Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha Demandada: Procuraduría General de la Nación y Corporación Parque Arví Tema: Disciplinario.
Prescripción de la acción disciplinaria. Sentencia de segunda instancia Asunto Decide la Sala en segunda instancia el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 14 de marzo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda. I. Antecedentes 1.1.
La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo1, Juan Manuel Valdés Barcha presentó demanda en orden a que se declarara la nulidad de los siguientes actos: 1.1.
Fallo de primera instancia 129-22 del 1 de abril de 2022, por medio del cual la Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado con funciones de Juzgamiento lo declaró responsable disciplinariamente y le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general de 10 años por la comisión de la falta gravísima prevista en el numeral 1 del artículo 10 de la Ley 1010 de 2006 1 En adelante CPACA. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha [acoso laboral]. 1.2.
Fallo de segunda instancia del 25 de octubre de 2022, dictado por la Sala Ordinaria de Juzgamiento, mediante el cual se confirmó la anterior decisión. 1.3. Oficio 132 SIAF 3677 expedido por el procurador delegado de juzgamiento 3 que ordenó la ejecución de la sanción. 1.4. Oficio del 1 de febrero de 2023, expedido por el presidente de la Junta Directiva de la Corporación Parque Arví, por medio del cual se dio por terminado el contrato de trabajo. 2.
A título de restablecimiento del derecho pidió (i) la cancelación del registro de la sanción impuesta; (ii) la declaratoria de ineficacia de su despido; (iii) el reintegro a la Corporación Parque Arví; (iv) el pago de los salarios, seguridad social, prestaciones legales y sociales causadas desde el momento de la terminación del contrato hasta su reintegro, así como el de los perjuicios morales en cuantía equivalente a 100 smlmv2. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Los hechos relevantes del caso son los siguientes: 4. Se desempeñó como director del Sistema Nacional de Formación para el Trabajo del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-. 5. El 14 de diciembre de 2015 Rusby Cecilia Vargas Almeida, quien ejerció como coordinadora del Grupo de Gestión de Certificación de Competencias Laborales del SENA, presentó queja ante la PGN [en contra del actor] por presuntos hechos de acoso laboral ocurridos en Bogotá, entre los meses de enero y abril de 2015. 6.
El 16 de agosto de 2016 la Procuraduría Segunda Distrital dio apertura a la indagación preliminar en contra de Juan Manuel Valdés Barcha y decretó pruebas. Fue citado mediante correo electrónico [jmvaldes@sena.edu.co] el 5 de septiembre de 2016 y la notificación se surtió por edicto fijado y desfijado el 16 y 20 de septiembre de 2016, respectivamente. 7.
El 23 de enero de 2017 se dio apertura formal a la investigación disciplinaria y, el 23 de mayo del mismo año, rindió versión libre. 8. El 19 de abril de 2018, cuando ya habían transcurrido 15 meses, se dispuso la prórroga del término de investigación por 6 meses más. El 1 de octubre siguiente se practicaron las declaraciones juramentadas de 5 testigos que comparecieron a 2 Salarios mínimos legales mensuales vigentes. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha instancia de la quejosa. 9.
El 30 de septiembre de 2019 el procurador segundo distrital de Bogotá remitió el expediente a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa. El 5 de noviembre de 2019 se dejó constancia del reparto. 10. A través de auto del 19 de noviembre de 2019 la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa declaró cerrada la investigación disciplinaria. 11.
El 28 de noviembre siguiente, desde el correo juan.valdes@antioquia.gov.co, el demandante manifestó: «[e]n atención al oficio recibido el día 28 de noviembre de 2019, expediente IUS 2015-448672 IUC D-2016-120-883772. Autorizo la notificación para este proceso al correo electrónico, juan.valdes@antioquia.gov.co». 12. Al día siguiente se le remitió la notificación del auto del 19 de noviembre de 2019 al correo informado y se publicó en el estado del 3 de diciembre. 13.
El 30 de septiembre de 2020 la abogada comisionada entregó el expediente por su retiro de la entidad. Se hizo la reasignación el 9 de febrero de 2021. 14. El 30 de abril de 2021 se dictó el pliego de cargos por la posible comisión de conductas constitutivas de acoso laboral en los siguientes términos: «Se reprocha al señor JUAN MANUEL VALDÉS BARCHA [ ], en su condición de director del Sistema Nacional para el Trabajo del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA para la época de los hechos, presuntamente haber incurrido en conductas constitutivas de acoso laboral en contra de la señora RUSBY CECILIA VARGAS ALMEIDA, quien ejercía funciones de Coordinadora en la Dirección del Sistema Nacional para el Trabajo del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, al utilizar expresiones irrespetuosas y ultrajantes dentro de su relación laboral y al descalificar su trabajo, de manera reiterada, continua y pública, entre los meses de enero y abril de 2015, hechos que condujeron a que ésta renunciara a la Coordinación que venía ejerciendo en encargo y solicitara su traslado a otra dependencia de la Entidad». 15.
Mediante la Resolución 216 del 14 de julio de 2021 la procuradora general de la Nación suspendió los términos en todas las actuaciones disciplinarias desde el 16 al 23 de julio de 2021, debido a la entrada en vigor de la Ley 2094 de 2021. 16. Mediante auto del 29 de julio de 2021 la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa remitió por competencia el proceso a la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública y la Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado -reparto-.
En el oficio y acta de entrega de expedientes se anotó: «5. RIESGO DE PRESCRIPCIÓN / CADUCIDAD – Nivel de riesgo de prescripción/caducidad ALTO - Fecha de prescripción/caducidad (sin contabilizar las suspensiones de términos decretadas) 23 de enero de 2022». Esto también se consignó en el oficio del 17 de agosto de 2021. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha 17.
En auto del 8 de septiembre de 2021 la Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado con funciones de juzgamiento avocó el conocimiento de la investigación, comisionó a un funcionario adscrito a la dependencia y ordenó la práctica de las pruebas documentales y testimoniales solicitadas por el disciplinado. 18. En auto 96-22 del 14 de marzo de 2022 se corrió el traslado a los sujetos procesales para que rindieran sus alegaciones finales. 19.
El 1 de abril de 2022 se dictó el fallo sancionatorio en el sentido de imponerle la sanción de destitución e inhabilidad general de 10 años por la comisión de la falta gravísima derivada del acoso laboral, en virtud de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 103 de la Ley 1010 de 20064. 20. La notificación se surtió a los correos electrónicos del disciplinado y su apoderado el mismo 1 de abril de 2022.
El 4 de abril de 2022 el apoderado del disciplinado presentó recurso de apelación y solicitud de nulidad. Al día siguiente se concedió el recurso de apelación. 21. El 25 de octubre de 2022 la Sala Disciplinaria Ordinaria de Juzgamiento resolvió negar la solicitud de nulidad y confirmar la decisión. La notificación se surtió por edicto del 6 de diciembre de 2022 y cobró ejecutoria el 9 de diciembre siguiente. 22.
El 1 de febrero de 2023 el actor fue «despedido» del cargo de director ejecutivo de la Corporación Parque Arví con ocasión de la inhabilidad registrada por la PGN. 23. El 3 de febrero de 2023 la Personería Distrital de Medellín abrió investigación disciplinaria en su contra, con sustento en que él, como director ejecutivo, a sabiendas de la sanción disciplinaria, continuó prestando el servicio. 3 «Artículo 10.
Tratamiento sancionatorio al acoso laboral. El acoso laboral, cuando estuviere debidamente acreditado, se sancionará así: 1. Como falta disciplinaria gravísima en el Código Disciplinario Único, cuando su autor sea un servidor público.» 4 Entre otras cosas, sostuvo lo siguiente: «En los testimonios coinciden en afirmar que el señor VALDES BARCHA utilizó reiteradamente expresiones directas contra la señora Rusby Cecilia, como “caída del zarzo”, “que si era boba”, “que manejaba su trabajo como una panadería”, está probado además que el disciplinado usó en forma pública estas expresiones, en presencia de sus compañeros de trabajo, por ende, estamos frente a un maltrato laboral, que se tipifica como modalidad de acoso.
Estas expresiones distan de ser coloquialismos, entendidos estos como palabras o expresiones coloquiales, propias de una conversación informal y distendida. El superior jerárquico tiene el deber de evaluar las actuaciones laborales de sus subordinados y si las encuentra satisfactorias en el marco de los compromisos asumidos y de las normas legales o técnicas aplicables, está facultado (y además obligado) a informarlo así a los subordinados para que estos aprendan de su superior y corrijan las deficiencias comprobadas en su desempeño. Sin embargo, esto no autoriza al superior para calificar al subordinado de manera personal.
En Colombia, decir que alguien es caído del zarzo significa que es una persona tonta, boba, ingenua e inmadura. El comentario, entonces, en boca del disciplinable y dirigido a la quejosa, no es una retroalimentación o una crítica constructiva sobre el trabajo realizado por ella, con miras a su mejoramiento, sino que es una crítica personal que raya con el insulto, en particular cuando se dice de manera pública, ante el equipo y reiterada. [ ]» 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha 24.
Por medio de la Resolución 076 del 24 de febrero de 2023, la procuradora general de la Nación ordenó el control preferente de la investigación iniciada por la Personería de Medellín. Para tal efecto, argumentó que podría comportar relevancia disciplinaria y designó a la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Primera para la Vigilancia Administrativa por presunta violación al régimen de inhabilidades. 25.
El 27 de febrero de 2023 el disciplinado solicitó a la PGN la revocatoria de las decisiones sancionatorias; sin embargo, no se expidió respuesta alguna. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 26. Como tales se señalaron los artículos 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos; 9, 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 1, 2, 6, y 9 del Protocolo de San Salvador; 1, 2, 4, 13, 25, 29, 48, 53 y 93 de la Constitución Política; 6, 7, 8, 9, 12, 15, 19, 21, 29, 30, 72, 101, 102 y 128 de la Ley 734 de 2002; 18 de la Ley 1010 de 2006; 132 de la Ley 1474 de 2011; 1 -parágrafo- del Decreto 564 de 2020; y 8 del Decreto 806 de 2020; en su concepto, porque: → Prescripción de la acción disciplinaria 27.
La autoridad falladora de primera instancia desconoció la ley porque consideró que (i) los 5 años de prescripción debían contarse a partir del auto que dio apertura a la investigación, esto es el 23 de enero de 2017; (ii) durante ese término el proceso estuvo suspendido por 70 días, comprendidos entre el 17 de marzo y el 25 de mayo de 2020, de conformidad con las Resoluciones 128 del 16 de marzo, 136 del 24 de marzo, 48 del 3 de abril, 173 del 16 de abril, 184 del 24 de abril y 204 del 8 de mayo de 2020 -todas expedidas por el procurador general de la Nación-, así como del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo del mismo año; y (iii) durante esos 70 días estuvo suspendida la acción disciplinaria, por lo tanto, se sumaban al término de prescripción que inicialmente vencía el 23 de enero de 2022; en ese orden, la fecha límite se ampliaba hasta el 2 de abril de 2022. 28.
En el Decreto 564 de 2020 se previó la suspensión de términos de caducidad y prescripción y en su parágrafo dispuso que no era aplicable en materia penal, disposición que debía extenderse a los procesos disciplinarios por vía de los principios pro homine e integración normativa, toda vez que en ambos operaba de manera fundante el ius puniendi y la presunción de inocencia. Así lo sostuvo la Comisión Nacional de Disciplina Judicial el 4 de agosto de 2021, en el proceso 68001-11-02-000-2017-01800-01, con ponencia del magistrado Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo, así como la PGN el 10 de noviembre de 2022, en la investigación IUS 2016-160997 [que declaró terminada la actuación y archivó las 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha diligencias]. 29.
Por lo anterior, en el sub examine también debió terminarse el proceso disciplinario, pues el auto que dio apertura a la investigación se dictó el 23 de enero de 2017 y la prescripción operó el 23 de enero de 2022; sin embargo, la decisión de primera instancia se dictó hasta el 1 de abril de 2022 y se notificó el «6» del mismo mes y año, «es decir que pasaron 73 días más de operada la prescripción para emanar el fallo de primer nivel, sin contar que la decisión disciplinaria terminó realmente el 06 de diciembre de 2022 con la notificación por edicto del fallo de segunda instancia expedido el 25 de octubre de 2022».
Por consiguiente, no solo se vulneró el derecho al debido proceso, sino también el de igualdad, pues la decisión citada, expedida por la PGN, se adoptó en un proceso seguido contra un fiscal, precisamente, por acoso laboral. 30. La notificación del fallo de primera instancia ocurrió el 1 de abril de 2022 a las 16:12:04 horas y, a las 16:23, se expidió un oficio que fue enviado a los correos electrónicos «juanmvaldes@gmail.com» y «pauldavidsolarte@gmail.com», sin que se hubiera autorizado dicha forma de notificación. Si bien en noviembre de 2019 solicitó que se le enviaran las notificaciones a la dirección «juan.valdes@antioquia.gov.co», esta cuenta era diferente de la que «sin explicación alguna» habilitó la Procuraduría para realizar la antes referida.
En consecuencia, la notificación personal no pudo surtirse el 1 de abril de 2022 «por la ausencia o falta de aceptación de la autorización del disciplinado y su apoderado para ser notificados a través de este canal». → Caducidad de la acción disciplinaria 31. Debía atenderse que el término inició -por lo menos- el 1 de mayo de 2015, comoquiera que Rusby Cecilia Vargas Almeida siempre fue clara en manifestar que los hechos ocurrieron entre enero y abril de 2015; en consecuencia, de conformidad con el artículo 18 de la Ley 1010 de 2005, el plazo para radicar la queja disciplinaria culminó el 1 de noviembre de 2015 y solo hasta el 14 de diciembre siguiente lo hizo, es decir, 1 mes y 14 días después. 32.
No obstante, la autoridad disciplinaria justificó la actuación en que se «estaban realizando» algunas actividades por parte del Comité de Convivencia Laboral del SENA y que era obligación de este remitir la queja ante la PGN a pesar de que en la Ley 1010 de 2006 no se mencionó que ese trámite interrumpía el término de caducidad de las acciones por acoso laboral y, menos aún, cuando la denunciante podía iniciar la acción en cualquier momento. → Defecto fáctico 33.
Las autoridades disciplinarias no respetaron la ritualidad probatoria prevista en el artículo 128 -y siguientes- de la Ley 734 de 2002 y dejaron de valorar medios de prueba que resultaban determinantes para solucionar el problema jurídico del supuesto acoso laboral, tales como las documentales requeridas al SENA y los 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha testimonios de Carlos Hernán Vargas, Iván Ernesto Rojas Guzmán, Lady Yanery Hincapié Rozo, Luis Gabriel Bernal Arboleda, Kenny Daniels Dumar y Juliana Alejandra Osorio Urrego. 34.
En el fallo de primera instancia solo se anotó que los testigos declararon que los hechos no les constaba y que no podían constituir una negación sobre su ocurrencia, con lo que se evidenciaba que no hizo ningún análisis a diferencia de los solicitados por la quejosa, frente a los cuales realizó «una transliteración de sus dichos en el cuerpo de la decisión y luego un análisis en conjunto, lo que denota[ba] un ejercicio probatorio desbalanceado con un interés en fortalecer a la parte quejosa y pasar por alto las pruebas del disciplinado». 1.2.
Admisión de la demanda 35. Mediante auto del 15 de junio de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la pretensión relacionada con la nulidad del Oficio 231 SIAF 3677 con sustento en que no eran susceptibles de control los actos de trámite y de ejecución. En lo demás, admitió la demanda contra la PGN y la Corporación Parque Arví. 36.
La PGN presentó solicitud de nulidad y recurso de reposición contra la anterior decisión5; sin embargo, el 1 de agosto de 2023 se confirmó y negó la solicitud de nulidad. 1.3. Medida cautelar 1.3.1. Solicitud presentada por la parte actora 37. En el escrito de la demanda, Juan Manuel Valdés Barcha solicitó que se suspendieran provisionalmente los efectos del acto acusado.
Para tal efecto, argumentó lo que sigue: 38. Se afectaron sus derechos al trabajo, mínimo vital, dignidad y seguridad social porque (i) conocido públicamente el fallo sancionatorio empezaron «a llover una serie de ataques mediáticos [en su contra], buscando su salida de la Corporación Arví» lo que llevó a que el 1 de febrero de 2023 dicha entidad terminara de manera unilateral su contrato de trabajo «sin más razones que la sanción de destitución e inhabilidad general [ ]». 5 Porque (i) el medio de control no era la vía procesal adecuada para cuestionar la legalidad de las decisiones sancionatorias porque se dictaron en vigencia de la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, que le otorgó funciones jurisdiccionales, por lo tanto, debían ser revisadas por la Jurisdicción de lo contencioso – administrativo en los términos allí establecidos a través del recurso extraordinario de revisión;
(ii) los efectos de la sentencia C-030 de 2023 no eran aplicables al caso porque la notificación del fallo de segunda instancia se surtió el 6 de diciembre de 2022; y (iii) no se le notificó personalmente el auto admisorio. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha 39.
Asimismo, el 3 de febrero de 2023 la Personería Distrital de Medellín decidió abrir investigación en su contra con fundamento en que, a sabiendas de la decisión disciplinaria y la «inhabilidad sobreviniente», continuó prestando sus servicios. El 16 de mayo de 2023 la Procuraduría Delegada Primera para la Vigilancia Administrativa corrió traslado por 10 días para presentar alegatos de conclusión, es decir que se iba a «proceder a calificar el mérito de las pruebas allegadas al proceso, en aras de formalizar otra sanción». 40.
La decisión sancionatoria [viciada por los cargos expuestos en la demanda] no solo perjudicó irremediablemente sus derechos laborales, sino también su entorno familiar y personal porque los medios de comunicación y otros órganos de control hicieron «fuertes señalamientos en su contra, perjudicando su buen nombre, su honra e inclusive su hoja de vida para desempeñar funciones en lo público y lo privado». 1.3.2.
Auto que resolvió la medida cautelar 41. En proveído del 1 de agosto de 2023 se resolvió negar la suspensión provisional solicitada por la parte actora, con fundamento en lo siguiente: 42. En virtud del artículo 88 del CPACA, las resoluciones expedidas por la PGN que suspendieron los términos de prescripción de los procesos disciplinarios se presumían legales, por lo tanto, seguían produciendo efectos legales y, en ese sentido, las acciones disciplinarias se suspendieron desde el 17 de marzo hasta el 25 de mayo de 2020, para un total de 70 días.
En lo que concernía a la providencia dictada por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, de acuerdo con la jurisprudencia, se trataba de un análisis que correspondía al fondo del asunto y no a la medida cautelar. 43. Se demostró que (i) el 23 de enero de 2017 se abrió la investigación disciplinaria; (ii) el fallo de primera instancia se dictó el 1 de abril de 2022 y se notificó el mismo día; y (iii) la prescripción ocurría el 2 de abril de 2022; en consecuencia, como la decisión se dictó un día antes, no ocurrió el fenómeno de la prescripción. 44.
La queja se presentó el 30 de abril de 2015 con la finalidad de empezar los trámites preventivos por hechos acontecidos entre enero y abril de 2015. Entonces, si las últimas acciones alegadas se realizaron en abril, la caducidad -en principio- se presentaba en octubre de 2015; sin embargo, como se radicó queja ante la entidad empleadora en abril con la finalidad de iniciar el trámite preventivo, se debía entender que dicho fenómeno no aconteció. 45.
No existía prueba para sustentar el menoscabo de las disposiciones invocadas porque no se acreditó la vulneración de normas superiores; tampoco se evidenciaba objetivamente que causaran un perjuicio irremediable; y no existía argumentación ni pruebas que permitieran inferir a través de la ponderación de intereses que resultaba más gravoso para el interés general negar la medida. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha 1.3.3.
Recurso de apelación 46. Contra la anterior decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación. Para su sustentación, volvió sobre lo expresado en la demanda y en la solicitud y, adicionalmente, sostuvo lo siguiente: 47. El a quo desconoció la sentencia C-213 de 2020 dictada por la Corte Constitucional, mediante la cual se fijó el criterio respecto de la suspensión de los términos de prescripción cuando se ejercía el ius puniendi del Estado y, si bien se refirió a este fenómeno en materia penal, debía hacerse extensiva al proceso disciplinario por la misma hermenéutica que desde el año 2008 se zanjó, esto es que este constituía una forma de ejercicio de la potestad sancionadora y, como tal, debía estar fundado en principios y valores constitucionales y asegurar la vigencia de los elementos propios del debido proceso. 48.
La PGN a través de las resoluciones dictadas en el año 2020 prorrogó la suspensión de términos hasta el 25 de mayo de 2020, pero no se interrumpió el término de prescripción de manera expresa como lo sostuvo el a quo, máxime porque la entidad no contaba con la competencia para tomar una decisión en tal sentido. 1.3.4. Trámite del recurso de apelación 49.
Como el auto que negó la medida cautelar fue notificado el 2 de agosto de 2023 y el recurso de apelación se interpuso el 4 del mismo mes y año, en proveído del 5 de septiembre de 2023 se concedió en el «efecto suspensivo» [sic]. 50. El proceso fue repartido al despacho ponente para resolver el recurso mencionado el 10 de octubre de 2023. 1.4.
Contestación de la demanda 51. La PGN guardó silencio. Por su parte, la Corporación Parque Arví se opuso a las pretensiones de la demanda con sustento en lo siguiente: 52. Respecto de las pretensiones primera [nulidad de los actos], tercera [cancelación de los registros] y novena [pago de perjuicios] debía declararse la falta de legitimación en la causa por pasiva porque se dirigieron en contra de la PGN.
Sobre las demás, la carga argumentativa era insuficiente para determinar que el posible restablecimiento lo debía asumir la corporación. 53. La relación laboral del demandante se enmarcó en un contrato laboral y cualquier conflicto que se presentara no era del conocimiento del juez de lo 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha contencioso - administrativo, por lo tanto, debían declararse las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda y falta de jurisdicción. 1.5.
Auto que resolvió excepciones 54. El 21 de noviembre de 2023 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probadas las excepciones propuestas por la Corporación Parque Arví6. La demandada presentó recurso de apelación y, en proveído del 12 de diciembre de 2023 se adecuó al de reposición y se confirmó la decisión. 1.6. La sentencia apelada 55.
Mediante sentencia proferida el 14 de marzo de 20247, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió negar las pretensiones de la demanda y no imponer condena en costas. 56. Para tal efecto, se detuvo en el marco jurídico del control judicial al poder disciplinario y resolvió el caso concreto así: → Prescripción de la acción disciplinaria 57.
De conformidad con el artículo 88 del CPACA, las resoluciones expedidas por la PGN que suspendieron los términos de la prescripción se presumían legales, pues no existía prueba que demostrara que fueron suspendidas o declaradas nulas. Además, (i) las funciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial eran diferentes de las asignadas a aquella, de conformidad con los artículos 257-A de la Constitución y 111 de la Ley 270 de 1996;
(ii) si bien en la providencia citada por el demandante se anotó que el Decreto 564 de 2020 no estableció la suspensión de términos de prescripción, lo cierto era que sus decisiones eran de naturaleza jurisdiccional; y (iii) la PGN no acudió al Decreto 564 de 2020, sino a la Resolución 128 del 16 de marzo de 2020. 58. Tampoco era aplicable el precedente invocado porque se refirió al Decreto 417 de 2020 y en las actuaciones administrativas rigió el Decreto 491 de 2020.
Frente a este, la Corte indicó que era proporcional y procedente la suspensión de términos porque tenía como fin evitar que las autoridades del Estado pusieran en riesgo su salud para adelantar actuaciones con la misma celeridad; por consiguiente, debía comprenderse que los términos de prescripción de las actuaciones disciplinarias se suspendieron desde el 17 de marzo hasta el 25 de mayo de 2020, es decir, por 70 6 Para el efecto, expuso que (i) aunque el actor no dedicó un acápite para atacar la legalidad del oficio del 1 de febrero de 2023 que dio por terminado «el nombramiento», era consecuencial de la sanción disciplinaria adoptada por la PGN;
(ii) el litigio se centró en la sanción disciplinaria, la cual es susceptible de control ante la Jurisdicción de lo contencioso – administrativo, pero el fuero de atracción permitía establecer la responsabilidad de las 2 entidades demandadas. 7 Visible a folios 440 - 459 del cuaderno principal del expediente. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha días. 59.
En ese orden, aunque la prescripción ocurría -en principio- el 23 de enero de 2022 porque se ordenó la apertura de la investigación el mismo día y mes de 2017, lo cierto es que el término se extendió hasta el 2 de abril de 2022; por consiguiente, como el fallo de primera instancia se dictó el día anterior, no operó dicho fenómeno. 60.
Respecto de la notificación por medios electrónicos, se demostró que el actor concedió poder al abogado Paúl David Solarte López, quien presentó memorial en el que solicitó que esta se realizara al correo «pauldavidsolarte@gmail.com», tal como ocurrió el 1 de abril de 2022 a las 4:23 p.m.; además, la parte actora se entendió notificada porque el profesional presentó recurso de apelación el 4 de abril de 2022, es decir, el primer día hábil siguiente a la notificación, sin que expresara reparo alguno «de no ser el canal indicado ni adecuado para ello». 61.
Como al expediente solo se aportó la providencia que archivó la investigación disciplinaria adelantada por la PGN con el número IUS-2016-260997, no se podía efectuar el examen de igualdad, pues no bastaba con que se citara un acápite de la providencia que dio por terminado otro proceso, sino que debían estudiarse todas las razones por las cuales se finalizó la investigación y si se ajustaba a una situación similar a la del actor. 62.
Al examinar la decisión de la Procuraduría Regional de Antioquia del 26 de agosto de 2020 (núm. 05 165-170), se evidenciaba que era un proceso tramitado por la Personería en el que no se dictó acto de suspensión de los términos de prescripción, por lo tanto, la situación no era similar a la del demandante. Y, frente a la decisión del 10 de noviembre de 2022 dictada por la Procuraduría Delegada de Instrucción 2 (núm. 05 157-164), tampoco representaba la violación al derecho a la igualdad porque se expidió después de los fallos sancionatorios acusados. → Caducidad de la acción disciplinaria 63.
Era aplicable el artículo 18 de la Ley 1010 de 2006 que estableció un término de caducidad especial de 6 meses y, para que este no se presentara, era necesario que las víctimas de acoso presentaran la queja con la finalidad de iniciar los trámites preventivos o sancionatorios. En efecto, el artículo 9 estableció unas medidas preventivas que les permitía poner la situación en conocimiento mediante una denuncia escrita y que incluían la solicitud a una institución de conciliación autorizada, con el fin de que amigablemente se superara la situación. 64.
La caducidad se interrumpía si la víctima radicaba queja para iniciar las medidas preventivas o las disciplinarias. «Por ello, la afirmación del apoderado actor de que la queja debía presentarse ante la Procuraduría antes de los 6 meses no est[aba] acorde con la Ley y la Jurisprudencia, ya que [ ] este fenómeno no aconte[cía] cuando se present[aba] queja ante la entidad empleadora para iniciar el trámite del artículo 9º de la Ley 1010 de 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha 2006 o las del art. 10 de la misma norma». 65.
En el caso, la queja por acoso laboral se presentó el 30 de abril de 2015 con la finalidad de comenzar con los trámites preventivos, por lo tanto, como las últimas acciones alegadas se realizaron en abril de 2015, en principio la caducidad se presentaba en octubre de 2015; no obstante, al haber radicado queja ante la entidad empleadora en abril con la finalidad de iniciar el trámite preventivo de acoso laboral, se entendía que dicho fenómeno no operó. → Defecto fáctico 66.
En relación con la falta de valoración de las pruebas solicitadas por el disciplinado, se evidenciaba que (i) a Carlos Hernán Vargas no le constaban los hechos porque remitió la queja de acoso laboral por competencia; (ii) Iván Ernesto Rojas Guzmán solo estuvo en 2 reuniones «recibiendo el cargo al accionante»; (iii) Lady Yanery Hincapié Rozo desempeñó el cargo desde el municipio de Manizales, por lo tanto, no tenía noción de lo acontecido en Bogotá;
(iv) Kenny Daniels Dumar dijo que no recordaba el escenario; y (v) Juliana Alejandra Osorio Urrego afirmó que no había laborado con la quejosa; por consiguiente, el examen de la autoridad disciplinaria fue acertado. 67. Si bien dichos declarantes manifestaron que el actor realizó una excelente labor en el SENA y que era exigente, ello no desvirtuaba por sí solo el cargo de acoso laboral contra Rusby Cecilia Vargas Almeida.
Además, si bien era cierto que Luis Gabriel Bernal Arboleda afirmó que nunca había observado malos tratos hacia ella, no lo era menos que Dina Heydi Ahmad Fonseca, Claudia Patricia Acosta Paternina, Gloría Esperanza Robles García, Santos Eliécer Vera Argüelles y Ayda Luz Martínez expresaron que el actor empleaba frases desobligantes. 68.
Las pruebas documentales tenían relación con las funciones que desempeñaba la quejosa, pero ninguna tenía la fuerza para desvirtuar los testimonios de las personas que constataron el maltrato, máxime cuando no argumentó cómo tales documentos demostraban que no se había presentado la conducta sancionada. 1.7. El recurso de apelación 69.
La parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y lo sustentó así: → Prescripción de la acción disciplinaria 70. El argumento dirigido a que los actos que suspendieron los términos de prescripción de las acciones disciplinarias gozaban de presunción de legalidad constituía una «interpretación contraevidente» que desconocía la ley, los tratados internacionales y la jurisprudencia, pues la disposición solo se podía adoptar a 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha través de una norma de rango legal que, incluso, desconocería la Constitución Política porque en su artículo 214.2 se previó que durante los estados de excepción no podían suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales, en línea con el artículo 54 de la Ley 137 de 1994. 71.
En el Decreto 417 de 2020 no se suspendieron los términos de caducidad y prescripción en materia disciplinaria; en la Resolución 0128 del 16 de marzo del mismo año se ordenó pero sin especificar que se trataba de dicho fenómeno [prescripción], máxime si se tenía en cuenta que su objeto no era otro que garantizar el debido proceso y el derecho a la defensa; y el Decreto 491 de 2020 estableció que mientras durara la suspensión no correrían los términos de caducidad y prescripción, es decir que se buscaba proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas y, aun si se comprendiera que dichas normas no eran claras respecto a cuáles términos de caducidad y prescripción se referían, se debía acudir al artículo 44 de la Ley 153 de 1887. 72.
El a quo desconoció la sentencia C-213 de 2020 que, si bien se refería a asuntos de naturaleza penal, debían extenderse a los disciplinarios, en razón a que se trataba del ejercicio de la potestad sancionadora del Estado; ello, aunado a que la Corte Constitucional también sostuvo que la persona investigada tenía derecho a gozar de las mismas garantías que estructuraban el derecho penal. 73.
La conclusión del a quo, concerniente a que no era aplicable la providencia del 4 de agosto de 2021 dictada por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, no era coherente con lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-692 de 2008 y la PGN en la providencia del 10 de noviembre de 2022, dictada en el proceso disciplinario IUS 2016-260997 IUC D-2016-654-894821, seguido en contra de un fiscal por presunto acoso laboral. 74.
Se vulneró el derecho a la igualdad porque la PGN, en 3 casos similares, aplicó de manera diversa la postura, es decir, en 2 no tuvo en cuenta la suspensión de términos de prescripción y en 1 sí la contabilizó y sancionó al ciudadano «cuando la norma, la doctrina y la jurisprudencia [era] clara que la suspensión de los términos de prescripción no opera[ban] en materia disciplinaria como garantía al disciplinado»; en consecuencia, debía acudirse al artículo 15 de la Ley 734 de 2002. 75.
La decisión de la PGN no se adoptó en los términos legales, toda vez que el auto de apertura de la investigación se dictó el 23 de enero de 2017 y el fallo de primera instancia se expidió el 1 de abril de 2016, es decir, superados los 5 años previstos en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002. 76. Tampoco era cierto lo relacionado con la autorización de notificación por medios electrónicos, comoquiera que se requería la aceptación expresa del investigado o su defensor y el documento con el que el a quo sustentó la decisión no aplicaba para que la entidad pudiera realizarla.
Además, si bien inicialmente el disciplinado 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha autorizó las notificaciones al correo «juan.valdes@antioquia.gov.co», la PGN remitió el correo a una dirección distinta.
Esto, aunado a que en el oficio se le informó que esta se surtía de acuerdo con el Decreto 806 de 2020, según el cual se hacía efectiva pasados 2 días, es decir, la notificación se entendía verificada el 6 de abril de 2022, cuando ya había operado la prescripción. → Caducidad de la acción disciplinaria 77. La conclusión del a quo fue errada porque los términos iniciaron, por lo menos, el 1 de mayo de 2015 porque la quejosa manifestó expresamente que los supuestos hechos de acoso laboral se originaron entre enero y abril de 2015, por lo tanto, el plazo para radicarla culminó el 1 de noviembre de 2014.
Además, la Ley 1010 de 2006 no mencionó que los trámites ante el Comité de Convivencia Laboral interrumpían el término de caducidad de las acciones por acoso laboral y, menos aún, cuando la denunciante podía iniciar la acción en cualquier momento, como en efecto lo hizo el 14 de diciembre de 2015, cuando ya se había superado el plazo. → Defecto fáctico 78.
Si bien el a quo realizó un pronunciamiento sobre la valoración probatoria, debía considerarse que la decisión de la PGN se fundamentó en unos testimonios parcializados y desconoció otras pruebas que tenían amplia trascendencia en el proceso, tales como los testimonios y documentos reseñados en la demanda. No obstante, la autoridad valoró las declaraciones de la quejosa, lo que denotaba «un ejercicio probatorio desbalanceado con un interés en fortalecer a la parte quejosa y pasar por alto las pruebas del disciplinado». 79.
Igualmente, el operador de segunda instancia indicó que todos los testimonios daban cuenta de los tratos despectivos y humillantes hacia la quejosa sin valorar los 6 testimonios solicitados por la defensa, «amén de las pruebas documentales, cuya valoración en conjunto hubiesen desestimado la integralidad probatoria que pregon[ó] el sancionador y hubiesen cambiado ostensiblemente la visión general de la situación». 1.8.
Trámite en segunda instancia 80. En auto del 28 de junio de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada el 14 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. II. Consideraciones 2.1. Competencia 81. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, de 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [ ]». 2.2.
Cuestión previa 82. En la demanda, Juan Manuel Valdés Barcha solicitó la suspensión provisional de los actos acusados; sin embargo, la medida cautelar fue negada por el a quo mediante proveído del 1 de agosto de 2023. 83. Contra esa decisión, la parte actora presentó recurso de apelación, el cual fue concedido el 5 de septiembre de 2023 y repartido el 10 de octubre de la misma anualidad, sin que a la fecha se haya resuelto. 84.
Entonces, sería del caso dar cumplimiento al artículo 323 del Código General del Proceso, según el cual «[e]n caso de apelación de la sentencia, el superior decidirá en esta todas las apelaciones contra autos que estuvieren pendientes, cuando fuere posible»; sin embargo, comoquiera que en esta etapa procesal se dictará la sentencia, por sustracción de materia la Sala se releva de hacer el análisis correspondiente y ordenará a la Secretaría de esta Sección que, en el trámite de la medida cautelar, se deje la anotación a que haya lugar. 2.3.
Problemas jurídicos 85. Corresponde a esta instancia resolver los siguientes interrogantes: 85.1. ¿Operó la prescripción de la acción disciplinaria porque no se suspendieron los términos con ocasión de la pandemia Covid-19? 85.2. En caso negativo, ¿operó la caducidad de la acción disciplinaria porque Rusby Cecilia Vargas Almeida no presentó la queja dentro de los 6 meses, tal como lo estableció el artículo 8 de la Ley 1010 de 2006? 85.3.
Y de superarse el interrogante anterior, ¿las autoridades disciplinarias incurrieron en un defecto fáctico porque no valoraron en debida forma las pruebas aportadas? 86. Con miras a resolver los anteriores planteamientos, la Sala resolverá las preguntas formuladas en su orden; para tal efecto, en los acápites correspondientes se incluirá el marco normativo y jurisprudencial, así como el caso concreto de cada cargo. 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha 2.4.
La prescripción de la acción disciplinaria 2.4.1. Marco normativo y jurisprudencial 87. El artículo 30 de la Ley 734 de 2002 previó que «[l]a acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria. Cuando fuer[an] varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumpl[ía] independientemente para cada una de ellas»8. 88.
Al respecto, en la sentencia de unificación proferida el 29 de septiembre de 20099 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, se hicieron las siguientes precisiones: «Bajo este hilo conductor, y en la necesidad de unificar las posturas de las Secciones sobre el tema, asunto que precisamente constituyó el motivo para que el presente proceso fuera traído por importancia jurídica a la Sala Plena, a continuación se explicarán las razones esenciales por las cuales se considera que la tesis de recibo y que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario.
Es este el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración. Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que éste incluye la actuación sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias del administrado.
Así, la existencia de esta segunda etapa denominada "vía gubernativa" queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto. [ ] Afirmar que la administración, además de estar en el deber de decidir y de notificar dentro del término de cinco años a partir del acto constitutivo de la falta la actuación administrativa sancionatoria también está obligada dentro de ese lapso a resolver los recursos de la vía gubernativa e incluso a notificar el acto que resuelve el último recurso, es agregarle a la norma que consagra el término para ejercer la potestad sancionatoria disciplinaria una exigencia que no contempla y permite, finalmente, dejar en manos del investigado, a su arbitrio, la determinación de cuándo se "impone" la sanción, porque en muchas ocasiones es del administrado de quien dependen las incidencias del trámite de notificación de las providencias.» 8 Derogado por la Ley 1952 de 2019, la cual estableció en su artículo 33 lo relativo a la prescripción de la acción disciplinaria.
Este artículo, a su vez, fue modificado por la Ley 2094 de 2021, el cual entró en vigor el 29 de diciembre de 2023. 9 Radicación 11001-03-15-000-2003-00442-01(S)IJ. 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha 89.
Criterio que se mantuvo en la sentencia proferida el 21 de mayo de 201910 [también por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo]. En esta oportunidad se explicó lo que a continuación se transcribe: «La mencionada sentencia del 29 de septiembre de 2009 es la postura actual de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el sentido de señalar respecto de la aplicación de la prescripción regulada en las Leyes 25 de 1974 y 23 de 1984, que en el régimen sancionatorio disciplinario “la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa” [ ]. [ ] 91.
Entonces, de acuerdo con este fallo del 29 de septiembre de 2009, la Sala reitera que la sanción disciplinaria se entiende impuesta con la expedición y notificación del acto principal que la contiene, siendo éste el que concluye la actuación administrativa y que se tiene en cuenta para efectos de la interrupción de la prescripción de la acción disciplinaria.» 90.
De acuerdo con lo expuesto, dentro de los 5 años que prevé la norma se deberá expedir y notificar el acto primigenio que impone la sanción porque con este se concluye la actuación administrativa, en razón a que el recurso es facultativo del disciplinado y la decisión se circunscribe a examinar la decisión y a revocarla, modificarla o confirmarla, según el caso. 2.4.2.
Caso concreto 91. En el recurso de apelación, la parte demandante alegó que la interpretación relacionada con la prescripción de la acción disciplinaria era «contraevidente» porque no se suspendieron los términos de prescripción en materia disciplinaria y, si bien así se ordenó en la Resolución 128 del 16 de marzo de 2020, no se especificó si se trataba de dicho fenómeno. Además, al tratarse del ejercicio punitivo del Estado, debían aplicarse las mismas garantías que regían en el derecho penal, tal como lo sostuvo la Comisión Nacional de Disciplina Judicial en pronunciamiento del 4 de agosto de 2021. 92.
Pues bien, mediante la Resolución 128 del 16 de marzo de 2020 «[p]or medio de la cual se suspenden términos en las actuaciones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación como consecuencia de la emergencia sanitaria por el COVID-19», suscrita por el procurador general de la Nación en ejercicio de sus facultades constitucionales, legales y reglamentarias y, en especial, las previstas en el artículo 7 del Decreto 262 de 2000, se resolvió «[s]uspender términos en todas las actuaciones disciplinarias a cargo de la Procuraduría General de la Nación, a partir del martes diecisiete (17) de marzo de dos mil veinte (2020) hasta el martes treinta y uno (31) de marzo de dos 10 Radicación 11001-03-25-000-2011-00371-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha mil veinte (2020)». 93.
Esta medida fue prorrogada mediante la Resolución 136 del 24 de marzo de 2020 hasta el viernes 3 de abril siguiente, en los siguientes términos: «ARTÍCULO PRIMERO. PRORROGAR LA SUSPENSIÓN DE LOS TÉRMINOS en todas las actuaciones disciplinarias a cargo de la Procuraduría General de la Nación hasta el viernes tres (3) de abril de dos mil veinte (2020), inclusive.
PARÁGRAFO. Esta medida no implica la inactividad de las autoridades disciplinarias, quienes podrán, durante este periodo, proferir las decisiones a que haya lugar.
ARTÍCULO SEGUNDO. La presente disposición no se aplicará para los casos en que se designe funcionario especial o en los cuales el Procurador General de la Nación determine, por acto especial, continuar el trámite procesal en los términos ordinarios.
ARTÍCULO TERCERO. La autoridad disciplinaria adoptará las medidas necesarias para dar estricto cumplimiento a lo ordenado en los artículos anteriores y coordinará con los servidores a su cargo el trabajo que se deba adelantar desde sus residencias.
ARTÍCULO CUARTO. De presentarse alguna situación relevante sobre la ejecución de lo dispuesto, la autoridad disciplinaria la reportará ante el Despacho del Procurador General de la Nación, para que se tomen las medidas necesarias y se efectivice la acción disciplinaria.» 94. Luego, mediante las resoluciones 148 del 3 de abril11, 173 del 16 de abril12, 184 del 24 de abril13 y 204 del 8 de mayo14 de 2020 se extendió la suspensión de términos en la PGN hasta el 25 de mayo de 2020, inclusive, para un total de 70 días15. 95.
Por su parte, en el Decreto legislativo 491 del 28 de marzo de 202016, aplicable a «todos los organismos y entidades que conforma[ban] las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumpl[ieran] funciones públicas» [denominadas «autoridades»]17, se consideró: 11 Que prorrogó la suspensión de términos hasta el 17 de abril de 2020, inclusive. 12 Que prorrogó la suspensión de términos hasta el 24 de abril de 2020, inclusive. 13 Que prorrogó la suspensión de términos hasta el 11 de mayo de 2020, inclusive. 14 Que prorrogó la suspensión de términos hasta el 25 de mayo de 2020, inclusive. 15 Debe precisarse que ninguno de los actos mencionados, incluidos los referidos en los párrafos 92 y 93, fueron objeto de análisis en sede de control inmediato de legalidad. 16 «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». 17 Artículo 1. 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha «Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio. [ ] Que es necesario tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales.» 96.
Por lo anterior, se dispuso —entre otras cosas— lo siguiente: «Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectara todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.
Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicara para el pago de sentencias judiciales. Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.
Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha y en consecuencia no se causaran intereses de mora.
Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.» [se resalta] 97. Al revisar la constitucionalidad de este decreto en la sentencia C-242 de 2020, la Corte Constitucional consideró que el artículo 6º se ajustó a la Constitución. Para tal efecto, precisó que (i) perseguía una finalidad legítima como era superar las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autoridades debido a las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia originada por el coronavirus Covid-19;
(ii) era una medida adecuada porque otorgaba la posibilidad de interrumpir algunos procesos a fin de que las autoridades pudieran retomar de forma organizada sus actividades; y (iii) también era proporcional porque, a pesar de que afectaba la celeridad de los trámites, se trataba de una medida que no aplicaba para actuaciones que versaran «sobre asuntos iusfundamentales», razón por la cual solo se podía acudir a dicha figura frente a asuntos de índole legal o reglamentario.
A lo anterior agregó: «6.154. En relación con dicho aspecto, la Corte estima que limita el grado de afectación del principio constitucional de celeridad en las actuaciones, porque garantiza que los asuntos que versan sobre los bienes más preciados del ser humano no se vean suspendidos, y que la misma sólo aplique a causas en las que se debaten puntos de menor valía en el sistema de valores implementado en la Carta Política. [ ] 6.158.
En cuarto lugar, esta Sala observa que la medida examinada tiene en cuenta que la suspensión de términos puede llegar a afectar los tiempos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la ley y, a efectos de evitar una vulneración al debido proceso, señala que los mismos no correrán durante el plazo en que se utilice la figura.» 98.
Obsérvese que el decreto legislativo citado tuvo como objeto garantizar los derechos y libertades de las personas y para ello adoptó la medida de autorizar la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas y jurisdiccionales y, aunque señaló que durante la medida no correrían los de caducidad y prescripción, exceptuó aquellas relativas a la efectividad de los derechos fundamentales.
Incluso, la Corte Constitucional sostuvo que la medida no aplicaba para las actuaciones que versaran sobre asuntos ius fundamentales. 99. En lo que respecta al derecho disciplinario, la jurisprudencia ha señalado que es una forma de ejercicio de la potestad sancionadora del Estado y, por lo tanto, «debe estar fundado en principios y valores constitucionales y asegurar en todo momento la vigencia de los elementos propios de la garantía del debido proceso»18; asimismo, como 18 Corte Constitucional, sentencia C-692 de 2008. 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha se trata del ejercicio del ius puniendi, el disciplinado «tiene derecho a gozar de las mismas garantías que estructuran el derecho penal»19. 100.
Dentro de esas garantías a favor del disciplinado se encuentra la prescripción que es «un instituto jurídico liberador»20 en el que la administración o la PGN «dejan vencer el plazo señalado por el legislador [ ] sin haber adelantado y concluido el proceso respectivo, con decisión de mérito»21. Además, su fin está unido al derecho que tiene el disciplinado a que se defina su situación jurídica, tal como se sostuvo en la sentencia C-401 de 2010: «Para la Corte, la potestad sancionatoria no puede quedar indefinidamente abierta y “(…) si el Estado no ejercita el derecho que tiene de adelantar y fallar la investigación disciplinaria en el tiempo fijado por el legislador, ya sea por desinterés, desidia o negligencia no puede el empleado público sufrir las consecuencias que de tales hechos se derivan, sino la misma Administración por incuria, incapacidad o ineficiencia.” Puntualizó la Corporación que, como parte del debido proceso, la obligación de adelantar las investigaciones sin dilaciones injustificadas se aplica a toda clase de actuaciones, y que, por consiguiente “[l]a justicia impartida con prontitud y eficacia no sólo debe operar en los procesos penales -criminales-, sino en los de todo orden, administrativos, contravencionales, disciplinarios, policivos, etc.”» 101.
Ciertamente, esta figura hace parte del núcleo esencial del debido proceso22, el cual -a su vez- comporta la culminación definitiva de la acción con efectos de cosa juzgada, respeta el principio de seguridad jurídica y protege la presunción de inocencia prevista en el artículo 29 de la Constitución Política; de ahí que deba ser entendida como una «medida de protección al procesado» que contiene una respuesta definitiva fundada en derecho que pone fin a la acción iniciada23. 102.
En ese orden, el derecho disciplinario es un ejercicio de la potestad sancionadora del Estado que está limitado y regulado por principios constitucionales y derechos fundamentales como el debido proceso que aborda, sin duda, la garantía de que el proceso disciplinario se defina en los términos legales. 103. Bajo ese entendido, si bien es cierto que el legislador extraordinario habilitó a las autoridades para suspender los términos de las actuaciones administrativas y, por consiguiente, de los fenómenos de prescripción y caducidad, también lo es que estas disposiciones no podían aplicarse a aquellas que involucraran derechos fundamentales como en el caso de la prescripción de las acciones disciplinarias [debido proceso y seguridad jurídica]. 19 Ibidem. 20 Sentencia C-401 de 2010. 21 Ibidem. 22 Sentencia C-556 de 2001. 23 Ibidem. 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha 104.
Lo anterior es así, además, porque si bien es cierto que con ocasión del estado de excepción declarado se podían adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis, también lo es que la misma Ley 137 de 199424 previó que en ningún caso se podía «afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales» y asimismo que, «cuando un derecho a una libertad fundamentales [pudieran] ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no [podrían] afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades» [sic] [art. 7]. 105.
En efecto, el mismo legislador extraordinario, al adoptar medidas para la garantía de los derechos de los usuarios del sistema de justicia en el Decreto 564 de 2020, estableció que «la suspensión de los términos de prescripción y caducidad [ ] no [era] aplicable en materia penal», garantía que debe extenderse a los procesos disciplinarios no solo porque ambos representan el ejercicio del ius puniendi, sino además porque —como supra se indicó— se deben aplicar las garantías a los procesados en igualdad de condiciones. 106.
Ciertamente, en la sentencia C-213 de 2020, al examinar la constitucionalidad del Decreto 564 de 2020, la Corte Constitucional puntualizó lo siguiente: «Respecto de la no suspensión de los términos de prescripción en materia penal, la Sala estima que dicha medida se encuentra directamente relacionada con los principios de dignidad humana y de libertad, así como con los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del procesado en la materia penal, pues pretende que la definición de su situación jurídica se lleve a cabo en un tiempo prudencial y razonable, así como la efectividad de la pena.
En ese sentido, esta Corte considera que durante los estados de excepción no es posible suspender el plazo para resolver la situación jurídica de los procesados, ni los que pretenden agotar las etapas procesales, en tanto ello hace parte del núcleo esencial de las funciones de investigación y juzgamiento, las cuales son funciones básicas del debido proceso sustancial de los procesados.
Si se permitiera, durante los estados de excepción, la suspensión de los términos de prescripción de la acción penal (artículos 83 a 86 del Código Penal), como límite al ejercicio del poder punitivo estatal, se haría nugatoria la garantía de temporalidad que se deriva de los principios de dignidad humana y de libertad y que implican que, pasado el tiempo previsto en la ley para poder reprimir la conducta punible, la sanción ha perdido necesidad y el Estado, sobre quien pesa la carga de desvirtuar la presunción de inocencia, ya no disponga de la posibilidad de proferir el reproche punitivo.
Igualmente, al amparo del artículo 28 de la Constitución, no es posible suspender, en razón del estado de excepción, los términos de prescripción de las penas (artículos 89 a 91 del Código Penal), como circunstancias que extinguen la sanción penal (artículo 88.4 del Código Penal). Por lo tanto, al no ser legítima la suspensión de términos de prescripción de la acción penal y los de las penas, fundada en circunstancias propias de un estado de excepción, los deberes de investigar y juzgar los delitos, que recaen sobre el 24 «Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia» 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha Estado, tampoco admiten, congruentemente con lo anterior, ser suspendidos en razón de circunstancias excepcionales.
Por lo tanto, en lo que concierne a la prescripción, no existe inconstitucionalidad alguna al haber excluido la materia penal, de las medidas de suspensión de términos.» [se resalta] 107. A pie de página, la Corte definió la prescripción de la acción penal de manera idéntica que la acción disciplinaria, esto es que «es una institución de orden público, en virtud de la cual el Estado cesa su potestad punitiva -ius puniendi- por el término señalado en la respectiva ley»25, a lo que agregó que «el sindicado [no] tiene el deber constitucional de esperar indefinidamente que el Estado califique el sumario o profiera una sentencia condenatoria»26. 108.
De ese modo, si en ambos casos la acción representa el ejercicio sancionador del Estado y se aplica la prescripción por el cumplimiento del término para resolver la situación jurídica de los procesados, las garantías deben ser las mismas, máxime si se tiene en cuenta que están involucrados derechos fundamentales como la seguridad jurídica y el debido proceso. 109.
Aunado a lo anterior, en la sentencia dictada por esta Subsección el 12 de septiembre de 202327, al resolver una acción de tutela presentada contra los magistrados de las Comisiones Nacional y Seccional Tolima de Disciplina Judicial, también se precisó que la prescripción garantiza que el disciplinado no esté sujeto indefinidamente al poder corrector y que se salvaguarden los principios antes mencionados.
Ello, para sostener lo que sigue: «Ahora bien, debe advertirse que la suspensión de términos prevista en el Decreto 564 de 2020 no opera en asuntos atañederos al uis puniendi estatal, dentro de los que se encuentran los penales (que fueron expresamente excluidos) y disciplinarios, comoquiera que involucran acciones de carácter público cuyo ejercicio está en cabeza del Estado, por ende, su desarrollo no está supeditado a las actuaciones que surtan las partes, como ocurre en un proceso ordinario, de ahí que no sea dable fijar cuestiones como la mencionada medida [ ]. [ ] Cabe advertir que de aceptarse la postura de que la suspensión de términos opera en relación con la prescripción de la acción disciplinaria, conllevaría que, además de transgredir las prerrogativas superiores del procesado, en especial, la del debido proceso, se desconozca que tiene una naturaleza similar a los asuntos penales28, los cuales, se reitera, sí fueron excluidos expresamente de la medida. 25 Para ello citó la sentencia C-416 de 2002. 26 Y acudió a la sentencia C-176 de 1994. 27 Radicación 11001-03-15-000-2023-04344-00. 28 Corte Constitucional, sentencia C-181 de 2002, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra: «[…] la Corte reconoció que en su condición de derecho punitivo, el derecho disciplinario se acerca íntimamente a las previsiones del derecho penal, siéndole aplicables muchos de los principios que orientan y guían esta disciplina del derecho […]». 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha Asimismo, asumir que la exclusión de la suspensión de términos señalada en el Decreto 564 de 2020 solo opera en el ámbito penal, sería ignorar la regla jurisprudencial de la Corte Constitucional29, según la cual el disciplinado tiene las mismas prerrogativas del procesado penalmente, en virtud de los principios de favorabilidad, defensa, entre otros.» 110.
Esta decisión, a su vez, se respaldó en la providencia del 4 de agosto de 2021 proferida por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial30, en la cual se argumentó que la exclusión de los asuntos penales prevista en el Decreto 564 de 2020 era «fiel reflejo de la voluntad del legislador de excluir el ámbito de aplicación de la norma a todas aquellas disciplinas de carácter jurisdiccional en las cuales el Estado detenta el ejercicio de la acción, como es el caso del derecho disciplinario, más allá de que hubiera sido deseable incluirlo expresamente, como reconocimiento de su consabida autonomía en el contexto actual del derecho colombiano».
Igualmente, se anotó: «Y aunque bien hubiera podido una norma de excepción aliviar a la jurisdicción disciplinaria con la suspensión del término de prescripción de la acción disciplinaria, de modo que pudiera disponer de un plazo adicional para ejercer la misma, equivalente al periodo en que permanecieron los efectos de la pandemia sobre el aparato de justicia, lo cierto es que en este caso no lo hizo.
En consecuencia, cualquier intento por forzar el contenido de la norma para aplicar el beneficio de la suspensión de términos a la jurisdicción disciplinaria sería, indiscutiblemente, una interpretación extensiva a todas luces prohibida cuando se trata de garantías sustanciales propias del derecho sancionatorio, como lo es la institución de la prescripción.» 111.
Precisamente, este pronunciamiento fue citado por la parte demandante para respaldar su argumento, ante el cual el a quo sostuvo que dicha decisión no era aplicable a la PGN porque esta «emit[ía] decisiones administrativas» y, de cualquier modo, no acudió al Decreto 564 de 2020 para suspender los procesos disciplinarios. Al respecto, ha de señalarse que, si bien es cierto que se trata de órganos diferentes que tienen funciones distintas [una jurisdiccional y la otra administrativa31], también lo es que los derechos de los disciplinados y la connotación sancionadora se presenta en ambos casos; por tal razón, acudir a ese criterio diferenciador no solo desconoce el derecho a la igualdad, sino que pasa por alto que se trata de distintas expresiones del ejercicio punitivo que, sin importar la autoridad, deben garantizar el mismo trato a los investigados. 29 Sentencia C-692 de 2008, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa: «[…] la Corte ha considerado obligatorio el respeto del principio de favorabilidad, de conformidad con el cual la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplica de preferencia a la restrictiva o desfavorable.
Frente a este punto, ha advertido que aún cuando el artículo 29 de la Constitución se refiere a la aplicación del principio en materia penal, ello […] no impide que el legislador lo extienda a otros ámbitos del derecho sancionador, como el disciplinario. Tampoco conduce a que el juez deba interpretar restrictivamente esta garantía, que tiene pleno sentido y especial relevancia dentro de un estado social de derecho en otros contextos punitivos diferentes al penal […]». 30 Radicación 68001-11-02-000-2017-01800-01. 31 Lo cual fue expuesto también en la sentencia C-030 de 2023 dictada por la Corte Constitucional. 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha 112.
Y es que, la jurisprudencia ha sido pacífica en que las garantías del sistema penal deben ser aplicadas a las acciones disciplinarias, con mayor razón cuando se trata de asuntos de la misma naturaleza, pero que son adelantados por autoridades diferentes como en el caso que se examina; de ahí que el precedente invocado por la parte actora, también alusivo al ámbito disciplinario, sí sea aplicable al sub examine. 113.
Aunado a lo anterior, la Sala coincide con el demandante en que el propósito de las medidas adoptadas para conjurar la crisis derivada de la pandemia se circunscribió a proteger las garantías y derechos fundamentales de las personas, tan así que en las consideraciones del Decreto 491 de 2020 se consignó que las entidades y organismos del Estado «deben proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas», razón por la cual no podía utilizarse para mermar aquella garantía de que la acción disciplinaria se definiera en el plazo previsto en la ley. 114.
Ahora bien, de acuerdo con las documentales que reposan en el expediente, el 23 de enero de 2017 se dictó el auto que ordenó abrir la investigación, es decir que el término de 5 años previsto en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 feneció el 23 de enero de 2022; sin embargo, el fallo de primera instancia se dictó hasta el 1 de abril de 2022, lo que significa que, tal como lo sostuvo la parte actora, operó la prescripción de la acción disciplinaria. 115.
Aunque lo anterior basta para acceder a las pretensiones de la demanda, también es importante señalar que al expediente disciplinario se anexó la Resolución 216 del 14 de julio de 2021, mediante la cual la procuradora general de la Nación suspendió los términos en todas las actuaciones disciplinarias a partir del 16 de julio y hasta el 23 de julio de 2021. 116.
Esta se sustentó en que entró en vigencia la Ley 2094 de 2021, la cual «atribuyó funciones jurisdiccionales a la PGN« y, por tal razón, mediante la Resolución 207 del 7 de julio de 2021 se dispuso «asignar y distribuir las funciones jurisdiccionales disciplinarias en primera y segunda instancia, determinar los funcionarios competentes para adelantar la etapa de instrucción y juzgamiento, así como aquellos que conocerán los recursos de apelación y queja» y con la Circular 015 de 2021 se establecieron las directrices para la operatividad del acto anterior, «referida a todas las actuaciones disciplinarias en curso, su digitalización, el envío a funcionarios de conocimiento, entre otros asuntos». 117.
Igualmente, se adjuntó la constancia secretarial del 26 de julio de 2021 en la que se anunció la parte resolutiva de dicho acto y se precisó que se aplicaba [entre otros] a la investigación E-448672 D-2016-120-88377232 que correspondía a la 32 Así se consignó en la constancia: 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha adelantada contra Juan Manuel Valdés Barcha: 118.
La parte resolutiva de dicho acto administrativo se redactó en los mismos términos que la Resolución 128 del 16 de marzo de 2020 [que suspendió los términos con ocasión de la pandemia Covid-19]; obsérvese: Resolución 128 del 16 de marzo de 2020 Resolución 216 del 14 de julio de 2021 «ARTÍCULO PRIMERO. SUSPENDER TÉRMINOS en todas las actuaciones disciplinarias a cargo de la Procuraduría General de la Nación, a partir del martes diecisiete (17) de marzo de dos mil veinte (2020) hasta el martes treinta y uno (31) de marzo de dos mil veinte (2020).
ARTÍCULO SEGUNDO. Cada operador disciplinario adoptará las medidas necesarias para dar estricto cumplimiento a lo ordenado en el artículo anterior y coordinará con los servidores a su cargo las actividades a realizar en este periodo.
ARTÍCULO TERCERO. De presentarse alguna situación relevante sobre la ejecución de lo dispuesto, cada operador disciplinario reportará tal situación ante la Secretaría Privada del Despacho del Procurador General de la Nación.» «ARTÍCULO PRIMERO. SUSPENDER LOS TÉRMINOS en todas las actuaciones disciplinarias a cargo de la Procuraduría General de la Nación, a partir del viernes 16 de julio de 2021 hasta el 23 de julio del mismo año -inclusive-.
ARTÍCULO SEGUNDO: Cada operador disciplinario adoptará las medidas necesarias para el estricto cumplimiento de lo ordenado en el artículo anterior y coordinará con los servidores a su cargo las actividades a realizar en ese período.
ARTÍCULO TERCERO: De presentarse alguna situación particular respecto de la ejecución de lo dispuesto, el responsable deberá reportarla a la Secretaría Privada del Despacho de la Señora Procuradora General de la Nación.» 119. Sin embargo, la resolución mencionada no fue tenida en cuenta por los operadores para calcular la prescripción. En el fallo de primera instancia del 1 de abril de 2022, la PGN expuso: «10.2 Vigencia de la acción disciplinaria De acuerdo a lo prescrito en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011, aplicable en el presente caso, el 27 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha término de prescripción de la acción disciplinaria es de cinco (5) años, contados a partir de la fecha del auto que abre la investigación disciplinaria (para este caso, el 23 de enero de 2017).
Durante ese término el presente proceso estuvo suspendido durante 70 días entre el 17 de marzo de 2020 y el 25 de mayo de 2020 de conformidad con las Resoluciones 128 del 16 de marzo de 2020, 136 del 24 de marzo de 2020, 48 del 3 de abril de 2020, 173 del 16 de abril de 2020, 184 del 24 de abril y 204 del 8 de mayo de 2020, todas ellas del Despacho del Procurador General de la Nación; lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 del 28 de mayo de 2020, en lo pertinente declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-242 del 9 de julio de 2020 (MM PP: Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger).
Durante estos 70 días estuvo suspendida la acción disciplinaria, por lo que los mismos se suman al término de prescripción mencionado, que inicialmente vencería el 23 de enero de 2022, vencimiento que entonces se produciría el 2 de abril de 2022. Por lo tanto, la acción disciplinaria se encuentra vigente a la fecha.» 120. Y, en el mismo sentido, la autoridad disciplinaria de segunda instancia sostuvo el 25 de octubre de 2022: «Para que dentro del asunto operase el término prescriptivo de la acción debemos tener en cuenta la fecha de inicio de la investigación formal que fue el día 23 de enero de 2017 y al sumar 70 días de la suspensión de términos por la Pandemia Covid-19, decretado por el Gobierno Nacional, es evidente que la fecha de prescripción no ha ocurrido por cuanto el fallo se profirió antes de la ocurrencia de dicho fenómeno jurídico, es decir, el 1 de abril de 2022, quedando ejecutoriado con la notificación que se surtió durante ese mismo día (1 de abril de 2022) por vía correo electrónico al disciplinado y su defensa.» 121.
Lo anterior muestra que, a pesar de la identidad en la parte resolutiva de las resoluciones, las autoridades disciplinarias les dieron un trato distinto: mientras las primeras —a su juicio— suspendieron el término de prescripción de la acción disciplinaria, la expedida en 2021 no, lo cual denota una diferencia en la interpretación respecto del alcance de la disposición. 122.
Y es que, si bien es cierto que una obedeció a la emergencia económica, ecológica y sanitaria y la otra no, también lo es que la Resolución 128 del 16 de marzo de 2020 fue expedida antes del Decreto legislativo 491 [28 de marzo de 2020], lo que lleva a concluir que a la suspensión de términos allí adoptada no podía dársele el alcance de suspender la prescripción de la acción como lo hicieron las autoridades disciplinarias, máxime si se tiene en cuenta que se trata de una disposición que, al hacer parte del debido proceso, corresponde exclusivamente al legislador33. 33 Al respecto se puede consultar la sentencia expedida por la Sala Especial de Decisión Doce el 7 de julio de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-01192-00A, en la cual se indicó: « al tratarse de normas ligadas a la guarda del debido proceso, de conformidad con el artículo 152 Superior, refieren a un derecho fundamental, para cuya regulación se requiere de reserva legal, forma en la que 28 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha 123.
A ello se suma que, aunque en el Decreto 417 de 202034 se indicó que «se [hacía] necesario expedir normas de orden legal que flexibili[zaran] la obligación de atención personalizada al usuario y se permit[iera] incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales», lo cierto es que (i) fue expedido después de la Resolución 128 del 16 de marzo, esto es el 17 del mismo mes; y (ii) su parte resolutiva se circunscribió a declarar el estado de excepción y a señalar que se emitirían los decretos legislativos que desarrollaran las medidas anunciadas en la parte considerativa, pero nada más. 124.
Pero, además, la Resolución 128 de 2020 también fue objeto de interpretación en la PGN, pues en la investigación IUS 2016-260997 IUC D-2016-654-894821, adelantada por la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 2 para la Vigilancia Administrativa contra un funcionario de la Fiscalía General de la Nación, el 10 de noviembre de 2022 se ordenó la terminación de la actuación y el archivo de las diligencias por lo siguiente: «También es pertinente anotar que, si bien con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, ecológica y sanitaria, los términos en las acciones disciplinarias a cargo de la Procuraduría General de la Nación fueron suspendidos entre el 17 de marzo y el 25 de mayo de 2020 inclusive, y posteriormente entre el 16 y el 23 de julio de 2021, mediante la Resolución 216 de 2021, tales suspensiones no tienen efecto alguno sobre la contabilidad de los plazos de caducidad o de prescripción, pues éstos tienen un efecto liberador para el disciplinado, en tanto que constituye el máximo tiempo con que cuenta el ente estatal para ejercer el ius puniendi del que es su titular, aunado que para la fecha en que se produjo el fenómeno jurídico referido, el proceso no estaba en esta entidad, sino en el antes Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, hoy Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Cundinamarca.
Dicho de otro modo, siendo el término de caducidad y de prescripción una limitante al ius puniendi en cabeza del Estado, no está habilitado éste último para suspender un lapso que, precisamente corre en su contra, y que favorece al disciplinado. Una interpretación en dicho sentido terminaría habilitando al accionante a que modifique los plazos que tiene fijados por el propio ordenamiento jurídico, para poder ejercer la titularidad de las acciones que posee.
Desde luego, el procurador tiene la facultad de suspender los términos de los procesos que se adelantan en la entidad y que correspondan a etapas de las actuaciones, sin embargo, dicha facultad no cobija la posibilidad de afectar términos favorables a los disciplinados que, además, son de carácter legal.» [se resalta] efectivamente están consagradas tales disposiciones dentro de nuestro ordenamiento, tal como antes se puso de presente cuando se aludió al contenido de la Ley 734 de 2002 en materia de actuaciones administrativas disciplinarias, sin que de esta se derive autorización a las autoridades que ejercen control disciplinario para suspender los términos de ley, ni hace remisiones sobre suspensión o interrupción a las normas del procedimiento civil.» 34 «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional». 29 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha 125.
Aunque esta decisión —citada por la parte actora y consultada en la página web de la PGN35— es posterior a los fallos disciplinarios examinados y por tal razón no puede tenerse en cuenta para aplicar el artículo 15 de la Ley 734 de 202036 [como se solicitó en el recurso], sí evidencia la diferencia de interpretaciones frente al alcance de las resoluciones que suspendieron los términos con ocasión de la pandemia Covid-19 y se acompasa con lo aquí expuesto, esto es que no podía extenderse a la garantía de prescripción de la acción disciplinaria. 126.
En consecuencia, la Sala considera que en el sub examine no se suspendieron los términos de la prescripción y caducidad de la acción disciplinaria y, por tal razón, para el caso concreto operó el primer fenómeno mencionado. De ese modo, las consideraciones expuestas en los fallos acusados no solo desconocieron las garantías del disciplinado, sino que justificaron falsamente que la suspensión de términos obedeció al Decreto Legislativo 491 de 2020. 127.
Por lo expuesto, la Sala se releva de resolver los demás problemas jurídicos, en tanto se revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se accederá a la pretensión de nulidad de los actos acusados. 2.5. El restablecimiento del derecho 128. Con el fin de dar respuesta a las solicitudes del actor, la Sala examinará las pretensiones de la demanda por separado. 2.5.1.
Pretensión «tercera» 129. El actor pidió que «se orden[ara] a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación, cancelar el registro de la sanción impuesta al señor Juan Manuel Valdés Barcha identificado con la cédula de ciudadanía No. 98.562.815». 130. Al consultar la página web de la PGN se evidencia que, a la fecha, se encuentra vigente la anotación de las sanciones37: 35 Enlace de consulta: https://www.procuraduria.gov.co/sim/relatoria/.webdocumento?accion=verDocumentoWeb&element Id=PR qwODUCCION/RELATO_DATA_TYPE/2023/01/30/202301301100320.DOCX&docId=238204&mod e=1#page=inline,,toolbar=no,location=no,status=yes,menubar=no,resizable=yes,scrollbars=yes 36 «Artículo 15.
Igualdad ante la ley disciplinaria. Las autoridades disciplinarias trataran de modo igual a los destinatarios de la ley disciplinaria, sin establecer discriminación alguna por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.» 37 Enlace de consulta: https://www.procuraduria.gov.co/Pages/Consulta-de-Antecedentes.aspx 30 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha 131.
En consecuencia, se ordenará oficiar a la Procuraduría General de la Nación para que registre esta decisión en el Sistema de Información de Registro de Sanciones e Inhabilidades -SIRI- y proceda a efectuar la correspondiente desanotación de las sanciones impuestas. 2.5.2. Pretensiones «cuarta» a «séptima» 132. En la demanda se pidió lo siguiente: «CUARTA: Se DECLARE la nulidad Acto administrativo contenido en Oficio de febrero 01 de 2023, expedido por la Presidente de la Junta Directiva del Parque ARVÍ, por medio del cual se da por terminado unilateralmente un contrato de trabajo.
QUINTA: Se DECLARE la ineficacia de la terminación de la desvinculación o despido laboral del señor Juan Manuel Valdés Barcha identificado con la cédula de ciudadanía No. 98.562.815. SEXTA: Como resultado de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho se ordene a la Corporación Parque ARVÍ, a realizar el reintegro del señor Juan Manuel Valdés Barcha identificado con la cédula de ciudadanía No. 98.562.815 al cargo de Director Ejecutivo.
SÉPTIMA: Se DECLARE que una vez se realice el reintegro del señor Juan Manuel Valdés Barcha identificado con la cédula de ciudadanía No. 98.562.815, al cargo de Director Ejecutivo, el mismo se dé sin solución de continuidad ordenando al nominador cancelar los salarios dejados de percibir en el mismo rango, cotizaciones a la seguridad social, prestaciones legales y sociales causadas desde el momento de la terminación del contrato y hasta la fecha de su reintegro.» 133.
En el auto del 15 de junio de 2023, el tribunal examinó los actos demandados para: (i) rechazar la pretensión «relacionada con la nulidad del Oficio 231 SIAF 3677», con sustento en que solo se podían demandar «actos de naturaleza definitiva y no actos 31 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha de trámite o ejecución, como en este caso»; y (ii) admitir la demanda respecto de las demás pretensiones.
No obstante, no realizó el examen del oficio expedido por la presidenta de la Junta Directiva de la Corporación Parque Arví, por el cual se dio por terminado unilateralmente el contrato de trabajo. 134. Para desatar lo relacionado con la pretensión cuarta, es menester precisar que, según el certificado de existencia y representación, la Corporación Parque Arví se constituyó en el año 2007 como «una entidad Sin Ánimo de Lucro».
Lo mismo se verifica en sus estatutos, en los cuales se anotó: «ARTÍCULO 1: Nombre y Naturaleza. La Corporación Parque Arví es una entidad sin ánimo de lucro, creada por entidades públicas y personas jurídicas de derecho privado, con fundamento en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998. La Corporación es una entidad de naturaleza pública, en la modalidad de descentralizada por servicios del Municipio de Medellín. Podrá utilizar también como sigla PARQUE ARVÍ para todos los efectos legales.» 135.
La norma citada en los estatutos, esto es el artículo 96 de la Ley 489 de 199838 dispuso que, cuando «surjan personas jurídicas sin ánimo de lucro, éstas se sujetarán a las disposiciones previstas en el Código Civil para las asociaciones civiles de utilidad común». Además, la junta directiva estaba compuesta por el municipio de Medellín, Empresas Públicas de Medellín [EPM], el departamento de Antioquia, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, la Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia, la Universidad EAFIT y la Corporación Interactuar, es decir, su naturaleza era mixta. 136.
De otro lado, sobre el régimen legal aplicable, en estos [los estatutos] se dispuso lo que sigue: «ARTÍCULO 4: Régimen Legal Aplicable. La Corporación está sujeta a las normas de derecho privado, no obstante, se deberán observar principios de la función administrativa y la gestión fiscal cuando se administren recursos públicos. El régimen Laboral de sus trabajadores se sujetará a las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo y a las normas que lo adicionan o complementan.
La Corporación Parque Arví deberá contar con un manual de contratación, que garantice el cumplimiento de la gestión fiscal cuando se gestionen y administren recursos públicos.» 137. Ahora, en el expediente se encuentran (i) el «[c]ontrato individual de trabajo a 38 Declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-671 de 1999. 32 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha término indefinido» del 10 de noviembre de 2022 suscrito por esa corporación con Juan Manuel Valdés Barcha que demuestra que ejercía las labores de director ejecutivo; y (ii) el oficio del 1 de febrero de 2025, mediante la cual se comunicó la terminación de dicha relación así: «Lamentamos informar que por motivos ajenos a la voluntad de las partes el contrato laboral a término indefinido que usted suscribió el día 10 de noviembre de 2022 y con fecha de inicio del 16 de noviembre de 2022 con la Corporación Parque Arví, se da por terminado a partir de la fecha por la entidad Contratante.
De antemano agradecemos la labor realizada durante el tiempo que estuvo como director de la Corporación Parque Arví, reconociendo sus calidades personales y profesionales. Las razones de la terminación del contrato laboral obedecen a la sanción de destitución e inhabilidad general registrada en el certificado el Sistema de Información de Registro de Sanciones e Inhabilidades (SIRI), de la Procuraduría General de la Nación, la cual es sobreviniente siendo verificada posteriormente por el contratante, Corporación Parque Arví, a través de la plataforma antes mencionada.
Teniendo en cuenta lo anterior la Junta Directiva de la Corporación Parque Arví en reunión No 152 del 01 de febrero de 2023, y acogiendo la recomendación del Comité Jurídico, el cual concluyó que “…luego de analizar la normativa y la jurisprudencia citada se concluye que: la inhabilidad general en la que se encuentra incurso el actual Director de la Corporación le impide continuar con el contrato laboral que actualmente tiene suscrito con la Corporación Parque Arví. En consecuencia, se debe actuar conforme lo establece el artículo 41 del Código General Disciplinario para las inhabilidades sobrevivientes”,(Se anexa acta del Comité Jurídico) la Junta Directiva tomó la determinación de terminar el contrato laboral individual de trabajo a término indefinido.
Así las cosas, se da por terminado el contrato de trabajo el día 01 de febrero de 2023, reiterando nuevamente que esta terminación no obedece a factores del desempeño laboral ni a sus calidades como ser humano.» [sic] 138. Lo expuesto permite discurrir que el oficio mencionado no es susceptible de control jurisdiccional, en razón a que (i) fue expedido por la junta directiva de la Corporación Parque Arví, organismo sin ánimo de lucro regido por el derecho privado; y (ii) se limitó a comunicar la terminación del contrato de trabajo con ocasión de la sanción disciplinaria impuesta por la PGN, es decir, la ejecutó, nada más. 139.
También es del caso precisar que, tal como se anotó en los estatutos y lo sostuvo la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación, «las personas que prestan sus servicios en dichas entidades [corporaciones sin ánimo de lucro mixtas o descentralizadas indirectas por servicios] no tienen el carácter de servidores públicos y en 33 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha sus relaciones laborales se rigen por las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo»39.
En el caso bajo estudio, Juan Manuel Valdés Barcha se desempeñó como director ejecutivo, es decir, como representante legal de la corporación40 y, aunque al tenor de la Ley 80 de 199341 se consideraba servidor público para los efectos de dicha norma, su régimen laboral seguía rigiéndose por el derecho privado tal como se anotó en los estatutos. 140.
Ahora, la Sala también observa que, en la contestación de la demanda, la Corporación Parque Arví manifestó que se debía declarar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva porque (i) los actos sancionatorios fueron expedidos por la PGN; (ii) no participó en la investigación y tampoco incidió para tomar la decisión sancionatoria; y (iii) se limitó a ejecutar la orden en virtud de lo previsto en el artículo 41 de la Ley 1952 de 2019.
Asimismo, propuso las excepciones de inepta demanda y falta de jurisdicción. 141. En auto del 21 de noviembre de 2023, el a quo declaró no probadas las excepciones de «inepta demanda» y «falta de jurisdicción», pero nada mencionó sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, razón por la cual la Sala procede a efectuar el pronunciamiento a continuación: 142.
La legitimación en la causa se entiende en dos sentidos: (i) de hecho o procesal; y (ii) material o sustancial. Su diferencia, en términos de la jurisprudencia, se da por lo siguiente: «[…] la legitimación en la causa ha sido estudiada en la jurisprudencia y la doctrina y para los juicios de cognición desde dos puntos de vista: de hecho y material.
Por la primera, legitimación de hecho en la causa, se entiende la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal; es decir es una relación jurídica nacida de una conducta, en la demanda, y de la notificación de ésta al demandado; quien cita a otro y le atribuye está legitimado de hecho y por activa, y a quien cita y le atribuye está legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda.
En cambio, la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sido demandado o no. Es decir, todo legitimado de hecho no necesariamente será legitimado material, pues sólo están legitimados materialmente quienes participaron realmente en los hechos que le dieron origen a la formulación de 39 Concepto 1348 del 5 de julio de 2001. 40 Según el certificado de existencia y representación legal y sus estatutos. 41 Artículo 2 [de la definición de entidades, servidores y servicios públicos], numeral 2 [denominación de servidores públicos], literal a) que prevé: «[l]as personas naturales que prestan sus servicios dependientes a los organismos y entidades de que trata este artículo, con excepción de las asociaciones y fundaciones de participación mixta en las cuales dicha denominación se predicará exclusivamente de sus representantes legales y de los funcionarios de los niveles directivo, asesor o ejecutivo o sus equivalentes en quienes se delegue la celebración de contratos en representación de aquéllas.» 34 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha la demanda.»42 143.
Al revisar la demanda, aunque se incluyeron pretensiones que vinculaban a la Corporación Parque Arví, no se observa que se haya formulado reproche alguno en su contra, pues la argumentación se dirigió, exclusivamente, a demostrar la ilegalidad de los fallos disciplinarios dictados por la PGN. En ese sentido, comoquiera que aquella entidad no participó en la expedición de los actos acusados, se declarará probada la excepción de falta de legitimación material por pasiva. 144.
Agrégase a lo expuesto que, en el auto del 23 de agosto de 2024, el a quo fijó el litigio en los siguientes términos: «Como problemas jurídicos se formulan los siguientes, sin perjuicio de que en la sentencia se haga referencia a otros o se ajuste la formulación del aquí indicado: 1. ¿La autoridad disciplinaria violó el debido proceso, desconocimiento de normas superiores y falta de competencia, por cuanto para el momento del fallo sancionatorio se había presentado el fenómeno de la prescripción de la responsabilidad disciplinaria? 2.
¿La entidad demandada profirió la sanción disciplinaria, con violación al debido proceso, desconocimiento de normas superiores y falta de competencia por existir caducidad de la acción disciplinaria? 3. ¿Los actos administrativos acusados de nulidad incurrieron en “defecto fáctico” al desconocer los elementos de hecho, probatorios y jurisprudenciales necesarios para sancionar, por ello corresponde declararse su nulidad o, por el contrario, se realizó una debida valoración de la prueba y jurisprudencial, debiéndose declararlos ajustados a derecho?» 145.
Además de lo expuesto, es necesario precisar que el oficio dictado por la junta directiva no es susceptible de control ante la Jurisdicción de lo contencioso – administrativo por tratarse de una decisión emitida por una entidad de naturaleza privada [sin ánimo de lucro]. 146. Entonces, como se declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, el oficio expedido por la junta directiva no es objeto de control en esta jurisdicción y ninguno de los sujetos procesales presentó recurso en contra de la decisión que fijó el litigio, no se efectuará pronunciamiento alguno respecto de las pretensiones cuarta, quinta, sexta y séptima. 2.5.3.
Pretensión octava 147. El actor pidió que se ordenara «a la Procuraduría General de la Nación y/o a la 42 Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 2004, expediente 14452. En el mismo sentido: sentencias del 4 de febrero de 2010, radicación: 70001-23-31-000-1995-05072-01(17720) y del 30 de enero de 2013, radicación: 25000-23-26-000-2010-00395-01(42610). 35 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha Corporación Parque Arví, el pago de los salarios y prestaciones legales y sociales causadas desde el momento de la desvinculación y hasta la fecha de su reintegro». 148.
Pues bien, como se expuso en el acápite anterior, la terminación del contrato a término indefinido obedeció a las sanciones de destitución e inhabilidad general impuestas por la PGN, así como a lo previsto en el artículo 41 de la Ley 1952 de 2019 sobre las «inhabilidades sobrevinientes». A la par, con la certificación expedida el 1 de abril de 2023 por la coordinadora de gestión humana de la Corporación Parque Arví se demostró que (i) la remuneración mensual del actor correspondía a «1,39 salarios mínimos integrales incluido el factor prestacional del treinta por ciento (30%), el cual [incluía] todo concepto remuneratorio y prestacional, excepto las vacaciones» [sic]; y (ii) para el año 2023, el salario era de «[v]einte millones novecientos sesenta y un mil doscientos pesos m.l. ($20.961.200). 149.
Así las cosas, comoquiera que el Decreto 4689 de 200543 previó en su artículo 1º que «los créditos judicialmente reconocidos, las conciliaciones y los laudos arbitrales deberán ser remitidos por la autoridad judicial o la administrativa que los reciba, al órgano condenado u obligado» y la sanción disciplinaria implicó para Juan Manuel Valdés Barcha la terminación del contrato de trabajo a término indefinido que había suscrito con la Corporación Parque Arví, se condenará a la Procuraduría General de la Nación a que, con cargo a su presupuesto, pague los salarios integrales desde el momento de su retiro [1 de febrero de 2023] hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia, en los mismos términos de la certificación antes referida [§147]. 150.
Los valores reconocidos en esta sentencia se deberán actualizar de acuerdo con la fórmula que se describe a continuación: R= Rh x Índice final Índice inicial 151. Según la cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), por cuenta de los emolumentos reconocidos, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria esta sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debería efectuarse el pago). 152.
La sentencia se cumplirá en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 2.5.4. Pretensión «novena» 153. El actor solicitó que se condenara a «la Procuraduría General de la Nación [al] pago de 100 S.M.L.M.V, por los daños morales causados [ ]». 43 «[P]or el cual se modifica el artículo 37 del Decreto 359 de 1995, "por el cual se reglamenta la Ley 179 de 1994"». 36 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha 154.
Esta Subsección ha señalado que el perjuicio moral tiene existencia autónoma y se configura una vez satisfechas las condiciones generales para su reconocimiento, a saber: que sea particular, determinado o determinable, cierto, no eventual y que tenga relación con un bien jurídicamente tutelado44. Asimismo, se ha detenido en la necesidad de que, quien pretende el reconocimiento de perjuicios morales, debe acreditar su ocurrencia. 155.
En ese orden, para que proceda el reconocimiento de la indemnización por concepto de perjuicios morales generados por una sanción disciplinaria irregular, es necesario convencer plenamente al juez de la existencia de una alteración emocional causada por la sanción y la publicidad de aquella, de tal manera que este, dentro de su discrecionalidad judicial, determine la magnitud del dolor, aflicción, tristeza o congoja y, con fundamento en ello, la indemnización a reconocer45. 156.
En el caso bajo examen la Sala no encuentra sustento probatorio para su reconocimiento. Si bien en la medida cautelar se incluyeron enlaces de distintas páginas que informaron sobre la inhabilidad, lo cierto es que ello no demuestra la aflicción, congoja o tristeza que pudo producir la decisión sancionatoria; en consecuencia, esta pretensión será negada. 2.6.
Conclusión 157. Por las razones anotadas en precedencia, la Sala revocará la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos sancionatorios, toda vez que la suspensión de términos ordenada por el procurador general de la Nación no podía extenderse a los fenómenos de prescripción y caducidad de la acción disciplinaria.
Asimismo, (i) se ordenará, a título de restablecimiento del derecho, el pago de los salarios integrales de percibir desde el momento de su retiro de la Corporación Parque Arví —1 de abril de 2023— hasta la ejecutoria de esta sentencia; y (ii) se declarará la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Corporación Parque Arví y no se realizará pronunciamiento alguno sobre las pretensiones formuladas en su contra. 2.7.
Costas 158. El artículo 188 del CPACA prevé que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso. 44 Sentencia del 13 de abril de 2023, expediente 63001-23-33-000-2019-00049-01 (1349-2020). 45 Subsección B, sentencia del 10 de julio de 2014, radicación: 52001-23-31-000-2006-00268- 01(0354-09). 37 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha 159.
Sobre la aplicación de esta norma, en la sentencia proferida el 1 de diciembre de 201646, esta Subsección prohijó el siguiente criterio: «La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).» 160.
No evidencia la Sala que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal; en consecuencia, como la sentencia será revocada, no se condenará en costas en ninguna instancia. 2.8. Reconocimiento de personería para actuar 161. Al plenario se aportó poder otorgado por Jorge Humberto Serna Botero, en calidad de jefe de la Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación, a la abogada Sandra Patricia Duarte Hernández, identificada con cédula de ciudadanía 51.997.263 y tarjeta profesional 190.461 del C.S. de la J. Comoquiera que se adjuntaron los documentos que soportan el mandato, se le reconocerá personería para actuar. 46 Subsección B, expediente 1908-2014. 38 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 14 de marzo de 2024, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
En su lugar, se dispone: Segundo. Declarar probada la excepción de «falta de legitimación en la causa por pasiva» propuesta por la Corporación Parque Arví y, en consecuencia, abstenerse de hacer pronunciamiento alguno respecto de las pretensiones formuladas en su contra. Tercero. Declarar la nulidad de los fallos disciplinarios del 1 de abril de 2022 y 25 de octubre de 2022, expedidos por la Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado con Funciones de Juzgamiento Disciplinario y la Sala Disciplinaria Ordinaria de Juzgamiento, respectivamente, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia. Cuarto. A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Procuraduría General de la Nación que registre esta decisión en el Sistema de Información de Registro de Sanciones e Inhabilidades -SIRI- y, en consecuencia, proceda a eliminar la correspondiente anotación de las sanciones impuestas.
Igualmente, condenar a la Procuraduría General de la Nación a pagar a Juan Manuel Valdés Barcha, de manera indexada, de acuerdo con la fórmula señalada en la parte motiva, los salarios integrales dejados de percibir como consecuencia de la sanción anulada desde el 1 de febrero de 2023 [terminación del contrato suscrito con la Corporación Parque Arví] hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia. Para tal efecto, en lo que concierne al año 2023, deberá tenerse en cuenta la certificación expedida el 1 de febrero de 2023 por la coordinadora de Gestión Humana de la Corporación Parque Arví —citada en la parte motiva de esta providencia— y, para los años 2024 y 2025, la información que la corporación mencionada proporcione respecto del salario del director ejecutivo.
Quinto. Negar la pretensión relativa al pago de los perjuicios morales. Sexto. Sin condena en costas en ambas instancias. 39 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2023-00164-02 (2847-2024) Demandante: Juan Manuel Valdés Barcha Séptimo. La sentencia se deberá cumplir en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA.
Octavo. Reconocer personería para actuar en representación de la Procuraduría General de la Nación a Sandra Patricia Duarte Hernández, identificada con cédula de ciudadanía 51.997.263 y tarjeta profesional 190.461 del C.S. de la J., en los términos del poder aportado. Noveno. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
Décimo. Ordenar a la Secretaría de la Sección que, en el sistema de información Samai, realice las anotaciones correspondientes dirigidas a dar por terminado el trámite del recurso de apelación contra el auto que negó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos acusados en el proceso 25000-23-42-000-2023- 00164-01. Undécimo. Devolver el expediente al tribunal de origen, previamente las anotaciones en el aplicativo Samai.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Aclaración de voto Cfr. Rad. AV.05001-23-33-000-2020- 00472-01 (1251-2024) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. PTH