados, incluyendo en ellas, el valor de las cesantías para el cálculo de la prima especial de servicios implica un aumento del ingreso mensual de los magistrados de Alta Corte, lo cual rompe con el principio establecido en la misma norma, al superar lo devengado por los congresistas.
Es claro que en este evento se sobrepasa el ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto recibe anualmente como remuneración estos funcionarios judiciales. 22. Tampoco tiene derecho a que se incluya como factor para el cálculo y pago de las prestaciones sociales la bonificación por compensación, pues conforme al Decreto 610 de 1998, así como la que actualmente se cancela, establecida por el Decreto 1102 de 2012, es dable concluir que no constituye factor de salario, por lo que mal podría tenerse en cuenta para la liquidación de estas.
Trámite correspondiente a la segunda instancia. 23. Por auto del 5 de agosto de 202113, se admitió el recurso de apelación, y 11 Se realiza transcripción textual del restablecimiento con posibles errores ortográficos. 12 Índice 29 expediente digital, ED_CUADERNO1_60RECURSOAPELACIONP de SAMAI. 13 Índice 13 de SAMAI. Radicado: 25000-23-42-000-2013-00267-02 Demandante: Nancy Yanira Muñoz Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 mediante providencia del 25 de octubre de 202114 se ordenó correr traslado a las partes y al agente del ministerio público para que presentaran sus alegatos de conclusión. 24.
La parte demandante15 reiteró los argumentos expuestos en la demanda. La entidad apelante y el Ministerio Público guardaron silencio. 25. Control de legalidad. La Sala observa que el proceso se ha tramitado en legal forma, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se resolverá la apelación, previas las siguientes: III.
CONSIDERACIONES Competencia. 26. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo16, esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado. 27. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en este caso, solo una de las partes presentó recurso de apelación, el análisis se limita a los argumentos del respectivo recurso, cuyo marco está definido por el juicio de reproche esbozado por la demandada quien acude como recurrente.
Problema jurídico. 28. Le corresponde a la Sala establecer ¿si la señora Nancy Yanira Muñoz Martínez tiene derecho al pago de la diferencia entre el valor pagado por la demandada y el valor que resultaría de reconocerle la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de lo que por todo concepto devenguen los magistrados de las Altas Cortes, incluyendo las cesantías de los congresistas, para efectos de liquidar la prima especial de servicios de dicho funcionarios judiciales y con base en ello definir el 80% de lo que por todo concepto devengan los magistrados de tribunal y equivalentes. 14 Índice 20 de SAMAI. 15 Índice 27 de SAMAI. 16 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».
Radicado: 25000-23-42-000-2013-00267-02 Demandante: Nancy Yanira Muñoz Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 29. Igualmente, si dicho emolumento constituye factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales y si al ordenar el reajuste mencionado se superaría el monto referido dispuesto en la ley. 30.Para resolver los problemas planteados se abordarán los siguientes aspectos: 1.
La bonificación por compensación y el precedente jurisprudencial, 2. Hechos probados y 3. Caso concreto. La bonificación por compensación. 31.El Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 199217, la cual en el artículo 15 estableció una prima especial de servicios, sin carácter salarial, para los magistrados de Alta Corte, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere, es decir, se equiparó el salario de los magistrados de las Altas Cortes al de los congresistas. 32.
En el año 1998, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 610 y en su artículo 1 creó la bonificación por compensación, equivalente al 60%, 70% y 80% para las vigencias fiscales 1999, 2000 y 2001 en adelante; en otros términos, se creó una bonificación por compensación, equivalente al 60% de lo que por todo concepto devenguen los magistrados de las Altas Cortes para el año 1999, el 70% para el año 2000 y del año 2001 en adelante el 80%. 33.
En la sentencia dictada por la Sala de conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado18, en la cual se analizó el reajuste de la prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4º de 1992, se concluyó que se deben tener en cuenta todos los pagos realizados a los congresistas, incluidas las cesantías para calcular la asignación de los magistrados de las Altas Cortes.
En la mencionada decisión se consideró lo siguiente: «Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores, lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.
De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de 17 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política». 18Sentencia proferida el 18 de mayo de 2016 por la Sala de Conjueces – Sección Segunda del Consejo de Estado, Rad. 250002325000201000246-02, Demandante: Jorge Luis Quiroz Alemán. Conjuez Ponente Doctor Jorge Iván Acuña Arrieta.
Radicado: 25000-23-42-000-2013-00267-02 Demandante: Nancy Yanira Muñoz Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas.
Este régimen tiene una clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998 […] En este sentido, y teniendo en cuenta que la prima especial de servicios no solo es un ingreso laboral sino que también cuenta con un carácter salarial limitado en atención a lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-681 del 6 de agosto de 2003, habría que señalarse que no existen razones para que se haga abstracción de la misma, o de cualquiera de los factores que se tienen en cuenta para su liquidación, al momento de fijar el monto a cancelar por concepto de bonificación por compensación a favor de los servidores mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
Habiendo señalado que el auxilio de cesantías es un ingreso laboral percibido de manera permanente por los jueces de mayor jerarquía de todas las jurisdicciones, es evidente que resultaría violatorio del principio de igualdad que surge del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia el señalar que esta prestación social carece de tal naturaleza únicamente con el propósito de disminuir la base de liquidación de la bonificación por compensación de la que son acreedores los funcionarios mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
En consecuencia, se concluye que únicamente teniendo en cuenta los pagos que el Estado debe realizar a los Congresistas por concepto de cesantías puede calcularse la diferencia total entre lo que ellos perciben y la asignación de los Magistrados de las Altas Cortes para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos…» (negrilla fuera de texto). 34.
Así que, el valor que se cancela por bonificación por compensación es el resultado de tener en cuenta los ingresos anuales que «por todo concepto» reciban los magistrados de Alta Corte, para así poder fijar los ingresos anuales del magistrado de tribunal y demás cargos equivalentes, en un 80% a partir del año 2001. 35. En distintas providencias19, ha precisado esta Corporación con fundamento en el marco normativo reseñado que los beneficiarios de la bonificación por compensación tienen derecho al 80% de los ingresos que por todo concepto salarial y prestacional devengan los magistrados de Alta Corte, teniendo en 19 Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda- Sala de Conjueces, conjuez ponente: Clara Elisa Cifuentes Ortiz Bogotá, sentencia tres (03) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024).
Referencia: 25000234200020180071602 Número interno: 0499-2022; Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Segunda- Sala de Conjueces, conjuez ponente: Miguel Arcángel Villalobos Chavarro sentencia ocho (8) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Expediente N° 17001-23-33-000-2012-00115-02 Número interno: 4006-2015;
Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda- Sala de Conjueces- conjuez ponente: Jorge Edisson Portocarrero Banguera- sentencia seis (06) de junio de dos mil veintitrés (2023), Referencia: 25000-23-25-000-2011- 00150-02- NI:1139-2019; entre otros. Radicado: 25000-23-42-000-2013-00267-02 Demandante: Nancy Yanira Muñoz Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 cuenta que éstos deben percibir lo mismo que devengan los congresistas incluyendo el auxilio de cesantías como parámetro para determinar la liquidación de la prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4 de 1992. 36.
Por otro lado, la exigibilidad del derecho para reclamar el reconocimiento de la bonificación por compensación regulada en el Decreto 610 de 1998 se dio en dos tiempos diferentes, con la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 2668 (originado durante los períodos comprendidos entre el 5 de octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004, periodo en el cual no hubo dualidad de normas) y con la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 (3 de diciembre de 2004 y el 27 de enero de 2012 solamente se hicieron exigibles a partir del 28 de enero de 2012), y ese momento de exigibilidad debe analizarse en cada caso concreto20.
Sirve para ilustrar lo dicho el siguiente esquema: Hechos probados. 37. Acreditado está en el expediente, que la actora prestó sus servicios a la Rama Judicial, en el cargo de abogada asistente21 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, del 1 de octubre de 2000 al 22 de marzo de 2001; y como magistrada del Tribunal Superior de Bogotá Sala Penal, del 23 de septiembre de 2004 al 12 de mayo de 200922, fecha del retiro del servicio. 38.
Que percibió como remuneración el 70% de lo que devengan los magistrados de las Altas Cortes, con base en la bonificación por gestión judicial consagrada en el Decreto 4040 de 200423, la cual fue percibida durante el tiempo de su 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, expediente N° 41001-23-33-000-2016- 00041-02 (número interno 2204-2018), del 2 de septiembre de 2019. 21 Acuerdo 01 de 14 de enero de 1993 “Por el cual se establecen unas equivalencias en los cargos de Magistrado Auxiliar y Abogado Asistente o Abogado Auxiliar del Consejo Superior de la Judicatura, Corte Suprema de Justicia, Corte Constitucional y Consejo de Estado.”, señaló «ARTICULO PRIMERO.- Los cargos de Abogado Asistente del Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, son equivalentes para todos los efectos, incluido el régimen salarial y prestacional a los de Magistrado Auxiliar de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional.
Igual equivalencia se dispone con respecto al cargo de Abogado Auxiliar del Consejo de Estado.» (Subrayado fuera de texto). 22 Índice 29 expediente digital, ED_CUADERNO1_33OTROS-ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS (.pdf) y ED_CUADERNO1_02OTROS- PRUEBAS Y ANEXOS págs.12-23 de SAMAI. 23 Decreto 4040 de 2004: artículo 2. Radicado: 25000-23-42-000-2013-00267-02 Demandante: Nancy Yanira Muñoz Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 vinculación24 como magistrada de Tribunal.
Así mismo de los actos acusados se desprende que devengó como abogada asistente la bonificación por compensación (sin incluir las cesantías de los congresistas para el cálculo de la prima especial de servicios). 39. Que el día 5 de agosto de 201125 realizó la petición a la entidad demandada, solicitando el reajuste de la bonificación por compensación, de la cual obtuvo respuesta negativa por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Bogotá- Cundinamarca mediante el Oficio DESAJ 11- JR 2330 del 29 de agosto de 201126, la cual fue confirmada por Resolución 11028 de 19 de septiembre de 201127, y Resolución 2898 del 28 de mayo de 201228, ésta última expedida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 40.
La demandante suscribió contrato de transacción el 9 de diciembre de 200429 con la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en el cual se comprometió «a no presentar ningún tipo de reclamación extrajudicial o judicial, en cuyas pretensiones se reclamen reconocimientos, actualizaciones, pagos, indemnizaciones, etc, derivados de la bonificación por compensación, sin importar cuál norma se invoque para el efecto». 41.
Mediante escrito del 10 de diciembre de 200430 manifestó a la entidad demandada que «me acojo al régimen de bonificación por gestión judicial y en consecuencia, que (sic) renuncio al derecho a reclamar judicial o extrajudicialmente el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación de que trata el Decreto 610 de 1998. Para tales efectos aportó copia del contrato de transacción».
Caso concreto 40. A la luz de la argumentación arriba expuesta, la Sala advierte que la señora Muñoz Martínez, en su calidad de abogada asistente de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia y como magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, es decir, al 80% de lo que por todo concepto recibe un magistrado de Alta Corte, Parágrafo 2º.
La Bonificación de Gestión Judicial tendrá efectos fiscales a partir del 1ode enero de 2004 y es incompatible con la Bonificación por Compensación, que hasta la fecha de expedición del presente Decreto se viene reconociendo a los servidores citados en el presente artículo. 24 Ibidem. 25 Índice 29 expediente digital, ED_CUADERNO1_02OTROS- PRUEBAS Y ANEXOS pág. 1.de SAMAI, 26 Índice 29 expediente digital, ED_CUADERNO1_02OTROS- PRUEBAS Y ANEXOS págs. 2-6.de SAMAI, 27 Índice 29 expediente digital, ED_CUADERNO1_02OTROS- PRUEBAS Y ANEXOS de págs. 9-11 de SAMAI. 28 Índice 29 expediente digital, ED_CUADERNO1_02OTROS- PRUEBAS Y ANEXOS págs.12-23 de SAMAI 29 Índice 29 expediente digital, ED_CUADERNO1_33OTROS-ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS págs. 3-4 de SAMAI. 30 Índice 29 expediente digital, ED_CUADERNO1_33OTROS-ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS pág. 5 de SAMAI.
Radicado: 25000-23-42-000-2013-00267-02 Demandante: Nancy Yanira Muñoz Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 teniendo en cuenta que éstos deben percibir lo mismo que devengan los congresistas, incluyendo el auxilio de cesantías de dichos dignatarios como parámetro para determinar la liquidación de la prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4 de 1992, pues es un ingreso anual permanente que perciben éstos funcionarios, conforme a los antecedentes jurisprudenciales antes expuestos, por lo que no le asiste razón al apelante. 41.
Toda vez que conforme a lo señalado en precedencia el valor que se cancela por bonificación por compensación es el resultado de la diferencia entre lo proyectado como ingresos anuales que “por todo concepto” reciban los magistrados de Alta Corte y los ingresos anuales de magistrado de Tribunal y demás cargos equivalentes, para fijar el ingreso laboral de éstos últimos en un 80%. 42.
Lo anterior, por cuanto la nulidad del Decreto 4040 de 2004, hizo exigible la bonificación por compensación en un 80%, conforme al Decreto 610 de 1998. 43. Ahora, frente al argumento de la entidad demandada que de acceder a las pretensiones de la demanda se superaría el tope del 80%, la Sala considera necesario hacer la precisión de que dicho límite porcentual fue impuesto por el mismo legislador al regular la prestación objeto de este litigio, por lo tanto, la entidad demandada al efectuar el reajuste como se ordena en esta sentencia, debe respetar lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto 610 de 1998, esto es, que los ingresos labores no superen el 80% de lo que por todo concepto perciben los magistrados de Alta Corte, por lo que se adicionará la sentencia en tal sentido. 44.
Igualmente, la bonificación por compensación por mandato expreso de los Decretos 610 de 1998, 4040 de 2004 (cuando estuvo vigente) y el actual 1102 de 2012, únicamente constituye factor salarial como parte del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud; por lo que se revocará parcialmente la orden de restablecimiento para indicar que la bonificación por compensación no es factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, exceptuando lo antes precisado. 45.
Por otro lado, en cuanto a la prescripción31 es necesario verificar si en el presente caso la sentencia de primera instancia aplicó en debida forma dicho fenómeno, conforme lo dispone el artículo 187 del CPACA. 31 ARTÍCULO 187 del CPACA. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. (…) En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.
Radicado: 25000-23-42-000-2013-00267-02 Demandante: Nancy Yanira Muñoz Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 46. Al respecto, cabe recordar que en sentencia de 23 de mayo de 201832, se realizó las siguientes precisiones sobre la prescripción trienal y sus excepciones: «Sobre este punto, esta Sala de Conjueces precisa que si bien a través de estas sentencias se declaró que con la ejecutoria de la sentencia que declaró de nulidad del Decreto 4040 de 2004, se hizo exigible el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia en el porcentaje que contempla el Decreto 610 de 1998 y el 4040 de 2004, y que por tal razón no se aplicaría la prescripción, lo cierto es que entre el período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 1998 y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004, si procede decretarla, pues en este lapso no hubo dualidad de normas y por lo tanto, los beneficiarios de que trata el artículo 2º del Decreto 610 de 1998 tenían la oportunidad de demandar el reconocimiento y pago del 80% de lo que devengaban los magistrados de las altas cortes; salvo que se encontraran en una de las dos situaciones descritas en el numeral 2º del Decreto 4040 de 2004, que son: i) haber iniciado acciones judiciales relacionadas con la bonificación por compensación y haber desistido a sus pretensiones y ii) haber efectuado reclamaciones y suscribir contratos de transacción.».
(Se subraya y negrillas fuera de texto). 47. Igualmente, la Sala de conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 2 de septiembre de 2019, consideró sobre la prescripción de la bonificación por compensación: «7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre33 de 2001 y el 2 de diciembre de 2004.
Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas (sic) documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley. En este caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.
Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 48. Advierte la Sala, que en la sentencia apelada se incluyó dentro del restablecimiento del derecho el periodo 2001 a 2004, frente al cual no hubo dualidad de normas y para que no operara la prescripción era necesario demostrar que se interrumpió ésta antes del 3 de diciembre de 2004.
Ahora, si bien la actora suscribió contrato de transacción34 y manifestó que se acogía al Decreto 4040 de 2004, no se encuentra acreditado que hubiera reclamado ante la administración antes de dicha fecha, pues la excepción antes referida precisa que «ii) haber efectuado reclamaciones y suscribir contratos de 32 Conjuez Ponente: Dr. Pedro Simón Vargas Sáenz.
Exp. No.170012333000201200144 92 (0602-2015). Actor: María Rubby Montoya de Uribe. 33 Mediante Auto del 7 de octubre de 2019 se aclaró que se refiere es al mes de octubre de 2001. 34 La manifestación realizada por la demandante de acogerse a lo dispuesto en el Decreto 4040 de 2004 y haber suscrito contrato de transacción, carece de efecto de cara a lo solicitado en este proceso por ir en contra del bloque de constitucionalidad, ya que no es posible conciliar o transar derechos ciertos e indiscutibles, como lo era el consagrado en el Decreto 610 de 1998, esto es, el reconocimiento de la bonificación por compensación en un 80%.
Radicado: 25000-23-42-000-2013-00267-02 Demandante: Nancy Yanira Muñoz Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 transacción», por lo que al no haber acreditado a cabalidad dicho requisito, es procedente declarar la prescripción de los periodos reclamados entre el 1 de enero de 200135 al 22 de marzo de 2001 y del 23 de septiembre de 2004 al 2 de diciembre de 2004. 49.
En consecuencia, la demandante tiene derecho a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, del 3 de diciembre de 2004 al 12 mayo de 2009, pues la petición la realizó el 5 de agosto de 2011, época en la cual no corría la prescripción trienal por la ausencia de exigibilidad del derecho36. 50.Ahora bien, la cotización a pensión está íntimamente relacionada con el restablecimiento del derecho, por lo que, al ordenar el reajuste de dicho emolumento, es deber de la entidad deducir de la condena el pago de los aportes que corresponden al empleado y para efectos pensionales aportar lo que corresponde al empleador. 51.
Lo anterior, por cuanto el propio legislador contempló frente a la bonificación por compensación su incidencia como factor de liquidación pensional y conforme lo dispone el artículo 17 de la Ley 100 de 199337 es obligatorio realizar las respectivas cotizaciones, no solo por la naturaleza parafiscal de las mismas sino por la sostenibilidad del sistema38. 52.
De conformidad con lo anterior, se revocará parcialmente la sentencia de primera instancia, con el fin de precisar el restablecimiento del derecho dispuesto en la forma antes indicada, y se adicionará frente a los aportes a pensión. 3.7. Condena en costas. 53. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas a la parte recurrente.
Lo expresado, en razón a que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a aplicar esa sanción, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente verificar si el recurso de apelación se presentó con carencia de fundamento legal. 35 Como fue solicitado en las pretensiones de la demanda. 36 Si bien es cierto que a través de la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, se hizo exigible el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia en el porcentaje que contempla el Decreto 610 de 1998 y el 4040 de 2004, y que por tal razón no se aplicaría la prescripción; también lo es que, entre el período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 1998 y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004, sí procede decretarla, pues en este lapso no hubo ambigüedad o dualidad de normas, esto es del 5 de octubre de 2001 al 3 de diciembre de 2004. 37 ARTÍCULO 17.
Obligatoriedad de las Cotizaciones. Durante la vigencia de la relación laboral deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los Regímenes del Sistema General de Pensiones por parte de los afiliados y empleadores, con base en el salario que aquéllos devenguen. 38 Ver sentencia del Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sala de conjueces de la Sección Segunda- providencia del 4 de julio de 2024, conjuez ponente: Clara Elisa Cifuentes Ortíz, radicación: 25000-23-42-0002017-05349-02 (2828-2021). Radicado: 25000-23-42-000-2013-00267-02 Demandante: Nancy Yanira Muñoz Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 54.
Al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar los argumentos de la apelante, no se advierte esa situación. Por el contrario, se avizora la sustentación de las razones en defensa jurídica de sus intereses, por lo que, se repite, no se condenará en costas a la parte apelante. 55. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV.
FALLA PRIMERO. Avocar conocimiento del presente asunto, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. REVOCAR el numeral 2 de la sentencia impugnada, para en su lugar declarar probada la excepción de prescripción frente a los periodos reclamados entre el 1 de enero de 2001 y el 22 de marzo de 2001 y del 23 de septiembre de 2004 al 2 de diciembre de 2004.
TERCERO. REVOCAR parcialmente y ADICIONAR el numeral cuarto de la sentencia impugnada, el cual quedará así: “CUARTO.- Condénese a la Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reconocer y pagar a la señora Nancy Yanira Muñoz Martínez el derecho a recibir la diferencia de la bonificación por compensación, conforme a lo dispuesto en el Decreto 610 de 1998, equivalente al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de Alta Corte, teniendo en cuenta que éstos deben percibir lo mismo que devengan los congresistas, incluyendo el auxilio de cesantías de dicho dignatarios como parámetro para determinar la liquidación de la prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4°de 1992, sin que de manera alguna sobrepase el límite porcentual fijado en el Decreto referido, a partir del 3 de diciembre de 2004 al 12 mayo de 2009 (fecha de retiro del servicio).
Dicha bonificación no constituirá factor salarial para los fines de reliquidación de sus prestaciones sociales CUARTO.- ADICIONAR la sentencia apelada en el sentido de ORDENAR realizar los descuentos para seguridad social conforme a la proporción que le corresponda al empleado y al empleador de acuerdo con los porcentajes de ley, respecto de las diferencias no cotizadas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. Radicado: 25000-23-42-000-2013-00267-02 Demandante: Nancy Yanira Muñoz Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 QUINTO- CONFIRMAR en sus demás apartados la sentencia del del 18 de diciembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Sala Transitoria que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Nancy Yanira Muñoz Martínez en contra de la Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por las razones y con las precisiones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. SEXTO.- Sin condena en costas conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. SÉPTIMO.- Reconocer personería al abogado Sergio Mario Márquez Medina39, con cédula de ciudadanía No. 1.193.030.066, portador de la Tarjeta Profesional de Abogado No. 418.011, como apoderado de la Nación –Rama Judicial, conforme al poder obrante al índice 39 Samai.
OCTAVO. - Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado, en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA. 39 Certificado de Vigencia N.: 847443