11001031500020230223800 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 6 de octubre de 2023 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02238-00 11001-03-15-000-2023-03047-00, 11001-03-15-000-2023-03484-00 Demandante: Bernardo Rojas Ramírez y otros Demandado: Presidencia de la República y otros Naturaleza: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD PÚBLICA | Derechos a la asociación sindical, libertad sindical, trabajo, dignidad humana e igualdad. Síntesis del caso: Los demandantes alegaron la vulneración de sus derechos fundamentales, como consecuencia del despido del que fueron objeto, por participar en una huelga entre el 20 de septiembre y el 12 de noviembre de 2017.

De conformidad con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Bernardo Rojas Ramírez y otros, en contra de la Presidencia de la República y otros. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada y los terceros. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 2 de mayo de 2023, 7 de junio de 2023 y 28 de junio de 2023, Bernardo Rojas Ramírez, Néstor David Corredor Porras y José Fernando Montenegro Cruz, respectivamente, presentaron acciones de tutela en contra de la Presidencia de la República, el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Transporte, el Congreso de la República, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, por la aparente vulneración de sus derechos (se trascribe) “de asociación sindical, libertad sindical, negociación colectiva, a no ser discriminado, al trabajo, a la dignidad humana y a la igualdad”, con ocasión de la falta de adopción 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02238-00 y otros Demandante: Bernardo Rojas Ramírez y otros Demandado: Presidencia de la República y otros Naturaleza: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara la cosa juzgada, declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 24 de medidas de protección respecto del despido del que fueron objeto por su participación en una huelga. 2. En los escritos de tutela, a título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó idénticas pretensiones (se trascribe): “PRIMERO: De aplicación a lo esgrimido en el 393er informe del Comité de Libertad Sindical de la OIT, respecto de la recomendación expedida en el caso 3316 en marzo de 2021 y a lo esgrimido en la opinión consultiva OC-27 de mayo de 2021.

SEGUNDO: Conforme a lo anterior, ampare mis derechos fundamentales de ASOCIACIÓN SINDICAL, LIBERTAD SINDICAL, NEGOCIACIÓN COLECTIVA, A NO SER DISCRIMINADO, AL TRABAJO, A LA DIGNIDAD HUMANA y A LA IGUALDAD.

TERCERO: Conforme a lo anterior, se declare que la organización sindical y que el accionante ejercitó el ejercicio de una huelga LEGÍTIMA Y LÍCITA de conformidad con lo esgrimido por el Comité de Libertad Sindical de la OIT y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

CUARTO: Conforme a lo anterior, se declare que fui objeto de un despido discriminatorio e ilícito con ocasión de su participación en una huelga LEGÍTIMA y LÍCITA a la luz del derecho internacional del trabajo y el bloque de constitucionalidad.

QUINTO: Ordenar a (…) MINISTERIO DEL TRABAJO, la adopción de medidas para la cesación de los actos discriminatorios ejercidos contra los pilotos de ACDAC despedidos por el ejercicio de su derecho (…) a la huelga en el marco de la doctrina de la OIT y el restablecimiento de mis derechos.

SEXTO: Ordenar al CONGRESO DE LA REPÚBLICA que, conforme a su iniciativa legislativa a través del trámite de una ley estatutaria, regule el ejercicio del derecho de la huelga de conformidad con la recomendación 3316 de 2021.

SÉPTIMO: Ordenar al PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA que, conforme a su iniciativa legislativa, proponga al Congreso de la República proyecto de ley estatutaria respecto de la regulación del ejercicio de la huelga en el sector aéreo ajustándose a los parámetros esgrimidos por el Comité de Libertad Sindical de la OIT y la Corte -IDH-.

OCTAVO: Ordenar al MINISTERIO DE TRANSPORTE que, a través de la iniciativa legislativa conferida por el presidente de la república, presente proyecto de ley para la modificación de la ley 336 de 1996 y permita el ejercicio de la huelga en el sector del transporte aéreo.

NOVENO: Ordenar a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, que informe el estado de los procesos de investigación adelantados contra los indiciados, imputados y/o acusados por el delito de interceptaciones ilegales de conformidad con lo decidido en la recomendación del caso 3316 de la OIT.

DÉCIMO: Ordenar a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, la individualización e investigación de los presuntos responsables de la comisión del tipo penal descrito en el artículo 200 del Código Penal, del cual fueron víctimas los accionantes. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02238-00 y otros Demandante: Bernardo Rojas Ramírez y otros Demandado: Presidencia de la República y otros Naturaleza: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara la cosa juzgada, declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 24 UNDÉCIMO: Ordenar a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, la adopción de un programa de seguimiento para el cumplimiento de la recomendación del caso 3316 de marzo de 2021 del Comité de Libertad Sindical de la OIT.

DÉCIMOSEGUNDO: Ordenar a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, la apertura de investigación disciplinaria de los funcionarios del MINISTERIO DE TRABAJO responsables por la dilación injustificada respecto de los procesos de investigación administrativa adelantados con ocasión a la huelga ejercida por ACDAC en 2017. DÉCIMOTERCERO: Ordenar a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, la apertura de investigación disciplinaria de los funcionarios del MINISTERIO DE TRABAJO responsables por el incumplimiento del decreto 2164 de 1959, por la no asistencia del MINISTERIO DE TRABAJO a los procesos disciplinarios adelantados en contra de los pilotos de ACDAC que fueron despedidos.

DÉCIMOCUARTO: Ordenar a la DEFENSORÍA DEL PUEBLO, la adopción de un plan de acompañamiento para procurar el restablecimiento de los derechos de quienes fueron despedidos por su participación en la huelga adelantada por ACDAC en 2017.” 3. Como hechos relevantes, de los escritos de tutela y sus anexos se destacan los siguientes: 4. 1) El 8 de agosto de 2017, la Organización Sindical Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (ACDAC) presentó ante Avianca SA un pliego de peticiones, con el objeto de que se mejoraran las condiciones laborales de sus afiliados. 5. 2) Pese a lo anterior, la etapa de arreglo directo finalizó el 11 de septiembre de 2017, sin llegar a ningún acuerdo y sin que Avianca planteara alguna fórmula de solución al conflicto colectivo. 6. 3) El 20 de septiembre de 2017, la Asamblea General de ACDAC decidió iniciar una huelga para exigir la negociación del pliego de condiciones presentado, la cual se extendió hasta el 12 de noviembre de 2017. 7. 4) Los demandantes mencionaron que mientras se mantuvo la huelga, algunos miembros de ACDAC fueron objeto de interceptaciones de comunicaciones, aparentemente ilegales, y amenazas por parte del presidente de Avianca para esa época. 8. 5) Adicional a lo anterior, Avianca presentó, ante el Tribunal Superior de Bogotá, una demanda con fin de que se calificara la suspensión o paro Radicación: 11001-03-15-000-2023-02238-00 y otros Demandante: Bernardo Rojas Ramírez y otros Demandado: Presidencia de la República y otros Naturaleza: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara la cosa juzgada, declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 24 colectivo de trabajo, la cual se encuentra reglamentada en el artículo 129A2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social.

El referido trámite fue fallado el 6 de octubre de 2017, en el sentido de declarar la ilegalidad del cese de actividades iniciado por ACDAC, por incurrir en las causales contempladas en los literales a) y d) del artículo 4503 del Código Sustantivo del Trabajo. Esa decisión sería confirmada por la Corte Suprema de Justicia, a través de providencia de 29 de noviembre de 2017. 9. 6) En virtud de las decisiones mencionadas, Avianca inició procesos disciplinarios contra participantes de la huelga, los cuales, según la parte demandante, vulneraron el derecho al debido proceso en la medida en que se negó la práctica de pruebas, no se permitió a los disciplinados contar con la presencia de representantes de ACDAC, el Ministerio del Trabajo no realizó la constatación de la participación de los trabajadores en la huelga declarada ilegal.

Como consecuencia de esos procesos disciplinarios fueron desvinculados más de 100 pilotos, y se suspendieron aproximadamente a otros 100, asociados a la organización sindical. Entre los pilotos desvinculados se encuentran los demandantes. 10. 7) ACDAC en conjunto con la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), la Confederación Sindical Internacional (CSI), la Confederación Sindical de Trabajadores y Trabajadoras de las Américas (CSA), la Federación 2 “Artículo 129-A. 1.

Procedimiento especial: Calificación de la suspensión o paro colectivo del trabajo. A través de procedimiento especial, la Sala Laboral del Tribunal del Distrito Judicial competente conocerá, en primera instancia, sobre la calificación de la suspensión o paro colectivo del trabajo, a solicitud de parte o del Ministerio de la Protección Social. // 2.

Competencia: Es competente para conocer, la Sala Laboral del Tribunal Superior en cuya jurisdicción territorial se haya producido la suspensión o paro colectivo del trabajo. Si por razón de las distintas zonas afectadas por ella fueren varios los Tribunales competentes, el primero que avoque el conocimiento del asunto prevendrá e impedirá a los demás conocer del mismo. // 3.

Demanda: La demanda tendiente a obtener la calificación de la suspensión o paro colectivo del trabajo deberá contener, además de lo previsto en el artículo 25 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, la causal invocada, la justificación y una relación pormenorizada de las pruebas que la demuestren, las cuales no podrán ser aportadas en otra oportunidad procesal.

Esta podrá ser presentada por una de las partes o por el Ministerio de la Protección Social. El acta de constatación de cese de actividades que levantará el Inspector de Trabajo, debe ser adjuntada con la demanda, sin perjuicio de los demás medios de prueba. // 4. Traslado y audiencia: Admitida la demanda, el Tribunal en auto que se notificará personalmente y que dictará dentro del día hábil (1) siguiente citará a las partes para audiencia. Esta tendrá lugar el tercer (3er) día hábil siguiente a la notificación y en ella se contestará la demanda.

Acto seguido, se adelantará la audiencia pública para el saneamiento del proceso, decisión de excepciones previas, la. fijación del litigio, el decreto y la práctica de las pruebas, se dará traslado a las partes, para el ejercicio del derecho de contradicción, para que oralmente expongan sus razones, las cuales versarán sobre las pruebas admitidas.

Si la Sala estimare necesario otra u otras pruebas para su decisión, las ordenará y practicará sin demora alguna y pronunciará el correspondiente fallo, que se notificará en estrados contra el cual procederá el recurso de apelación en el efecto suspensivo, que se interpondrá y sustentará, en el acto de notificación; interpuesto el recurso la Sala lo concederá o denegará inmediatamente.

Contra la Providencia que niegue la apelación procederá el recurso de queja que se tramitará de conformidad con lo dispuesto en el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. La decisión del recurso de apelación se hará a más tardar dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha en que el proceso entre al despacho del magistrado ponente. // 5.

Término de calificación: En todo caso, la decisión sobre la legalidad o ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo deberá pronunciarse, a más tardar dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, contados a partir de la recepción de la demanda. // 6. Prevenciones a las partes: La providencia en que se declare la legalidad o la ilegalidad de una suspensión o paro colectivo de trabajo deberá contener, además, las prevenciones del caso para las partes en conflicto y se hará conocer al Ministerio de la Protección Social. // 7.

Calificación en época de vacancia judicial: Durante la vacancia judicial se acudirá a la Sala Administrativa del Consejo Seccional o Superior de la Judicatura, según el caso, para que designe al funcionario competente para cada instancia.” 3 “Artículo 450. 1. La suspensión colectiva del trabajo es ilegal en cualquiera de los siguientes casos: a) Cuando se trate de un servicio público;

(…) d) Cuando no se haya sido declarada por la asamblea general de los trabajadores en los términos previstos en la presente ley; (…)” Radicación: 11001-03-15-000-2023-02238-00 y otros Demandante: Bernardo Rojas Ramírez y otros Demandado: Presidencia de la República y otros Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara la cosa juzgada, declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 24 Internacional de los Trabajadores de Transporte (ITF), la Federación Internacional de Asociaciones de Pilotos de Aerolíneas (IFALPA), la Confederación Internacional del Trabajo (CGT), la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC), la Asociación Colombiana de Auxiliares de Vuelo (ACAV) y el Sindicato de los Trabajadores del Transporte Aéreo Colombiano (SINTRATAC) presentaron ante el Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), una queja respecto de la situación antes mencionada. 11. 8) En virtud de lo anterior el Comité de Libertad Sindical de la OIT abrió el Caso No. 3316 y, luego del trámite pertinente, presentó las siguientes recomendaciones respecto del caso suscitado entre ACDAC y Avianca, las cuales se encuentran plasmadas en el Informe No. 393 del Consejo de Administración de la OIT (se trascribe): “a) el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para asegurar que (…) eventuales conflictos acerca de la renovación de la convención colectiva de la empresa sean resueltos por medio de la negociación y de mecanismos voluntarios de resolución de los conflictos, (…); b) (…) el Comité pide al Gobierno que (…) tome las medidas necesarias para revisar la legislación en el sentido indicado, garantizando la existencia de un mecanismo que permita establecer la negociación de los servicios mínimos en caso de huelga en dicho sector (…) c) en relación con el proceso penal del cual es objeto el presidente de ACDAC, el Comité subraya la importancia de sus decisiones mencionadas en las conclusiones del presente caso y pide al Gobierno que le mantenga informado respecto del desarrollo del proceso penal en curso d) el Comité espera firmemente que las instituciones pertinentes seguirán tomando todas las medidas pertinentes con miras a que (…) se deslinden las responsabilidades y se sancionen tanto a los autores materiales como intelectuales de las interceptaciones ilegales de las cuales la ACDAC fue objeto.

El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto. e) el Comité confía en que el Gobierno seguirá dando la mayor atención a la situación de seguridad de los directivos de la ACDAC de manera que se pueda brindar de manera inmediata la protección que los mismos puedan necesitar.” 12. 9) Los demandantes mencionaron que, pese a las referidas recomendaciones realizadas por la OIT, el Estado no ha dado cumplimiento a las mismas.

No obstante, indicó que Avianca y ACDAC han adelantado negociaciones de manera directa con el objeto de lograr el restablecimiento de los derechos de los trabajadores afectados por su participación en la huelga. 13. 10) De conformidad con lo anterior, indicó que actualmente se han llevado a cabo múltiples reuniones con el propósito de lograr el reintegro de Radicación: 11001-03-15-000-2023-02238-00 y otros Demandante: Bernardo Rojas Ramírez y otros Demandado: Presidencia de la República y otros Naturaleza: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara la cosa juzgada, declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 24 los pilotos despedidos, y que resultaron agraviados como consecuencia de la huelga. En ese orden, indicó que Avianca y ACDAC suscribieron un Acta el 25 de noviembre de 2021, a través de la cual se acordó el reintegro de 108 pilotos, con claridad de las condiciones laborales, convencionales, económicas y operacionales respecto de su incorporación en la normalización de sus actividades laborales. 14. 11) Bernardo Rojas Ramírez, Néstor David Corredor Porras y José Fernando Montenegro Cruz se encuentran en la lista de pilotos de los que se acordó el reintegro en el Acta de 25 de noviembre de 2021. 15.

Como fundamento de la vulneración, la parte accionante consideró que se trasgredieron sus derechos fundamentales, en la medida en que el Estado colombiano, en sus ramas ejecutiva y legislativa, ha desconocido sus obligaciones como miembro de la Conferencia Internacional del Trabajo frente al cumplimiento de convenios, toda vez que no ha acatado las recomendaciones realizadas en el Informe No. 393 del Comité de Libertad Sindical de la OIT. 16.

Con el fin de reiterar su postura indicó que la Corte Interamericana de Derechos Humanos -Corte IDH-, en una opinión consultiva de julio de 2021 señaló que el derecho a la libertad sindical debe proteger la facultad de constituir organizaciones sindicales y poner en marcha la estructura interna de la organización, y que el Estado tiene como deber garantizar que las personas puedan ejercer libremente sus derechos sindicales sin temor a ser sujetos de violencia. 17.

Lo anterior implica que, ante la falta de implementación de las recomendaciones realizadas por la OIT, los trabajadores del sector aéreo no pueden acudir a un mecanismo como la huelga, para ejercer su derecho de negociación colectiva. 18. Respecto de la Sentencia de 29 de noviembre de 2017, a través de la cual la Corte Suprema de Justicia confirmó la ilegalidad de la huelga adelantada por ACDAC, consideró que se debía aplicar la figura de excepción de inconstitucionalidad en la medida en que determinó que el trasporte aéreo era un servicio público esencial.

Sin embargo, no tuvo en cuenta que, en este caso, ante la suspensión de operaciones de los pilotos que se encontraban en huelga, el transporte aéreo seguía operando a través de otras empresas, motivo por el que no se vieron en riesgo derechos como la salud, la vida o la seguridad. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02238-00 y otros Demandante: Bernardo Rojas Ramírez y otros Demandado: Presidencia de la República y otros Naturaleza: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara la cosa juzgada, declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 24 19. Adicional a lo anterior, indicó que no se han restablecido los derechos de los trabajadores que fueron desvinculados a raíz de la huelga, en relación con el pago de salarios dejados de percibir. 1.2.

Posición de la parte demandada y los terceros4 20. La Presidencia de la República rindió informe en el que solicitó su desvinculación de la presente acción de tutela en la medida en que consideró que no era la autoridad que generó la conducta u omisión que motivó la acción de tutela. Respecto de la pretensión para que propusiera una iniciativa legislativa en el congreso, con el fin de reglamentar el derecho a la huelga, consideró que ese aspecto era competencia del Congreso y no de la Presidencia. Además, indicó que esa autoridad administrativa no tenía injerencia en las decisiones adoptadas por la Rama Legislativa. 21.

El Ministerio de Trabajo señaló que se suscribió un acuerdo de cooperación laboral entre los países de Colombia y Canadá y que, en el marco de ese acuerdo, la Universidad de Ottawa está realizando unos estudios con el fin de avanzar en una propuesta que permita diseñar mecanismos en aspectos como reglamentar la huelga en servicios esenciales.

También indicó que lo relacionado con la huelga en servicios esenciales es un aspecto que se está discutiendo en la Subcomisión de Asuntos Internacionales del Ministerio del Trabajo y que cuenta con el acompañamiento de la OIT. 22. Mencionó que el proyecto de reforma laboral se está trabajando actualmente y ya se encuentra en trámite ante el Congreso.

Agregó que dicho proyecto se realizó con base en las recomendaciones de la OIT y contiene, entre otros aspectos, una reforma al artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo, en lo relacionado con las causales de ilegalidad de la huelga. 23. También hizo referencia a la recomendación de la OIT relacionada con la situación de seguridad de los directivos de ACDAC, en el sentido de informar que la Unidad Nacional de Protección -UNP- está brindando protección a Jaime Alberto Hernández Sierra y a Julián Gustavo Pinzón Saavedra en su condición de directivos de ACDAC. 4 Los asuntos fueron admitidos mediante Autos: de 5 de mayo de 2023 proferido por el despacho ponente (2023- 02238-7-00); de 12 de junio de 2023, proferido por el despacho del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter (2023- 03047-00); y de 28 de julio de 2023 proferido por el despacho ponente (2023-03484-00).

Además, en dichas providencias, se resolvió tener como demandados a la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Ministerio del Trabajo – Oficina de Relaciones Exteriores, al Ministerio de Transporte, al Senado de la República, a la Cámara de representantes, a la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo.

Adicional a lo anterior, es importante mencionar que mediante Auto de 11 de septiembre de 2023 se ordenó la vinculación de Aerovías del Continente Americano S.A. -Avianca S.A.-, como tercero con interés en el asunto. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02238-00 y otros Demandante: Bernardo Rojas Ramírez y otros Demandado: Presidencia de la República y otros Naturaleza: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara la cosa juzgada, declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 24 24. Indicó que le solicitó información a la Fiscalía General de la Nación respecto de las investigaciones adelantadas en relación con las aparentes interceptaciones ilegales de que fue objeto ACDAC, y señaló que esa autoridad adelanta una investigación dentro de la cual ya se formuló acusación contra varias personas por los delitos de violación ilícita de comunicaciones, violación de datos personales, utilización ilícita de redes de comunicaciones, acceso abusivo a un sistema informático, interceptación de datos informáticos, uso de software malicioso y concierto para delinquir.

Adicional a lo anterior, hizo referencia a que uno de los investigados fue condenado en virtud de la aceptación de cargos en la audiencia de formulación de imputación. 25. Se pronunció sobre el reconocimiento solicitado por el demandante, para que se declarara que ACDAC hizo un ejercicio legítimo y lícito de la huelga, de conformidad con lo dispuesto por el Comité de Libertad Sindical de la OIT y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sobre ese aspecto mencionó que debía ser declarado judicialmente a través del trámite dispuesto para ese fin.

En ese sentido, señaló que no era el Ministerio del Trabajo la autoridad indicada para entrar a definir la legalidad o ilegalidad de una huelga. 26. Finalmente, solicitó que se negaran las pretensiones del demandante, en la medida en que esa autoridad no vulneró los derechos fundamentales del demandante. 27. El Ministerio de Transporte presentó informe en el que indicó que las pretensiones del demandante respecto de esa cartera estaban encaminadas a la presentación de una iniciativa legislativa, pero sin indicar en qué acción u omisión incurrió esa autoridad pública.

Indicó que la presentación de un proyecto de ley para permitir el derecho a la huelga en el servicio público de transporte podía recaer en el Ministerio del Trabajo por tratarse de una figura relacionada con las normas del derecho laboral colectivo. En atención a lo expuesto, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela pues este mecanismo no fue instituido para promover iniciativas legislativas. 28.

El Ministerio del Interior solicitó su desvinculación de la acción de tutela por considerar que no existía relación entre la aparente vulneración de derechos fundamentales invocados por la parte demandante y esa autoridad. 29. El Ministerio de Relaciones Exteriores allegó informe en el que solicitó que se declarara la ausencia de legitimación pasiva en la causa, toda vez Radicación: 11001-03-15-000-2023-02238-00 y otros Demandante: Bernardo Rojas Ramírez y otros Demandado: Presidencia de la República y otros Naturaleza: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara la cosa juzgada, declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 9 de 24 que la alegada vulneración de derechos fundamentales no tiene relación con las competencias de ese Ministerio. 30.

Avianca advirtió que se debía declarar la falta de legitimación activa en la causa pues no existía un nexo causal entre las pretensiones de la parte demandante y la mencionada empresa. Adicional a lo anterior, indicó que la acción de tutela tampoco superaba el requisito de inmediatez, toda vez que habían trascurrido más de 4 años desde que la Corte Suprema de Justicia declaró la ilegalidad del cese de actividades promovido por ACDAC en 2017.

Finalmente, hizo referencia a que la presente acción de tutela no era competencia del Consejo de Estado, sino de los jueces administrativos. 31. La Fiscalía 197 Local – Unidad de Intervención Tardía de Bogotá presentó informe en el que mencionó que en ese despacho no existe ninguna querella en la que sean parte los accionantes. Pese a ello, indicó que cursa el proceso penal con Rad. 11001-60-00-050-2021-69524, en el cual se encuentra vinculada ACDAC y, actualmente, está en etapa de indagación. 32.

La Fiscalía 211 Seccional – Unidad Administración Pública de Bogotá señaló que una vez revisada su base de datos encontró que, en ese despacho, se adelantó la diligencia con Rad. 11001-60-00-049-2014-02539, por denuncia presentada por Jaime Hernández Sierra contra el Ministerio de Transporte por el delito de prevaricato por omisión, fue archivado en atención a que los hechos motivos de la denuncia fueron atípicos. 33.

La Fiscalía 119 delegada ante los Jueces Penales de Circuito de Bogotá informó que adelantó dos indagaciones relacionadas con los hechos objeto de la tutela, a las cuales se les asignó los números de noticia criminal Rad. 11001-60-00-049-2015-15218 y 11001-60-00-017-2014-03809, las cuales, en la actualidad, se encuentran inactivas con orden de archivo por conducta atípica. 34.

La Fiscalía 35 delegada ante los Jueces Penales del Circuito Especializado – Unidad de delitos contra la Administración Pública informó que esa autoridad conoció de la noticia criminal No. 11001-60-00-050-2017- 46800, relacionada con los hechos objeto de estudio en la presente acción de tutela, y la cual se encuentra inactiva por “conducta atípica”. 35.

La Fiscalía 50 Seccional de Bogotá – Unidad de delitos contra la Seguridad Pública informó que, en su despacho, se presentó una denuncia por parte de Jaime Hernández Sierra contra Avianca por el delito de Radicación: 11001-03-15-000-2023-02238-00 y otros Demandante: Bernardo Rojas Ramírez y otros Demandado: Presidencia de la República y otros Naturaleza: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara la cosa juzgada, declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 10 de 24 sabotaje. Esa denuncia fue radicada con el No. 11001-60-00-050-2017-42651 y fue archivada pues la conducta se consideró atípica. 36.

La Fiscalía 249 Seccional de la Unidad de Administración Pública rindió informe en el que indicó que, a su cargo, tuvo el proceso con radicado No. 11001-60-00-050-2017-20788, iniciado por denuncia presentada por Jaime Hernández Sierra contra la empresa Aero república – Copa Colombia SA y fue archivada por atipicidad de la conducta. 37.

La Fiscalía 241 Casa de Justicia de Suba - Aures rindió un informe en el que señaló que, en ese despacho, cursó la investigación No. 11001-60-00- 050-2016-04481, iniciada por la denuncia de Jaime Hernández Sierra contra Avianca por el delito de violación de los derechos de reunión y asociación. Dicha investigación fue archivada en atención a la solicitud de desistimiento presentada por el denunciante, la cual fue aceptada. 38.

La Fiscalía 45 Adscrito a la Dirección Especializada Contra la Corrupción informó que adelantó una investigación bajo la noticia criminal No. 11001-60-00-049-2013-14518, con ocasión de la aparente violación de derechos de asociación sindical. La investigación inició por la denuncia presentada por algunos miembros de ACDAC. En dicho asunto, el Juzgado 21 Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá declaró la preclusión de la investigación por prescripción de la acción penal. 39.

La Fiscalía 253 Seccional de Bogotá allegó un informe en el que indicó que, en ese despacho, cursó la investigación. No 11001-60-00-050-2021- 02739, la cual inició con ocasión de la denuncia presentada por Jaime Hernández Sierra para que se investigara la posible comisión del delito de constreñimiento ilegal. La investigación fue archivada por atipicidad de la conducta. 40.

La Fiscalía 376 seccional de Bogotá manifestó que tuvo a su cargo la investigación radicada con el No. 11001-60-00-050-2021-739687, iniciado por Avianca en contra de Jaime Hernández Sierra, por la aparente comisión del delito de falso testimonio. El proceso actualmente se encuentra pendiente de resolver 2 solicitudes de archivo. 41.

Adicional a lo anterior puso de presente que, en apoyo a la Fiscalía 377 Seccional de Bogotá, conoció de las noticias criminales No. 11001-60-00- 050-2017-47116 y 11001-60-00-050-2017-42650, en las cuales era denunciante Jaime Hernández Sierra, pero que no trataron sobre interceptaciones ilegales. Además, indicó que dichos asuntos fueron archivados por atipicidad de la conducta.

La Fiscalía 5 Local de Barranquilla informó que tuvo a su cargo la noticia criminal radicada con el No. 08001-60-01-257-2018-03063, en la cual se investigaba la aparente comisión de los delitos de violación de derechos de reunión y asociación. Esa actuación fue archivada en atención a que habían transcurrido más de 2 años y no se tenía ninguna información de tiempo modo y lugar de los hechos y hubo una ausencia injustificada de los querellantes. 43.

La Fiscalía Delegada ante la Corte Suprema de Justicia informó que las noticias criminales No. 11001-60-00-102-2017-00563 y 11001-60-00-502- 2017-42793, guardaban relación con los hechos expuestos en la acción de tutela. Al respecto indicó que esos asuntos se originaron en la denuncia de Jaime Hernández Sierra contra algunos magistrados de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá ya que, a su juicio, incurrieron en el delito de prevaricato por acción, con ocasión de la expedición de la providencia a través de la que se calificó la suspensión o paro colectivo de trabajo.

Dicha investigación fue archivada en atención a que el delito atribuido era atípico objetivamente. 44. La Jefe de la Unidad de Fiscalías Delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá solicitó su desvinculación de la presente acción de tutela ante la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales reclamados. Adicional a lo anterior, indicó que no tenía procesos penales activos y/o en curso relacionados con las aparentes interceptaciones ilegales y, en todo caso, manifestó que no era la unidad competente para investigar esas conductas. 45.

El Coordinador de la Unidad de Conceptos y Asuntos Constitucionales de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General de la Nación solicitó su desvinculación de la presente acción de tutela en la medida en que consideró que el Fiscal General de la Nación carecía de competencia para pronunciarse dentro del trámite de tutela, pues no le fue asignada ninguna de las noticias criminales relacionadas con el presente asunto. 46.

La Secretaría General de la Cámara de Representantes presentó un informe en el que hizo referencia a que, en esa corporación, se presentaron 2 iniciativas legislativas5 que tenían como objetivo modificar el Código Sustantivo del Trabajo para armonizar el derecho a la huelga con los convenios sobre libertad sindical de la OIT. No obstante, no lograron superar el trámite legislativo correspondiente, motivo por el que se encuentran archivados. 5 Se tramitaron como: Proyecto de Ley No. 10 de 2018 y Proyecto de Ley No. 71 de 2019.

La Jefe de la División Jurídica de la Cámara de Representantes señaló que carecía de legitimación pasiva en la causa en la medida en que el asunto se presentó como un conflicto entre el demandante, la compañía Avianca y las entidades encargadas de darle cumplimiento a las decisiones judiciales que definieron la situación de las personas asociadas a la organización ACDAC. 48.

La Secretaría General del Senado de la República expresó que conforme con lo dispuesto en los artículos 1406 y 1417 de la Ley 5 de 1992, para dar trámite a una Ley se requiere que agote un proceso legislativo. Así, en la medida en que los demandantes no han acudido a los medios dispuestos para los fines pretendidos, de conformidad con lo dispuesto en la ley precitada, la acción de tutela se torna improcedente. 49.

La Procuraduría General de la Nación solicitó que se declarara la ausencia de legitimación pasiva en la causa respecto de esa autoridad, en la medida en que no tiene a su cargo la función de realizar seguimiento al cumplimiento del Caso No. 3316 de marzo de 2021 del Comité de Libertad Sindical de la OIT, toda vez que el compromiso de garantizar y proteger los derechos laborales internacionales, en temas como la libertad sindical, el derecho de asociación y de negociación colectiva tratados por la Organización Internacional del Trabajo a través de los instrumentos, tales como las recomendaciones y convenios de la OIT, está en cabeza del Ministerio del Trabajo. 50.

La Defensoría del Pueblo guardó silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Acumulación 2.2. Solicitudes de desvinculación 2.3. Metodología de estudio 2.4. Cosa juzgada. 2.5. Procedencia de la acción de tutela. 2.6. Fijación de la controversia. 2.7. Verificación de la presunta afectación a derechos fundamentales. 2.8. Conclusión. 2.1. Acumulación 51. Mediante Auto de 11 de septiembre de 2023, el despacho ponente, en virtud del artículo 2.2.3.1.3.1 del Decreto 1834 de 2015, decidió acceder a la solicitud de acumulación de los expedientes de tutela No. 11001-03-15- 000-2023-03047-00 y 11001-03-15-000-2023-03484-00, por encontrar que en 6 “ARTÍCULO 140.

Iniciativa legislativa. Pueden presentar proyectos de ley: 1. Los Senadores y Representantes a la Cámara. // 2. El Gobierno Nacional, a través de los Ministros del Despacho. // 3. La Corte Constitucional. // 4. El Consejo Superior de la Judicatura. // 5. La Corte Suprema de Justicia. // 6. El Consejo de Estado. // 7. El Consejo Nacional Electoral. // 8.

El Procurador General de la Nación. // 9. El Contralor General de la República. // 10. El Fiscal General de la Nación. // 11. El Defensor del Pueblo. 7 “ARTÍCULO 141. Iniciativa popular. Podrán también presentar proyectos de ley, en razón del mecanismo de participación popular: 1. Un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento (5%) del censo electoral existente en la fecha respectiva. 2.

Un treinta por ciento (30%) de los concejales del país. 3. Un treinta por ciento (30%) de los Diputados del país.” Radicación: 11001-03-15-000-2023-02238-00 y otros Demandante: Bernardo Rojas Ramírez y otros Demandado: Presidencia de la República y otros Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara la cosa juzgada, declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 13 de 24 dichos procesos existía identidad en el objeto y extremo procesal pasivo con la acción de tutela No. 11001-03-15-000-2023-02238-00. 2.2.

Solicitudes de desvinculación 52. En lo que respecta a las solicitudes de desvinculación presentadas por la Presidencia de la República, el Jefe de la Unidad de Fiscalías delegadas ante el Tribunal Superior de Bogotá, el Coordinador de la Unidad de Conceptos y Asuntos Constitucionales de la División Jurídica de la Fiscalía General de la Nación, el Jefe de la División Jurídica de la Cámara de Representantes y la Procuraduría General de la Nación, en sus respectivas contestaciones, la Sala las negará comoquiera que esas autoridades fueron demandadas en la presente acción de tutela y, adicionalmente, contra cada una de ellas se presentó una pretensión específica, asistiéndoles, de esta manera, interés en lo que se decida. 53.

En el caso particular de la Unidad de Fiscalías delegadas ante el Tribunal Superior de Bogotá y la Unidad de Conceptos y Asuntos Constitucionales de la División Jurídica de la Fiscalía General de la Nación, debe mencionarse que fueron vinculadas a través de la Fiscalía General de la Nación y su interés radica en las pretensiones 10 y 11 de la acción de tutela, relacionadas con información sobre el estado de investigaciones y procesos a cargo de la Fiscalía. 54.

No sucede lo mismo respecto de las solicitudes presentadas por el Ministerio del Interior y el Ministerio de Relaciones Exteriores, como quiera que, si bien esas autoridades fueron llamadas como accionadas dentro de la presente acción de tutela, lo cierto es que no existen pretensiones concretas en su contra, y no es posible establecer ninguna relación con el presente asunto.

En esa medida, se accederá a la solicitud de desvinculación presentada. 2.3. Metodología de estudio 55. De la revisión del escrito de tutela, logró entreverse que el demandante busca que, como consecuencia de la declaratoria de vulneración de los derechos fundamentales alegados, se acceda a distintas pretensiones. Para un mejor entendimiento de la controversia, y con el fin de realizar un mejor estudio sobre la misma, la Sala realizará el análisis de las pretensiones, en el orden que pasa a explicarse, si se superan los requisitos de tutela por acción u omisión de autoridad pública: 56.

En primer lugar, la Sala hará referencia al aparente ejercicio lícito y legítimo de la huelga llevada a cabo por ACDAC en 2017, de cara a la cosa Radicación: 11001-03-15-000-2023-02238-00 y otros Demandante: Bernardo Rojas Ramírez y otros Demandado: Presidencia de la República y otros Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara la cosa juzgada, declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 14 de 24 juzgada en atención al trámite de calificación de la suspensión o paro colectivo del trabajo (pretensión 3). 57.

En segundo lugar, se estudiará la procedencia de las pretensiones referentes a que la Presidencia de la República, el Congreso de la República y el Ministerio de Transporte propongan iniciativas legislativas en lo relacionado con la reglamentación de la huelga (pretensiones 6, 7 y 8). 58. También se analizará lo procedente respecto de la declaratoria de despido injusto de los pilotos demandantes (pretensión 4). 59.

Después se hará un pronunciamiento sobre las competencias del Ministerio del Trabajo relacionadas con el cumplimiento de recomendaciones emitidas por la OIT. En atención a ese aspecto, se revisará el cumplimiento por parte de ese ministerio de las recomendaciones realizadas en el Informe No. 339 del Comité de Libertad Sindical de la OIT y, si en virtud de ello, es procedente la adopción de algún tipo de medidas para el restablecimiento de derechos solicitado.

(pretensiones 1 y 5). 60. Con posterioridad se analizará la solicitud para que la Fiscalía informe el estado en que se encuentran algunos procesos judiciales. (pretensión 9). 61. Se evaluarán las peticiones consistentes en que la Fiscalía General de la Nación inicie una investigación para individualizar a los responsables de la aparente comisión de delitos relacionados con el ejercicio del derecho a la huelga y para que se inicien investigaciones disciplinarias en contra de servidores del Ministerio del Trabajo, por el aparente incumplimiento de sus funciones.

(pretensiones 10, 12 y 13). 62. Y finalmente, se hará un pronunciamiento sobre la solicitud para que la Procuraduría General de la Nación adopte un programa de seguimiento respecto del cumplimiento de la recomendación realizada por la OIT en el informe 339 y, para que la Defensoría del Pueblo adopte un plan de acompañamiento para el restablecimiento de los derechos de los pilotos despedidos con ocasión de la huelga iniciada por ACDAC en 2017.

(pretensiones 11 y 14). 2.4. Cosa juzgada 63. Los demandantes solicitaron que, a través de la presente acción de tutela, se declarara que los demandantes y la organización sindical ACDAC ejercieron una huelga legítima y lícita (pretensión 3). Radicación: 11001-03-15-000-2023-02238-00 y otros Demandante: Bernardo Rojas Ramírez y otros Demandado: Presidencia de la República y otros Naturaleza: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara la cosa juzgada, declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 15 de 24 64. La Sala considera que la parte demandante no pretendió atacar directamente la sentencia judicial a través de la cual la Corte Suprema de Justicia declaró la legalidad de la huelga, pues no existen pretensiones concretas contra esa autoridad judicial respecto de que se deje sin efectos la decisión proferida, ni tampoco se establecieron defectos en los que pudo incurrir con la expedición de la providencia mencionada. 65.

Pese a lo anterior, sí indicó que consideraba que se debía aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de esa sentencia (reparo que no plasmó en las pretensiones si no en los fundamentos de la acción de tutela). Sobre ese aspecto cabe aclarar que la excepción de ilegalidad es un instrumento al que se acude con el objeto de que se inaplique una norma por ser contraria a la Constitución. En consecuencia, no es posible dejar de aplicar una sentencia judicial bajo la figura descrita, pues ello equivaldría a desbordar el alcance de la misma Constitución8 le ha otorgado a la excepción de inconstitucionalidad. 66.

Realizadas las anteriores precisiones la Sala procederá a estudiar si existió cosa juzgada en relación con la pretensión 3 del escrito de tutela, y para ello es necesario recordar que, de conformidad con el artículo 3039 del Código General del Proceso, esta figura se presenta cuando existe identidad de causa, objeto y partes. 67. Sobre la mencionada pretensión de tutela se advierte que ya fue objeto de decisión por parte del Tribunal Superior de Bogotá, en primera instancia, y de la Corte Suprema de Justicia, en segunda instancia, en un asunto de calificación de la suspensión o paro colectivo de trabajo presentada por Avianca contra la huelga ejercida por ACDAC.

Adicional a lo anterior, se evidenció que, en dicho asunto, se solicitó que se declarara que dicha huelga fue legal y lícita, pues, de acuerdo con la OIT, el servicio público de transporte aéreo no era esencial. 68. Conforme con lo expuesto se evidenció que la pretensión de tutela de la parte actora tiene el mismo objeto y fundamento que lo resuelto dentro del mencionado asunto, motivo por el que respecto de esa pretensión (3), se declarará la cosa juzgada. 69.

Por último, se debe advertir que, en todo caso, si la Sala entendiera que lo pretendido por la parte demandante era atacar la Sentencia Judicial 8 “ARTICULO 4o. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades." (Subrayado de la Sala). 9 “Artículo 303.

Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.” Radicación: 11001-03-15-000-2023-02238-00 y otros Demandante: Bernardo Rojas Ramírez y otros Demandado: Presidencia de la República y otros Naturaleza: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara la cosa juzgada, declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 16 de 24 que declaró la legalidad de la huelga, ese reparo no cumpliría con el requisito de inmediatez en la medida en que la sentencia fue notificada por edicto desfijado el 1 de diciembre de 2017, y la tutela fue interpuesta el 2 de mayo de 2023, esto es, fuera de un término razonable. 2.5.

Procedencia de la acción de tutela 70. La Sala declarará la improcedencia respecto de las pretensiones para que la Presidencia de la República, el Congreso de la República y el Ministerio de Transporte formulen una iniciativa legislativa relacionada con la reglamentación de la huelga (pretensiones 6, 7 y 8), como se expondrá a continuación10. 71.

De conformidad con el artículo 5 del Decreto 2591 de 199111 en concordancia con el artículo 2 de la misma normatividad12, para que se pueda acudir a la acción de tutela debe estar en juego un derecho de carácter fundamental, a fin de que se pueda obtener su garantía y protección. 72. En ese orden, la Sala considera que esta acción de tutela resulta improcedente para obtener que la Presidencia de la República, el Ministerio de Transporte y/o el Congreso de la República presenten iniciativas legislativas. 73.

Lo anterior obedece a que lo pretendido por los demandantes fue que se diera cumplimiento a una recomendación que la OIT13 realizó al Gobierno colombiano, la cual tiene un carácter general y abstracto y que, en sí misma, no tiene la potencialidad de afectar las garantías reclamadas por los demandantes, pues no se evidenció una relación directa con los derechos fundamentales reclamados. 74.

Así se recuerda que, de conformidad con el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, actualmente existe una prohibición de realizar 10 En el mismo sentido: Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 6 de septiembre de 2023 – Rad. 11001-03-15-000-2023-02109-00. 11 “ARTICULO 5o. PROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA.

La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley. También procede contra acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III de este Decreto. La procedencia de la tutela en ningún caso está sujeta a que la acción de la autoridad o del particular se haya manifestado en un acto jurídico escrito”. 12 “ARTICULO 2o.

DERECHOS PROTEGIDOS POR LA TUTELA. La acción de tutela garantiza los derechos constitucionales fundamentales. Cuando una decisión de tutela se refiere a un derecho no señalado expresamente por la Constitución como fundamental, pero cuya naturaleza permita su tutela para casos concretos, la Corte Constitucional le dará prelación en la revisión a esta decisión”. 13 “a la luz de sus conclusiones sobre el movimiento de huelga objeto del presente caso y teniendo en cuenta, en particular, la necesidad de adecuar, tal como resaltado por la Corte Suprema, las disposiciones de la legislación que prohíben cualquier huelga en el sector del transporte aéreo a los principios de la libertad sindical, el Comité́ pide al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales representativos del país, tome a la brevedad las medidas necesarias para revisar la legislación en el sentido indicado, garantizando la existencia de un mecanismo que permita establecer la negociación de los servicios mínimos en caso de huelga en dicho sector.

El Comité́ invita al Gobierno a que solicite la asistencia técnica de la Oficina a este respecto.” Radicación: 11001-03-15-000-2023-02238-00 y otros Demandante: Bernardo Rojas Ramírez y otros Demandado: Presidencia de la República y otros Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara la cosa juzgada, declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 17 de 24 huelgas, entre otros, en el sector transporte, y el Comité de la Libertad Sindical OIT recomendó adecuar la legislación interna con el fin de garantizar la existencia de un mecanismo que permita establecer la negociación de los servicios mínimos en caso de huelga en dicho sector.

El referido aspecto no permite evidenciar una afectación de garantías fundamentales en particular para los demandantes. 75. De esta forma, se evidenció que el amparo pretendido se relaciona con una inconformidad respecto de la reglamentación de la huelga en el sector transporte, y no, se reitera, con los derechos fundamentales invocados, de manera particular por los demandantes14. 76.

En relación con las demás pretensiones15 debe advertirse que la acción de tutela se orientó a obtener la protección, prima facie, de los derechos fundamentales16 de asociación sindical, libertad sindical, trabajo, dignidad humana e igualdad. 77. Puntualmente, en lo relacionado con la pretensión referente a la obligación del Ministerio del Trabajo de atender las recomendaciones realizadas en el Informe No. 339 de la OIT, la Sala considera que este aspecto, a diferencia de la pretensión para que se presenten unas iniciativas legislativas, sí tiene relación con la vulneración de derechos de los demandantes de manera particular y concreta, en la medida en que lo reclamado tiene incidencia en los intereses de los miembros de ACDAC. 78.

Aunado a ello, se pone de presente que la Sentencia SU-555 de 2014 de la Corte Constitucional hizo referencia a que el juez de tutela era competente para resolver asuntos en los que mediara la actividad sindical, entre otros casos, cuando se buscara el amparo de derechos fundamentales radicados en cabeza de un sindicato, desde la óptica de los convenios y las recomendaciones de un organismo internacional. 79.

Bernardo Rojas Ramírez, Néstor David Corredor Porras y José Fernando Montenegro Cruz son los titulares de los derechos invocados como violados, por lo cual, se tiene por acreditada la legitimación activa en la causa17. 14 En la acción de tutea se alegó la vulneración de los derechos (se trascribe) “de asociación sindical, libertad sindical, negociación colectiva, a no ser discriminado, al trabajo, a la dignidad humana y a la igualdad”, 15 Respecto de la declaratoria de despido injusto de los pilotos demandantes (pretensión 4). // Sobre las competencias del Ministerio del Trabajo relacionadas con el cumplimiento de recomendaciones emitidas por la OIT y el restablecimiento de derechos solicitado.

(pretensiones 1 y 5). // La solicitud para que la Fiscalía informe el estado en que se encuentran algunos procesos judiciales. (pretensión 9). // Que la Fiscalía General de la Nación inicie una investigación para individualizar a los responsables de la aparente comisión de delitos relacionados con el ejercicio del derecho a la huelga y para que se inicien investigaciones disciplinarias en contra de servidores del Ministerio del Trabajo, por el aparente incumplimiento de sus funciones.

(pretensiones 10, 12 y 13).// Y sobre la solicitud para que la Procuraduría General de la Nación adopte un programa de seguimiento respecto del cumplimiento de la recomendación realidad por la OIT en el informe 339 y, para que la Defensoría del Pueblo adopte un plan de acompañamiento para el restablecimiento de los derechos de los pilotos despedidos con ocasión de la huelga iniciada por ACDAC en 2017.

(pretensiones 11 y 14). 16 Decreto 2591 de 1991. Artículo 2, en concordancia con el artículo 5 y los numerales 2 y 3 del artículo 6 ibídem. 17 Decreto 2591 de 1991. Artículos 10 y 13, en concordancia con el artículo 1 ibídem. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02238-00 y otros Demandante: Bernardo Rojas Ramírez y otros Demandado: Presidencia de la República y otros Naturaleza: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara la cosa juzgada, declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 18 de 24 80. De igual manera, la Presidencia de la República, el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Transporte, el Congreso de la República, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo tienen legitimación pasiva en la causa18, porque de estas se predica la vulneración de los derechos fundamentales del demandante y de sus competencias se desprende la relación con las pretensiones del presente asunto. 81.

Frente al requisito de subsidiariedad19 resulta preciso recordar que el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, que desarrolló el artículo 86 Constitucional, señaló que la tutela resulta improcedente cuando existan otros recursos o medios de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 82.

En lo relacionado con la pretensión para que se declarara que hubo un despido injusto de los pilotos demandantes (4), la Sala declarará su improcedencia por no superar el requisito de subsidiariedad, en la medida en que la autoridad judicial que debe decidir sobre ese aspecto es el juez laboral, a través del mecanismo judicial ordinario. 83.

Respecto de las demás pretensiones de la acción de tutela, la Sala tendrá por superado el aludido requisito por no existir recursos o medios de defensa judiciales para solicitar la protección de los derechos fundamentales invocados respecto de las autoridades administrativas accionadas. 84. Igualmente, se cumple con el requisito de inmediatez20 en la medida en que la afectación de derechos alegada por el demandante es continuada ya que lo alegado es la omisión de las autoridades demandadas en realizar acciones como atender las recomendaciones presentadas por la OIT, la omisión para otorgar información, la omisión para adelantar investigaciones penales y/o disciplinarias y con el fin de que la Procuraduría inicie un programa de seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones de la OIT, y para que la Defensoría del Pueblo realice un acompañamiento para el restablecimiento de derechos de los pilotos. 2.6.

Fijación de la controversia 85. Corresponde establecer si se vulneraron los derechos fundamentales alegados por el demandante, como consecuencia de: 1) la aparente omisión en la obligación del Ministerio del Trabajo de atender las 18 Ídem 19 Decreto 2591 de 1991. Artículo 6 (numeral 1) 20 Decreto 2591 de 1991. Artículo 6 (numeral 4).

Radicación: 11001-03-15-000-2023-02238-00 y otros Demandante: Bernardo Rojas Ramírez y otros Demandado: Presidencia de la República y otros Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara la cosa juzgada, declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 19 de 24 recomendaciones realizadas en el Informe No. 339 de la OIT.

Y si como consecuencia de ese aspecto hay lugar a adoptar algún tipo de medida a título de restablecimiento de derechos. 86. 2) La omisión de la Fiscalía General de la Nación para brindar información sobre el estado en que se encuentran algunas investigaciones. 87. 3) La omisión de la Fiscalía General de la Nación en lo relacionado con el inicio de una investigación para individualizar a los responsables de la aparente comisión de delitos relacionados con el ejercicio del derecho a la huelga y para que la Procuraduría General de la Nación iniciara investigaciones disciplinarias en contra de servidores del Ministerio del Trabajo, por el aparente incumplimiento de sus funciones. 88. 4) La falta de adopción de un programa de seguimiento respecto del cumplimiento de la recomendación realizada por la OIT en el informe 339 por parte de la Procuraduría General de la Nación y, la falta de adopción de un plan de acompañamiento para el restablecimiento de los derechos de los pilotos despedidos con ocasión de la huelga iniciada por ACDAC en 2017, por parte de la Defensoría del Pueblo. 2.7.

Verificación de la presunta afectación a derechos fundamentales 89. La Sala procederá a negar la solicitud de amparo contenida en las pretensiones que superaron los requisitos de procedibilidad, por considerar que no se vulneraron los derechos fundamentales alegados por el demandante. 90. 1) Respecto de la vulneración de derechos alegada en contra del Ministerio del Trabajo, es importante recordar las obligaciones de esa autoridad administrativa, de conformidad con la ley.

Para ello, en primer lugar, hay que hacer referencia a que la OIT es una agencia de la Organización de las Naciones Unidas, que fue fundada en 1919. Desde ese año, Colombia hace parte de esa organización. 91. La OIT tiene como finalidad establecer las normas del trabajo, formular políticas y elaborar programas promoviendo el trabajo decente.

Ejerce sus funciones a través de convenios, los cuales son unos tratados que pueden ser ratificados por los estados miembros y adquieren el carácter de vinculante y mediante recomendaciones que son directrices, pero sin dicho carácter vinculante. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02238-00 y otros Demandante: Bernardo Rojas Ramírez y otros Demandado: Presidencia de la República y otros Naturaleza: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara la cosa juzgada, declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 20 de 24 92. En el caso particular de las recomendaciones, debe recordarse que la Corte Constitucional21 hizo referencia a este mecanismo para explicar que el Comité de Libertad Sindical de la OIT se encarga de estudiar los casos presentados a través de quejas, por infracciones en materia de libertad sindical.

Una vez agotado el trámite pertinente y analizado el asunto, el Comité puede informar al Consejo de Administración de la OIT que el caso no requiere un estudio más detallado, o puede sugerir al mencionado consejo la formulación de recomendaciones a un gobierno. 93. En ese orden indicó que las recomendaciones no adquieren carácter vinculante si no han sido sometidas al análisis del Consejo de Administración y se adopta una decisión definitiva sobre el caso. 94.

Ahora bien, es importante advertir que, de manera general, lo relacionado con el cumplimiento de los requerimientos efectuados por la OIT, está en cabeza del Ministerio del Trabajo, en ese orden, entre sus funciones22 se encuentran: “ARTÍCULO

6. FUNCIONES DEL DESPACHO DEL MINISTRO. (…) 9. Promover el estudio, elaboración, seguimiento, firma, aprobación, revisión judicial y la ratificación de los tratados o convenios internacionales de la OIT relacionados con el empleo, el trabajo, los derechos fundamentales del trabajo, las pensiones, los relativos a la economía solidaria y velar por el cumplimiento de los mismos, en coordinación con las entidades competentes en la materia.

ARTÍCULO

10. FUNCIONES DE LA OFICINA DE COOPERACIÓN Y RELACIONES INTERNACIONALES. (…) 8. Realizar las acciones necesarias para apoyar y atender las relaciones con la Organización Internacional del Trabajo –OIT– y demás organismos internacionales en materia de trabajo y empleo, de conformidad con las directrices del Ministro y del Gobierno Nacional.

ARTÍCULO

22. FUNCIONES DEL DESPACHO DEL VICEMINISTRO DE RELACIONES LABORALES E INSPECCIÓN. (…)12. Asesorar al Ministro en las iniciativas para cumplir los Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos de los trabajadores y los requerimientos de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, u otros organismos internacionales.” 95.

Descendiendo al caso particular, la Sala logró advertir que las recomendaciones realizadas por el Comité de Libertad Sindical fueron presentadas ante el Consejo de Administración de la OIT para su estudio, no obstante, no existe una decisión definitiva sobre el asunto. 96. Lo anterior si se tiene en cuenta que el Consejo de Administración de la OIT se reunió en marzo de 2021 y analizó varios informes del Comité de Libertad Sindical, entre los que se encontraba el Caso No. 3316 (queja presentada por ACDAC y otros contra el Gobierno de Colombia), y en dicho 21 Revisar Sentencia T-979 de 2004. 22 Según lo dispuesto en el Decreto 4108 de 2011 del Departamento Administrativo de la Función Pública.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-02238-00 y otros Demandante: Bernardo Rojas Ramírez y otros Demandado: Presidencia de la República y otros Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara la cosa juzgada, declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 21 de 24 caso se hizo referencia a que se solicitaba que se informe de la evolución de la situación, es decir que el asunto está bajo seguimiento, pero sin existir un informe definitivo al respecto. 97.

En consecuencia, al no tratarse de un informe definitivo, no puede hablarse de que tiene un carácter vinculante en los términos expuestos por la Corte Constitucional. 98. Sin perjuicio de lo anterior, es importante mencionar que en el informe rendido por el Ministerio del Trabajo se colocó de presente aspectos que van en desarrollo de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical tales como: (1) que existe un proyecto de ley en curso que tiene como fin el de reglamentar el derecho a la huelga en el sector trasporte, (2) se informó respecto de las investigaciones existentes contra el presidente de ACDAC, (3) se informó el estado del proceso que cursa en la Fiscalía con ocasión de las aparentes interceptaciones ilegales, y los resultados que se han obtenido en ese asunto; y (4) hizo referencia a las medidas de seguridad que se han adoptado con el objetivo de proteger a algunos directivos de ACDAC. 99.

En atención a lo expuesto la Sala considera que no existe una vulneración de derechos en cabeza del Ministerio del Trabajo por el no acatamiento de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical, en la medida en que las mismas aún no han adquirido el carácter de definitivas, y porque, en todo caso, se evidenció que el Ministerio del Trabajo dio cuenta de que ha adelantado acciones tendientes a atender dichas recomendaciones. 100.

Adicional a lo anterior, cabe mencionar que, si bien el actor solicitó el restablecimiento de sus derechos, debe indicarse que, en atención a que la Sala no encontró vulnerados los derechos fundamentales reclamados por la parte demandante, en consecuencia, no hay lugar a ordenar el restablecimiento solicitado. 101. 2) Frente a la aparente omisión de la Fiscalía General de la Nación respecto de la falta de información sobre el estado en que se encuentran algunas investigaciones a su cargo la Sala considera que no hubo vulneración de derechos fundamentales. 102.

Se evidenció que, a pesar de que ACDAC remitió algunas solicitudes de información a la Fiscalía 197 local y a la Fiscalía General de la Nación respecto de unas investigaciones específicas, lo cierto es que, de las pruebas obrantes en el expediente, no se observó ninguna petición presentada por parte de los aquí demandantes que generara la vulneración Radicación: 11001-03-15-000-2023-02238-00 y otros Demandante: Bernardo Rojas Ramírez y otros Demandado: Presidencia de la República y otros Naturaleza: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara la cosa juzgada, declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 22 de 24 de derechos, con ocasión de una falta de respuesta. Por lo anterior, la petición bajo estudio también será negada. 103. 3) Frente a las pretensiones referentes a que la Fiscalía General de la Nación dé inicio de una investigación para individualizar a los responsables de la aparente comisión de delitos relacionados con el ejercicio del derecho a la huelga y para que la Procuraduría General de la Nación iniciara investigaciones disciplinarias en contra de servidores del Ministerio del Trabajo, por el aparente incumplimiento de sus funciones, vale la pena indicar que no se evidenció vulneración de derechos. 104.

Para la Sala, el demandante podía acudir directamente ante las autoridades mencionadas con el objeto de poner de presente los hechos por los cuales consideraba que se debían iniciar investigaciones de tipo penal y/o disciplinario. En ese orden, no hay prueba de que la parte demandante pusiera en conocimiento de las autoridades competentes los hechos materia de investigación, y que esas autoridades desatendieran sus obligaciones.

En consecuencia, tras evidenciarse la ausencia del hecho vulnerador, la Sala también se negará esas pretensiones. 105. 4) Finalmente, en relación con la falta de adopción de un programa de seguimiento por parte de la Procuraduría General de la Nación, respecto del cumplimiento de la recomendación realizada por la OIT en el Informe No. 339, y la falta de adopción de un plan de acompañamiento para el restablecimiento de los derechos de los pilotos despedidos con ocasión de la huelga iniciada por ACDAC en 2017 por parte de la Defensoría del Pueblo, la Sala también negará dichas pretensiones como pasa a explicarse. 106.

La Sala considera que no se vulneraron los derechos fundamentales alegados en la medida en que no se evidenció que el demandante acudiera a la Procuraduría con el fin de solicitar la adopción del programa de seguimiento que aquí solicita, y con base en ello verificar si existió o no la omisión aquí reclamada. 107. En el mismo sentido, tampoco se evidenció que los demandantes solicitaran el acompañamiento que reclaman a través de la acción de tutela, ante la Defensoría del Pueblo, motivo por el que tampoco puede predicarse una vulneración de derechos por parte de esa autoridad administrativa. 108.

En atención a lo expuesto, se concluye que no existe ningún reproche en el marco constitucional de la acción de tutela, respecto de la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02238-00 y otros Demandante: Bernardo Rojas Ramírez y otros Demandado: Presidencia de la República y otros Naturaleza: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara la cosa juzgada, declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 23 de 24 2.8. Conclusiones 109. La Sala (1) declarará la cosa juzgada respecto de la pretensión para que se declare que la huelga ejercida por ACDAC en 2017 fue lícita y legal, (2) declarará improcedente la acción de tutela en relación con la pretensión para que declarara que los demandantes fueron objeto de un despido injusto, y para que se presentaran unas iniciativas legislativas y (3) negará la acción de tutela ante la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales reclamados por el demandante, sobre las demás pretensiones. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por la Presidencia de la República, el Jefe de la Unidad de Fiscalías delegadas ante el Tribunal Superior de Bogotá, el Coordinador de la Unidad de Conceptos y Asuntos Constitucionales de la División Jurídica de la Fiscalía General de la Nación, el Jefe de la División Jurídica de la Cámara de Representantes y la Procuraduría General de la Nación, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ACCEDER a la solicitud de desvinculación propuesta por los Ministerios del Interior y de Relaciones Exteriores, de conformidad con los argumentos mencionados.

TERCERO: DECLARAR LA COSA JUZGADA sobre la pretensión 3 de la acción de tutela, relacionada con la declaratoria de que la huelga ejercida por ACDAC en 2017 fue lícita y legal, de conformidad con los argumentos expuestos.

CUARTO: DECLARAR IMPROCEDENTES las pretensiones 4, 6, 7 y 8, en las que se solicitó que se declarara que los demandantes fueron objeto de un despido injusto y para que se presentaran unas iniciativas legislativas, conforme con lo anotado en esta providencia.

QUINTO: NEGAR el amparo solicitado por Bernardo Rojas Ramírez, Néstor David Corredor Porras y José Fernando Montenegro Cruz, en relación con las demás pretensiones de la acción de tutela, por los motivos expuestos. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02238-00 y otros Demandante: Bernardo Rojas Ramírez y otros Demandado: Presidencia de la República y otros Naturaleza: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara la cosa juzgada, declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 24 de 24 SEXTO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin23.

SÉPTIMO: Por Secretaría, REALIZAR las anotaciones y registros pertinentes en el aplicativo de gestión judicial SAMAI para los procesos acumulados.

OCTAVO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOVENO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Con aclaración de voto Con aclaración de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 23 secgeneral@consejodeestado.gov.co.