CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 13001-23-33-000-2013-00230-02 (60878) Demandante: Promotora El Campin S.A. Demandados: Municipio de Altos del Rosario, Universidad de Antioquia y Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena.
Referencia: Medio de control de controversias contractuales. Tema: Liquidación judicial de contrato estatal. Subtema 1. Improcedencia de la liquidación judicial de los contratos estatales cuando esta fue previamente realizada bilateral o unilateralmente. Subtema 2. Congruencia de la sentencia. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Subsección resuelve el recurso de apelación formulado por la sociedad accionante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 001, el 15 de septiembre de 2017, que negó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO La alcaldía de Altos del Rosario (Bolívar) celebró con la Promotora el Campin S.A. el contrato 001-2010, cuyo objeto consistía en “ejecutar el diseño y construcción de obras [de] control de inundación y erosión en el municipio”, el cual sería financiado por Cormagdalena, de conformidad con un convenio interadministrativo previamente suscrito con el ente territorial.
Durante la ejecución del negocio jurídico, las partes pactaron su suspensión por aproximadamente nueve meses, debido a la fuerte temporada de lluvias que estaba afectando la región e impedía adelantar, en debida forma, los trabajos encomendados. Culminado el plazo de ejecución contractual, el interventor de la obra expidió el acta de entrega final del proyecto, con fundamento en la cual las partes liquidaron bilateralmente el contrato, mediante documento en el que la contratista consignó que no le fueron reconocidos todos los trabajos acometidos, aun cuando estaba plenamente demostrado que los deterioros sufridos por la obra no le eran imputables.
En este contexto, la parte actora pretende, en este contencioso, que se declare que las entidades demandadas incumplieron su obligación de liquidar el contrato, con base en las cantidades de obra efectivamente ejecutadas, y, consecuencialmente, este sea liquidado judicialmente, con el reconocimiento de los saldos pendientes por cancelar.
II.
ANTECEDENTES 2.1. El 18 de abril de 20131, la Promotora El Campin S.A. presentó, con fundamento en los hechos relatados en el acápite precedente, demanda en ejercicio del medio de 1 Folios 1 a 19 del cuaderno 1 y CD 1. 2 Radicado: 13001-23-33-000-2013-00230-02 (60878) Demandante: Promotora El Campin S.A. control de controversias contractuales, contra el municipio de Altos del Rosario, la Universidad de Antioquia (en lo sucesivo, “UDEA”) y la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena (en adelante, “Cormagdalena”), con la cual, en síntesis, pretende que: (i) se les declare administrativamente responsables por el “incumplimiento de la obligación de liquidar el contrato 001-2010 […], de acuerdo con el ofrecimiento presentado para la licitación pública y las condiciones estipuladas en el pliego de condiciones y el contrato”;
(ii) como consecuencia de dicha declaración, se liquide judicialmente el contrato referido y se les condene “al pago de los perjuicios causados por el incumplimiento referido”, que ascienden a $732.315.716[2], y “al pago de los perjuicios morales”, por un monto equivalente a quinientos gramos oro; (iii) se actualicen a valor presente las sumas reconocidas en la sentencia, “desde la época del incumplimiento del deber de liquidar el contrato […] hasta la fecha de la providencia que ponga fin al proceso”;
(iv) se les condene al pago de intereses moratorios; y (v) se les condene en costas procesales. 2.1.1. La parte accionante enunció como normas violadas: los artículos 1, 2, 6, 83, 87, 90, 124 y 209 de la Constitución Política; los artículos 23, 26, 50 y 51 de la Ley 80 de 1993; la Ley 1150 de 2007; y los artículos 1602, 1603, 1613, 1614, del Código Civil.
En consonancia con lo anterior, refirió, como concepto de violación, que: (i) el ente contratante “al no materializar su deber de liquidar, violentó los postulados de imparcialidad, buena fe y […] los fines esenciales del Estado, extralimitándose en el ejercicio de sus atribuciones, al no atender oportunamente el llamado de protección que le correspondía”;
(ii) como consecuencia de la “omisión en el deber de liquidar el contrato de común acuerdo o unilateralmente dentro de los términos previstos en la ley”, la sociedad accionante se encuentra legitimada para demandar judicialmente la liquidación del contrato objeto de controversia y solicitar el resarcimiento de los daños causados; (iii) la liquidación judicial debe realizarse bajo la consideración de que la sociedad contratista habría cumplido un 95,80% de las obligaciones asumidas, mientras la entidad contratante incumplió la obligación de pagar las obras ejecutadas, debiendo aquella asumir todos los sobrecostos generados, sin que la entidad mostrara “interés en liquidar el contrato, impidiendo así el pago del saldo que le corresponde”; y (iv) que la Alcaldía municipal está obligada a pagar las sumas adeudadas y a indemnizar los perjuicios reclamados, “en solidaridad con Cormagdalena y la UDEA, de acuerdo a la vinculación causal de cada cual ante el incumplimiento”. 2.2.
El 28 de junio de 20133, el Tribunal admitió la demanda y, luego, notificó el auto admisorio en debida forma4. 2.3. El 8 de octubre de 20135, la UDEA contestó la demanda, con oposición a todas las pretensiones en ella formuladas. Como argumentos defensivos, expuso que los supuestos perjuicios sufridos por la sociedad accionante, derivados de la ausencia de 2 Sobre el monto referido, el demandante manifestó: “comprende el valor del saldo adeudado por $505.045.233 conforme a las obras ejecutadas y al avance de las mismas, y que hasta la fecha de presentación de esta demanda no ha cancelado la Alcaldía de Altos del Rosario a la sociedad Promotora El Campin S.A, más los intereses moratorios a partir de los 30 días siguientes de la presentación de la factura de cobro hasta la presentación de la demanda”. 3 Folios 140 a 143 del cuaderno 1. 4 Folios 147 a 152 del cuaderno 1. 5 Folios 153 a 187 del cuaderno 1. 3 Radicado: 13001-23-33-000-2013-00230-02 (60878) Demandante: Promotora El Campin S.A. liquidación del contrato, no le eran imputables, comoquiera que en su condición de interventor “no confluyó de manera eficiente en la producción del daño, pues no era de su resorte proceder a la liquidación del contrato en controversia”.
En consonancia con lo afirmado, propuso como excepción previa, entre otras, la falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.3.1. Cormagdalena contestó la demanda de manera extemporánea y el municipio de Altos del Rosario guardó silencio. 2.4. El 28 de enero de 20146 y el 4 de junio de 20157, el órgano judicial de primer grado celebró audiencia inicial, en la cual, entre otras decisiones: (i) declaró saneada la actuación procesal;
(ii) negó la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la UDEA8; (iii) fijó el litigio9; (iv) declaró fracasada la etapa de conciliación; (v) otorgó valor probatorio a los documentos aportados por las partes y decretó algunas de las pruebas solicitadas y; (vi) fijó fecha para la celebración de la audiencia de pruebas. 2.5.
En distintas fechas10, el Tribunal celebró audiencia de pruebas, en la que estas fueron practicadas y, tras prescindir de la audiencia de alegación y juzgamiento, corrió traslado a las partes y al Ministerio Público, para que aquellas alegaran de conclusión y este rindiera concepto de fondo. Dentro del término de traslado, la sociedad accionante11, Cormagdalena12, y la UDEA13 presentaron sus alegatos de conclusión. El primero con reiteración de los juicios que sirvieron de fundamento a la causa; los otros con argumentos tendientes a contradecir las pretensiones de la demanda.
El Ministerio Público rindió concepto favorable a los intereses del extremo activo14, al estimar que en el sub examine está plenamente demostrado que el ente territorial contratante “omitió su deber de liquidar el contrato 001-2010” y, en tal virtud, procede su liquidación judicial, con la orden de pago de las sumas que de dicho cruce de cuentas resulte. 2.6.
El 15 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Bolívar dictó sentencia de primera instancia15, en la que denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la sociedad actora. Como fundamento de lo resuelto, el juzgador constató 6 Folios 274 a 279 del cuaderno 2 y CD 2. 7 Folios 299 a 301 del cuaderno 2 y CD 3. 8 Esta decisión fue recurrida por la UDEA (folios 276 a 277 del cuaderno 2) y confirmada por el Consejo de Estado (folios 286 a 293 del cuaderno 2). 9 El Tribunal fijó el litigio en los siguientes términos: “[…] la demanda se dirige concretamente a que se declare administrativamente responsable al municipio de Altos del Rosario, a Cormagdalena y a la UDEA, por el incumplimiento de la obligación de liquidar el contrato 001-2010 […]; y, en consecuencia, se ordene la liquidación judicial del mencionado contrato, y se condene a las demandadas al pago de los perjuicios causados al contratista por el incumplimiento referido […].
Atendiendo a las diferencias manifestadas por las partes, debe resolverse en este caso, lo siguiente: ¿Incumplió el Municipio de Altos del Rosario el contrato 001-2010? ¿Era obligación del Municipio de Altos del Rosario liquidar el mencionado contrato? ¿Son solidariamente responsables con el Municipio de Altos del Rosario, Cormagdalena y la UDEA por el incumplimiento del contrato 001-2010? ¿Es procedente la liquidación judicial del contrato 001-20102?” 10 Folios 319 a 321 del cuaderno 2 y CD 4.
(Audiencia celebrada el 16 de julio de 2015 de 2016); folios 391 a 594 del cuaderno 2 y CD 7 (continuación de audiencia celebrada el 15 de septiembre de 2015); y folios 415 a 416 del cuaderno 2 y CD 8 (continuación de audiencia celebrada el 14 de octubre de 2015). 11 Folios 454 a 458 del cuaderno 2. 12 Folios 417 a 430 del cuaderno 2. 13 Folios 459 a 488 del cuaderno 2. 14 Folios 431 a 436 del cuaderno 2. 15 Folios 522 a 531 del cuaderno principal. 4 Radicado: 13001-23-33-000-2013-00230-02 (60878) Demandante: Promotora El Campin S.A. que, contrario a lo afirmado por la sociedad accionante y el Ministerio Público, el contrato 001-2010 fue liquidado de mutuo acuerdo, “tal cual se observa del [sic] acta de liquidación bilateral allegada al expediente, luego no hay razón jurídica y menos aún fáctica, para sostener que […] el municipio incumplió su compromiso contractual, por no haber procedido a ello”.
Así las cosas, coligió que en el presente asunto no procede la liquidación judicial deprecada, pues esta ya fue realizada por voluntad de las partes, y que “la pretensión consecuencial indemnizatoria, por depender de la principal, debe ser denegada igualmente”. 2.7. El 25 de octubre de 201716, la parte actora interpuso recurso de apelación contra el fallo de primer grado, con el propósito de procurar que sea revocado y, en su lugar, se profiera sentencia que acceda a las pretensiones de la demanda.
Como argumentos de alzada adujo que el a quo incurrió en un error de juicio o apreciación de la prueba allegada al plenario, comoquiera que se “obstin[ó] en reconocer la existencia de un acta de liquidación suscrita entre las partes […] dando por surtida así la liquidación, pero omitiendo que la misma fue suscrita incluyendo observaciones por parte del contratista y que no fueron jamás respondidas y mucho menos satisfechas por el ente territorial, pues no fueron admitidas por este, lo que motiva la solicitud de liquidación judicial, pues, de manera bilateral esta no fue satisfecha”.
Así las cosas, afirmó que la causa que motivó la presente demanda fue el incumplimiento del municipio de Altos del Rosario de la obligación de liquidar el contrato de conformidad con las salvedades plasmadas en el acta de liquidación, atinentes al hecho de que el contratante omitió reconocer las cantidades de obras efectivamente ejecutadas sin perjuicio del deterioro que sufrieron por la fuerte ola invernal que afectó la región para esa temporada, a las cuales “tiene derecho a acceder mediante la solicitud judicial”. 2.8.
El 6 de diciembre de 201717, el Tribunal concedió el recurso de alzada formulado. 2.9. El 14 de marzo de 201818, esta Corporación admitió el recurso interpuesto y, luego, corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que aquellas alegaran y este conceptuara en esta instancia19. Dentro del término de traslado, la UDEA20 presentó alegatos de conclusión en esta instancia, con un escrito idéntico al presentado en la oportunidad para alegar en primera instancia. La parte demandante, Cormagdalena, el municipio de Altos del Rosario y el Ministerio Público guardaron silencio.
III. PROBLEMA JURÍDICO Y RÉGIMEN SUSTANTIVO APLICABLE AL CONTRATO BAJO CONTROVERSIA 16 Folios 535 a 540 del cuaderno principal. 17 Folio 548 del cuaderno principal. 18 Folio 559 del cuaderno principal. 19 Folio 571 del cuaderno principal. 20 Folios 574 a 602 del cuaderno principal. 5 Radicado: 13001-23-33-000-2013-00230-02 (60878) Demandante: Promotora El Campin S.A. 3.1.
De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso (CGP) —aplicable en esta instancia conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 188721-22— el “recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”.
En razón a ello, la competencia funcional de la Sala, como juzgador de segunda instancia, se limita a “pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”, como lo establece el artículo 328 del CGP. Sin embargo, como lo prevé la misma norma, “cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones”. 3.2.
En consecuencia, de acuerdo con lo aducido por la parte demandante como fundamento del recurso de alzada23, le corresponde a esta Subsección dar respuesta al siguiente problema jurídico: ¿El ente demandado incumplió la obligación de liquidar un contrato, por no haber reconocido en la liquidación bilateral suscrita algunos rubros sobre los que el contratista, ahora demandante, dejó salvedades en el acta, y, consecuentemente, debe ser liquidado judicialmente el contrato? 3.3.
El cuestionamiento anterior deberá ser resuelto bajo las previsiones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (Ley 80 de 1993 y Ley 1150 de 2007), comoquiera que la entidad contratante, Altos del Rosario, es un municipio, al cual le son aplicables las disposiciones contenidas en la normativa precitada24. IV. CONSIDERACIONES 4.1.
La Sala resolverá el problema atinente al fondo de la litis, habida consideración de la competencia que le asiste para ello, en atención a lo establecido en los artículos 15025 y 152.526-27 del CPACA, y al ejercicio oportuno que del medio de control de 21 LEY 153 de 1887. “Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. || Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. […]” (subrayado fuera del texto original). 22 CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de unificación del 25 de junio de 2014, exp. 25000-23-36-000-2012-00395-01(IJ). 23 Apartado 2.8. 24 LEY 80 DE 1993.
“Artículo 2º. Para los solo efectos de esta Ley: “1o. Se denominan entidades estatales: […] “a) […] los municipios […]” 25 CPACA. “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos”. 26 CPACA.
“Artículo 152. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 5. De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado […], cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. 27 En el presente asunto, la sociedad accionante presentó la demanda en el 2013, época para la cual el salario mínimo legal mensual ascendía a $589.500, por lo tanto, los 500 salarios mínimos equivalían a $294.750.000.
Así las cosas, el quantum pretendido en el libelo introductorio, calculado en $732.315.716, excede el monto legalmente exigido. 6 Radicado: 13001-23-33-000-2013-00230-02 (60878) Demandante: Promotora El Campin S.A. controversias contractuales realizó la parte actora, de conformidad con lo dispuesto en el literal j (iii) del artículo 164.2 ejusdem28-29.
Consideraciones relativas al problema jurídico planteado 4.2. En primer término, la Sala considera necesario precisar que, como lo consideró el Tribunal30, municipio Altos del Rosario no incumplió su obligación de liquidar el contrato 001-201031, cuyo objeto consistió en “ejecutar el diseño y construcción de obras control de inundación y erosión en el municipio”, comoquiera que al expediente fue aportada el acta de liquidación bilateral suscrita por ambos extremos32, en la cual se dejó constancia de que las obligaciones derivadas del negocio jurídico mencionado “fueron ejecutadas y recibidas a entera satisfacción, en las descripciones y cantidades plasmadas”33 y en la que, además, el contratista dejó una salvedad referida al hecho de que no le fueron reconocidas las cantidades de obra efectivamente habría ejecutado34.
Ahora bien, revisados los argumentos expuesto por la parte recurrente35, se observa que esta, al sustentar la apelación, recondujo lo inicialmente expresado en la demanda y 28 CPACA. “Artículo 164, La demanda deberá ser presentada: […]. 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirva de fundamento […] // En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: […] iii) en los que requieran liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta”. 29 En el sub lite, se encuentra acreditado que las partes contractuales firmaron el acta de la liquidación bilateral del negocio jurídico bajo controversia el 22 de agosto de 2012 (folios 96 a 101 del cuaderno 1).
Por consiguiente, el termino de caducidad del medio de control de controversias contractuales vencía el 22 de agosto de 2014, sin perjuicio del término duró suspendida con ocasión del trámite de conciliación prejudicial (folios 135 a 137 del cuaderno 1), y como la demanda se presentó el 18 de abril de 2013, resulta forzoso concluir que esta se ejerció oportunamente. 30 Apartado 2.7. 31 Folios 24 a 30 del cuaderno 1.
Contrato 001-2010 cebrado entre la Alcaldía de Altos del Rosario y la Promotora el Campin S.A. el 9 de febrero de 2010, cuyo objeto consistía en “ejecutar el diseño y construcción de obras control de inundación y erosión en el municipio”. 32 Folios 96 a 101 del cuaderno 1. Acta de liquidación bilateral del contrato 001 de 2010 suscrita, el 22 de agosto de 2012, por el alcalde del municipio de Altos del Rosario y el representante legal de Promotora El Campin S.A. 33 Ibidem.
Balance financiero: (i) valor inicial del contrato $789.601.420,10; (ii) valor adicional $0; (iii) valor total $789.601.420,10; (iv) valor ejecutado por el contratista $262.244.679,41 [equivalente al 36% de ejecución]; (v) valor no ejecutado por el contratista $507.356.740,69; (vi) valor pagado al contratista $236.880.451,03; (vii) saldo a favor del contratista $45.364.228, 38; y (viii) saldo a favor del municipio $0. 34 Ibidem. «[…] OBSERVACIONES DEL CONTRATISTA // […] Conforme al artículo 11 de la ley 1150 de 2007 […] me permito dejar sucintamente constancia de nuestra inconformidad en los siguientes términos: // 1.- El valor inicial del contrato asciende a […] $789.601.420.10. // 2.- Como anticipo se pagó […] $ 236.880.451,03. // 3.- El contrato se le dio inicio en marzo 26 de 2010. // 4.- A raíz de la fuerte ola invernal que afectó la ejecución de las obras, debió suspenderse en mayo 2 de 2010 y se reiniciaron en febrero 7 de 2011. // 5.- En abril de 2011, el señor Interventor […] suscribió conjuntamente con el suscrito un informe parcial en donde se deja constancia del avance de ejecución de las obras en 95.8%, equivalente a una ejecución de obras en la suma de $529.529.933.00, excluido el valor de anticipo. // 6.- Oportunamente y reiteradamente se le informó a la Alcaldía acerca de las dificultades para la finalización de las obras en un cien por ciento. // 7.- Posteriormente el señor interventor […] generó un acta unilateral e infundada de recibo final de cantidades de obra, en donde se concluye como saldo a favor de la sociedad PROMOTORA EL CAMPIN S.A. […] por la suma de $45.364.228,38. […]. // No obstante, lo anterior, es claro colegir que así lo reconoce el interventor en su acta unilateral de recibo final al expresar: "vale la pena señalar que se presentaron afecciones en las obras inicialmente ejecutadas, por lo que encontramos en el acta de recibo final, cantidades negativas que obedecen a descuento, ya que al cuantificar las actividades actualmente, se notaron mermas con relación a lo ejecutado y reportado en el acta de recibo parcial de obra 1". // Así las cosas, entonces no comprendemos como el municipio de Altos del Rosario determina en el balance financiero, con base en la cantidad de obras ejecutadas, que el saldo a nuestro favor es de $45.364.228,38, de lo cual disentimos totalmente, pues existe acta que contienen prueba en contrario, suscrita por el propio Interventor […] en donde certifica que la ejecución de las obras avanza en un 95.8%.
Es obvio que un año después de concluida la ejecución de actividades, las obras hayan sufrido mermas a raíz de la fuerte e inclemente ola invernal que ha soportado. Todo lo anterior con el agravante, de que hoy es imposible establecer el verdadero alcance de las obras ejecutadas, en virtud a las nuevas obras que viene construyendo la administración municipal de Altos del Rosario, por encima de las ya construidas y que fueron igualmente objeto de embate por el fenómeno invernal.
Así […] nuestras justas reclamaciones ascienden a $529.529.993». 35 Apartado 2.7. 7 Radicado: 13001-23-33-000-2013-00230-02 (60878) Demandante: Promotora El Campin S.A. manifestó que aun cuando, en efecto, los extremos contractuales suscribieron el acta de liquidación bilateral, lo cierto es que la pretendida liquidación judicial del contrato resulta procedente en relación con los aspectos que no fueron tenidos en cuenta por la entidad contratante y sobre los que dejó salvedad en dicha acta. 4.3.
Con fundamento en lo expuesto, resulta preciso recordar que la liquidación de los contratos celebrados por la Administración es el acto jurídico mediante el cual se determina el estado de ejecución de las obligaciones a las que se comprometieron las partes36. Así, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 60 de la Ley 80 de 199337, deben liquidarse los contratos de tracto sucesivo, es decir, aquellos en los que el objeto deba ejecutarse en actos escalonados y no en un acto único —como el que ahora se analiza—, y en los demás que lo requieran.
La liquidación, entonces, puede realizarse: (i) de común acuerdo entre las partes (bilateral); (ii) de manera directa por la administración (unilateral); y (iii) mediante la intervención de un juez (judicial)38. La liquidación de mutuo acuerdo tiene lugar en una etapa posterior a la terminación normal o anormal del contrato, en la cual los extremos negociales tienen la oportunidad de convenir ajustes, revisiones y reconocimientos a los que haya lugar y, en tal sentido, llegar a acuerdos, conciliaciones y transacciones con el propósito de poner fin a las divergencias surgidas en la relación jurídica, y poder declararse a paz y salvo39.
En tal sentido, la liquidación bilateral constituye un negocio jurídico que solo será susceptible de control judicial, por los vicios del consentimiento o por eventos sobrevinientes a su perfeccionamiento40. En consonancia con lo anterior, el artículo 11 de la Ley 1150 de 200741 dispuso que, ante el fracaso de la liquidación bilateral, la administración tiene la potestad de adoptar unilateralmente un ajuste de cuentas definitivo, que, en el marco razonable del poder dispositivo conferido, refleje los débitos y créditos a favor de la entidad y el contratista, constituyéndose como un acto administrativo sujeto a los recursos legales y al control judicial42. 36 CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 27 de julio de 2023, exp. 39121. 37 LEY 80 DE 1993.
“Artículo 60. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolonguen en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación […]”. 38 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 16 de diciembre de 2022, exp 37724. 39 LEY 80 DE 1993. “Artículo 60. […] En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. […]”. 40 CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 27 de julio de 2023, exp. 39121. 41 LEY 1150 DE 2007.
“Artículo 11. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. // En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del CCA. // Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del CCA. // Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo”. 42 Al respecto: CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, auto de unificación del 1 de agosto de 2019, exp. 62009. 8 Radicado: 13001-23-33-000-2013-00230-02 (60878) Demandante: Promotora El Campin S.A. En la ausencia de las dos modalidades reseñadas —ya sea por inexistencia o por la pérdida de sus efectos vinculantes por causa de una nulidad— corresponde al juez del contrato proceder a liquidarlo43.
Por tanto, la liquidación judicial es el balance, finiquito o corte de cuentas que realiza el juez sobre un determinado contrato estatal dentro de un proceso judicial, que sólo resulta procedente en el evento en que no se haya realizado la liquidación bilateral o unilateral del respectivo contrato44. 4.4. Extrapolando el derrotero normativo y jurisprudencial expuesto al caso concreto, la Sala concluye: 4.4.1.
En primer término, que no resulta procedente acometer la liquidación judicial del contrato controvertido, pues, como se denotó en párrafos anteriores45, la liquidación fue previamente efectuada por las partes contractuales de común acuerdo; acontecer que, inexorablemente, restringe la competencia del juez del contrato para ejercer dicha potestad. 4.4.2.
En segundo término, que aun cuando el recurrente, en apelación, aduce que el incumplimiento achacado al ente territorial radica en el hecho de que este suscribió la liquidación del contrato sin incluir, o al menos responder, las observaciones realizadas por el contratista46, lo cierto es que, debe recordarse, que las salvedades dejadas en el acta de liquidación bilateral tienen como finalidad salvaguardar el derecho de quien las suscriba a reclamar, ante autoridad judicial, el cumplimiento de las obligaciones que considera quedaron pendientes durante la ejecución contractual.
Por lo tanto, el hecho de que el contratante, al momento de suscribir la liquidación, omitiera incluirlas o referirse a ellas, no constituye, per se, un incumplimiento contractual. 4.4.3. Finalmente, que aun cuando la sociedad demandante se encontraba habilitada para reclamar, por vía judicial, el supuesto incumplimiento de la entidad contratante de no reconocer la totalidad de las obras acometidas, al haber dejado la respectiva salvedad en el acta de liquidación bilateral, lo cierto es que en la demanda no fueron formuladas pretensiones en tal sentido, pues la totalidad de ellas iban encaminada a que se surtiera la liquidación judicial del contrato.
De esta forma, el petitum impide a este juzgador realizar un análisis del incumplimiento contractual mencionado, pues adelantarlo produciría una violación al debido proceso, ya que el fallo no sería congruente con la causa petendi47 y, en consecuencia, se le restringiría a los demandados la posibilidad de defenderse contra los cargos achacados. 4.5.
En definitiva, por las razones expuestas en esta providencia, la pretensión de que se liquide judicialmente el contrato 001-2010 no está llamada a prosperar y, por ello, las súplicas consecuenciales, estas son, las relacionadas con el reconocimiento de los 43 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 31 de agosto de 2006, exp. 14287. 44 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 14 de febrero de 2019, expediente 59727; sentencia del 15 de diciembre de 2021, exp 53727. 45 Apartado 4.2. 46 Apartado 2.7. 47 CGP.
“Artículo 281. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. // No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. // Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último […]”. 9 Radicado: 13001-23-33-000-2013-00230-02 (60878) Demandante: Promotora El Campin S.A. perjuicios causados, deben surtir la misma suerte de la principal, imponiéndose la confirmación integra de la sentencia de primera instancia. V. COSTAS 5.1.
El artículo 361 del CGP prevé que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”. A su turno, los artículos 365.148 y 36649 ejusdem, aplicables a los procesos contenciosos administrativos por remisión expresa del artículo 188 del CPACA50, establecen que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. Su liquidación se realizará, de manera concentrada, por la secretaría del a quo, correspondiéndole a este juzgador la fijación de las agencias en derecho de segunda instancia, de acuerdo con las tarifas fijadas por el Consejo Superior de la Judicatura. 5.2.
Bajo tales previsiones, la Sala condenará en costas a la parte accionante, dado que interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia y este no prosperó. Para tal efecto, el Tribunal de origen efectuará la correspondiente liquidación y tasación, debiendo considerar que, en esta instancia se fijan agencias en derecho por el 0,1% de las pretensiones de la demanda.
Lo anterior, con fundamento en las tarifas fijadas en el acuerdo 1887 de 2003 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura51. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 001, el quince (15) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), que negó las súplicas de la demanda, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia. 48 CGP.
“Artículo 365. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, suplica, anulación o revisión que haya propuesto […]”. 49 CGP.
““Artículo 366. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […] 3.
La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado. […] 6.
Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda excederse el máximo de dichas tarifas” (subrayado añadido). 50 CPACA.
“Artículo 188. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC”. 51 ACUERDO 1887 de 2003. El artículo 6 numeral 3.1.3 establece que, para los medios de control promovidos en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la tarifa en segunda instancia será “hasta del (5) por ciento del valor de las pretensiones reconocidas o negadas”. 10 Radicado: 13001-23-33-000-2013-00230-02 (60878) Demandante: Promotora El Campin S.A.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la sociedad actora, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por Secretaría, debiendo considerar que en esta instancia se fijaron agencias en derecho por el 0,1% del monto de las pretensiones de la demanda.
TERCERO: En firme este fallo, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado Firmado electrónicamente VF ATA/7C+2AZ+11CDS / GB