23001233100020000317701 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001-23-31-000-2000-03177-01 (29191) Demandante: Corporación Financiera del Pacífico S.A. - En Liquidación Demandado: Municipio de Montería Temas: Contribución por valorización. Falta de legitimación en la causa.

Controversias contractuales. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 1 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas.

ANTECEDENTES El 18 de agosto de 1997 el Concejo Municipal de Montería mediante el Acuerdo 015, autorizó al alcalde para celebrar un contrato de concesión cuyo objeto sería «la construcción del puente vehicular sobre el río Sinú a la altura de la calle 41 y la construcción de sus obras complementarias, pavimentación de la calle 41 entre la vía a Planeta Rica y vía Circunvalar, la pavimentación de la calle 41 entre la Universidad del Sinú y la vía a Arboletes».

También facultó a la Administración Municipal para gravar los inmuebles beneficiados con dichas obras y efectuar el cobro de la correspondiente contribución de valorización, la cual constituiría la retribución a favor del concesionario. El 29 de diciembre de 1997, el alcalde de Montería Luis Alfonso León Pereira expidió la Resolución 004025, en la que autorizó el cobro, distribución y manejo del recaudo de cartera de la contribución de valorización1.

Radicado: 23001-23-31-000-2000-03177-01 (29191) Demandante: Corfipacífico S.A. en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El 23 de diciembre de 1999, el alcalde de Montería expidió la Resolución 04715, a través de la cual revocó la Resolución 004025 de 29 de diciembre de 1997 y ordenó al Registrador de Instrumentos Públicos de Montería para que procediera con la cancelación de gravamen de valorización en favor de los propietarios de los inmuebles afectados con la contribución. El 7 de enero de 2000, Corfipacífico S.A. en liquidación interpuso recurso de reposición contra la Resolución 04715 de 23 de diciembre de 1999, el cual no fue resuelto.

DEMANDA Corfipacífico S.A. en liquidación, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984 (en adelante, CCA), presentó demanda en la que formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERA: Que se declaren NULOS, absolutamente, por violación a la Constitución y la Ley, a:) El acto administrativo: Resolución 04715 expedida el 24 de Diciembre de 1999, mediante el cual el alcalde de Montería, DR. FRANCISO BURGOS DE LA ESPRIELLA, Revocó la Resolución No 04025 de Diciembre 29/97 y ordenó la cancelación del registro del gravamen de valorización a que se refiere el Acuerdo 015/97. b:) En consideración a lo dispuesto por el artículo 138 del C.C.A se demanda también la declaración de NULIDAD del acto administrativo FICTO o presunto producto de la interposición oportuna del recurso de Reposición contra la resolución 04715 citada, recurso que hasta la fecha no se ha contestado por la entidad demandada.

SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaración anterior, la entidad demandada (MUNICIPIO DE MONTERÍA), deberá cancelar a mi mandante los perjuicios que se prueben pericialmente en el proceso y ocasionados por su acto. TERCERA: Que la entidad demandada queda obligada a dar cumplimiento a la sentencia dentro del término consagrado en el artículo 176 y ss del C.C.A y al pago de intereses indicados en el artículo 188 ibidem».

La demandante invocó como normas vulneradas los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 83, 90 y 345 de la Constitución Política, 14, 28, 34, 35, 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo -CCA- y 32 de la Ley 136 de 1994. Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente: El alcalde al expedir de la Resolución 04715 de 24 de diciembre de 1999, mediante la cual se revocó la Resolución 4025 de 1997 y se ordenó la cancelación del gravamen, desconoció el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, pues no tenía la facultad para revocar ese acto, el cual fue proferido en ejercicio de facultades especiales que ya se agotaron.

Tampoco podía arrogarse la competencia otorgada a los concejos para establecer, reformar o eliminar tributos. Con la emisión de ese acto se desconocieron los artículos 69 y 73 del CCA, pues la Resolución 004025 de 1997, no fue expedida por medios ilegales o por aplicación del silencio administrativo positivo y Corfipacífico es un tercero que tiene intereses económicos, tal como lo reconoció el municipio demandado en la Resolución 2738 de 1998 y, por tanto, se requería su consentimiento.

El gravamen levantado por el alcalde para respaldar unas obligaciones contractuales, no es del municipio de Montería, sino pertenece a la demandante, quien adquirió dicha cartera mediante un contrato de factoring celebrado con Fiduciaria del Pacífico, por lo cual se requería la autorización de la sociedad y del Concejo Municipal para levantarlo Radicado: 23001-23-31-000-2000-03177-01 (29191) Demandante: Corfipacífico S.A. en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 y con el flujo de caja o garantías que le permitieran la recuperación de la inversión respecto de la cartera que compró. El municipio no tiene derechos sobre la cartera de valorización y el alcalde no podía levantar el gravamen de valorización, ya que la había cedido mediante actos que no han sido suspendidos ni anulados por la jurisdicción contenciosa y había sido negociada con su autorización y venta.

Si se levanta dicho gravamen, el municipio deberá pagar las sumas correspondientes a la valorización, de conformidad con lo pactado en la cláusula cuarta del contrato de concesión 295-97 que celebró con el municipio y la Unión Temporal La 41, la cual asciende a $15.983.859.192. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de Montería, se opuso a las pretensiones de la demanda, así: Se debe declarar la excepción de caducidad, pues la acción de nulidad y restablecimiento del derecho fue incoada por fuera del término de los 4 meses establecido en el artículo 136 del CCA.

Se configura la excepción de inepta demanda por falta de formalidades, ya que no se determinó el nombre del representante legal de la sociedad, máxime que se encuentra en liquidación. Está probada la excepción de falta de causa de la obligación principal cuya indemnización se pretende, toda vez que mediante la Resolución 0775 del 25 de mayo de 1999, la Superintendencia Bancaria dispuso la intervención de la demandante por razones de insolvencia, circunstancia que dio lugar a que el 25 de junio de 1999 la Unión Temporal La 41 suspendiera la construcción del puente.

La liquidadora de Corfipacífico manifestó la imposibilidad de construcción de la obra, por lo cual se advirtió la falta financiación, pues los títulos valores en poder de la Fiducia del Pacífico quedaban sin respaldo. Lo anterior determinó la convicción de las partes del contrato de concesión que la construcción del puente de la 41 dejaba de existir por incumplimiento en razón de la insolvencia de la demandante.

La Fiduciaria del Pacifico suscribió un contrato mediante el cual debía transferir los valores provenientes del recaudo de la valorización a la hoy demandante, sin embargo, ese acuerdo requería que financiara la obra, por lo que, al no realizarse la construcción, la compensación que reclama es improcedente. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA Mediante auto de 16 de enero de 2001, el Tribunal Administrativo de Córdoba admitió la demanda.

En providencia de 22 de agosto de 2001, se negó el llamamiento en garantía a los señores Francisco Burgos de La Espriella y Luis Alfonso León Pereira, solicitada por la parte demandada. Por auto de 1 de marzo de 2002, se decretaron, entre otras, las siguientes las pruebas solicitadas por las partes: (i) Recibir declaración al doctor Francisco Burgos de La Espriella (no se practicó por inasistencia del citado), (ii) Inspección judicial para el 3 de abril Radicado: 23001-23-31-000-2000-03177-01 (29191) Demandante: Corfipacífico S.A. en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de 2002, con intervención de peritos ingenieros, en el sitio donde se debió construir el puente de la calle 41 sobre el rio Sinú, con el fin de verificar la existencia de las obras construidas y el valor de las mismas (no se practicó por la falta de asistencia de las partes del proceso), (iii) Interrogatorio a la representante legal de Corfipacífico (no se advierte su práctica), (iv) Designar a peritos economistas con el fin de determinar los perjuicios que hubiere podido sufrir la parte actora con la expedición del acto demandado (no se advierte su práctica).

En audiencia del 20 de octubre de 20172, se llevó a cabo la diligencia de reconstrucción de expediente, en donde se tuvieron como pruebas: la demanda y su contestación, el auto admisorio de la demanda, los autos en los que se resolvió sobre el llamamiento en garantía y el decreto de pruebas, y las constancias de las audiencias de testimonios fallidas.

Se requirió al municipio de Montería para que aportara los documentos que estuvieran en su poder relacionados con el expediente y para que allegara: copia del acto demandado (Resolución 475 de 1999), el contrato de mandato celebrado entre Corfipacífico S.A. y el municipio, el contrato de concesión 295-97 celebrado entre la Unión Temporal La 41 y el municipio, la certificación contable sobre el monto total de la cartera comprada por la demandante y el Acuerdo 015 de 1997 del Concejo Municipal de Montería. En esa diligencia se recibió declaración del apoderado de la demandante, y el 9 de noviembre de 2017, la declaración de la apoderada de la entidad demandada, quienes se manifestaron sobre la etapa en que se encontraba el proceso, y que tenían información sobre el envío del proceso al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

En cumplimiento a lo ordenado en la diligencia de 9 de noviembre de 2017, se solicitó al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que certificara si a esa corporación se remitió por razón de competencia o descongestión el expediente 2000-03177-00, respecto de lo cual la presidenta de ese tribunal informó que revisado el sistema Siglo XXI, no se encontró reporte sobre ese radicado.

SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Córdoba negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas, por las siguientes consideraciones: En relación con la excepción de caducidad, se encuentra acreditado en el expediente que la Resolución 04715 de 1999 fue notificada personalmente el 6 de enero de 2000 a Corfipacífico S.A. y que contra la misma se interpuso recurso de reposición, el cual, a la fecha, no ha sido resuelto por la Administración, lo que conlleva a la configuración de un acto ficto o presunto, susceptible de ser demandado en cualquier tiempo, razón por la cual se descarta la caducidad invocada.

No se encuentra probada la excepción de inepta demanda, toda vez que en el expediente obra el poder otorgado por Diana Young Torres, en su calidad de liquidadora, al apoderado de la parte demandante. 2 Índice 5 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Córdoba Radicado: 23001-23-31-000-2000-03177-01 (29191) Demandante: Corfipacífico S.A. en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Se deben negar las pretensiones de la demanda, ya que la parte demandante carece de interés legítimo para demandar el acto que revocó la Resolución 004025 del 29 de diciembre de 1997.

El alcalde de Montería en ejercicio de su cargo como jefe de administración local y en cumplimiento a los artículos 314 y 315 de la Constitución Política y 130 a 122 del Decreto 1333 de 19863 profirió la Resolución 004025 del 19 de diciembre de 1997, mediante la cual creó situaciones jurídicas a: (i) los propietarios de los predios beneficiarios de las obras públicas, y (ii) a la concesionaria Unión Temporal la 41 a la cual, en virtud del contrato de concesión 295-97, se le autorizó para que realizara el cobro de la valorización. Esa resolución no creó la valorización, sino que distribuyó los montos de la contribución entre los propietarios para su cobro, por lo que, de conformidad con el artículo 69 de CCA, era un acto susceptible de revocatoria directa.

En ese sentido no creó, modificó o extinguió ninguna situación jurídica particular de Corfipacífico, por lo que no se advierte un interés, de modo que no estaba cobijada por la prohibición del artículo 73 del CCA, relativa a la solicitud de consentimiento al titular del derecho afectado. Los derechos económicos que exige Corfipacífico sobre la contribución de valorización emanaron de un contrato de compraventa de cartera -factoring-, celebrado con la fiduciaria que administraba los recursos de la concesión, por lo que, si la actora considera que sufrió algún menoscabo en el marco de dicho negocio, la vía judicial para reclamar su perjuicio era la acción contractual por incumplimiento.

De acuerdo con la cláusula segunda del contrato de factoring, la actora compró unos derechos independientes que no podrían afectarse por circunstancias derivadas del contrato de concesión. Asimismo, se estableció que si los títulos que documentan la cartera devienen impagados por cualquier causa, la compradora podrá a su elección, perseguir el pago de tales instrumentos directamente del respectivo deudor o de la Unión Temporal La 41.

Por lo tanto, Corfipacífico carece de legitimación en la causa para demandar el acto que revocó la Resolución 004025 del 29 de diciembre de 1997, pues los perjuicios que reclama no se originan en el acto demandado si no en el contrato de factoring celebrado con la Fiduciaria del Pacífico, el cual fue celebrado el 20 de mayo de 1998, es decir, de manera posterior a la resolución revocada.

La demandante enfatiza las irregularidades del acto demandado -Resolución No 04715 del 23 de diciembre de 1999-, por el hecho de que con anterioridad el propio municipio había dejado sin efectos la primera revocatoria que intentó; sin embargo, ese análisis se hizo respecto de la concesionaria UT La 41 antes de declararse la caducidad del contrato de concesión, por lo que esos mismos argumentos no pueden extenderse a un tercero ajeno al acto administrativo inicial, más cuando el contrato de concesión ya fue terminado y liquidado.

RECURSO DE APELACIÓN 3 Código de Régimen Político Municipal. Radicado: 23001-23-31-000-2000-03177-01 (29191) Demandante: Corfipacífico S.A. en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 La parte demandante, interpuso recurso de apelación en el que solicitó se revoque la sentencia de primera instancia y se acceda a las pretensiones de la demanda.

Al efecto expuso los siguientes argumentos: El Concejo Municipal es el competente para establecer gravámenes, tasas o tributos, eliminarlos o suspenderlos, por lo que cuando el alcalde es facultado para establecer el gravamen de valorización sobre determinados predios y ejerce esas facultades, las autorizaciones para ello se agotan y ya no tiene competencia para disponer legalmente sobre su retiro o levantamiento.

No le asiste razón al a quo al señalar que la demandante carece de interés jurídico, pues en virtud del Contrato de Concesión 295-97, el municipio se comprometió a incluir en su presupuesto las apropiaciones necesarias para garantizar el pago de la suma entregada por la sociedad a la UT, en el evento que lo recaudado por el gravamen fuese insuficiente.

Corfipacífico es la directamente interesada en que se reinicie el cobro del gravamen de valorización o que la entidad territorial proceda a efectuar la compensación con los recursos con los que se comprometió, pues como se desprende de la liquidación del contrato de concesión, se invirtieron recursos antes de la declaratoria de terminación del municipio.

Se desconoce el derecho de acceso a la justicia al señalar que el medio de control adecuado es el de controversias contractuales, ya que tal argumento no fue expuesto al momento en que se admitió la demanda, aunado que en el caso no se presenta discusión respecto al contrato de mandato celebrado entre la sociedad y municipio de Montería para el recaudo de la contribución. El acto demandado hace referencia a la garantía de unos dineros entregados por la sociedad a la citada unión temporal, con respaldo del ente territorial, y lo que se discute frente al mismo es la falta de competencia, el incumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 73 del Decreto 01 de 1984, y el pago del daño causado, por lo cual, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho.

La decisión del juez en ese sentido desconoce la tutela judicial efectiva, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 171 de la Ley 1437 de 2011 que permite al juez adecuar la demanda y aún en el evento de que el medio de control fuese el contractual referirse a ello y proferir decisión de fondo. Además, el Consejo de Estado ha explicado la procedencia del medio de control de reparación directa frente a los perjuicios derivados de un acto administrativo y la adecuación del medio de control como un deber del fallador.

TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA Por autos de 19 de noviembre de 2024 y 20 de enero de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la demandante y se corrió traslado para que las partes presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto, respectivamente. Teniendo en cuenta que para el 13 de octubre de 2000, fecha en que se presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la Corporación Financiera del Radicado: 23001-23-31-000-2000-03177-01 (29191) Demandante: Corfipacífico S.A. en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Pacífico S.A. se encontraba en proceso de Liquidación Forzosa Administrativa4, mediante auto del 4 de diciembre de 20255, se requirió a: (i) la Cámara de Comercio de Cali para que allegara el correspondiente certificado de existencia y representación legal de la demandante, (ii) Diana Young en calidad de liquidadora y representante legal para que allegara informe sobre el trámite de liquidación y (iii) a la Superintendencia Financiera de Colombia6 para que informara el estado actual del proceso liquidatorio y quien asumirá los derecho u obligaciones que se lleguen a derivar del presente litigio.

La Cámara de Comercio de Cali dio respuesta al requerimiento y allegó el certificado de existencia y representación legal de la demandante, en donde se encuentra la siguiente anotación: «Que el 03 de junio de 1999 bajo el Nro. 3846 del libro IX, se inscribió en la cámara de comercio la Resolución Nro. 0775 del 25 de mayo de 1999, por medio de la cual la Superintendencia Bancaria toma posesión de los bienes, haberes y negocios de la Corporación Financiera del Pacífico S.A»7.

La citada entidad, informó que el 2 de agosto de 2005 la sociedad cambió su domicilio a Bogotá por lo cual la matrícula mercantil 303009-4 fue cancelada. Por su parte, la Superintendencia Financiera de Colombia manifestó que «[t]eniendo en cuenta las constancias que reposan en este organismo de control y vigilancia, en lo referente a la Corporación Financiera del Pacífico S.A. en liquidación – Corpacífico S.A., se tiene que mediante Resolución 0775 del 25 de mayo de 1999, el Superintendente Bancario tomó posesión de los bienes, haberes y negocios de la mencionada entidad para su respectiva liquidación»8.

Asimismo, indicó que la Superintendencia no asumió la representación legal, ni la calidad de liquidador de Corfipacifico S.A. toda vez que esta no es una entidad vigilada por esa entidad. Agregó que la dirección y representación legal de la sociedad se encuentra en cabeza del liquidador designado por Fogafín y le corresponde a esta entidad el seguimiento de la actividad del liquidador, motivo por el cual remitió la comunicación para lo correspondiente a su competencia9.

En respuesta al traslado efectuado por la Superintendencia Financiera de Colombia, la jefe del Departamento Jurídico de Fogafín manifestó10: «(…) 3. En ese contexto, mediante la Resolución 0775 del 25 de mayo de 1999, la entonces Superintendencia Bancaria -hoy Superintendencia Financiera de Colombia- ordenó la liquidación de la Corporación Financiera del Pacífico S.A. (CORFIPACÍFICO). 4.

Para los efectos previstos en el literal e) del numeral 2 del artículo 316 del EOSF, el seguimiento se entiende como la facultad atribuida a FOGAFÍN para evaluar la gestión y eficacia del liquidador de la respectiva entidad, sin que ello implique sustitución de funciones ni asunción de responsabilidades propias de aquel. 5. En virtud de lo anterior, es preciso resaltar que FOGAFÍN no ostenta la condición de custodio del archivo, sucesor procesal, causahabiente o cesionario de los derechos, obligaciones o prerrogativas de CORFIPACÍFICO, ni es responsable de las actuaciones propias de dicha entidad o de quienes ejercieron el cargo de liquidador. 4 Resolución 0775 del 25 de mayo de 1999 de la la Superintendencia Bancaria, inscrita el 3 de junio del mismo año en la Cámara de Comercio de Cali bajo el número 3846 del libro IX. 5 Índice 36 de SAMAI 6 Antes Superintendencia Bancaria 7 Índice 45 de SAMAI 8 Índice 42 de SAMAI 9 Afirmó que «en virtud de lo dispuesto en el literal b) del numeral 1 del artículo 296, en concordancia con el literal e) numeral 2) del artículo 316 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero – EOSF, le corresponde al Fondo de Garantías Financieras- FOGAFIN, llevar a cabo el seguimiento de la actividad de los liquidadores de las instituciones financieras vigiladas». 10 Índice 43 de SAMAI Radicado: 23001-23-31-000-2000-03177-01 (29191) Demandante: Corfipacífico S.A. en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 6.

En relación con el caso del asunto, y conforme a lo dispuesto en el entonces artículo 50 del Decreto 2211 de 2004 -norma posteriormente derogada e incorporada en el Decreto 2555 de 2010-, CORFIPACÍFICO suscribió un contrato de mandato con FOGAFÍN para llevar a cabo el seguimiento de las actividades de los apoderados encargados de la representación judicial de los procesos judiciales en curso incluyó, entre otros, el proceso del asunto. 7.

La actividad de seguimiento a la gestión del liquidador de CORFIPACÍFICO concluyó el 6 de julio de 2006, fecha en la cual el liquidador, mediante la Resolución 275, declaró la terminación de la existencia legal de la entidad. 8. Posteriormente, al verificarse las condiciones previstas en el Decreto 2555 de 2010, FOGAFÍN, mediante la Resolución 004 del 2 de febrero de 2009, ordenó la reapertura del proceso liquidatorio de CORFIPACÍFICO, con el propósito de atender el pago de pasivos insolutos en proporción a los recursos que, para ese momento, ingresaron a favor de la entidad extinta. 9.

Una vez cumplido el objetivo de dicha reapertura, el liquidador expidió la Resolución 003 del 9 de diciembre de 2009, mediante la cual declaró nuevamente la terminación de la existencia legal de CORFIPACÍFICO. Ahora bien, en relación con el estado actual del proceso liquidatorio y con la inquietud relativa a quién asumiría los derechos que eventualmente pudieran derivarse del presente litigio, resulta pertinente reiterar que CORFIPACÍFICO culminó su proceso liquidatorio.

No obstante, el artículo 9.1.3.7.2 del Decreto 2555 de 2010 prevé que, si con posterioridad a dicha terminación se tiene conocimiento de la existencia de bienes o derechos de propiedad de la institución financiera, FOGAFÍN podrá ordenar la reapertura del proceso liquidatorio, en los términos establecido en la normatividad, con el fin de adelantar la realización de tales activos y el pago de los pasivos insolutos, hasta concurrencia de los recursos efectivamente ingresados».

Ante lo informado por la Cámara de Comercio de Cali, en auto de 13 de febrero de 2026, se requirió a la Cámara de Comercio de Bogotá para que allegara el certificado de existencia y representación legal de la Corporación Financiera del Pacífico S.A. Mediante auto del 13 de febrero de 2026 se ordenó a la Cámara de Comercio de Bogotá allegar el Certificado de Existencia y Representación Legal de la sociedad demandante11.

En cumplimiento de lo dispuesto, dicha entidad dio respuesta el 17 de febrero de 2026, remitiendo el solicitado certificado, en el cual consta la siguiente anotación12: «Que la escritura Pública No. 1470 del 11 de diciembre de 2009 de la Notaría 27 de Bogotá D.C, por medio de la cual se protocolizó la Resolución No. 003 de diciembre de 2009 contentiva de la cuenta final de liquidación, fue inscrita el 14 de diciembre de 2009 bajo el No. 01347086 del Libro IX» De acuerdo con lo expuesto, desde el 6 de julio de 2006 Corfipacífico culminó su proceso de liquidación y mediante la Resolución 275 de esa misma fecha, se declaró la terminación de la existencia legal de la entidad y el 14 de diciembre de 2009, se efectuó la inscripción de la cuenta final de liquidación. El Ministerio Público no emitió concepto.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Procede la Sala a decidir sobre la legalidad de la Resolución 04715 de 23 de diciembre de 1999, expedida por el alcalde de Montería, mediante la cual se revocó la Resolución 11 Índice 49 de SAMAI 12 Índice 55 de SAMAI Radicado: 23001-23-31-000-2000-03177-01 (29191) Demandante: Corfipacífico S.A. en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 004025 de 29 de diciembre de 1997 en la que autorizó el cobro, distribución y manejo del recaudo de cartera de la contribución de valorización causada por una obra vial en el Municipio de Montería, y del acto presunto derivado de la interposición del recurso de reposición en contra de esa resolución, que no fue resuelto por la entidad demandada.

Cuestión previa La Sala observa que si bien para la fecha en que se profirió la sentencia recurrida, ya se había inscrito en el registro mercantil, la cuenta final de la liquidación de Corfipacífico S.A. en Liquidación, tal circunstancia no impide la continuación del proceso, de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 60 del CPC que prevé que «[s]i en el curso del proceso sobreviene la extinción de personas jurídicas o la fusión de una sociedad que figure como parte, los sucesores en el derecho debatido podrán comparecer para que se les reconozca tal carácter.

En todo caso, la sentencia producirá efectos respecto de ellos aunque no concurran». Además, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 9.1.3.7.2 del Decreto Único 2555 de 2010, procede la reapertura del proceso liquidatorio en caso de que posteriormente a la terminación de ese trámite se tenga conocimiento de la existencia de bienes o derechos de propiedad de la institución financiera.

Caso concreto En los términos del recurso de apelación interpuesto, se debe determinar, en primer lugar, si la demandante se encuentra legitimada para solicitar la nulidad de la Resolución 04715 de 1999 y si el a quo violó su derecho de acceso a la justicia al indicar que el medio de control que debió interponer es el de controversias contractuales.

En caso afirmativo, se debe establecer si el acto acusado es nulo por haber sido expedido con falta de competencia y sin el lleno de los requisitos exigidos en el artículo 73 del CCA. En el presente caso, se observa que el 29 de diciembre de 1997, el alcalde de Montería celebró el Contrato de concesión 295-97 con la UT La 41, con el objeto de realizar por el sistema de concesión, los estudios, diseños, construcción del puente vehicular sobre el río Sinú y sus obras sus obras complementarias, pavimentación de la calle 41, entre la vía Planeta Rica y la vía Circunvalar, pavimentación de la calle 41, entre la Universidad del Sinú y la vía Arboletes, y el manejo del recaudo de la cartera generada por el cobro del beneficio de Valorización Municipal.

En la misma fecha, expidió la Resolución 004025, en la que autorizó el cobro, distribución y manejo del recaudo de cartera de la contribución de valorización. En ese acto se dispuso i) distribuir $9.536.989.194.30 en los predios beneficiados y ubicados dentro de la zona de influencia directa de la obra a construir, ii) el listado de los propietarios beneficiados -según tabla de distribución que forma parte del acto-, iii) se autorizó al concesionario Unión Temporal La 41 para que mediante contrato fiduciario realice el cobro de la valorización, iv) la iniciación del proceso de jurisdicción coactiva a los contribuyentes que dejen de pagar dos cuotas y el interés aplicable por la mora en el pago de la contribución, y v) que la dirección de valorización solicite a la oficina de Registro de Instrumentos Públicos la inscripción del gravamen que se distribuye.

Radicado: 23001-23-31-000-2000-03177-01 (29191) Demandante: Corfipacífico S.A. en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Asimismo, suscribió el contrato de mandato con Corfipacífico S.A., en el cual el municipio, en calidad de mandatario, se obligó al recaudo del producto de los créditos que integraban la cartera derivada de la contribución de valorización por beneficio municipal, impuesta a los predios favorecidos con la ejecución de la obra.

Asimismo, se estableció la obligación de consignar los recursos recaudados dentro de los cinco (5) días siguientes en las cuentas bancarias o de ahorros que el mandante indicara. El 2 de abril de 1998, Fiduciaria del Pacífico S.A y la Unión Temporal La 41, celebraron Contrato de Fiducia Mercantil de Administración y Garantía y Fuente de pago, en virtud del cual la unión temporal en su calidad de fideicomitente, transfiere a la fiduciaria los derechos económicos derivados del contrato de concesión celebrado con el municipio de Montería. El 20 de mayo de 1998, la Fiduciaria del Pacífico S.A. y Corfipacífico S.A. suscribieron un contrato de compraventa de cartera -factoring- por valor de $9.577.589.520, en virtud del cual la fiduciaria transfirió a la hoy demandante la totalidad de las rentas futuras que integraban el patrimonio autónomo.

Mediante la Resolución 02201 del 1 de septiembre de 1998, el alcalde de Montería Francisco Burgos de La Espriella revocó la Resolución 004025 de 29 de diciembre de 1997, por haber sido expedida sin competencia y fijarse un tributo superior al ordenado en el Acuerdo 015 de 1997. Previa interposición del recurso de reposición, el alcalde de Montería expidió la Resolución 02738 de 21 de octubre de 1998 en la que declaró la nulidad de la Resolución 02201 de 1998 y ordenó a la Oficina Jurídica de la Alcaldía adelantar los estudio para establecer si existen errores aritméticos en la liquidación de la contribución de valorización. El 23 de diciembre de 1999, el alcalde de Montería expidió la Resolución 04715, a través de la cual se revocó la Resolución 004025 de 29 de diciembre de 1997, y se ordenó al Registrador de Instrumentos Públicos de Montería para que procediera con la cancelación de gravamen de valorización en favor de los propietarios de los inmuebles afectados con la contribución En la motivación de ese acto administrativo, se indicó: • Que Corfipacífico fue intervenida para liquidación por la Superintendencia Bancaria, y que a partir de esa intervención se presentó iliquidez del fideicomiso que soporta los flujos del proyecto y del contratista, lo cual conllevó a la imposibilidad de continuar con la ejecución del contrato. • Mediante Resolución 3585 de 2 de septiembre de 1999 se declaró la caducidad del contrato de concesión celebrado con la Unión Temporal La 41, en razón al incumplimiento del contratista.

El municipio también decretó la terminación del contrato de mandato suscrito con Corfipacífico. • Que al dejar de existir el contrato de concesión y en razón a la imposibilidad jurídica para cobrar los recursos de valorización para la continuación de las obras y frente al silencio de la aseguradora del proyecto para asumir la continuación del mismo, es claro que la contribución de valorización que tenía como destino la financiación de las obras, pierde su razón de ser y se impone el deber de la Administración de extinguirla y ordenar la cancelación de dicho gravamen a los predios afectados.

Radicado: 23001-23-31-000-2000-03177-01 (29191) Demandante: Corfipacífico S.A. en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 • Al no existir beneficios para los destinatarios de la valorización, no es jurídicamente admisible seguir efectuando recaudos por concepto del gravamen y tampoco le será posible efectuarlo a nombre del mandante como titular de los derechos derivados de la compra de cartera de crédito del tributo. • Que a pesar de la extinción de los contratos de concesión y de mandato, el gravamen de valorización en las obras proyectadas en el Acuerdo 015 de 1997 del Concejo Municipal de Montería, sigue vigente e inscrito en los folios de matrícula de los inmuebles afectados con la misma, a pesar de que jurídicamente no puede exigirse, por lo que se impone extinguirla y ordenar a la oficina correspondiente, la cancelación de la inscripción de dicho gravamen del registro de inmuebles a favor de los propietarios. • Teniendo en cuenta que la Resolución 004025 de 29 de diciembre de 1997 se encontraba vigente, al haber sido anulada la resolución que la había revocado, se debe ordenar su revocatoria y comunicar la decisión a los contribuyentes o sus representantes y a la Superintendencia Bancaria, entidad que intervino para la liquidación de Corfipacífico, entidad a quien la Fiduciaria del Pacífico cedió los derechos económicos derivados del contrato de concesión. En la sentencia recurrida, el a quo consideró que Corfipacífico carece de legitimación en la causa para demandar la nulidad de la Resolución 04715 del 23 de diciembre de 1999, pues los perjuicios que reclama en la demanda no se originan en el acto demandado si no en el contrato de factoring celebrado con la Fiduciaria del Pacífico.

La recurrente expresa que no le asiste razón al a quo al señalar que la sociedad carece de interés jurídico, pues en virtud del Contrato de Concesión 295/97, el municipio se comprometió a incluir en su presupuesto las apropiaciones necesarias para garantizar el pago de la suma entregada por Corfipacífico a la Unión Temporal, en el evento que lo recaudado por el gravamen fuese insuficiente.

Para resolver, el artículo 85 del CCA prevé que «[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño». De esta forma, basta que el juez al momento de decidir sobre la admisión de la demanda revise si reúne los presupuestos procesales previstos en los artículos 137 a 139 del CCA, pues en lo relacionado con las condiciones de legitimación en la causa e interés para obrar, la norma no exige una comprobación especial sobre la afectación al derecho subjetivo alegado.

La Sala ha precisado que la legitimación en la causa «es la posibilidad de que la persona formule o contradiga las pretensiones de la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso. En efecto, las personas con legitimación en la causa se encuentran en relación directa con la pretensión, ya sea desde la parte activa, como demandante, o desde la parte pasiva, como demandado».

Además, indicó que «la falta de legitimación en la causa es un presupuesto de la pretensión y no del medio de control13». 13 Sentencia de 23 de noviembre de 2018, Exp. 23171, CP Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado: 23001-23-31-000-2000-03177-01 (29191) Demandante: Corfipacífico S.A. en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Así, la legitimación en la causa es un presupuesto para dictar sentencia de fondo, por lo que debe «existir identidad entre quien alega la pretensión y quien, de acuerdo con el derecho sustancial, tiene la titularidad del derecho que invoca14».

De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra acertada la conclusión del a quo en cuanto determinó que la sociedad demandante carece de legitimación en la causa por activa para solicitar la nulidad de la Resolución 4715 de 1999. En efecto, la Resolución 4715 de 1999 tuvo por objeto revocar la Resolución 04025 de 1997, mediante la cual se autorizó el cobro y se distribuyó la contribución de valorización derivada del contrato de concesión 295 de 1997, así como ordenar la cancelación del gravamen impuesto sobre los inmuebles beneficiarios, con fundamento en la declaratoria de caducidad del contrato de concesión y en la inexistencia del beneficio que justificaba la imposición del tributo.

En consecuencia, el acto acusado reguló exclusivamente una situación jurídico tributaria relativa a la procedencia del cobro de la contribución de valorización y al levantamiento del gravamen que recaía sobre los inmuebles beneficiarios. Desde esa perspectiva, el contenido del acto administrativo no recae sobre los derechos derivados de los contratos celebrados entre el municipio, la Fiduciaria del Pacífico y los terceros que participaron en el esquema de financiación del contrato de concesión, ni decide acerca de las obligaciones económicas surgidas de dichos negocios jurídicos.

Su ámbito de regulación se circunscribió exclusivamente al ejercicio de la potestad tributaria de la Administración respecto de la contribución de valorización. En esas condiciones, la sociedad demandante no ostenta la titularidad de la relación jurídica regulada por el acto acusado, toda vez que no intervino como sujeto activo ni como sujeto pasivo de la obligación tributaria objeto de la decisión administrativa, ni la Resolución 4715 de 1999 creó, modificó o extinguió una situación jurídica individual de la cual fuera titular.

En consecuencia, la decisión administrativa no recayó directamente sobre un derecho subjetivo propio de la demandante. Esta conclusión se corrobora al examinar el fundamento de las pretensiones formuladas en la demanda. En efecto, los derechos cuya protección reclama la sociedad no derivan del acto administrativo acusado, sino de los negocios jurídicos celebrados con ocasión del mecanismo de financiación del contrato de concesión, particularmente del contrato de compra de cartera celebrado con la Fiduciaria del Pacífico y de las obligaciones contractuales que, según afirma la demandante, asumió el municipio.

De esta manera, el interés económico cuya satisfacción pretende obtener no nace de la Resolución 4715 de 1999, sino de relaciones jurídicas de naturaleza contractual ajenas al contenido decisorio del acto administrativo. En ese contexto, aun cuando la demandante afirme haber sufrido un detrimento patrimonial como consecuencia de la frustración del recaudo de la contribución de valorización, dicha circunstancia no desvirtúa la conclusión anterior, puesto que el eventual perjuicio alegado no proviene de una decisión administrativa adoptada respecto de su situación jurídica individual, sino de las consecuencias económicas que, según sostiene, produjo la ejecución de los negocios contractuales celebrados para la financiación de la concesión. 14 Sentencia de 11 de febrero de 2014, exp. 18456, CP.

Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicado: 23001-23-31-000-2000-03177-01 (29191) Demandante: Corfipacífico S.A. en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En el mismo sentido, si bien la recurrente sostiene que la revocatoria de la Resolución 04025 de 1997 y la orden de levantar el gravamen afectan su interés en recuperar los recursos entregados a la fiduciaria, lo cierto es que el interés cuya protección persigue no encuentra su fuente inmediata en el acto administrativo acusado, sino en las relaciones contractuales celebradas con ocasión del mecanismo de financiación del contrato de concesión. Por ello, aun cuando la revocatoria del acto tributario hubiera incidido económicamente en las expectativas de recuperación de los recursos invertidos por la sociedad, esa circunstancia no significa que la Resolución 4715 de 1999 hubiera decidido sobre un derecho subjetivo propio de la actora ni que esta se hubiera convertido en titular de la relación jurídica regulada por dicho acto administrativo.

No desvirtúa esta conclusión el hecho de que en la Resolución 4715 de 1999 se haga referencia al contrato de mandato celebrado entre el municipio y la demandante para el recaudo de los créditos representativos de la cartera proveniente de la contribución de valorización, pues dicha mención constituye únicamente un antecedente fáctico de la decisión administrativa y no incorpora pronunciamiento alguno sobre la existencia, validez, alcance o exigibilidad de los derechos y obligaciones derivados de ese negocio jurídico.

En consecuencia, esa referencia no transforma a la sociedad en destinataria del acto ni convierte la controversia contractual en una discusión propia de la relación jurídico tributaria decidida por la Administración. De igual manera, los propios argumentos expuestos por la actora ponen de manifiesto que la controversia planteada es de naturaleza contractual, pues los cargos de la demanda se sustentan en que el municipio no podía abstenerse de recaudar la contribución de valorización ni levantar el gravamen debido a los compromisos asumidos en los contratos que sirvieron de soporte al esquema de financiación de la concesión. Incluso, en el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 4715 de 1999, la demandante sostuvo que, si el municipio levantaba el gravamen, le correspondía asumir el pago de las sumas respaldadas por la valorización, por así disponerlo los documentos contractuales.

Tales afirmaciones evidencian que la fuente del derecho cuya protección reclama y del eventual perjuicio invocado no reside en el acto administrativo demandado, sino en las obligaciones derivadas de los negocios jurídicos celebrados entre las partes. En esas condiciones, la legitimación en la causa por activa dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho exige que el acto administrativo acusado produzca una afectación directa de la situación jurídica individual del demandante.

No basta con demostrar que las consecuencias económicas derivadas de la ejecución del acto puedan repercutir indirectamente sobre sus intereses patrimoniales, pues esos efectos reflejos no lo convierten en titular de la relación jurídica sustancial decidida por la Administración ni lo habilitan para controvertir, mediante este medio de control, un acto que no definió su situación jurídica individual.

Por consiguiente, la sociedad demandante carece de legitimación en la causa por activa para solicitar la nulidad de los actos demandados, razón por la cual se modificará el numeral primero de la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, conforme con lo previsto en el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo y en lo demás se confirmará. Condena en costas Radicado: 23001-23-31-000-2000-03177-01 (29191) Demandante: Corfipacífico S.A. en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Respecto a la condena en costas, la Sala se abstendrá de imponerlas, toda vez que no se advierte mala fe ni temeridad en el proceder de la demandada, conforme al artículo 171 del CCA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA  1.- Modificar el numeral primero de la sentencia del 1 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, el cual quedará así: «Primero: Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa de la parte actora, por las razones expuestas en la parte motiva de este fallo.» 2.- Confirmar en lo demás la providencia recurrida. 3.- Sin condena en costas Notifíquese y comuníquese.

Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Salva voto (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador