CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2016-00816-01 (5019-2022) Demandante: Rómulo Alfredo Ospina Serrano Demandada: Departamento del Valle del Cauca Tema: nivelación salarial.
Subtema 1: del empleo público y su remuneración. Subtema 2: criterios para el reconocimiento de la nivelación salarial en el empleo público. Sentencia de segunda instancia La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 23 de octubre de 2019, que negó las pretensiones de la demanda. 1.
Síntesis del caso El señor Rómulo Alfredo Ospina Serrano acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad del Oficio 0102-035-01 SADE 919976 del 13 de octubre de 2015, mediante el cual el Departamento del Valle del Cauca le negó la solicitud de homologación y nivelación salarial del cargo de profesional universitario, grado 1, que desempeña, al de profesional universitario, grado 5.
Lo anterior, al considerar que las funciones asignadas a ambos cargos eran equivalentes y que, en consecuencia, tenía derecho al reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales correspondientes. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se acreditó la identidad funcional entre los cargos de profesional universitario, grados 1 y 5.
Para ello, comparó las funciones previstas en el Decreto Radicación: 76001-23-33-000-2016-00816-01 (5019-2022) Demandante: Rómulo Alfredo Ospina Serrano Demandado: Departamento del Valle del Cauca 2 0423 de 2011 y concluyó que existía una diferencia sustancial entre ambos empleos, pues el primero estaba orientado a labores de ejecución y cooperación, mientras que el segundo correspondía a actividades de dirección, coordinación y planeación. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmará la decisión de primera instancia, al considerar que el demandante no acreditó las funciones que desempeña en el cargo en el que se encuentra nombrado ni la equivalencia funcional con el empleo respecto del cual solicitó la homologación. 2.
Antecedentes 2.1. La demanda 1. Rómulo Alfredo Ospina Serrano, mediante apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el 13 de junio de 20161, contra el Departamento del Valle del Cauca, con las siguientes pretensiones2: 2. Se declare la nulidad del oficio 0102-035-01 SADE 919976, expedido el 13 de octubre de 2015 por la subsecretaría de Recursos Humanos de la Secretaría de Gestión Humana y Desarrollo Organizacional de la Gobernación del Valle del Cauca, mediante el cual se negó la homologación del cargo de profesional universitario, grado 1, desempeñado por el demandante, con el cargo de profesional universitario, grado 5. 3.
A título de restablecimiento del derecho, el accionante solicitó que se ordene al Departamento del Valle del Cauca el reconocimiento y pago de los siguientes conceptos: i) la nivelación y pago de los reajustes salariales derivados de la homologación de cargos solicitada; ii) las prestaciones sociales afectadas por dicha nivelación; iii) los intereses moratorios y la sanción por mora, causados por el no pago de las prestaciones sociales; iv) la indexación de las sumas que se reconozcan con ocasión de la sentencia; y v) la condena en costas a la entidad demandada. 2.1.1.
Hechos 4. La Sala sintetiza los hechos de la demanda, así: 5. El señor Rómulo Alfredo Ospina Serrano es empleado de carrera administrativa en la Gobernación del Valle del Cauca, donde desempeña el cargo de profesional universitario, grado 1, con una asignación mensual de $3.040.156. 6. El gobernador del Valle del Cauca dispuso, mediante los Decretos 1867 de 1999 y 0015 de 2000, una reestructuración administrativa y modificó la planta global de cargos del nivel central del departamento.
No obstante, ambos decretos fueron 1 Cuaderno principal, pp. 3 a 12. 2 Pretensiones visibles en: cuaderno principal, pp. 6 a 8. Radicación: 76001-23-33-000-2016-00816-01 (5019-2022) Demandante: Rómulo Alfredo Ospina Serrano Demandado: Departamento del Valle del Cauca 3 declarados nulos por la Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de sentencia del 22 de mayo de 2014. 7.
Durante el tiempo en que dichos decretos estuvieron vigentes, se implementó una estructura administrativa que, según afirma el demandante, generó una situación de discriminación salarial entre los servidores públicos de los niveles profesional, técnico, asistencial y auxiliar. 8. El señor Rómulo Alfredo Ospina Serrano sostuvo que las funciones que cumple como profesional universitario, grado 1, son equivalentes a las asignadas al cargo de profesional universitario, grado 5, de conformidad con los manuales de funciones adoptados mediante los Decretos 0651 de 2002, 0711 de 2005 y 0821 de 2007.
A su juicio, la diferencia salarial entre dichos empleos se originó en la estructura administrativa adoptada mediante los Decretos 1867 de 1999 y 0015 de 2000, posteriormente declarados nulos por el Consejo de Estado. Por esa razón, consideró que, para resolver su solicitud de reajuste salarial, debían tenerse en cuenta los Decretos departamentales 2118 de 1998, 0596 de 1999 y 0423 de 2011. 9.
El señor Rómulo Alfredo Ospina Serrano presentó petición, el 1 de septiembre de 2015, ante la Gobernación del Valle del Cauca, en la que solicitó el reconocimiento y pago de la nivelación salarial entre el cargo de profesional universitario, grado 1, que desempeña, y el cargo de profesional universitario, grado 5, que considera equivalente. 10.
Mediante oficio 102-035-01 SADE 919976 del 13 de octubre de 2015, la subsecretaría de Recursos Humanos de la Secretaría de Gestión Humana y Desarrollo Organizacional de la Gobernación del Valle del Cauca negó la solicitud de homologación. 2.1.2. Normas violadas y concepto de violación 11. En la demanda se citaron las siguientes normas vulneradas: La Constitución Política, artículos 22, 23, 25, 26, 29, 53, 122, 123 y 125.
La Ley 23 de 19913. La Ley 640 de 20014. La Ley 909 de 2004. La Ley 785 de 2005. El Decreto 1569 de 19985. El Decreto 2539 de 20056. El Decreto 1716 de 2009. 3 Derogado parcialmente por la Ley 2220 de 2022. 4 Derogado por la Ley 2220 de 2022. 5 Derogado por el Decreto Ley 785 de 2005. 6 Derogado por el Decreto 1083 de 2015. Radicación: 76001-23-33-000-2016-00816-01 (5019-2022) Demandante: Rómulo Alfredo Ospina Serrano Demandado: Departamento del Valle del Cauca 4 12.
Al explicar el concepto de violación, la parte demandante sostuvo que los Decretos 1867 de 1999 y 0015 de 2000, mediante los cuales se adoptó la estructura administrativa y la planta de personal del departamento del Valle del Cauca, vulneraron las normas que regulan la carrera administrativa y el empleo público, así como diversos principios constitucionales que rigen la función pública y las relaciones laborales.
En particular, adujo que dichos actos generaron una diferenciación salarial injustificada entre cargos con funciones equivalentes, en desconocimiento de los principios de igualdad, mérito y remuneración equitativa. 13. Indicó que los referidos decretos fueron expedidos con desconocimiento de las disposiciones legales aplicables a la carrera administrativa, entre ellas, la Ley 443 de 1998, la Ley 617 de 2000 y sus normas concordantes, así como de los procedimientos previstos para definir la estructura de los empleos y sus condiciones salariales. 14.
Agregó que el Consejo de Estado, mediante sentencia del 22 de mayo de 2014, declaró la nulidad de esos decretos, al advertir su ilegalidad. Por ello, sostuvo que su anulación implicó la pérdida de sustento jurídico de las decisiones adoptadas con fundamento en ellos, particularmente en lo relativo a la fijación de las escalas salariales. 15.
En esa línea, consideró que la administración desconoció el sistema técnico de administración de personal propio de la carrera administrativa, pues se apartó de los parámetros legales que rigen el ingreso, la permanencia, la clasificación y la remuneración de los servidores públicos. 16. Finalmente, señaló que tales actuaciones vulneraron derechos de carácter laboral, en especial los relacionados con la igualdad, la estabilidad y la remuneración justa, así como los principios de primacía de la realidad y favorabilidad en materia laboral.
Por lo anterior, estimó procedente el reconocimiento de la nivelación salarial reclamada. 2.2. Contestación de la demanda 17. El departamento del Valle del Cauca, a través de apoderada judicial, contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. En particular, solicitó negar el reconocimiento de la homologación, nivelación y pago de los reajustes salariales reclamados por el demandante, así como de las prestaciones sociales, intereses, indexación y demás emolumentos derivados de esa solicitud7. 18.
Frente a los hechos, manifestó que varias afirmaciones de la parte demandante correspondían a apreciaciones subjetivas o a fundamentos normativos, razón por la cual no podían tenerse como hechos controvertibles. No obstante, aceptó como cierto lo relacionado con los documentos aportados con la demanda, esto es, la petición presentada por el demandante y la respuesta emitida por la administración. 7 Cuaderno principal, pp. 58 a 64.
Radicación: 76001-23-33-000-2016-00816-01 (5019-2022) Demandante: Rómulo Alfredo Ospina Serrano Demandado: Departamento del Valle del Cauca 5 19. Como argumento de defensa, afirmó que los efectos de la sentencia que declaró la nulidad de los Decretos 1867 de 1999 y 0015 de 2000 no podían extenderse de manera automática a situaciones jurídicas consolidadas.
Explicó que, aunque la nulidad de un acto administrativo general produce efectos retroactivos, estos solo inciden en las situaciones particulares que, al momento de proferirse el fallo, se encontraban en discusión ante la administración o ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 20. En ese sentido, afirmó que una situación jurídica se entiende consolidada cuando el interesado, pese a contar con la oportunidad legal para controvertir el acto administrativo correspondiente, no lo hizo dentro del término previsto para ello.
Por tanto, consideró que la nulidad de los actos generales no habilitaba al demandante para reabrir situaciones particulares que ya se encontraban en firme. 21. Bajo esa premisa, indicó que el demandante tuvo la oportunidad de controvertir el acto administrativo mediante el cual fue incorporado a la planta de personal en el cargo de profesional universitario, grado 1, pero no lo hizo.
Por ello, dicha incorporación constituye una situación jurídica consolidada, frente a la cual no procede ninguna acción. 22. Finalmente, propuso las excepciones de caducidad y prescripción, y solicitó que se condene en costas a la parte demandante. 2.3. Sentencia de primera instancia 23. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 23 de octubre de 2019, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante, en los siguientes términos8: 1.
NIÉGANSE las pretensiones de la demanda. 2. CONDÉNASE en costas de la primera instancia a la parte actora. FÍJANSE para el efecto las agencias en derecho en un porcentaje del uno por ciento (1.0 %) del valor de las pretensiones reclamadas. 24. Como primera medida, el tribunal advirtió que la inconformidad del actor se centraba en la negativa de la entidad demandada a efectuar la homologación y el reajuste salarial solicitado.
Lo anterior, porque, a su juicio, el cargo de profesional universitario, grado 1, que desempeña, cumple las mismas funciones del empleo de profesional universitario, grado 5, de conformidad con las funciones dispuestas en el Decreto 0423 de 2011, expedido por el Departamento del Valle del Cauca. 25. Así, tras revisar las funciones previstas para cada uno de esos cargos en el referido decreto, concluyó que existe una diferencia marcada en su naturaleza, pues el cargo de profesional universitario, grado 1, está enfocado en la ejecución y 8 Cuaderno principal, pp. 121 a 126.
Radicación: 76001-23-33-000-2016-00816-01 (5019-2022) Demandante: Rómulo Alfredo Ospina Serrano Demandado: Departamento del Valle del Cauca 6 cooperación, mientras que el grado 5 se orienta a la dirección, coordinación y planeación. 26. Bajo estas consideraciones, determinó que los cargos de profesional universitario, grados 1 y 5, no comparten identidad funcional.
Además, señaló que la sola manifestación del demandante, según la cual dichos cargos se desempeñan en las mismas circunstancias de tiempo, modo y lugar, no era suficiente para inferir la identidad de tareas entre ellos. 27. En consecuencia, resolvió que la parte demandante no acreditó el cumplimiento de los requisitos exigidos por las disposiciones legales para obtener la nivelación salarial, esto es, que los cargos tuvieran el mismo nivel, denominación, código, requisitos y funciones, razón por la cual negó las pretensiones de la demanda. 28.
Finalmente, condenó en costas a la parte demandante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, y fijó las agencias en derecho de primera instancia en un porcentaje equivalente al uno por ciento (1.0%), de conformidad con el artículo 188 del CPACA y el Acuerdo 1887 de 2003. 2.4. Recurso de apelación 29. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, con el fin de que se revoque la decisión y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda9, en los siguientes términos: «En el discurrir procesal quedo demostrado como hechos contundentes y pruebas documentales sin objeción alguna, la base de las peticiones de mi representado, quien solo pretende y reiteramos el reconocimiento de los derechos laborales vulnerados en razón a la discriminación salarial que se viene presentando en la Gobernación del Valle, pues se debe recalcar que a mi prohijado le asiste principios constitucionales del derecho al trabajo plasmados en el artículo 53 de la Constitución política como son: el principio de la primacía de la realidad, principio de irrenunciabilidad de derechos laborales, principio de favorabilidad, principio de la estabilidad, principio de la condición más benéfica, principio de la igualdad, principio de una remuneración mínima, vital y móvil y sobre todo el que establece que a igual trabajo igual salario.
Es preocupante como la gobernanza judicial sobre la protección del mundo de los servidores públicos, ha estado a espaldas de la legislación, los tratados de derechos humanos, los principios constitucionales y los convenios de la Organización Mundial del Trabajo, la inaplicación no podrá ser justificada por su desconocimiento, toda vez que los operadores judiciales tienen la obligación constitucional y legal de conocerlos y utilizarlos en sus decisiones».
(sic) 30. Bajo tales consideraciones, la parte demandante manifestó que reiteraba los principios constitucionales laborales invocados en la demanda, al estimar que estos 9 Cuaderno principal, pp. 133 a 136. Radicación: 76001-23-33-000-2016-00816-01 (5019-2022) Demandante: Rómulo Alfredo Ospina Serrano Demandado: Departamento del Valle del Cauca 7 respaldaban la prosperidad de sus pretensiones. 31.
En esos términos, reiteró que la nivelación salarial solicitada debía analizarse a partir de las funciones desempeñadas. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 32. Mediante auto del 6 de julio de 202310, el despacho ponente admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante conforme a lo previsto en el numeral 3 del artículo 247 del CPACA. 33.
Posteriormente, a través de auto del 9 de mayo de 202411, corrió traslado a las partes por el término de diez días para que presentaran alegatos de conclusión y, vencido este, ordenó poner el expediente a disposición del Ministerio Público. 34. El departamento del Valle del Cauca presentó alegatos de conclusión12 y solicitó confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
Argumentó que la parte actora no acreditó que los cargos de profesional universitario, grados 1 y 5 tuvieran las mismas funciones. Para ello, indicó que, conforme al Decreto 0423 de 2011, existe una diferencia en la naturaleza de los empleos, pues el profesional universitario, grado 1, está orientado a la ejecución y cooperación, mientras que el grado 5 se enfoca en la dirección, coordinación y planeación. Por esa razón, afirmó que no se cumplían los requisitos para acceder a la nivelación salarial, esto es, igualdad en nivel, denominación, código, requisitos, funciones y grado salarial. 35.
La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. 3. Consideraciones 3.1. Competencia 36. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 150 del CPACA. 3.2.
Problema jurídico 37. De acuerdo con los argumentos expuestos por la parte demandante en el recurso de apelación y los fundamentos que sustentaron la decisión de primera instancia, corresponde a la Sala definir si: 10 Samai, índice 10. 11 Samai, índice 19. 12 Samai, índice 23. Radicación: 76001-23-33-000-2016-00816-01 (5019-2022) Demandante: Rómulo Alfredo Ospina Serrano Demandado: Departamento del Valle del Cauca 8 38.
¿El demandante acreditó la identidad funcional entre el empleo de profesional universitario, grado 1, que desempeña, y el cargo de profesional universitario, grado 5, de modo que resulte procedente el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales reclamadas? 39. Para resolver el interrogante planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: (i) del empleo público y su remuneración;
(ii) criterios para el reconocimiento de la nivelación salarial en el empleo público; (iii) hechos probados; y (iv) en el acápite de análisis del caso concreto se resolverá los problemas jurídicos formulados. 3.3. Marco normativo y reiteración jurisprudencial 3.3.1. Del empleo público y su remuneración 40. Sobre las plantas de personal, la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que corresponden al conjunto de empleos creados por las entidades estatales para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales.
Su definición responde a las necesidades del servicio y comprende la determinación de la naturaleza, clasificación y contenido funcional de los cargos requeridos13. 41. Al respecto, los artículos 122 y 125 de la Constitución Política disponen que los empleos públicos deben tener funciones previamente definidas en la ley o el reglamento, estar contemplados en la respectiva planta de personal y contar con apropiación presupuestal para su remuneración. Asimismo, establecen que, por regla general, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera administrativa. 42.
Así, la noción de empleo público, prevista desde el Decreto 2400 de 1968 y retomada por la Ley 909 de 2004, se estructura a partir de elementos objetivos, subjetivos y teleológicos. Los primeros se refieren al conjunto de funciones, tareas y responsabilidades; los segundos, a la asignación de esas funciones a una persona que cuente con las competencias requeridas; y los terceros, a la orientación del empleo al cumplimiento de los fines del Estado. 43.
De hecho, el artículo 19 de la Ley 909 de 2004 delimita el concepto y la estructura del empleo público de la siguiente manera:
ARTÍCULO 19. El empleo público. 1. El empleo público es el núcleo básico de la estructura de la función pública objeto de esta ley. Por empleo se entiende el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para 13 Consejo de Estado, Sección Segunda; Subsección A, sentencia del 11 de agosto de 2022, radicado: 76001-23- 33-000-2017-00898-01 (2464-2021);
Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de octubre de 2018, radicado: 73001-23-33-000-2014-00383-02 (2239-2016). Radicación: 76001-23-33-000-2016-00816-01 (5019-2022) Demandante: Rómulo Alfredo Ospina Serrano Demandado: Departamento del Valle del Cauca 9 llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado. 2.
El diseño de cada empleo debe contener: a) La descripción del contenido funcional del empleo, de tal manera que permita identificar con claridad las responsabilidades exigibles a quien sea su titular; b) El perfil de competencias que se requieren para ocupar el empleo, incluyendo los requisitos de estudio y experiencia, así como también las demás condiciones para el acceso al servicio.
En todo caso, los elementos del perfil han de ser coherentes con las exigencias funcionales del contenido del empleo; c) La duración del empleo siempre que se trate de empleos temporales. […] 44. Por su parte, el artículo 20 ibidem prevé la posibilidad de organizar los empleos en cuadros funcionales, a partir de criterios de semejanza relacionados con la naturaleza general de las funciones, las responsabilidades y los conocimientos o competencias requeridos.
Esta agrupación permite regular aspectos propios de la carrera administrativa, como el acceso, el ascenso, la capacitación y el sistema retributivo de los empleos públicos. 45. En lo relativo a la remuneración, el artículo 2 de la Ley 4ª de 1992 establece los criterios que orientan al Gobierno Nacional en la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
Entre ellos se encuentran la racionalización y disponibilidad de los recursos públicos, el nivel del cargo —determinado por la naturaleza de las funciones, las responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño— y la definición de rangos de remuneración para los empleos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo y directivo de la Rama Ejecutiva y de la Organización Electoral. 46.
Bajo ese marco, el artículo 13 del Decreto 1042 de 1978 y el artículo 3 de la Ley 4ª de 1992 disponen que la asignación salarial de los empleados públicos se determina a partir de la estructura del empleo, su denominación y grado, las funciones y responsabilidades asignadas, así como los requisitos de formación y experiencia exigidos para su desempeño14. 47.
De lo anterior se sigue que la determinación de las funciones asignadas a cada empleo público no constituye un aspecto meramente formal, sino un elemento esencial de su configuración. Esto es así porque la Constitución15 exige que todo empleo tenga funciones previamente definidas y porque de ellas dependen aspectos como la forma de provisión, los requisitos para su desempeño y la garantía de una remuneración proporcional e igualitaria frente a cargos con iguales condiciones de 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2 de octubre de 2025, radicado 13001-23- 33-000-2016-00769-01 (3265-2024). 15 Artículos 13, 122 y 153 de la Constitución Política.
Radicación: 76001-23-33-000-2016-00816-01 (5019-2022) Demandante: Rómulo Alfredo Ospina Serrano Demandado: Departamento del Valle del Cauca 10 responsabilidad, complejidad y exigencia. 48. En ese sentido, el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración permite ordenar los empleos públicos a partir de distintos componentes: el nivel, que atiende a la jerarquía, complejidad y naturaleza general de las funciones; la denominación, que identifica el empleo dentro de la estructura administrativa; la clase, que refleja su importancia dentro del respectivo nivel; el código, que facilita su identificación dentro del régimen de clasificación y remuneración; el grado, que ubica el cargo dentro de la escala salarial; y la remuneración, que corresponde a la asignación prevista para cada grado16. 49.
Por ello, la remuneración de un servidor no puede analizarse de manera aislada, sino en relación con la estructura del empleo al que se encuentra vinculado, esto es, con su nivel, denominación, código, grado, funciones, responsabilidades y requisitos. 3.3.2. Criterios para el reconocimiento de la nivelación salarial en el empleo público 50.
Quien pretenda la nivelación salarial por considerar que las funciones que desarrolla son equivalentes a las de otro cargo existente en la planta de personal de la misma entidad o de una diferente, cuya remuneración es superior, deberá acreditar, entre otros aspectos, la equivalencia funcional entre ambos empleos, así como la similitud en la categoría, preparación, responsabilidades y condiciones laborales17. 51.
La Sección de Segunda de esta Corporación18 precisó las condiciones para la procedencia de esta clase de pretensiones, al señalar que: «Quien pretenda la nivelación salarial porque considera que la función que cumple resulta equiparable a la de otro funcionario que se remunera con mayor salario, debe acreditar que: a) Cumplía las mismas funciones que este, b) contaba con la misma preparación y c) debe acreditar los requisitos que exige el empleo.
El incumplimiento de esta carga procesal trae consecuencias desfavorables para la parte por cuanto al no probar los supuestos de hecho que alega se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo probado por la otra parte o por la ausencia de pruebas que avalen sus alegatos» 52. Por su parte, la Corte Constitucional ha señalado que el principio de «a trabajo igual, salario igual» responde a un criterio relacional propio del juicio de igualdad, razón por la cual resulta necesario verificar la equivalencia entre las funciones desempeñadas y las condiciones de cualificación exigidas para cada empleo, con el 16 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 14 de mayo de 2026, radicado 76001-23-33-000-2017-01253-01 (3293-2023);
Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de febrero de 2026, radicado 18001-23-33-000-2017-00142-01 (1482-2025); Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 12 de febrero de 2026, radicado 19001-23-33-000-2017-00529-01 (3853-2021). 17 Corte Constitucional: sentencias T- 027 de 1997, SU-111 de 1997 y T-272 de 1997. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de diciembre de 2019, radicado 76001- 23-31-000-2011-00572-01 (4858-2018).
Radicación: 76001-23-33-000-2016-00816-01 (5019-2022) Demandante: Rómulo Alfredo Ospina Serrano Demandado: Departamento del Valle del Cauca 11 fin de establecer si existe una diferencia injustificada en la remuneración percibida por los servidores comparados19. 53. En consecuencia, no toda diferencia salarial entre servidores públicos implica una vulneración del principio de igualdad, pues esta puede encontrarse justificada en criterios objetivos y razonables, como las funciones asignadas, el nivel de responsabilidad, los requisitos de formación y experiencia exigidos para el empleo o la clasificación y grado del cargo correspondiente20. 54.
De este modo, la comparación no puede limitarse a la coincidencia parcial de algunas funciones o actividades, sino que debe comprender el empleo en su integridad, esto es, sus funciones esenciales, responsabilidades, categoría, requisitos, nivel jerárquico y condiciones de desempeño. Solo a partir de ese contraste objetivo es posible establecer si existe una situación de igualdad material que haga injustificada la diferencia salarial. 55.
Con fundamento en lo anterior, corresponde a la parte que pretende el reconocimiento de una nivelación salarial acreditar los supuestos de hecho en que sustenta sus pretensiones, conforme a la carga de la prueba prevista en el artículo 167 del CGP. 3.4. Hechos probados relevantes para la solución del caso concreto 56. De acuerdo con las pruebas allegadas al plenario, se tienen acreditados los siguientes hechos probados: 57.
Rómulo Alfredo Ospina Serrano tomó posesión del cargo de «profesional universitario, código, clase: empleado», adscrito a la Secretaría de Planeación (planificación territorial) de la Gobernación del Valle del Cauca, el 25 de enero de 2000, según consta en el Acta n.º 2000-151021. 58. La Gobernación del Valle del Cauca, mediante la Resolución 0423 del 25 de abril de 2011, ajustó el «Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales de la Planta de Cargos de la Administración Central de la Gobernación del Valle del Cauca» de Cargos de la Administración Central de la Gobernación del Valle del Cauca»22. 59.
En ese acto administrativo se agruparon las dependencias por áreas de gestión, según su afinidad y competencia institucional, en concordancia con los Decretos 349 de 2000, 279 de 2000 y 1310 de 2008, así: 19 Corte Constitucional, sentencia T-833 del 23 de octubre de 2012. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 8 de junio de 2023, radicado 76001-23-33- 000-2016-00580-01 (1394-2021);
Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 12 de diciembre de 2023, radicado 76001-23-33-000-2016-01081-01 (2460-2021). 21 Cuaderno principal, pp. 75 22 Cuaderno principal, pp. 36bis – CD allegado con la contestación de la demanda. Radicación: 76001-23-33-000-2016-00816-01 (5019-2022) Demandante: Rómulo Alfredo Ospina Serrano Demandado: Departamento del Valle del Cauca 12 Macroproceso Área de gestión Dependencias que la integran Estratégico Área de Dirección Despacho del Gobernador;
Secretaría Privada; Secretaría General; Oficina Asesora de Prensa y Comunicaciones; Oficina del Valle del Cauca en Bogotá. Misional Área de Desarrollo de la Competitividad Secretaría de Infraestructura; Secretaría de Agricultura y Pesca; Secretaría de Planeación; Oficina de Cooperación Internacional; Secretaría de Turismo. Misional Área de Desarrollo Social Secretaría de Equidad de Género para las Mujeres Vallecaucanas;
Secretaría de Cultura; Secretaría de Desarrollo Social; Secretaría de Salud; Secretaría de Educación; Secretaría de Vivienda; Secretaría de Asuntos Étnicos; Oficina Gestión de Paz y Convivencia. Misional Área de Orden Público Secretaría de Gobierno. Apoyo Área de Apoyo a la Gestión Secretaría de Hacienda y Crédito Público; Secretaría de Desarrollo Institucional;
Secretaría Jurídica; Departamento Administrativo de Control Interno Disciplinario; Gerencia Administrativa Regional — Buenaventura y Cartago—. Apoyo Área Tecnológica Secretaría de Telemática. Evaluación y mejoramiento Área de Control Secretaría de Control Interno. Tabla 1: Áreas de gestión y dependencias de la administración central de la Gobernación del Valle del Cauca. 60.
Rómulo Alfredo Ospina Serrano radicó, el 29 de enero de 2015, una petición ante la Gobernación del Valle del Cauca, en la que solicitó el reconocimiento y pago del reajuste salarial entre el cargo de profesional universitario, grado 1, que desempeña, y el de profesional universitario, grado 5, con ocasión de la declaratoria de nulidad de los Decretos 1867 de 1999 y 0015 de 200023. 61.
La Gobernación del Valle del Cauca respondió de manera negativa, el 20 de febrero de 2015, la petición presentada por el demandante. Consideró que, si bien se había declarado la nulidad de los Decretos 1867 de 1999 y 0015 de 2000, el acto administrativo mediante el cual se nombró al señor Rómulo Alfredo Ospina Serrano en el cargo de profesional universitario, grado 1, constituía una situación administrativa consolidada, toda vez que el interesado no lo controvirtió en sede administrativa ni judicial, pese a contar con la oportunidad legal para hacerlo24. 23 Cuaderno principal, pp. 68 a 70. 24 Cuaderno principal, pp. 72 a 74.
Radicación: 76001-23-33-000-2016-00816-01 (5019-2022) Demandante: Rómulo Alfredo Ospina Serrano Demandado: Departamento del Valle del Cauca 13 3.5. Caso concreto 62. En el asunto bajo análisis, la controversia se centra en establecer si el señor Rómulo Alfredo Ospina Serrano tiene derecho al reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales entre el empleo de profesional universitario, grado 1, que desempeña, y el cargo de profesional universitario, grado 5, al considerar que existe identidad funcional entre ambos empleos. 63.
Al respecto, el demandante sostuvo que las funciones que cumple como profesional universitario, grado 1, son equivalentes a las asignadas al cargo de profesional universitario, grado 5, en los manuales de funciones adoptados mediante los Decretos 0651 de 2002, 0711 de 2005 y 0821 de 2007. Además, señaló que la diferencia salarial entre dichos empleos se originó en la estructura administrativa adoptada mediante los Decretos 1867 de 1999 y 0015 de 2000, declarados nulos por el Consejo de Estado, por lo que su situación debía analizarse con fundamento en los Decretos departamentales 2118 de 1998, 0596 de 1999 y 0423 de 2011. 64.
En el recurso de apelación, la parte demandante reiteró que en el proceso se acreditaron los presupuestos de sus pretensiones y que la negativa del reajuste salarial desconoce los principios constitucionales del derecho al trabajo, en especial los de igualdad, primacía de la realidad, irrenunciabilidad, favorabilidad y remuneración mínima, vital y móvil.
En particular, insistió en que la nivelación reclamada debía analizarse a partir de las funciones efectivamente desempeñadas. 65. Por su parte, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se acreditó la identidad funcional entre los cargos de profesional universitario, código 2019, grados 1 y 5.
Para el efecto, consideró que, conforme al Decreto 0423 de 2011, el primero está orientado a labores de ejecución y cooperación, mientras que el segundo comprende actividades de dirección, coordinación y planeación, por lo que no se cumplían los requisitos exigidos para acceder a la nivelación salarial. 66. En este punto, la Sala precisa que, si bien el demandante manifestó desde la demanda que la equivalencia funcional debía analizarse con fundamento en los Decretos 2118 de 1998, 0596 de 1999 y 0423 de 2011, el Tribunal efectuó dicho estudio únicamente a partir del Decreto 0423 de 2011.
En ese contexto, como esta cuestión no fue objeto de apelación y, además, ese era el manual de funciones vigente para la fecha de presentación de la demanda, la Sala examinará la equivalencia funcional alegada con base en las funciones previstas en el Decreto 0423 de 2011. 67. Ahora bien, para acceder a la nivelación salarial, el demandante debía acreditar que cumplía los requisitos del cargo frente al cual pretende el reajuste y que las funciones que desempeña como profesional universitario, grado 1, son equivalentes a las asignadas al empleo de profesional universitario, grado 5. 68.
Bajo ese marco, revisadas las pruebas aportadas al proceso, se constató que Radicación: 76001-23-33-000-2016-00816-01 (5019-2022) Demandante: Rómulo Alfredo Ospina Serrano Demandado: Departamento del Valle del Cauca 14 Rómulo Alfredo Ospina Serrano no demostró los presupuestos aludidos para que proceda la homologación y la nivelación salarial que reclama, por lo siguiente: 69.
En primer lugar, el demandante no acreditó que su nombramiento correspondiera al cargo de «profesional universitario, grado 1», pues no allegó copia del acto administrativo de nombramiento ni del acta de posesión en la que constara dicha información. Si bien con la contestación de la demanda se aportó copia del Acta 2000-1510 del 25 de enero de 2000, en la que se consignó que tomó posesión del cargo de «profesional universitario», ese documento no precisa el código ni el grado del empleo.
La única referencia adicional es que el cargo pertenecía a la Secretaría de Planeación y que su ubicación correspondía a planificación territorial. 70. En ese estado de cosas, no es posible verificar los requisitos exigidos para acceder a la nivelación salarial, pues no se pudo establecer ni el código ni el grado del empleo de profesional universitario que desempeña el demandante.
Esta precisión era necesaria, porque el Decreto 0423 de 2011, mediante el cual se ajustó el manual de funciones de la planta de personal del departamento del Valle del Cauca, organizó los empleos por áreas de gestión y definió funciones específicas según la dependencia a la que estuvieran adscritos. De este modo, aunque varios cargos compartían denominación, código y grado, sus funciones variaban de acuerdo con el área a la que fueran asignados.
Por ello, la sola referencia genérica al cargo de «profesional universitario» no permite establecer cuáles eran las funciones específicas asignadas al empleo del demandante ni compararlas con las del cargo respecto del cual pretende la nivelación. 71. Ahora, aun si se asumiera que el empleo de profesional universitario que ejerce el demandante corresponde al grado 1, lo cierto es que del Acta 2000-1510 del 25 de enero de 2000 se desprende que estaba adscrito a la Secretaría de Planeación. Como no se acreditó que esa adscripción hubiera sido modificada, se parte de que el empleo continuó asignado a esa dependencia. 72.
Lo anterior resulta relevante, porque el Tribunal comparó las funciones del cargo de «profesional universitario, código 219, grado 01», adscrito al Área de Apoyo a la Gestión, con las del empleo de «profesional universitario, código 219, grado 05», ubicado en esa misma área. Sin embargo, esa área no correspondía a la dependencia en la que se encontraba adscrito el demandante, pues, según el Decreto 0423 de 2011, el Área de Apoyo a la Gestión estaba integrada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de Desarrollo Institucional, la Secretaría Jurídica, el Departamento Administrativo de Control Interno Disciplinario y la Gerencia Administrativa Regional —Buenaventura y Cartago—. 73.
En contraste, la Secretaría de Planeación hacía parte del Área de Desarrollo de la Competitividad, integrada por la Secretaría de Infraestructura, la Secretaría de Agricultura y Pesca, la Secretaría de Planeación, la Oficina de Cooperación Internacional y la Secretaría de Turismo. Por tanto, la comparación efectuada en primera instancia no resulta suficiente para establecer la equivalencia funcional alegada, pues se realizó respecto de empleos ubicados en un área distinta a aquella Radicación: 76001-23-33-000-2016-00816-01 (5019-2022) Demandante: Rómulo Alfredo Ospina Serrano Demandado: Departamento del Valle del Cauca 15 en la que se encontraba el cargo del demandante. 74.
Así las cosas, de ser procedente la comparación funcional, esta debía realizarse entre empleos ubicados en el Área de Desarrollo de la Competitividad, por ser aquella a la que pertenecía la Secretaría de Planeación. Sin embargo, de la revisión del Decreto 0423 de 2011 se advierte que allí no estaba previsto el cargo de profesional universitario, grado 05.
En efecto, en el Área de Desarrollo de la Competitividad, el empleo de profesional universitario únicamente figuraba en el grado 01, mientras que el grado 05 aparecía — únicamente—, en las áreas de Apoyo a la Gestión, Desarrollo Social y en el Despacho del Gobernador. 75. En consecuencia, no era posible efectuar la comparación con cualquier empleo de igual denominación, código o grado, pues, como se explicó, las funciones variaban según el área de gestión y la dependencia a la que estuviera asignado cada cargo. 76.
Aunque en el recurso de apelación la parte demandante insistió en que la nivelación debía analizarse a partir de las funciones efectivamente desempeñadas, lo cierto es que no acreditó cuáles eran, en concreto, las tareas que ejecutaba en el cargo de profesional universitario, grado 01, ni demostró que estas correspondieran materialmente a las asignadas al empleo frente al cual pretendía la homologación. Por esa misma razón, tampoco es posible abordar la alegada vulneración de los principios constitucionales invocados en la apelación, pues su análisis exigía verificar, previamente, la equivalencia material entre las funciones desempeñadas y aquellas asignadas al cargo respecto del cual reclamaba el reajuste salarial. 77.
Recuérdese que, conforme al artículo 167 del CGP, incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que establecen el efecto jurídico que persiguen. Por tanto, correspondía al demandante acreditar no solo el cargo, código, grado y dependencia del empleo que desempeñaba, sino también la existencia del cargo frente al cual pretendía la nivelación en el área correspondiente, así como la equivalencia de funciones y el cumplimiento de los requisitos exigidos para su desempeño. 78.
En suma, el señor Rómulo Alfredo Ospina Serrano no probó los presupuestos necesarios para que procedieran la homologación y la nivelación salarial entre los empleos de profesional universitario, grado 01, y profesional universitario, grado 05. Por esta razón, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, pero por las razones expuestas en esta providencia. 3.7.
Conclusión 79. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que la parte demandante no acreditó los presupuestos para acceder a la nivelación salarial reclamada. En particular, no probó que el empleo que desempeñaba correspondiera al cargo de profesional universitario, grado 01, ni que sus funciones fueran equivalentes a las del cargo de profesional universitario, grado 05.
Radicación: 76001-23-33-000-2016-00816-01 (5019-2022) Demandante: Rómulo Alfredo Ospina Serrano Demandado: Departamento del Valle del Cauca 16 80. En consecuencia, se confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 23 de octubre de 2019, que negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en este proveído. 3.8.
Costas 81. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario25 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. 82.
En ese contexto, pese a que no fue un aspecto apelado, la Sala revocará la condena en costas impuesta en primera instancia porque esta no se sustentó en la acreditación de una conducta dilatoria o de mala fe del ente demandado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso – Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Primero: Confirmar la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 23 de octubre de 2019, que negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en este proveído.
Segundo: Revocar la condena en costas impuesta por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca a la parte demandante. Tercero: Sin condena en costas en las dos instancias. 25 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones a saber: (1) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso - administrativo.
(2) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (3) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(4) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (5) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, exp. 13001-23-33-000-2013- 00022-01 (1291-14). Radicación: 76001-23-33-000-2016-00816-01 (5019-2022) Demandante: Rómulo Alfredo Ospina Serrano Demandado: Departamento del Valle del Cauca 17 Cuarto: Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el Sistema de Gestión Judicial Samai.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. Elizabeth Becerra Cornejo Firmado electrónicamente Juan Enrique Bedoya Escobar Firmado electrónicamente Jorge Edison Portocarrero Banguera Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial Samai.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx