Radicado: 11001-03-15-000-2022-05194-00 Accionantes: Rosa Julia Aullon Luna y otros Se concede el amparo 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C. veintiséis (26) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-05194-00 Accionantes: Rosa Julia Aullon Luna y otros Accionado: Dirección Nacional para la Sustitución de Cultivos Ilícitos y otros Temas: Tutela por acción u omisión de autoridad pública / Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito – PNIS / Notificación de actos administrativos / Debido proceso / Se concede el amparo.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la acción de tutela interpuesta contra la Dirección Nacional para la Sustitución de Cultivos Ilícitos, la Agencia de Renovación del Territorio y la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación. Los accionantes alegan que las autoridades accionadas no les notificaron personalmente los actos administrativos de retiro o cesación de beneficios del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto1, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. 1 El Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Puerto Asís, Putumayo remitió por competencia la presente acción al Consejo de Estado.

El despacho sustanciador asumió el conocimiento del asunto mediante auto del 30 de septiembre de 2022. Lo anterior, atendiendo el principio de celeridad que impone el trámite de este tipo de acciones, de manera que se eviten dilaciones en la protección de los derechos fundamentales alegados. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05194-00 Accionantes: Rosa Julia Aullon Luna y otros Se concede el amparo 2 I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 20 de septiembre de 2022 Rosa Julia Aullon Luna, Domiciano Audelo Acosta Rosero, María Amalia Rodríguez Villada, Mari Luz Herrera, Marino Ordóñez, Nelson Acevedo Hernández, Clementina Medina Rivera, José́ Orlando Díaz, Alba Lucia Medina Rivera, Gloria Lucía López Moreno, Edi Omaira Acosta Morales, Rober Félix Pantoja Matasea, Claudia García Luna y Teresa de Jesús Villada Criollo presentaron una acción de tutela para obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, con ocasión de la falta de notificación personal de los actos administrativos de retiro de los accionantes del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (en adelante, PNIS). 2.- En la acción de tutela se formularon las siguientes pretensiones: <<PRIMERO: TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso e igualdad material.

SEGUNDO: ORDENE a las entidades accionadas DIRECCIÓN NACIONAL PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS ILÍCITOS, AGENCIA DE RENOVACIÓN DEL TERRITORIO, CONSEJERÍA PRESIDENCIAL PARA LA ESTABILIZACIÓN Y CONSOLIDACIÓN, el reintegro temporal de los accionantes y sus núcleos familiares al Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito – PNIS.

TERCERO: ORDENE a las entidades accionadas DIRECCIÓN NACIONAL PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS ILÍCITOS, AGENCIA DE RENOVACIÓN DEL TERRITORIO, CONSEJERÍA PRESIDENCIAL PARA LA ESTABILIZACIÓN Y CONSOLIDACIÓN, notificar personalmente los actos administrativos de retiro o cesación de beneficios del Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito – PNIS de los accionantes>>.

B. Hechos 3.- Los accionantes basaron su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- En 2018 los accionantes, residentes de la vereda Puerto El Sol del municipio de Radicado: 11001-03-15-000-2022-05194-00 Accionantes: Rosa Julia Aullon Luna y otros Se concede el amparo 3 San Miguel, Putumayo2 diligenciaron el <<formulario de vinculación de núcleos familiares de recolectores y familias agricultoras no cultivadoras de cultivos de uso ilícito y establecimiento de compromisos en el marco de la implementación del [PNIS]>>, mediante el cual fueron incluidos en ese programa. 3.2.- Los actores conocieron de manera informal que fueron retirados del PNIS, sin que se hayan notificado debidamente los actos administrativos a través de los cuales se tomó dicha decisión. Por lo anterior, no conocen las razones fácticas y jurídicas que motivaron su retiro del programa. 3.3.- La Personería Municipal de San Miguel, Putumayo envió un derecho de petición a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (en adelante, DSCUI) de la Agencia de Renovación del Territorio (en adelante, ART), en el que solicitó que se informara por qué desvinculó a los actores del PNIS y el procedimiento administrativo adoptado para proceder en ese sentido, así como las notificaciones derivadas del mismo.

Esta solicitud fue respondida el 3 de junio de 2022 por dicha autoridad, mediante documento en el cual informó que los actores habían sido desvinculados del PNIS por la causal de <<baja densidad>> y que dicho retiro fue de conocimiento público; sin embargo, no acreditó la notificación de los actos de retiro. C. Fundamentos de la vulneración 4.- Los actores afirman que no pudieron conocer ni participar en las actuaciones administrativas que condujeron a su retiro del PNIS, por lo cual se vulneró su derecho al debido proceso.

Aducen que la acción de tutela es procedente porque la DSCUI no respondió debidamente la solicitud radicada por la Personería Municipal de San Miguel, Putumayo. Además, aseveran que la tutela pretende evitar la consumación de un perjuicio irremediable. 2 <<Realizamos la firma de los acuerdos de vinculación en las siguientes fechas y código único de beneficiario (CUB): ROSA JULIA AULLON LUNA el 16/3/2018 CUB 807477, DOMICIANO AUDELO ACOSTA ROSERO el 16/3/2018 CUB 807466, MARIA AMALIA RODRÍGUEZ VILLADA el 16/3/2018 CUB 807467, MARI LUZ HERRERA el 16/3/2018 CUB 807475, MARINO ORDOÑEZ el 16/3/2018 CUB 807476, NELSON ACEVEDO HERNANDEZ el 16/3/2018 CUB 807465, CLEMENTINA MEDINA RIVERA el 16/3/2018 CUB 807461, JOSE ORLANDO DÍAZ el 16/3/2018 CUB 807431, ALBA LUCIA MEDINA RIVERA 16/3/2018 CUB 807280, GLORIA LUCIA LOPEZ MORENO 17/3/2018 CUB 807321, EDI OMARIA ACOSTA MORALES 16/3/2018 CUB 807449, ROBER FELIX PANTOJA MATASEA 16/3/2018 CUB 807277, CLAUDIA GARCIA LUNA 17/3/2018 CUB 806928 Y TERESA DE JESÚS VILLADA CRIOLLO 16/3/2018 CUB 807278>>.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-05194-00 Accionantes: Rosa Julia Aullon Luna y otros Se concede el amparo 4 4.1.- Consideran que no se acató lo previsto en los artículos 43, 66 y 67 del CPACA al no notificarse personalmente los actos administrativos que retiraron a los actores del PNIS. Agregan que se vulneró su derecho a la igualdad, pues no se tuvieron en cuenta las condiciones de desigualdad estructural en las que viven.

Señalan que son campesinos con escasos recursos, en algunos casos son mujeres cabezas de familia y adultos mayores con bajos niveles de escolaridad, habitantes de un municipio afectado por el conflicto con la presencia de actores armados, y cuyas viviendas no cuentan con acceso a servicios públicos domiciliarios; en suma, sostienen que son sujetos de especial protección constitucional. 4.2.- Para respaldar su reparo, los actores citan algunas sentencias sobre el debido proceso administrativo, las notificaciones de las decisiones de la Administración y los sujetos de especial protección constitucional: T-616 de 2006, T-404 de 2014, T-002 de 2019 y C-077 de 2017.

Sin embargo, no agregan ninguna consideración adicional, pues se limitan a transcribir algunas secciones de dichas sentencias. D. Oposiciones e intervenciones 5.- La ART (accionada) solicita declarar la improcedencia de la acción de tutela o negar sus pretensiones. Reconoce que el 16 de marzo de 2018 los actores se inscribieron al PNIS mediante formularios de vinculación individual debidamente identificados bajo códigos únicos de beneficiarios3.

Sin embargo, los núcleos familiares fueron retirados del PNIS cuando el programa se encontraba bajo el control de la Consejería Presidencial para la Estabilización, pues para ese momento no existía la DSCUI en la estructura de la ART, ya que fue creada a partir del 1° de enero de 2020. En esa medida, la DSCUI cuenta con información trasladada una vez se dio la transición institucional, pero no puede responsabilizarse por decisiones que no adoptó y procedimientos que no ejecutó. 5.1.- Aduce que en atención al derecho de petición del 2 de junio de 20224 se dio respuesta de fondo sobre la situación de los accionantes.

Afirma que la ART no puede revocar una decisión adoptada por la anterior entidad a cargo del PNIS, <<que además ha sido notificada conforme a lo dispuesto en el [CPACA] y se encuentra debidamente ejecutoriada, por lo que, en atención al principio de preclusión procesal no es viable 3 807277; 807280; 807467; 806928; 807278; 807475; 807465; 807476; 807321; 807431; 807449; 807461; 807466; 807477. 4 Radicado de entrada No. 20222300032722 y radicado de salida No. 20222300060321 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05194-00 Accionantes: Rosa Julia Aullon Luna y otros Se concede el amparo 5 revivir términos agotados, toda vez que la accionante no interpuso recurso de reposición>>5.

Agrega que los accionantes fueron excluidos del PNIS hace más de tres años, <<sin que se haya realizado gestión en sede de la interposición de un medio de control o acción constitucional alguna>>. Así, concluye que la acción de tutela no fue presentada dentro de un término razonable. 5.2.- Señala que la decisión de retirar a los núcleos familiares <<es una consecuencia de pleno conocimiento desde el momento de suscripción de los respectivos formularios de vinculación individual y se debió al actuar de los núcleos familiares al no cumplir con los criterios de priorización>>.

Lo anterior, pues de acuerdo con la información reportada, <<se encontró que dichos retiros obedecieron a la causal de baja densidad, es decir que eran más las familias sin cultivos ilícitos que aquellas que tenían cultivos ilícitos>>. Por esto, dicha población no fue priorizada de acuerdo con su calidad al momento de presentar la vinculación, es decir, no cultivadores. 5.3.- Aclara que la continuidad en el PNIS depende del componente volitivo, es decir, los núcleos familiares deben estar prestos a cumplir con los compromisos adquiridos, esto es, sustituir el cultivo y abstenerse de resembrar especies ilícitas, entre otros.

Esto es diferente de otros programas que están concebidos como una herramienta para garantizar la superación de la pobreza, de manera que el mínimo vital no está directamente asociado al PNIS. 6.- La Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación (accionada) afirma que la implementación del PNIS no le compete, por lo que no pudo vulnerar los derechos alegados por los actores.

Aduce que en este asunto existe un traslado de competencias de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación a la ART6. Por esto, la DSCUI de la ART es la competente para responder por los hechos y pretensiones de la tutela, de manera que debe declararse la falta de legitimación en la causa por pasiva y desvincularse a esta consejería. 5 Aduce también que <<la Consejería tomó una decisión sobre la permanencia de los accionantes en el programa y procedió a comunicarle la misma indicando que contra esa decisión procedía el recurso de reposición>>. 6 Explica que la DSCUI a la que se refiere el artículo 1° del Decreto Ley 896 de 2017, que se encontraba <<adscrita a la Alta Consejería Presidencial para el Posconflicto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República>>, actualmente no hace parte de esa dependencia del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, según lo dispuesto en el parágrafo 4 del artículo 281 de la ley 1955 de 2019, el cual definió que el desarrollo y ejecución del PNIS se efectuará por parte de la ART. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05194-00 Accionantes: Rosa Julia Aullon Luna y otros Se concede el amparo 6 7.- La consejería aclara que la implementación del PNIS estuvo a cargo de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación hasta diciembre de 2019.

Con posterioridad a esa fecha y en virtud de los Decretos 2107 y 2108 de 22 de noviembre de 2019, la ART modificó su estructura para incluir a la DSCUI y asumió la función de desarrollo y ejecución del PNIS7. II. CONSIDERACIONES 8.- La Sala concederá el amparo solicitado, por cuanto considera que la DSCUI de la ART desconoció los artículos 66 y 67 del CPACA en la medida que no existe prueba en el expediente que demuestre la notificación de los actos administrativos de desvinculación del PNIS a los actores.

Por consiguiente, se vulneró su derecho fundamental al debido proceso. 9.- Los actores pretenden que se ordene a las autoridades accionadas el reintegro temporal de sus núcleos familiares al PNIS y que se les notifiquen personalmente los actos administrativos de retiro del PNIS. Al respecto, esta Sala observa que aunque la ART reconoce que los actores estuvieron vinculados al PNIS y luego fueron retirados debido a la causal de <<baja densidad>>, lo cierto es que no se allegó prueba al expediente que acredite la notificación de esta decisión a los afectados. 10.- La Sala resalta que la decisión de retirar a los accionantes del PNIS a los accionantes es un acto administrativo de carácter particular, en especial en tanto pone término a una actuación administrativa –esto es, la vinculación de los actores al PNIS–.

Por lo tanto, dicho acto administrativo debía ser notificado a los actores de conformidad con el artículo 67 del CPACA, pero en el expediente no existe prueba de dicha notificación. 7 En efecto, el Decreto 2107 de 2019 (artículos 1 y 6) estableció que la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito sería una dependencia <<con autonomía administrativa y financiera, en los términos del literal j) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998>>.

Posteriormente, mediante el Decreto 1223 de 2022 se modificó la estructura de la ART conservando a la aludida Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito y reseñando sus funciones en su artículo 23, en el cual se reitera que es una dependencia con autonomía administrativa y financiera, en los términos del literal j) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998.

Es decir, la norma mantiene la competencia de las alternativas de sustitución de cultivos ilícitos en la aludida agencia, y consecuencia, <<la referida Dirección tiene la capacidad de comparecer por sí misma sin que se requiera la comparecencia de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación>>. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05194-00 Accionantes: Rosa Julia Aullon Luna y otros Se concede el amparo 7 10.1.- El argumento de la DSCUI de la ART según el cual dicha decisión <<es una consecuencia de pleno conocimiento desde el momento de suscripción de los respectivos formularios de vinculación individual>> no es adecuado, pues aunque los actores sabían que podían ser desvinculados del PNIS, dicho conocimiento no suple la obligación de notificación en cabeza de la autoridad accionada.

Además, si bien dicha autoridad señaló en su informe en el presente proceso de tutela que la decisión de retiro de los actores <<ha sido notificada conforme a lo dispuesto en el [CPACA] y se encuentra debidamente ejecutoriada>>, lo cierto es que no aportó ninguna prueba que acreditara su afirmación. 10.2.- De conformidad con el artículo 26A del Decreto 2366 de 2015, adicionado por el artículo 6 del Decreto 2107 de 2019, la DSCUI de la ART tiene competencia para adelantar las actividades administrativas relacionadas con el PNIS.

Además, el artículo 8 del Decreto 2107 de 2019 establece que los archivos correspondientes al PNIS, entre los cuales se encuentran los acuerdos y <<demás documentos relacionados con las funciones asignadas a la [ART]>> serían transferidos a esta autoridad. Por lo anterior, la orden consistente en notificar el respectivo acto administrativo de retiro se dirigirá la ART. 11.- Por último, se negará la solicitud de desvinculación elevada por la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación; su vinculación al presente asunto se origina en el interés que pueda tener en las resultas del trámite de la acción, puesto que dicha autoridad tuvo a su cargo la administración y ejecución del PNIS.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: AMPÁRASE el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: ORDÉNASE a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio que, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de la presente providencia, notifique a los actores el correspondiente Radicado: 11001-03-15-000-2022-05194-00 Accionantes: Rosa Julia Aullon Luna y otros Se concede el amparo 8 acto administrativo de retiro con respecto al Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito.

TERCERO: NIÉGASE la solicitud de desvinculación elevada por la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación.

CUARTO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

QUINTO: Por Secretaría, PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de esta Corporación.

SEXTO: Si la sentencia no fuera impugnada una vez ejecutoriado este fallo, por Secretaría ENVÍESE el expediente de tutela a la Corte Constitucional. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado