Radicado: 76001-23-33-000-2024-00403-01 Demandante: Yamileth Moreno Restrepo 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Acción de tutela Radicación 76001-23-33-000-2024-00403-01 Demandante YAMILETH MORENO RESTREPO Demandado JUZGADO DOCE ADMINISTRATIVO DE CALI Y OTRO Temas Acción de tutela.
Tutela contra providencia judicial. Defectos fáctico y por error inducido. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sustitución pensional. Requisitos de procedencia de la acción de tutela: subsidiariedad y la inmediatez. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Yamileth Moreno Restrepo, contra la sentencia del 9 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que resolvió: “PRIMERO: NEGAR el amparo a los derechos fundamentales al debido proceso y la igualdad reclamados por la señora Yamileth Moreno Restrepo, identificada con la cédula de ciudadanía (…), por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia”.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 23 de junio de 20241, la señora Yamileth Moreno Restrepo interpuso acción de tutela contra el Juzgado Doce Administrativo de Cali y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales UGPP por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social.
En consecuencia, formuló como pretensión la siguiente: “Por lo anterior con el respeto que merece lo proferido por el juzgado Doce Administrativo Oral, y la UGPP, solicito que se me reconozca la sustitución pensional Temporal, de mi esposo Jeremías Arbeláez (q.e.p.d.) teniendo en cuenta las providencias aportadas y la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y Juzgado Quinto Administrativo oral del Circuito de Cali, las cuales adjunto en el acápite de pruebas”. 2.
Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La señora Yamileth Moreno Restrepo relató que vivió en unión libre con el señor Jeremías Arbeláez Sarria (q.e.p.d.) desde el año 1992 hasta 1999 1 Escrito de tutela presentada en el correo de tutelas en línea. Radicado: 76001-23-33-000-2024-00403-01 Demandante: Yamileth Moreno Restrepo 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuando tuvieron una discusión que los separó por 6 meses, tiempo durante el cual, el señor Arbeláez Sarria tuvo una relación con la señora Fabiola Idrobo Oyola. 2.2.
Sostuvo la actora que nuevamente volvieron a convivir juntos y que, decidieron casarse por lo civil el 9 de septiembre de 2003. 2.3. El señor Jeremías Arbeláez Sarria falleció el 1º de diciembre de 2003, momento para el cual estaba pensionado por parte de Cajanal2 y adicionalmente, por parte del Departamento del Valle del Cauca3. Trámite reconocimiento pensión de sobrevivientes ante la extinta Cajanal y proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con la radicación Nro. 76001-33-33-012-2016-00153-00 2.4.
La accionante solicitó la pensión de sobrevivientes ante la extinta Cajanal y, mediante Resolución Nro. 19391 del 21 de septiembre de 2004 se negó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional, con fundamento en que no se acreditó la convivencia con el causante durante 5 años continuos anteriores a la fecha del deceso. 2.5. La señora Moreno Restrepo presentó recurso de reposición contra la anterior decisión, la que se confirmó mediante Resolución Nro. 10805 del 27 de septiembre de 2004. 2.6.
Posteriormente, por la Resolución Nro. 60098 del 27 de diciembre de 2007, La extinta Cajanal le reconoció el pago de la pensión de sobreviviente a la señora Fabiola Idrobo Oyola en calidad de compañera permanente. 2.7. Por lo anterior, la señora Yamileth Moreno Restrepo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos que le negaron el derecho a la pensión de sobrevivientes, así como el acto administrativo que reconoció tal prestación a favor de la señora Fabiola Idrobo Oyola.
En consecuencia, pidió el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a su favor. 2.8. En primera instancia conoció el Juzgado Doce Administrativo de Cali (proceso Nro. 76001-33-33-012-2016-00153-00) que, en sentencia del 1º de julio de 2020 (notificada por correo electrónico el 8 de julio de 2020), declaró probadas las excepciones de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido y, negó las pretensiones de la demanda.
Consideró el juzgado que, con las pruebas allegadas al proceso no se acreditaba el cumplimiento del requisito de convivencia por 5 años anteriores al momento del deceso de su esposo ya que para ese momento solo habían convivido 4 años y 25 días. Adicionalmente, indicó que la pensión reclamada por la actora en sustitución del señor Arbeláez Sarria, le había sido reconocida en un 100% a la señora 2 Reconocida mediante la Resolución Nro. 10778 del 5 de septiembre de 1996. 3 Reconocida mediante la Resolución Nro. 604 del 26 de noviembre de 1994.
Radicado: 76001-23-33-000-2024-00403-01 Demandante: Yamileth Moreno Restrepo 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Fabiola Idrobo Olaya en calidad de compañera permanente, en el año 2007, por lo que era mayor la exigencia probatoria que debía desplegar la accionante a fin de demostrar que tenía mejor derecho que aquella, o alegar y demostrar una convivencia simultánea, pero que nada de esto estaba demostrado en el expediente. 2.9.
La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia del 10 de julio de 2020, pero fue rechazado por extemporáneo por auto del 20 de octubre de 2020. Trámite reconocimiento pensión de sobrevivientes ante el Departamento del Valle del Cauca y proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con la radicación Nro. 76001-33-33-005-2016-00048-00 2.10.
La accionante presentó solicitud de reconocimiento de la sustitución pensional ante el Departamento del Valle del Cauca, lo que se negó mediante la Resolución Nro. 1344 del 27 de julio de 2004, por no cumplir con los requisitos contemplados en el literal a) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003. La anterior decisión fue recurrida y se confirmó mediante la Resolución Nro. 2268 del 29 de octubre de 200417. 2.11.
Por lo anterior, la señora Yamileth Moreno Restrepo inicialmente presentó demanda ordinaria laboral contra los actos administrativos que negaron la sustitución pensional, lo que inicialmente correspondió conocer al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cali quien, luego de adelantadas las pruebas testimoniales, por auto del 17 de septiembre de 2010 resolvió declarar la nulidad de todo lo actuado en el proceso, rechazó la demanda por falta de jurisdicción y competencia y, dispuso la remisión a los juzgados administrativos. 2.12.
Del asunto correspondió conocer al Juzgado Quinto Administrativo de Cali (proceso Nro. 76001-33-33-005-2016-00048-00) que, en providencia del 26 de marzo de 2021, accedió a las pretensiones de la demanda. Encontró acreditado en el proceso que el señor Jeremías Arbeláez convivió con la hoy accionante Yamileth Moreno por más de 5 antes del fallecimiento, que además contrajeron matrimonio y que, el mencionado señor mediante declaración extra juicio manifestó que había convivido solo 6 meses con la señora Fabiola Idrobo Oyola.
Advirtió que el derecho a la pensión de jubilación del causante debía ser sustituido a la accionante por haber sido su compañera permanente y posterior cónyuge durante sus últimos años de vida, pero que no era vitalicia sino temporal por una duración máxima de 20 años y que, en ese caso la beneficiaria debía cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. De la señora Fabiola Idrobo Oyola, dijo que no se logró probar convivencia simultanea por más de 2 años con el jubilado, como tampoco su convivencia al momento del fallecimiento del causante, por lo que no tenía derecho a la sustitución de la pensión, razón por la que ordenó la nulidad de los actos acusados y la suspensión de manera inmediata de los pagos que se le estuvieran realizando como beneficiaria sustituta de la pensión del causante.
Radicado: 76001-23-33-000-2024-00403-01 Demandante: Yamileth Moreno Restrepo 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.13. Contra la anterior decisión, el departamento del Valle del Cauca interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que, en providencia del 30 de noviembre de 2023, confirmó la sentencia de primera instancia. Argumentó que el señor Jeremías Arbeláez falleció el 1° de diciembre de 2003, por lo que, la norma aplicable a la sustitución pensional solicitada por la demandante no era otra que el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, lo que dejaba sin soporte la alegación del recurso de alzada que solicitaba el estudio de un requisito presente en una norma que no era la aplicable al caso bajo estudio, esto es, el texto del referido artículo sin la modificación introducida por la Ley 797 de 2003.
Además, que no podía pasarse por alto que la parte del texto original del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, que contenía el requisito que se mencionaba en el recurso de alzada, esto es, que la accionante hubiera hecho vida marital con el causante desde que aquel cumplió con los requisitos para acceder a la pensión de jubilación, actualmente no existía en el ordenamiento jurídico al haber sido declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-1176 de 2001. 3.
Fundamentos de la acción De acuerdo con los argumentos presentados en el escrito de tutela, la acción de tutela va dirigida contra la decisión del 1º de julio de 2020, proferida en primera instancia por el Juzgado Doce Administrativo de Cali, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 76001-33-33-012-2016-00153-00.
La parte actora considera que la citada decisión judicial la autoridad incurrió en los defectos fáctico y por error inducido. 3.1. Defecto fáctico. Argumentó que era nula de pleno derecho la prueba obtenida con violación al debido proceso, como había sucedido con las aportadas por la señora Fabiola Idrobo Oyola, pues ella solo había convivido con su esposo por 6 meses en una relación casual y oculta.
Alegó una indebida valoración probatoria, ya que los funcionarios judiciales y administrativos al valorar la prueba negaban o valoraban la misma de manera arbitraria, irracional y caprichosa u omitían las pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados. De manera concreta, consideró que no se valoraron las pruebas que daban cuenta de la convivencia con su esposo por más de 10 años.
Indicó que el Juzgado Quinto Administrativo de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en las respectivas instancias, habían otorgado el derecho a su favor de la sustitución pensional temporal correspondiente a la prestación que su fallecido esposo devengaba y que era cubierta por el Departamento del Valle del Cauca, con las mismas pruebas que reposaban en el proceso que se adelantó ante el Juzgado Doce Administrativo de Cali en el que discutió la sustitución pensional de la prestación que también devengaba su difunto esposo y que era cubierta por la UGPP. 3.2.
Defecto por error inducido. La señora Fabiola Idrobo Oyola indujo en error a la UGPP, lo que conllevó a que se tomara una decisión que afectaba derechos fundamentales como lo había sido la negativa al reconocimiento de la sustitución pensional a su favor. Radicado: 76001-23-33-000-2024-00403-01 Demandante: Yamileth Moreno Restrepo 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 24 de junio de 2024, el juez de tutela de primera instancia admitió la demanda de tutela y, ordenó notificar a las partes accionante y accionadas. Dispuso la vinculación como tercero con interés del Juzgado Quinto Administrativo de Cali. 4.2. El Juzgado Doce Administrativo de Cali, rindió informe en el que indicó el trámite que se dio al proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho que culminó con la sentencia del 1º de julio de 2020 que declaró probadas las excepciones de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido y negó las pretensiones de la demanda, providencia que dijo, quedó en firme, porque a pesar que la parte actora interpuso recurso de apelación, el mismo fue rechazado por extemporáneo mediante providencia del 22 de octubre de 2020. 4.3.
El Juzgado Quinto Administrativo de Cali, presentó informe en el que indicó que emitió sentencia el 26 de marzo de 2021, confirmada por el Tribunal Administrativo del Valle el 30 de noviembre de 2023. Precisó que teniendo en cuenta los antecedentes del caso, no se habían vulnerado los derechos fundamentales propuestos por la parte actora y que, por su parte, el juzgado había actuado atendiendo las normas propias del derecho administrativo, por lo que pidió se negaran las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, pidió ser desvinculado del presente trámite. 4.4.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, se pronunció e indicó que no se cumplía con los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, pues de una parte, que entre la notificación de la sentencia del juzgado y la presentación de la tutela, habían transcurrido 4 años y, de otra parte, que no había sido sustentado el recurso de apelación contra la decisión del juzgado y tampoco se había presentado recurso extraordinario de revisión. Se refirió al derecho a la pensión de sobrevivientes, además del incumplimiento del requisito de convivencia por parte de la actora, el respeto por las decisiones judiciales y el tránsito a cosa juzgada de las mismas. 5.
Providencia impugnada En sentencia del 9 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, negó las pretensiones de la presente acción de tutela. Consideró que con la presente acción de tutela la accionante pretendía reclamar nuevamente un derecho sobre el cual ya existe un pronunciamiento por parte de un juez, decisión que quedó en firme e hizo tránsito a cosa juzgada, pues que la sentencia que puso fin a esa instancia no había sido apelada dentro del término. Advirtió que no se cumplía con el requisito de relevancia constitucional, pues que la controversia planteada por la accionante i) versaba sobre un asunto meramente legal, de connotación patrimonial, ii) buscaba reabrir un debate ya concluido en la jurisdicción ordinaria, en el que no se advertía a primera vista una actuación arbitraria o ilegítima por parte de la autoridad judicial, y iii) arguyó que el proceso de tutela tenía origen en una actuación omisiva o negligente por parte de la accionante.
Radicado: 76001-23-33-000-2024-00403-01 Demandante: Yamileth Moreno Restrepo 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que el debate propuesto por la señora Yamileth Moreno Restrepo se limitaba a determinar si existía o no el derecho a la sustitución pensional transitoria consagrada en el literal b) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, pero que la discusión sobre la existencia o no del derecho, era una cuestión meramente legal y con efectos económicos.
La accionante pretendía reabrir un debate legal que ya fue decidido por el juez natural y que la decisión a primera vista, no evidenciaba actuaciones judiciales ostensiblemente arbitrarias que hicieran procedente la intervención del juez de tutela, sumado a lo que consideró una negligencia de quien en ese momento apoderó a la hoy accionante, puesto que había dejado transcurrir el término de ejecutoria de la sentencia sin presentar el recurso de apelación si se encontraba en desacuerdo con la decisión adoptada por el juez de primera instancia. Adicionalmente, observó que no se agotaron todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial y que tampoco se cumplía con el requisito de la inmediatez, pues que habían pasado 4 años desde que se había tomado la decisión de negar el derecho a la sustitución pensional.
Analizó si, eventualmente el derecho a la sustitución pensional temporal de la actora pudiera analizarse de manera excepcional, frente a lo que encontró que se trataba de una persona de 50 años por lo que aún estaba dentro del parámetro de la vida laboral en Colombia y no contaba por tanto de una especial protección constitucional, así como tampoco la afectación de su mínimo vital. 6.
Impugnación La parte actora impugnó la decisión. Manifestó su desacuerdo con la decisión de primera instancia y, reiteró el derecho que le asistía a que se le reconociera su derecho a la sustitución pensional de su fallecido esposo, al haber convivido con él y haberlo asistido. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19914, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa 4 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
Radicado: 76001-23-33-000-2024-00403-01 Demandante: Yamileth Moreno Restrepo 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales5 y especiales6 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional7 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tal motivo, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3.
Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta que se trata de una tutela contra providencia judicial, corresponde a la Sala analizar si asistió razón al juez de tutela de primer grado en indicar que no se cumplieron a cabalidad los requisitos generales de procedibilidad de relevancia constitucional, subsidiariedad e inmediatez.
De encontrar que se cumplen los mencionados requisitos, corresponderá a la Sala, teniendo en cuenta los antecedentes del caso, verificar si la decisión del 1º de julio de 2020 emitida por el Juzgado Doce Administrativo de Cali, en el medio de control con la radicación Nro. 76001-33-33-012-2016-00153-00, incurrió en los defectos fáctico y por error inducido. 4.
Requisitos de relevancia constitucional, subsidiariedad e inmediatez como presupuestos formales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 4.1. En relación con el requisito de la relevancia constitucional, la jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria.
Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento. Con base en esta premisa, uno de los requisitos generales para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales es que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. 5 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 6 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 7 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 76001-23-33-000-2024-00403-01 Demandante: Yamileth Moreno Restrepo 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»8. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios argumentos para cuestionar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, el presupuesto de relevancia constitucional lo que persigue es que el juez de tutela evite inmiscuirse en asuntos que carezcan de importancia iusfundamental y que corresponde decidir de manera exclusiva al juez natural9.
La relevancia constitucional supone que la tutela no se emplee para adicionar, completar, modificar los argumentos que dejaron de plantearse ante el juez de la causa, ni para insistir en las inconformidades ya resueltas en el proceso 8 Ibidem 9 Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: Su-139 de 2019, T- 422 de 2018, T- 715 de 2016, C-590 de 2005.
Radicado: 76001-23-33-000-2024-00403-01 Demandante: Yamileth Moreno Restrepo 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordinario, así como tampoco para insistir en aspectos de orden meramente legal o económico. 4.2. De otra parte, conforme con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela es el de subsidiariedad.
Norma que señala que esta «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». A su turno, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Del carácter subsidiario de la acción de amparo se deriva que los mecanismos ordinarios de defensa para la protección de los derechos no pueden ser desplazados o suplantados por la acción de tutela, claro está, siempre que estos sean idóneos y eficaces. Por tanto, la acción de tutela solo procede cuando no existen otros medios de defensa para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En ese sentido, el juez de tutela tiene la potestad de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción es procedente; o, si por el contrario, existen otros medios que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor.
Sobre el requisito de subsidiariedad, la Corte Constitucional manifestó: «La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…)»10.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. Ahora bien, la Corte Constitucional ha señalado que, si el asunto se está tramitando ante el juez de la causa, el juez de tutela no debería intervenir, por regla general.
En Sentencia T-113 de 2013 señaló: «si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo, pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales». 10 Corte Constitucional.
Sentencia C-543 de 1992. Radicado: 76001-23-33-000-2024-00403-01 Demandante: Yamileth Moreno Restrepo 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.3. En relación con el requisito de inmediatez se debe indicar que es un presupuesto procesal que el juez debe examinar, antes de pasar al estudio de las causales específicas de tutela contra providencia judicial, con el fin de determinar si la demanda se ha presentado de manera oportuna.
En todo caso, no es un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. Es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que el afectado tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. La Corte Constitucional11 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, ya que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados12.
En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial.
Precisamente, en razón a que el análisis de la procedencia de tutela contra providencias judiciales debe ser más riguroso, la Sala Plena del Consejo de Estado13 fijó como plazo razonable para la interposición de la acción, un término de seis meses contados a partir de la notificación de la providencia judicial enjuiciada, por considerarlo un término prudencial para que el interesado interponga la acción. Límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional14.
Sin embargo, dicha providencia también acudió a unas pautas, para examinar las excepciones a esa regla general, indicando que: “además de tener como pauta el término de seis meses, se debe analizar también: “(…) (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;
(iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.”.
Sobre este punto, en la sentencia SU-391 de 2016, la Corte Constitucional aseguró que “No existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la 11 Corte Constitucional. Sentencia T-123 de 22 de febrero de 2007. M.P. Álvaro Tafur Galvis. 12 Corte Constitucional. Sentencia T-594 de 2008: “el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias judiciales, de manera que la verificación de su cumplimiento debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente”. 13 Consejo de Estado.
Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez R. Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 14 Corte Constitucional. Sentencia T-031 de 8 de febrero de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicado: 76001-23-33-000-2024-00403-01 Demandante: Yamileth Moreno Restrepo 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co razonabilidad del plazo, sino que es al juez de tutela a quien le corresponde evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso concreto, lo que constituye un término razonable”15.
Por ende, para analizar si este requisito se cumple o no, la Corte Constitucional brindó cinco criterios: i) la situación personal del peticionario; ii) si la vulneración de derechos fundamentales se extiende en el tiempo; iii) la naturaleza de la vulneración; iv) la actuación contra la que se dirige la tutela; y v) los efectos de la tutela.
Dicho término razonable para ejercer la acción de tutela se estableció en consideración a “la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad”16. 4.4.
En este sentido, se considera que la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad, sino que se habla de un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda. Criterio que como se mencionó ha sido aceptado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Se debe precisar que, en este caso el amparo solicitado gira en torno a una acción de tutela contra providencia judicial, específicamente un fallo de segunda instancia dentro de una acción popular, lo que implica que, tal como lo ha establecido la jurisprudencia se deba cumplir de forma estricta los requisitos generales y especiales. En primera medida el accionante debe acreditar los requisitos generales, pues de no ser así, no se da paso al estudio del requisito especial que se planteó en el escrito de tutela. 5.
Análisis del caso concreto En el caso propuesto, la Sala deberá revocar la decisión de primera instancia en cuanto negó las pretensiones de la demanda de tutela, para en su lugar declarar improcedente la solicitud de amparo, por no estar acreditados los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, por las razones que pasan a explicarse: 5.1.
En el caso examinado no se encuentra satisfecho el requisito de subsidiariedad, considerando que si bien la parte interesada interpuso recurso de apelación contra la decisión del 1º de julio de 2020 proferida por el Juzgado Doce Administrativo de Cali, este fue rechazado por extemporáneo mediante auto del 22 de octubre de 2020, notificado por estado a las partes y por correo electrónico el 23 de octubre de 2020, de manera que, haber ejercido el mecanismo procedente por fuera del término procesal equivale a no haberlo ejercido, pues el agotamiento de los recursos procedentes parten del supuesto de que se ejerzan en debida forma y dentro de los términos de ley, lo que no ocurrió en el presente caso.
Es así como la Sala advierte que la acción de tutela resulta improcedente, pues el accionante contó con un mecanismo de defensa idóneo y eficaz que, de acuerdo con la norma, debió ser agotado sin que esto ocurriera y sin que 15 Corte Constitucional. Sentencia SU-391 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo. 16 Consejo de Estado. Sala Plena.
Sentencia de 5 de agosto de 2014. Radicado: 76001-23-33-000-2024-00403-01 Demandante: Yamileth Moreno Restrepo 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediara una justificación que hubiera imposibilitado la presentación de este de manera idónea y oportuna. En este punto, la Sala insiste en que la tutela es un mecanismo residual y subsidiario y, por ende, no puede utilizarse como medio paralelo o alternativo de defensa, en detrimento de los procesos ordinarios y mecanismos que están en trámite.
La acción de tutela, por regla general, solo procede cuando han sido agotados los recursos o mecanismos ordinarios procedentes, lo que como queda dicho, no ocurrió en este caso. 5.2. Y aunque lo anterior es suficiente para declarar la improcedencia de la acción, tampoco se satisface el requisito de la inmediatez, toda vez que la decisión que se cuestiona es la sentencia del 1º de julio de 2020, decisión que se notificó por correo electrónico el 8 de julio de 2020.
Esto quiere decir que la parte accionante pudo interponer la acción de tutela hasta el 13 de enero de 2021, teniendo en cuenta que el término debía iniciar a contabilizarse a partir del 13 de julio de 202017. Como la acción de tutela se radicó hasta el 23 de junio de 2024, es claro que la petición de amparo no cumple con el requisito de inmediatez.
Esto se debe a que transcurrieron 3 años, 5 meses y 10 días entre la notificación de la providencia acusada y la interposición de la acción de tutela, lo cual supera el plazo razonable establecido por la jurisprudencia de esta Corporación. Ni en el escrito de tutela ni en el de impugnación la accionante presentó justificación alguna para presentar la tutela luego de transcurrido ese lapso.
Al respecto, conviene recordar que la tesis pacífica de esta Sala consiste en que el requisito de inmediatez, cuando la acción de tutela se interpone contra providencias judiciales, se computa desde que el accionante tuvo conocimiento de la decisión que acusa, es decir, desde la notificación de la providencia judicial que se cuestiona, pues es en ese momento en el que adquiere conocimiento del presunto escenario de vulneración iusfundamental18.
De manera que, la señora Yamileth Moreno Restrepo debió acudir a la acción de tutela dentro de un plazo razonable contabilizado desde la notificación de la decisión adoptada en la providencia del 1º de julio de 2020, de considerar que le ocasionaba un perjuicio y que vulneraba derechos de rango fundamental. Esta Sala no desconoce que el solo paso del tiempo no es requisito suficiente para declarar la interposición tardía de la acción de amparo dado que pueden 17 El anterior término, contabilizado conforme con la regla de unificación establecida en la decisión del 29 de noviembre de 2022, en el auto de unificación con radicación Nro. 68001-23-33-000-2013-00735-02 (68177), con ponencia de la doctora Stella Jeannette Carvajal Basto, en el que se indicó: «La notificación de las sentencias por vía electrónica prevista en el inciso primero del artículo 203 del CPACA se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 205 del CPACA». 18 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta del Consejo de Estado. Sentencia de tutela del 21 de agosto de 2019. Proceso Nro. 11001-03-15-000-2019-01555-01. M.P. Julio Roberto Piza; sentencia de tutela del 8 de octubre de 2020. Proceso Nro. 11001-03-15-000-2020-03474-00. M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez (e). Radicado: 76001-23-33-000-2024-00403-01 Demandante: Yamileth Moreno Restrepo 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co existir situaciones que justifiquen la inacción de la parte demandante.
Sin embargo, al revisar las pautas establecidas por la Sala Plena del Consejo de Estado y por la Corte Constitucional19 no se encuentra acreditada en este caso una situación que justifique la interposición de la acción de tutela luego de la pauta de los seis meses. Establecido esto, se recuerda que cuando la acción de tutela se interpone contra una sentencia judicial, la carga de diligencia en la interposición de la acción es más estricta, dado que el paso del tiempo reafirma la legitimidad de las decisiones judiciales y consolida los efectos de las sentencias20.
Por consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar una decisión judicial sin efectos y tales principios, es imperativo que se cumplan con rigor cada uno de los requisitos generales señalados jurisprudencialmente, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. Lo que no aconteció en el presente asunto. 5.3.
Por último, no pasa inadvertido la Sala que el tribunal en primera instancia se refirió también al incumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, sin embargo, esta Sección no comparte los argumentos expuestos en la decisión de primer grado frente a este aspecto, si se tiene en cuenta que, de un lado, no se trata de una discusión de orden legal ni económico y, de otro, que no hay lugar a entender que la tutela se estuviera utilizando como una instancia adicional, como pasa a explicarse: En relación con los aspectos de carácter meramente económico o legal, difiere la Sala de tal consideración, porque, en principio, la controversia atiende a un derecho prestacional (en este caso, una sustitución pensional) que se encuentra directamente relacionado con el derecho fundamental al mínimo vital.
Se destaca que si bien lo pretendido a título de restablecimiento del derecho en el medio de control tiene una connotación resarcitoria, esto no impide que pueda ser eventualmente revisado por el juez constitucional cuando se invoque la afectación de derechos fundamentales provenientes de una sentencia judicial en firme que hizo tránsito a cosa juzgada, siempre que se acrediten los requisitos de procedencia de la tutela contra providencia judicial.
De otra parte, tampoco se puede entender la tutela como una instancia adicional en este caso, pues esto parte del supuesto de haberse agotado en debida forma el recurso procedente contra la respectiva decisión, lo que no aconteció, como se advirtió en líneas precedentes, toda vez que el recurso de apelación interpuesto fue rechazado por extemporáneo, de manera que no podría hablarse ni de un argumento que se reitere en esta instancia constitucional o que se plantee en forma distinta al que se hubiera propuesto en sede ordinaria. 6.
Conclusión Conforme lo expuesto en precedencia, la Sala revocará la decisión de primera instancia emitida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las 19 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU-391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño, sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 20 Corte Constitucional.
Sentencia T-576 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Radicado: 76001-23-33-000-2024-00403-01 Demandante: Yamileth Moreno Restrepo 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensiones de la acción de tutela, para en su lugar declarar improcedente la acción de tutela, por no cumplirse con los requisitos de procedibilidad de la subsidiariedad y la inmediatez.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la decisión impugnada, proferida el del 9 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las pretensiones de la acción de tutela y, en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Yamileth Moreno Restrepo, por las razones expuestas en la presente providencia. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador