CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 73001-23-33-000-2016-00619-02 (0767-20221) Demandante: Augusto Triana Reina Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Prima especial (artículo 14, Ley 4ª de 1992) Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia del Primero (1) de octubre de Dos Mil Veintiuno (2021), proferida por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Tolima, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda2. 1.1. Pretensiones El señor Augusto Triana Reina, por intermedio de apoderado judicial, acudió a esta jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin, de obtener la nulidad del siguiente acto administrativo: I) Oficio DSAJ No. 000093 del veintisiete (27) de febrero de Dos Mil Catorce (2014), expedido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Ibagué, mediante la cual, se negó el pago del treinta por ciento (30%) correspondiente a la prima especial de servicios, aduciendo que dicha prestación no hacía parte del salario ni debía incluirse para efectos prestacionales. 1 Expediente hibrido 2 Página 52-76 2 Número Interno: 0767-2022 Demandante: Augusto Triana Reina Demandado: Nación – Rama Judicial A título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) ordenar a la entidad demandada el reconocimiento y pago del treinta por ciento (30 %) restante del salario correspondiente a la prima especial de servicios, como factor salarial desde el 1 de septiembre de 2001 hasta la fecha de la sentencia;
(ii) reliquidar las prestaciones sociales, desde su vinculación y hasta la fecha, tomando como base el ciento por ciento (100 %) de la remuneración mensual, incluida la prima especial de servicios; (iii) ordenar el pago de las sumas resultantes, debidamente indexadas y con intereses moratorios, desde la fecha en que se causó el derecho hasta cuando se efectúe el pago;
(iv) reconocer los efectos pensionales derivados de la reclamaciones y reconocimientos anteriores3. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El señor Augusto Triana Reina se encuentra vinculado a la Rama Judicial, desde el primero (1) de septiembre de Dos Mil Uno (2001), y actualmente ejerce el cargo de Juez Penal del Circuito de Fresno- Tolima.
Sostiene que, durante el tiempo que ha desempeñado el cargo de Juez de la República, sus prestaciones sociales han sido liquidadas excluyendo el treinta por ciento (30%) correspondiente a la prima especial de servicios, lo que ha generado un menoscabo en su derecho a recibir de manera íntegra, completa y oportuna sus acreencias laborales.
Precisa que, presentó derecho de petición el veintiocho (28) de enero de Dos Mil Catorce (2014), ante la Dirección Seccional de Administración Judicial de Ibagué, solicitud que, fue resuelta desfavorablemente mediante acto administrativo DSAJ 000093 del veintisiete (27) de febrero de Dos Mil Catorce (2014). Quedando en firme la presente decisión, pues, no procedía ningún recurso como se detalló en el citado oficio.
Presentando la demanda el 18 de septiembre del 20144. 1.2. Concepto de violación. El demandante sostiene que los actos administrativos acusados vulneran el Preámbulo de la Constitución Política y sus artículos 1, 2, 5, 12, 13, 25, 48, 53, 58 y 209, así como 3Pagina 52-53. – se cita conforme se relacionan las pretensiones en la demanda 4 Página 78 – la conciliación se radicó el 13 de junio del 2014 y se declaró fallida el 15 de septiembre del citado año pagina 51 3 Número Interno: 0767-2022 Demandante: Augusto Triana Reina Demandado: Nación – Rama Judicial los artículos 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992 y el numeral 7 del artículo 152 de la Ley 270 de 1996.
Aduce que, la entidad demandada, al expedir el acto administrativo impugnado, estaba en la obligación de observar el ordenamiento constitucional y legal vigente. Al no hacerlo, incurrió en violación de los principios que rigen la función pública, desconociendo los derechos adquiridos de la demandante como servidora pública de la Rama Judicial, en contravía de la prohibición constitucional de desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado.
Sostiene que, tratándose de jueces y magistrados, debe respetarse el régimen prestacional especial de la Rama Judicial, el cual, reconoce un componente adicional al salario básico fijado anualmente mediante decreto, equivalente al treinta por ciento (30%) por concepto de prima especial de servicios. Esta se calcula sobre la asignación mensual básica y no tiene naturaleza salarial; sin embargo, enfatiza que dicho porcentaje no puede ser descontado ni absorbido del salario básico previamente establecido, salvo disposición expresa contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 2.
Contestación de la demanda5. La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones, argumentando que, la prima especial de servicios constituye un emolumento que no tiene naturaleza salarial. En consecuencia, sostuvo que, no procede efectuar reliquidaciones, ajustes ni pagos adicionales derivados de diferencias salariales con base en esta prima, pues ello, implicaría desconocer la normativa vigente.
Señaló que, el Gobierno Nacional en desarrollo de las normas generales establecidas en la Ley 4ª de 1992, expidió los Decretos 44 de enero de 1999, 2740 de diciembre de 2001 y 673 de abril de 2002, mediante los cuales reguló el régimen salarial y prestacional de los servidores de la Rama Judicial. Adujo que, el artículo 7 del Decreto 618 de 2007 dispuso que el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de determinados servidores públicos se considera como prima especial sin carácter salarial.
Sostuvo que la declaratoria de nulidad recayó sobre el artículo 7 y no sobre el artículo 6, disposición esta última que sí hace referencia a los 5 Página 155-156 4 Número Interno: 0767-2022 Demandante: Augusto Triana Reina Demandado: Nación – Rama Judicial jueces y magistrados, respecto de quienes la prima especial carece de naturaleza salarial.
Precisó que, el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, determinó que, el Gobierno Nacional establecería una prima no inferior al treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual asignada a ciertos servidores de la Rama Judicial, sin carácter salarial, razón por la cual, no puede ser tenida en cuenta como factor de liquidación de prestaciones sociales.
Finalmente, formuló como excepción que denominó: «prescripción». 3. La sentencia de primera instancia6. La Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Tolima mediante sentencia del Primero (1) de octubre de Dos Mil Veintiuno (2021), accedió a las pretensiones de la demanda, condenando en costas. El A quo encontró acreditado de las certificaciones laborales, de salarios y tiempo de servicios, así como del contenido del acto administrativo acusado, que la entidad demandada no incluyó la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como factor salarial para la liquidación, reconocimiento y pago de las prestaciones sociales del demandante.
En consecuencia, desde su vinculación, la Rama Judicial ha efectuado las liquidaciones con un porcentaje inferior al salario real, omitiendo dicho concepto en la base de cálculo de las acreencias laborales. Resaltó que, la prima especial constituye un componente salarial, en tanto representa una retribución directa por los servicios prestados, y no una prestación autónoma o ajena al salario.
En virtud del principio de progresividad y de no regresividad en materia laboral, las disposiciones reglamentarias de la Ley 4ª de 1992 deben interpretarse de modo que garanticen el mejoramiento de las condiciones económicas de los trabajadores, lo cual, no ocurre en el presente caso, pues, la exclusión del 30% correspondiente a dicha prima implica una desmejora injustificada de sus derechos salariales y prestacionales.
Determinó que, no era de recibo el argumento de la demandada según el cual, la declaratoria de nulidad del artículo 7 del Decreto 618 de 2007, no cobija a jueces y magistrados ni altera la naturaleza no salarial de la prima. El propio Consejo de Estado, al rectificar su jurisprudencia, precisó que el texto anulado regulaba la prima especial de 6 Página 204-224 5 Número Interno: 0767-2022 Demandante: Augusto Triana Reina Demandado: Nación – Rama Judicial manera idéntica para los funcionarios judiciales, reconociendo así que dicha prima fue indebidamente excluida como factor salarial, lo cual confirma la procedencia de la pretensión del actor.
Respecto del fenómeno prescriptivo, la Sala de Conjueces precisó que, la reclamación administrativa se radicó el veintiocho (28) de enero de Dos Mil Catorce (2014), interrumpiendo términos de prescripción y en atención a que la demanda fue interpuesta el día diecisiete (17) de septiembre del Dos Mil Catorce (2014), se encontraban prescritos las prestaciones con anterioridad al veintisiete (27) de enero de Dos Mil Once (2011).
En atención a lo expuesto, ordenó lo siguiente: «PRIMERO:
PRIMERO: DECLARAR probada parcialmente la excepción de prescripción, propuesta por la entidad demandada, por las razones expuestas en la parte motiva de éste fallo. SESUNDO: INAPLICANSE por inconstitucionales y con efectos inter-partes las siguientes disposiciones legales el artículo 6 del decreto 658 de 2008, el artículo 8 del decreto 723 de 2009, el artículo 8 del decreto 0874 de 2012, el artículo 8 del decreto 1024 de 2013 y el artículo 8 del decreto 194 de 07 de febrero de 2014.
TERCERO: APLICAR, el precedente Jurisprudencial de Unificación de Jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado, contenido en la sentencia SUJ-016-CE-52-2019, Sentencia 00041 de 2019, aclarada mediante auto de fecha 10 de octubre del 2019 tal y como lo ordena el artículo 10 y 102 de lo ley 1437 de 2011 y de conformidad con lo aquí expuesto.
CUARTO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en el DSAJ No. 000093 de fecha veintisiete (27) de Febrero de 2014, emanado de la RAMA JUDICIAL- CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - SALA ADMINISTRATIVA- DIRECCION SECCIONAL DE ADMINISTRACION JUDICIAL DE IBAGUÉ.
QUINTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento de derecho, CONDENAR a la Nación- Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reconocer y pagar a AUGUSTO TRIANA REINA desde el 28 de enero de 2011 hasta la fecha de la sentencia y hacia el futuro y/o hasta la permanencia como empleado de la rama.judicial, la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, sin carácter salarial, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual, entendida como un agregado o valor adicional.
SEXTO: CONDENAR en consecuencia a la Nación- Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a Reliquidar y pagar las prestaciones sociales, salariales y laborales tales como prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos laborales y prestacionales al demandante AUGUSTO TRIANA REINA causadas desde el 28 de Enero de 2011 y hasta que por razón del cargo tenga derecho, teniéndose en cuenta para el efecto como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, incluyendo el 30% que hasta ahora se ha tenido como prima especial. 6 Número Interno: 0767-2022 Demandante: Augusto Triana Reina Demandado: Nación – Rama Judicial SEPTIMO: Las sumas que sean reconocidas como consecuencia de esta sentencia, serán actualizadas de conformidad con el inciso final del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de acuerdo con el índice de Precios al Consumidor, según la formula anteriormente expuesta.
OCTAVO: A esta sentencia Se le dará cumplimiento en los términos señalados por los artículos 187,189 y 192 del Código de Procesamiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
NOVENO: CONDENESE en costas a la entidad demandada Nación- Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y fíjese como agencias en derecho en la suma equivalente a $ 17.896.287,35 pesos moneda corriente, de conformidad con lo aquí expuesto, las cuales se liquidarán por secretaria». 4. El recurso de apelación La Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, solicitó la revocatoria de la sentencia, con fundamento en los siguientes argumentos7: Sostuvo que, el dos (2) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, profirió sentencia dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en la cual, se analizó el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
En virtud de lo anterior, consideró necesario examinar los efectos vinculantes de dicha sentencia de unificación, conforme a lo dispuesto en el artículo 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Agregó que, la extensión de jurisprudencia del Consejo de Estado constituye una figura jurídica consagrada en el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, mediante la cual, se garantiza la efectividad y la igualdad de los derechos de los administrados frente a la administración pública.
Su finalidad, «explicó», es permitir que los ciudadanos obtengan de manera directa, pronta y eficaz la aplicación de criterios jurisprudenciales unificados, de modo que, las autoridades resuelvan en igual sentido los asuntos que sean análogos o idénticos a aquellos ya definidos por la Corporación. Señala que, existe una imposibilidad presupuestal para cumplir con la condena impuesta, debido a que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha asignado recursos para cubrir los valores adicionales derivados de la prima especial del 30%.
En consecuencia, no es viable asumir obligaciones sin respaldo presupuestal, lo que impide a la entidad 7 Página 233-238. Se cita conforme fue argumentado por la parte apelante. 7 Número Interno: 0767-2022 Demandante: Augusto Triana Reina Demandado: Nación – Rama Judicial cumplir con lo ordenado por el Tribunal. Finalmente, solicitó que se revocara la condena en costas, al considerar que no existió mala fe en las actuaciones procesales adelantadas. 5.
Trámite de segunda instancia El conjuez ponente, mediante auto del tres (3) de octubre de dos mil veintitrés (2023), admitió el recurso de apelación8. Posteriormente, por auto del diez (10) de octubre de Dos Mil Veinticinco (2025)9, el despacho sustanciador avocó el conocimiento del expediente, en atención a la remisión efectuada por el Consejero de Estado Juan Camilo Morales Trujillo, quien consideró que, el reparto original correspondía al entonces Magistrado Carmelo Perdomo Cuéter.
En consecuencia, al no existir pruebas por decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al despacho para fallo. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)10, el Juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problemas jurídicos. Corresponde a la Sala establecer, si revoca la sentencia de la sentencia del Primero (1) de octubre de Dos Mil Veintiuno (2021), proferida por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Tolima, que accedió a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se plantean los siguientes cuestionamientos: 8 Samai, índice 23 9 Samai, índice 51 10 “ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” 8 Número Interno: 0767-2022 Demandante: Augusto Triana Reina Demandado: Nación – Rama Judicial I. Identificar si el reconocimiento de la prima especial de servicios, otorgada por el A-quo, resulta improcedente por desconocer los postulados del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado sobre la materia.
II. Determinar si la falta de apropiación presupuestal aducida por la entidad demandada, para el pago de las diferencias salariales y prestacionales, se erige como fundamento para denegar las pretensiones de la demanda y finalmente, si hay lugar a la condena impuesta en costas. 2.1.1. Marco normativo y jurisprudencial de la Prima Especial de Servicios La Ley 4 de 1992, en su artículo 14, creó la prima especial de servicios como un incremento salarial del 30% calculado sobre el 100% de la asignación básica, sin carácter salarial; más adelante, la Ley 332 de 1996 dispuso que aquella sería factor salarial solo para el pago de aportes pensionales.
La Sala estima necesario precisar que, para efectos de emitir decisión de fondo en el sub lite, se atenderán los lineamientos que, sobre la prima especial de servicios, consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, fijó la Sala Plena de Conjueces, de la Sección Segunda de la Corporación, mediante la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019, proferida el 2 de septiembre de 2019.
La Sala pone de presente que, en dicha decisión judicial, se analizó la naturaleza y alcance de la prima especial de servicios. En concreto, explicó que, la mencionada prima, corresponde a un valor adicional al ingreso de los servidores, que implica un aumento en la remuneración derivada del vínculo laboral y no puede entenderse, en ningún caso, como un elemento de deducción que afecte negativamente los derechos del trabajador.
En la sentencia, se determinaron los siguientes parámetros de interpretación: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 9 Número Interno: 0767-2022 Demandante: Augusto Triana Reina Demandado: Nación – Rama Judicial 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. Con fundamento en los derroteros trazados en la citada sentencia se procede a decidir el presente caso. 2.2 Hechos probados.
A continuación, procede la Sala a analizar las particularidades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que rige la materia. En ese sentido, y con base en el material probatorio aportado al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Petición radicada ante la Dirección Seccional de Administración judicial, seccional Tolima el veintiocho (28) de enero de Dos Mil Catorce (2014)11. 11 Página 2-6 cuaderno principal 10 Número Interno: 0767-2022 Demandante: Augusto Triana Reina Demandado: Nación – Rama Judicial b) Oficio DSAJ 000093 del Veintisiete (27) de febrero de Dos Mil Catorce (2014)12, mediante la cual, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Ibagué, resolvió de manera negativa la solicitud de reliquidación de salarios y prestaciones sociales, por concepto de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. c) Constancia expedida el catorce (14) de enero de Dos Mil Catorce (2014), por la Dirección Seccional de Administración judicial de Ibagué, en la que se certifica que el señor Augusto Triana Reina, pertenece al régimen salarial de acogidos.13 d) Certificación emitida por el Área de Talento Humano de la Dirección Seccional de la Rama Judicial de Ibagué, el veintitrés (23) de septiembre de Dos Mil Diecinueve (2019), en la que se acredita que el señor Augusto Triana Reina se encuentra vinculado a la Rama Judicial desde el Primero (1) de septiembre de Dos Mil Uno (2001), desempeñándose en los siguientes cargos:14 e) Certificado emitido el veintitrés (23) de septiembre de Dos Mil Diecinueve (2019), por el jefe de la unidad de talento humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración judicial de Ibagué, en el cual, se relaciona todos los factores salariales pagados desde el año 2001 hasta el 201915 2.3 Caso concreto.
Según lo acreditado en el plenario, el señor Augusto Triana Reina se vinculó a la Rama Judicial, el primero (1) de septiembre de dos mil uno (2001), desempeñando el cargo de Juez Penal del Circuito de Fresno, Tolima, en propiedad, hasta el siete (7) de septiembre de dos mil dieciocho (2018). Posteriormente, se trasladó al Circuito del Líbano, a partir del ocho (8) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) y, para la fecha de presentación de la demanda, aún lo desempeñaba. 12 Página 7-8 cuaderno principal 13 Página 22 cuaderno principal 14 Página 1 cuaderno pruebas parte demandante 15 Pagina 2-26 cuaderno pruebas parte demandante Cargo Estado funcionario despacho Fecha Inicial Fecha final Juez circuito propiedad Juzgado 001 Penal del Circuito de Fresno 01/09/2001 07/09/2018 Juez circuito propiedad Juzgado 001 Penal del Circuito Líbano 08/09/2018 A la fecha 11 Número Interno: 0767-2022 Demandante: Augusto Triana Reina Demandado: Nación – Rama Judicial Asimismo, probado está que el demandante presentó la reclamación administrativa el veintiocho (28) de enero de Dos Mil Catorce (2014)16, solicitando la reliquidación de su salario y prestaciones sociales, con la inclusión de la prima especial establecida en la Ley 4 de 1992.
No obstante, la entidad demandada mediante oficio DSAJ 000093 del veintisiete (27) de febrero de Dos Mil Catorce (2014), negó la petición17. Aclarado lo anterior, se pasa a resolver los puntos de inconformidad formulado por la entidad demandada. I. Establecer si el reconocimiento de la prima especial de servicios, otorgada por el A-quo, resulta improcedente por desconocer los postulados del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado sobre la materia.
En este punto debe reiterarse que, conforme se dijo en precedencia, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que, la prima especial debe ser un adicional al 100% del salario básico y/o asignación básica, y no una parte de este; asimismo, ha quedado sentado que aquella «prima especial de servicios» sólo es factor salarial para el pago de aportes pensionales y, en consecuencia, no sirve de base para la liquidación de prestaciones sociales.
No obstante, tales prestaciones sociales deben ser liquidadas teniendo en cuenta el 100% de la asignación básica, sin sumarle o restarle el 30% de la prima especial de servicios. Igualmente, se reitera que, son beneficiarios de la citada prima, entre otros, quienes desempeñen cargos de Juez, como ocurre en este caso. Partiendo de lo expuesto, esta Sala debe precisar que, la decisión de primer grado no ordenó el reajuste de las prestaciones del demandante, tomando como factor salarial la prima especial de servicios, según se desprende de la parte considerativa de la sentencia y la orden consignada en el ordinal sexto de la parte resolutiva, lo que dispuso fue que, aquellas se liquidaran sobre el 100% de la asignación básica, y no, como se había efectuado con el 70% de aquella; lo anterior, dado que, la prima especial del 30% establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, no puede ser entendida como una parte sustraída del salario básico, sino como un emolumento adicional al mismo.
No obstante, 16 Pagina 2-6 cuaderno principal 17 Pagina 7-8 cuaderno principal 12 Número Interno: 0767-2022 Demandante: Augusto Triana Reina Demandado: Nación – Rama Judicial para dar mayor claridad a los dispuesto por el A-quo en el citado numeral, se precisará que no se podrá sumar ni restar el 30%. En ese sentido, no resultan coherentes los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en cuanto sostiene que, el Tribunal debió analizar los efectos vinculantes de la sentencia de unificación, conforme a lo previsto en el artículo 10 del CPACA.
Teniendo en cuenta que, el A-quo aplicó, de manera expresa, los parámetros fijados en la sentencia de unificación, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado del dos (2) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), en la cual, se resolvió el debate jurídico sobre el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios, acatando el precedente judicial como las disposiciones legales pertinentes.
De igual forma, se precisa que, el objeto de estas pretensiones consistía en obtener la nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento del derecho reclamado y el restablecimiento del mismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. Dicho trámite se surtió en debida forma, dentro del proceso contencioso administrativo, sin que resultara procedente la aplicación del mecanismo de extensión de jurisprudencia, previsto en el artículo 102 del CPACA, toda vez que, este constituye un procedimiento autónomo, con finalidad y requisitos distintos a los propios del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por lo tanto, tampoco es congruente este reproche esbozado en el recurso de alzada. En consecuencia, los argumentos planteados por la parte apelante no están llamados a prosperar, motivo por el cual, debe confirmarse la decisión de primera instancia en este aspecto. II. Determinar si la falta de apropiación presupuestal aducida por la entidad demandada, para el pago de las diferencias salariales y prestacionales, se erige como fundamento para denegar las pretensiones de la demanda.
Frente al segundo reproche de la entidad apelante, relativo a la falta de presupuesto, para reconocer y pagar el reajuste ordenado, debe indicarse que, este argumento no tiene ánimo de prosperidad, por cuanto, tal circunstancia no es justificación para que no se reconozcan los derechos salariales y prestacionales de sus trabajadores, en tanto no puede trasladarse a este extremo de la relación laboral, las deficiencias presupuestales de las entidades.
Ello 13 Número Interno: 0767-2022 Demandante: Augusto Triana Reina Demandado: Nación – Rama Judicial es así, dado que, el salario hace parte del derecho fundamental al trabajo, el cual, está ligado al derecho fundamental al mínimo vital; estos deben ser garantizados por el Estado. Sobre este particular, ha dicho la jurisprudencia de la Corte Constitucional que, la situación económica del empleador no justifica el incumplimiento al deber legal y constitucional de retribuir en debida forma y oportunamente el trabajo que ofrecen sus trabajadores18.
En ese sentido, el Tribunal Constitucional también ha señalado que, el desorden administrativo, las deficiencias presupuestales o económicas no eximen al empleador público de responder por sus acreencias laborales19. Esta posición también ha sido adoptada por esta Sala, en casos similares al que nos ocupa20; lo que conduce a que, tampoco prospere este planteamiento del recurso de alzada.
Aportes a seguridad social No obstante, la Sala precisa que, desde la entrada en vigor de la Ley 332 de 1996, la prima especial de servicios constituye factor salarial para efectos de aportes pensionales. Aunque este aspecto no fue objeto de apelación, se advierte que, en la sentencia de primera instancia se ordenó el pago de los aportes a la seguridad social, sin embargo, debían efectuarse por todo el tiempo en que el demandante prestó sus servicios y fue acreedor de la prima especial, sin tener en cuenta la prescripción como lo aplicó el A-quo. 18 «La situación económica del empleador, sea este público o privado, los argumentos económicos, presupuestales o financieros no justifican el incumplimiento del deber legal y constitucional de pagar oportunamente los salarios de los trabajadores.
No obstante, si la deudora es una entidad pública, la orden del juez de tutela deberá ser que, en un término razonable fijado por el juez, se cree una partida presupuestal, si no existiere, o se realicen los trámites correspondientes para obtener los fondos, bajo el entendido de que los créditos laborales vinculados al mínimo vital, gozan de prelación constitucional» Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia SU-995 de 1999. Magistrado Ponente: Carlos Gaviria Díaz. 19 «En esta línea, entonces, el desorden administrativo o los indebidos manejos de los recursos públicos no son ni podrían ser óbice para impedir el pago puntual de los salarios y prestaciones de los empleados que se encuentran al servicio de la administración. Es más, el que la situación económica, presupuestal o financiera de un empleador público o privado no sea producto de su negligencia o desidia, tampoco lo exime de responder por la protección y respeto de los derechos mínimos y fundamentales de sus empleados.
La intencionalidad de quien incurre en el desconocimiento de un derecho fundamental, no puede tenerse como elemento relevante para definir la procedencia o improcedencia del amparo impetrado. Si existe vulneración, amenaza o desconocimiento de un derecho fundamental, así debe declararlo el juez, pues lo que se busca es la defensa de estos derechos y no la definición de responsabilidades, pues ni es su objeto y existen vías judiciales apropiadas para el efecto».
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-484 de 2008. Magistrado Ponente: Jaime Araújo Rentería. 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejera Ponente: Elizabeth Becerra Cornejo, diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025), radicación:76001-23-33-004-2016-01696-02 (3631-2024); donde se dijo: “En lo atinente a la imposibilidad presupuestal para incluir en la nómina el pago adicional correspondiente a la prima especial, es del caso señalar que las limitaciones presupuestales no constituyen una causal válida para negar el reconocimiento de un derecho salarial debidamente causado. 44.
Lo anterior, porque el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 prevé claramente la obligación de reconocimiento y pago de la prima especial, la cual forma parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. En ese marco, la denegación de reconocimiento y pago de la prima especial con el argumento de la imposibilidad presupuestal, además de desconocer el derecho salarial establecido en la citada norma, también afecta los aportes que por mandato de la misma norma se deben realizar al Sistema de Seguridad Social en Pensiones. 45.
Por tanto, la entidad demandada tiene el deber de gestionar los recursos necesarios para cumplir la obligación impuesta en la ley, sin que sea válido desconocer el derecho laboral y prestacional que la Constitución Política protege (arts. 48 y 53), bajo el argumento de la planificación presupuestal, máxime porque el aporte para pensión constituye un derecho irrenunciable e imprescriptible.
Al respecto, la Corte Constitucional ha reiterado que «la situación económica y presupuestal que afrontan un gran número de entidades públicas no justifica el incumplimiento de las obligaciones laborales». 46. Por tanto, la denegación del derecho laboral y prestacional por la imposibilidad de establecer una partida presupuestal involucra la planeación de recursos que en ningún caso puede incidir en el reconocimiento de la prima especial que se analiza en este caso, tampoco condicionar su pago, menos aún afectar los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones.
Así, la respuesta al segundo problema jurídico es negativa (…).” 14 Número Interno: 0767-2022 Demandante: Augusto Triana Reina Demandado: Nación – Rama Judicial En virtud de lo anterior, se modificará y adicionará un inciso al ordinal sexto de la sentencia de primer grado, en aras de dar claridad a la orden de la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Tolima, precisando que;
(i) la entidad demandada, deberá realizar el pago de los aportes a la seguridad social del actor con base en el 100 % de la asignación básica más el 30 % de la prima especial de servicios, por todo el período en que el demandante haya laborado como juez, esto es, desde el primero (1) de septiembre de Dos Mil Uno (2001), durante el tiempo en que haya tenido derecho a percibirla, sin que opere la prescripción;
(ii) adicionalmente, los reconocimientos efectuados deberán tener en cuenta que no se supere el tope fijado por el Gobierno Nacional para cada anualidad. Asimismo, los reconocimientos ordenados en esta providencia se harán sin perjuicio de que la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigencia del Decreto 272 de 2021.
Lo anterior, por cuanto el pago de aportes pensionales está ligado al derecho pensional, el cual, es un derecho irrenunciable e imprescriptible, tal y como lo tiene decantado esta Corporación21. 2.4 Condena en costas. Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandada fue vencida en el proceso y la primera instancia condenó en costas a la demanda, no es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, por lo que, se revocará el ordinal noveno de la sentencia impugnada, además, en esta instancia no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de 21 « Adicional a lo hasta aquí expuesto, no puede perderse de vista que, la pensión constituye un derecho fundamental de carácter irrenunciable e imprescriptible, conforme lo establece el artículo 48 de la Constitución Política.
Esta tesis ha sido desarrollada de manera pacífica y reiterada tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado. En consecuencia, los beneficiarios del sistema de seguridad social pueden solicitar el reajuste de su pensión en cualquier tiempo, como mecanismo para garantizar los fines esenciales del Estado Social de Derecho».
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 24 de julio de 2025. Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera. Radicado interno: 5561-2024. 15 Número Interno: 0767-2022 Demandante: Augusto Triana Reina Demandado: Nación – Rama Judicial Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. – CONFIRMAR parcialmente la sentencia del Primero (1) de octubre de Dos Mil Veintiuno (2021), proferida por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Tolima, que accedió a las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en el presente proveído.
SEGUNDO: MODIFICAR y adicionar un inciso al ordinal SEXTO, el cual, quedará así: «SEXTO: CONDENAR en consecuencia a la Nación- Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a Reliquidar y pagar las prestaciones sociales, salariales y laborales tales como prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos laborales y prestacionales al demandante AUGUSTO TRIANA REINA causadas desde el 28 de Enero de 2011 y hasta que por razón del cargo tenga derecho, teniéndose en cuenta para el efecto como base de liquidación el 100% o de la remuneración básica mensual legal, sin sumar ni restar el 30% que hasta ahora se ha tenido como prima especial.
La entidad demandada debe realizar los aportes al sistema de seguridad social en pensión y salud con base en el 100% del salario básico más el 30% de la prima especial de servicios, regulada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, desde el primero (1) de septiembre de Dos Mil Uno (2001) y, durante el tiempo en que el demandante haya ejercido el cargo de juez y tuvo derecho a percibirlos, sin que opere la prescripción. Adicionalmente, los reconocimientos efectuados deberán tener en cuenta que no se supere el tope fijado por el Gobierno nacional para cada anualidad.
Asimismo, los reconocimientos ordenados en esta providencia se harán sin perjuicio de que la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigencia del Decreto 272 de 2021.».
TERCERO: REVOCAR el ordinal NOVENO de la sentencia del Primero (1) de octubre de Dos Mil Veintiuno (2021), dictada por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Tolima, que condenó en costas.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 16 Número Interno: 0767-2022 Demandante: Augusto Triana Reina Demandado: Nación – Rama Judicial Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Con aclaración de voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.