Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: PROCESO EJECUTIVO Radicación: 25000-23-42-000-2016-05319-01 (2896-2018) Demandante: LIGIA LIZARAZO DE FRANCO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- U.G.P.P. Tema: Ley 1437 de 2011.

Proceso ejecutivo. Auto que libró parcialmente mandamiento ejecutivo. RECURSO DE APELACIÓN AUTO El despacho ponente procede a resolver el recurso de apelación presentado, a través de apoderado, por la señora Ligia Lizarazo de Franco contra el auto proferido el 22 de enero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «C» mediante el cual decidió «librar parcialmente mandamiento ejecutivo».

I.

ANTECEDENTES Mediante demanda ejecutiva presentada ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la señora Ligia Lizarazo de Franco, a través de apoderado, solicitó librar mandamiento ejecutivo con el propósito de obtener el cumplimiento de las siguientes providencias: • Sentencia del 8 de abril de 2005 1, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «C», a través de la cual se ordenó reliquidar la pensión mensual vitalicia de jubilación con la inclusión de los factores «debidamente certificados al expediente» que 1 Folio 12 al 28 del expediente.

Radicado: 25000-23-42-000-2016-05319-01 (2896-2018) Demandante: Ligia Lizarazo de Franco 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hayan sido devengados por la señora Lizarazo durante el último año de prestación de servicios, los cuales deberán ser tenidos en cuenta en su valor total. • Sentencia de segunda instancia del 7 de junio de 20072, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de la cual se confirmó la anterior providencia. La parte actora sostuvo que, a pesar de haberse cancelado el valor correspondiente por concepto de reliquidación de la pensión de jubilación, mesadas atrasadas e indexación, en ese pago no se incluyeron los intereses moratorios de conformidad con inciso 6° del artículo 177 del C.C.A., los cuales fueron ordenados en la sentencia judicial objeto de cumplimiento.

II. EL AUTO APELADO Mediante auto de 22 de enero de 20183, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «C» resolvió «librar parcialmente el mandamiento ejecutivo solicitado». Como fundamento de la decisión, sostuvo que a través del comprobante de pago que obra a folio 48 del expediente, se puede verificar que la entidad ejecutada efectuó el pago de las mesadas pensionales, su respectiva indexación y los descuentos en salud, pero no consta que se haya cancelado la suma referente a los intereses moratorios.

En ese sentido, procedió a realizar la liquidación de los intereses con ayuda de la contadora de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de la siguiente forma: La parte actora presentó la solicitud de cumplimiento ante la ejecutada el 9 de junio de 2008, esto es, dentro de los 6 meses posteriores a la fecha de ejecutoria de la sentencia (25 de enero de 2008).

A la luz del artículo 177 del C.C.A., la interpretación que 2 Folio 29 al 37 del expediente. 3 Folios 77 al 81 del expediente. Radicado: 25000-23-42-000-2016-05319-01 (2896-2018) Demandante: Ligia Lizarazo de Franco 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hizo la Corte Constitucional en las sentencias C-188 de 1999 y C- 555 de 1993, la orientación del Consejo de Estado, y en consideración a que la sentencia condenatoria no dispuso término para el pago de la condena, advirtió que los intereses moratorios se empezaron a ejecutar ininterrumpidos desde el 26 de enero de 2008 (día siguiente a la ejecutoria de la sentencia de 7 de junio de 2007) hasta el 31 de marzo de 2012 (mes anterior de inclusión en nómina del reajuste pensional).

Bajo tal entendido, se procedió a liquidar los «intereses moratorios sobre el capital liquidado a la fecha de ejecutoria de la sentencia, parte entonces por la suma de $80.002.117,15, efectuados los descuentos en salud legalmente establecidos y arroja como cifra definitiva a ser reconocida por concepto de intereses moratorios ochenta y un millones seiscientos cincuenta y cuatro mil ochocientos setenta y un pesos con noventa centavos ($81.654.871,90) m/cte», valor por el cual, el Tribunal libró mandamiento ejecutivo. [Negrillas del despacho] III.

RECURSO DE APELACIÓN La señora Ligia Lizarazo de Franco interpuso recurso de apelación 4 en el cual expuso sus razones de inconformidad respecto del auto de 22 de enero de 2018 de la siguiente forma: Arguyó que para la fecha de ejecutoria de la sentencia el valor adeudado corresponde a $89.215.395,17, y este se va incrementando mensualmente hasta marzo de 2012 (mes en el que fue incluido en nómina), pues un mismo valor no puede mantenerse desde la fecha de ejecutoria de la sentencia hasta la fecha de aumento de la mesada porque el capital varía cada mes, hasta el pago de la obligación. 4 Folio 83 a 85 del expediente.

Radicado: 25000-23-42-000-2016-05319-01 (2896-2018) Demandante: Ligia Lizarazo de Franco 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre este aspecto, afirmó que tener en cuenta todos los meses la misma base de liquidación «de enero de 2018» iría en contra de sus intereses, pues tuvo que esperar más de cuatro años desde que la sentencia quedó ejecutoriada para que se hiciera efectivo su pago.

Asimismo, explicó lo siguiente: « […] si tomamos los $89.215.395,17 y le sumamos la diferencia de mesada para el año 2008 ($706.338,24)5 arroja los $89.921.733,41 utilizados como base de liquidación para el mes de febrero de 2011, mes siguiente a la fecha de ejecutoria». Por último citó la sentencia del 14 de julio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, radicado: 11001333501620150072501, que desarrolla el tema de «las diferencias de mesadas que se siguen generando y que incrementan la base de liquidación» así: «Examinando el caso concreto se encuentra que le asiste razón al libelista cuando manifiesta que “… el valor que resulta en el mes siguiente de la ejecutoria de la sentencia (…)”, puesto que de la liquidación efectuada por la UGPP (fls 66-70) se observa que la Entidad incluyó en nómina la citada resolución en noviembre de 2012, que tuvo en cuenta las diferencias de las mesadas pensionales causadas a favor del demandante desde el 3 de mayo de 2002 hasta el 5 de mayo de 2010 ($27.167.303.76) y sobre ellas liquidó los intereses moratorios, es decir, que las diferencias causadas en el interregno de junio de 2010 (mes siguiente a la ejecutoria de la providencia objeto de recaudo ejecutivo) a diciembre de 2011 (mes a partir del cual ya no se generaron diferencias según el ejecutante – fl.71) no fueron tenidas en cuenta para liquidar intereses moratorios por lo que la base para su liquidación se tomó por la entidad de manera incompleta, ya que no puede ser estática a la fecha de ejecutoria de la sentencia sino variable debido a que debe ser incrementada con las diferencias dejadas de cancelar desde dicha ejecutoria hasta que se efectuó el aumento de la mesada pensional». [Subrayado del apelante] 5 Valor efectivamente cancelado más las diferencias de mesadas para el año 2011 que fueron reportadas por la UGPP en la liquidación, cuadro “VALORES LIQUIDACIÓN” donde se indica que las diferencias de mesadas para ese año (2011) fueron mensualmente por ($527.252.35).

Radicado: 25000-23-42-000-2016-05319-01 (2896-2018) Demandante: Ligia Lizarazo de Franco 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV. CONSIDERACIONES IV.1. Competencia Es competencia de esta corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra el auto de 22 de enero de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «C», de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso.

Aunado a ello, de conformidad con el artículo 125 del CPACA, el caso sub judice será resuelto por el despacho ponente toda vez que el mismo no encuadra en ninguno de los supuestos contenidos en los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 ídem. IV.2. Problema jurídico. En el sub examine el problema jurídico se circunscribe a determinar si dentro del proceso ejecutivo iniciado por la señora Ligia Lizarazo de Franco se liquidaron de manera correcta los intereses moratorios generados a partir de la ejecutoria de la sentencia del 7 de junio de 2007, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado.

Para resolver lo anterior, es necesario señalar lo siguiente: i) Del proceso ejecutivo. El proceso ejecutivo faculta al titular de un derecho reconocido y probado para hacerlo exigible ejerciendo la actuación jurisdiccional contemplada en los artículos 422 a 445 del Código General del Proceso. Radicado: 25000-23-42-000-2016-05319-01 (2896-2018) Demandante: Ligia Lizarazo de Franco 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señala el artículo 422 de la norma mencionada6 que podrán ser demandadas ejecutivamente las obligaciones claras, expresas y exigibles, siempre y cuando: i) Consten en documentos provenientes del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él. ii) Emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia. iii) Lo demás documentos que señale la ley.

Con relación a las características de la obligación esbozadas con anterioridad, la Corte Constitucional dispuso que «[…] Es clara la obligación que no da lugar a equívocos, en otras palabras, en la que están identificados el deudor, el acreedor, la naturaleza de la obligación y los factores que la determinan. Es expresa cuando de la redacción misma del documento, aparece nítida y manifiesta la obligación. Es exigible si su cumplimiento no está sujeto a un plazo o a una condición, dicho de otro modo, si se trata de una obligación pura y simple ya declarada».7 [Negrillas de la Sala] En ese sentido, es requisito sine quanon acreditar el título ejecutivo para incoar la demanda, el cual se traduce en la existencia del documento que contenga la obligación expresa de dar, hacer o no hacer, junto con las connotaciones precisadas precedentemente.

De otro lado, el desarrollo del procedimiento ejecutivo deberá sujetarse conforme a las normas contenidas en la Ley 1564 de 2012, porque el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no reguló en su mayoría el asunto, 6 Artículo 422. Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.

La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184. 7 Corte Constitucional, Sentencia T-747/13. Radicado: 25000-23-42-000-2016-05319-01 (2896-2018) Demandante: Ligia Lizarazo de Franco 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co salvo ciertas normas especiales, por tanto, «[…] los trámites que se surtan al interior de todo proceso de ejecución, incluyendo la presentación de excepciones8, realización de audiencias9, sustentaciones y trámite de recursos10, también se sujetarán a las previsiones y formalidades del Código General del Proceso […]»11.

Así las cosas, el artículo 430 del código en comento, dispuso que, deberá el Juez verificar si la demanda cumple con los requisitos formales, esto es, que i) fue interpuesta ante el juez competente y dentro del término legalmente establecido; (ii) se haya aportado el título ejecutivo correspondiente; (iii) el título ejecutivo contiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible; y por último (iv) los documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación provienen del deudor, de su causante o atañen a una condena proferida por una autoridad judicial; si dichos documentos constituyen plena prueba contra el deudor y si contienen una prestación en beneficio de una persona determinada12.

Verificados los anteriores supuestos, el operador judicial dará la orden judicial provisional de cumplir con la obligación que reúna las condiciones de un título ejecutivo, es decir, librará el mandamiento ejecutivo. Cabe precisar que, para controvertir aspectos formales del título, el ejecutado deberá presentar recurso de reposición contra el mandamiento de pago13, además, también podrá objetar la ejecución si advierte la existencia de excepciones previas o de fondo y las propone oportunamente 14.

Sin embargo, el mandamiento 8 Ver artículo 442 de la Ley 1564 de 2012. 9 Ver artículos 372 y 373 C.G.P. 10 Ver artículos 321, 322, 323, 324, 325, 326, 327, 328, 329 y 330 del C.G.P. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Providencia de 31 de julio de 2019; consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez; radicado: 25000-23-42-000-2015-06054- 02(0626-19). 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Providencia de 7 de mayo de 2020. Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas; radicado: 25000-23-42-000-2017-05532-01 (4465- 2018) 13 Artículo 430 del Código General del Proceso. 14 Artículo 440 del Código General del Proceso. Radicado: 25000-23-42-000-2016-05319-01 (2896-2018) Demandante: Ligia Lizarazo de Franco 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejecutivo será apelable solo cuando se «[…] niegue total o parcialmente y el que por vía de reposición lo revoque, lo será en el suspensivo […]»15.

Seguidamente, el juez deberá ordenar el remate y el avalúo de los bienes embargados y de los que posteriormente se embarguen, si fuere el caso, o seguir adelante la ejecución para el cumplimiento de las obligaciones determinadas en el mandamiento ejecutivo16. Con relación a esto último ha dicho esta Corporación lo siguiente: « […] La orden de seguir adelante, significa que el juez encuentra que el título ejecutivo se ajusta por completo a la legalidad y que, por tanto, el deudor debe proceder a honrar la obligación insatisfecha.

En esta etapa, queda agotada la defensa del ejecutado y lo que queda por resolver, es únicamente la satisfacción definitiva y completa del crédito cobrado judicialmente. De ahí que las acciones que debe desplegar la justicia a partir de la ejecutoria de la orden de seguir adelante con la ejecución, estarán entonces encaminadas exclusivamente a obtener el pago a favor del acreedor y una vez ese hecho se produzca, se deberá disponer la terminación del proceso ejecutivo.» 17 Para finalizar el proceso ejecutivo, se deberá practicar la liquidación del crédito y condenar en costas al ejecutado.

IV.3. Caso concreto Efectuadas las anteriores consideraciones, se observa que los argumentos del recurso de apelación están dirigidos a que se liquiden los intereses moratorios con la inclusión de las diferencias causadas con posterioridad a la ejecutoria de las sentencias del 8 de abril de 2005 y 7 de junio de 2007, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, respectivamente. 15 Ibidem. 16 Ibidem. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Providencia de 31 de julio de 2019. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez; radicado: 25000-23-42-000-2015-06054-02(0626-19) Radicado: 25000-23-42-000-2016-05319-01 (2896-2018) Demandante: Ligia Lizarazo de Franco 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante, resulta improcedente lo pretendido por la apelante por las razones que se explicarán a continuación. Las sentencias objeto de ejecución ordenaron dar cumplimiento en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del Decreto 01 de 1984, aplicable al caso concreto 18.

En particular, el artículo 177 reguló la causación de intereses moratorios respecto de la ejecución de sentencias judiciales, en los siguientes términos: Artículo 177. Efectividad de condenas contra entidades públicas. […] Las cantidades líquidas reconocidas en tales sentencias devengarán intereses comerciales durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria y moratorios después de este término. […].

La Corte Constitucional declaró inexequibles los apartes tachados de la norma citada con anterioridad y, en su lugar, fijó la siguiente regla: 19 «En cuanto al artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, a menos que la sentencia que impone la condena señale un plazo para el pago -evento en el cual, dentro del mismo se pagarán intereses comerciales-, los intereses moratorios se causan a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, sin perjuicio de la aplicación del término de dieciocho (18) meses que el precepto contempla para que la correspondiente condena sea ejecutable ante la justicia ordinaria.» [Negrillas del despacho] 18 - Sección Tercera, Subsección B, C.P. Dr. Alberto Montaña Plata, sentencia de 10 de marzo de 2020, radicado: 08001-23-33-000-2015-00690 01 (64781). - Sección Tercera, C.P. Dr. Enrique Gil Botero, sentencia de 20 de octubre de 2014, radicado: 52001-23-31-000-2001-01371-02. -Artículo 308 de la Ley 1437 de 2011.

Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior. 19 Sentencia C-188 de 1999.

Radicado: 25000-23-42-000-2016-05319-01 (2896-2018) Demandante: Ligia Lizarazo de Franco 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, el mencionado artículo dispone un límite de causación de intereses cuando el ejecutante dentro de los 6 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia no presenta la solicitud de cumplimiento de la misma, a saber: «[…] Cumplidos seis (6) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida para el efecto, cesará la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma. […]» Dilucidado lo anterior, debe entenderse que los intereses moratorios se causan respecto de las cantidades liquidas reconocidas en la sentencia. En ese sentido, para el caso concreto se observa que el Tribunal realizó de forma correcta la liquidación de los intereses, pues tomó como capital el valor de 80.002.117 que resulta del total de las mesadas indexadas a la ejecutoria de la sentencia ($89.215.395,17)20 menos los descuentos en salud ($9.213.278,02)21.

Así las cosas, la operación matemática realizada por el contador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para determinar los intereses moratorios deprecados en la demanda ejecutiva resulta acertada. Ahora bien, el demandante argumentó que, luego de la ejecutoria de la sentencia se sigue generando un valor por concepto de diferencia de mesadas el cual debe ser tenido en cuenta para liquidar los intereses, sin embargo, como se explicó con anterioridad, mal haría este despacho en tener en cuenta dichas sumas para calcular el monto de los intereses moratorios ordenados 20 Folio 80 (respaldo) del expediente. 21 Ibídem.

Radicado: 25000-23-42-000-2016-05319-01 (2896-2018) Demandante: Ligia Lizarazo de Franco 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la condena, pues de conformidad con el artículo 177 del C.C.A. se deberá hacer la operación aritmética sobre las cantidades liquidas adeudas a la fecha de ejecutoria de las providencias objeto de ejecución. En consideración a todo lo expuesto, se confirmará el auto proferido el 22 de enero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «C» mediante el cual decidió «librar parcialmente mandamiento ejecutivo» En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

PRIMERO. – CONFIRMAR el auto proferido el 22 de enero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «C» mediante el cual decidió «librar parcialmente mandamiento ejecutivo».

SEGUNDO. - Por secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE